黨的十九大報告提出，要堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。作為新發(fā)展理念的重要組成部分，綠色發(fā)展意味著我國發(fā)展必須堅持綠色價值向度，通過綠色理念引領國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前“綠色”正成為我國國家治理的一個價值向度，或者說傳統(tǒng)型的國家治理正向綠色治理轉型?？h級政府是具有完整意義上政府職能的最基層政府，縣級政府治理是國家治理的基礎。長期以來，學術界以縣級政府治理機制為研究對象的研究成果很少，專門從綠色治理視域下研究縣級政府綠色治理機制的成果更是付之闕如。當前，以綠色治理為視角，探討如何在縣級政府落實綠色治理價值理念，加快構建和創(chuàng)新縣級政府綠色治理機制，這對于深入推進國家綠色治理體系和綠色治理能力現(xiàn)代化都有重大的理論和現(xiàn)實意義。
一、縣級政府綠色治理機制的概念與構成要素
研究縣級政府綠色治理機制，查擺當前縣級政府綠色治理機制運行中的問題，必須從界定縣級政府綠色治理機制概念出發(fā)，在明晰縣級政府綠色治理機制構成要素的基礎上，才能開展更為深入的研究。
(一)縣級政府綠色治理機制的概念
縣級政府是指管理一個縣級行政區(qū)域事務的政府組織的總稱，是中央政府、省級政府、地區(qū)級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，是整個國民經濟和社會發(fā)展的基礎行政區(qū)劃?？h級政府在國家治理體系中處于關鍵層級，所謂“郡縣治則天下安”。綠色意為生命，象征青春、和平、安慰、朝氣，對事物的發(fā)展充滿希望。隨著生態(tài)環(huán)境問題日益得到廣泛關注，綠色的涵義得以引申，而泛指保護地球生態(tài)環(huán)境的活動、行為、計劃、思想和觀念等，由此出現(xiàn)了綠色食品、綠色產業(yè)、綠色經濟、綠色政治、綠色行政、綠色城市、綠色治理等一系列概念。公共管理領域引用綠色一詞源于生態(tài)問題。綠色治理中的“綠色”，核心內涵為可持續(xù)、低碳、健康與和諧。首先，在治理效果上是可持續(xù)的，可持續(xù)型治理，“是一種‘前瞻式’的治理態(tài)度、治理思維和治理路徑”。也就是說，我們在構建治理愿景，設置治理目標時不應局限于此時此地的思維模式，而應以跨越時空的思維模式追求可持續(xù)的治理效果。換句話說，我們論及的綠色治理效果應該是長青的而不是一歲一枯榮的，更不是曇花一現(xiàn)的。其次，從治理目標來看，就要實現(xiàn)人與自然、人與人之間的和諧，實現(xiàn)低碳的經濟發(fā)展、健康的政治發(fā)展和興盛的文化發(fā)展。關于治理，學者們有著不同的界定，但就其內涵特征上基本達成以下共識：一是治理的對象或內容是公共事務；二是治理的目的在于維護和增進公共利益；三是治理的主體是多元的；四是治理的基本方式是協(xié)調與合作。基于治理理論與綠色發(fā)展理論，我們認為綠色治理是一種以綠色作為價值向度和行為邏輯的治理范式。綠色治理“是當代中國國家治理現(xiàn)代化的基本內容，基本目標和基本途徑”。具體而言，綠色治理是指政府以提供公共服務為核心職能，領導多元綠色治理共同體構建和諧互信的合作關系，搭建規(guī)范、高效的多元合作共治平臺，通過健全綠色治理體系和綠色治理機制，實現(xiàn)、維護和增進公共利益的活動或活動過程。
機制原指機器的構造和動作原理，借指一種生物功能的內在工作方式，包括有關生物結構組成部分的相互關系、其間各種變化過程的物理化學性質和相互關系；現(xiàn)泛指促進事物發(fā)展變化的內部機能、功效。在社會科學領域內，機制指的是，“在人們交往過程中的某個場域內，通過某種動力促使參與主體通過某種方式、途徑或方法趨向或解決目標的過程。機制有內外兩層涵義:其一，從表象來看，機制往往外顯為某種方式、方法或途徑；其二，從內在來看，機制是主體之間趨向或解決目標的動力”。
縣級政府綠色治理機制是指縣級政府綠色治理共同體在治理場域內，針對綠色治理問題，以綠色內涵為價值向度和行為邏輯，協(xié)調各種綠色治理主體間關系，形成綠色治理合力，從而實現(xiàn)縣級政府綠色治理目標的過程和方式。這種過程和方式往往外顯為某種方法或途徑。綠色治理機制有其獨有內涵：一是以綠色治理共同體為運行主體。任何機制的運行都有其對應的主體，正如講市場機制是指關于市場主體及其主體間關系的機制一樣，綠色治理機制是指以綠色共同體為主體的運行機制，重點探討綠色共同體各主體要素間的關系，以及關系的表現(xiàn)方式等。二是以共建共治共享為主要方式。機制會表現(xiàn)為某種方式、方法或途徑，綠色治理機制運行的主要方式則是共建共治共享。十九大報告中提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，為縣級政府綠色治理機制創(chuàng)新提供了思路啟迪和方向指引。三是以可持續(xù)、低碳、和諧、健康為構建原則。構建原則源于“綠色”的價值內涵，可持續(xù)指的是治理目標和治理效果的可持續(xù)，低碳對應的是經濟生態(tài)的綠色要求，健康是政治生態(tài)的綠色要求，而和諧指的是人與自然、人與人之間關系的綠色要求。
(二)縣級政府綠色治理機制的構成要素
要素指構成系統(tǒng)的基本單元，“與‘系統(tǒng)’相對。在系統(tǒng)中，要素之間相互獨立，存在差別性，各要素之間又按一定方式相互聯(lián)系和相互作用，形成一定的結構。要素和系統(tǒng)既相互依存又相互轉化。沒有無要素的系統(tǒng)，也沒有無系統(tǒng)的要素”。從上述機制的定義分析，“機制的構成要素不僅包括動力、目標和過程，還包括場域、主體”。那么對應來講，縣級政府綠色治理機制也包括目標、主體、動力、場域、方法這五個基本要素。
一是目標要素，即縣級政府綠色治理機制要實現(xiàn)的功能和效果。顯而易見，這一目標的制定是源于綠色治理的價值內涵，即可持續(xù)地實現(xiàn)人與自然、人與人之間的和諧，可持續(xù)地實現(xiàn)低碳的經濟發(fā)展、健康的政治發(fā)展和興盛的文化發(fā)展。所有治理機制的構建和優(yōu)化都是圍繞實現(xiàn)綠色治理的價值內涵的。目標要素是縣級政府綠色治理機制的價值所在。
二是主體要素，即綠色治理過程中涉及的各個利益相關者。治理機制首先表現(xiàn)的是不同治理主體間的互動關系。嚴格講，這并不是一種人為的關系設定，而是綠色治理進程中的自發(fā)需要和自我演變。從統(tǒng)治到管理，從管理到治理，再到綠色治理，某種程度上體現(xiàn)了政府、企業(yè)、公民、社會組織等不同主體之間的關系演變。就當前而言，縣級政府綠色治理機制的主體應是一個綠色治理共同體，這種多元綠色主體是綠色治理的內在要求，也是綠色治理目標得以實現(xiàn)的基礎。
三是動力要素，即不同主體趨向同一目標的推動力。不同的主體有著不同的利益偏好，如何揉和不同的利益需求，進而產生實現(xiàn)目標的合力，有賴于有效的動力要素發(fā)揮作用。這種作用方式并不以單一機制形式而孤立存在，而是包括了激勵機制、責任機制、評估機制、監(jiān)督機制等一系列機制的集合?？梢哉f，動力要素是促使綠色治理機制主體實現(xiàn)綠色治理目標的催化劑。
四是場域要素，即治理機制發(fā)揮作用的范圍和環(huán)境。機制不是萬能的，它只能適用于一定的作用范圍和機制環(huán)境，脫離治理領域談治理機制是沒有意義的。機制與機制環(huán)境要適配，當前縣域財政制度、權力結構等方面的改革都會改變綠色治理機制的環(huán)境因素。因此，場域要素是縣級政府綠色治理機制運行的基本載體。
五是方法要素，即不同主體在實現(xiàn)目標的過程中外顯的關系方式。這種關系方式涉及以何種安排來實現(xiàn)各個要素間的自洽與協(xié)調。比如主體間利益矛盾的調適，機制環(huán)境變化的調適，等等。一個好的綠色治理機制應具有較好的自適性。在一個系統(tǒng)內可以依托要素間的自洽來消除變量的干擾。因此，方法要素是治理機制的重要內容。
二、縣級政府綠色治理機制的問題審視與障礙分析
自“綠色發(fā)展”新理念提出以來，全國縣域對經濟社會發(fā)展的“綠色化”已有著比較深入的認識。一些縣域通過構建綠色治理機制，加快推進縣域綠色治理機制創(chuàng)新。然而，由于積重難返的歷史和現(xiàn)實原因，當前我國縣級政府綠色治理機制還存在如下一些比較嚴重的問題：
首先，綠色治理機制的缺位。就縣域治理來講，很多矛盾與問題都是在積累到一定程度的時候，才會引起有關部門的注意。比如早期的環(huán)境污染問題，就是由于縣級政府長期以來唯“GDP”式發(fā)展模式造成的。由于縣域綠色治理機制的缺乏，導致環(huán)境污染問題不斷惡化。一些縣域甚至一度以犧牲環(huán)境，乃至犧牲人民群眾的生命為代價，去換取經濟的一時增長。甚至時至今日，綠色治理的理念也沒有得到完全普及。一些地方綠色治理問題并沒有得到應有的重視，更沒有形成綠色治理機制去推動縣域綠色治理創(chuàng)新。因此，在當前而言，縣域綠色治理機制的缺位，是一個比較大的問題。
其次，綠色治理機制不成熟。在某些綠色治理領域，縣級政府可能已經形成了一定的綠色治理機制。但距離體現(xiàn)“綠色發(fā)展”的綠色治理機制的要求還相差較大。比如隨著公民權利意識的覺醒和社會組織的不斷成熟，公民參與的意愿越來越強烈。多元社會主體構成的綠色治理共同體對縣域綠色治理機制創(chuàng)新提出了更高的要求。但在縣級政府綠色治理實踐中，綠色治理的參與機制還有待優(yōu)化。一是社會主體參與的領域相對較窄，很多領域還是政府關起門來決策；二是參與主體自身也有局限性，往往能夠參與的是社會精英人士或大型企業(yè)，還不能夠充分代表民眾利益；三是參與主體間的關系失調，基本上還是縣級黨政領導“一言堂”，沒能夠真正實現(xiàn)綠色治理主體間的平等合作。
再次，好的綠色治理機制沒有得到好的運行。機制形成和機制有效運行是兩碼事。從當前綠色治理實踐來看，好的機制并不總是能夠得到好的運行。很多時候行政權力還是居于首位的，有時候會凌駕于機制之上。長官意識和行政命令會干擾機制運行和機制間的良性自洽，這樣就會讓好的綠色治理機制成為一種“擺設”。同樣以環(huán)境治理問題為例，在某一行政領導任期內，可能已經形成了一系列行之有效的企業(yè)約束機制、政府監(jiān)管機制等，但很可能在下一任行政領導任期內，這些機制會淡化甚至廢止，出現(xiàn)人亡政息的現(xiàn)象。
最后，綠色治理機制間缺乏銜接與互動?？h域綠色治理是一種綜合性、系統(tǒng)性、整體性治理。縣級政府綠色治理機制也不單指某一種機制，而是多種機制的集合。機制與機制之間是相互聯(lián)系而又相互影響的。正如一個系統(tǒng)，系統(tǒng)要素間的關系與系統(tǒng)要素一樣都是整體系統(tǒng)績效的自變量，綠色機制不僅要求機制是綠色的，也要求機制間的關系是綠色健康的。因而，針對不同治理領域構建有效的治理機制是必需的，而追求不同機制間的調適與互動同樣也是必要的；否則就可能會頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，開出的治理藥方顧此失彼，有失調和。以動力機制為例，解決了治理主體參與治理的動力問題，但如果沒有責任機制和監(jiān)督機制的約束與監(jiān)管，很容易會造成治理的放任化，映射到治理實踐中，就會造成許多治理資源的浪費和治理的無序。
三、縣級政府綠色治理機制的創(chuàng)新理路
創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，創(chuàng)新是一個國家和民族興旺發(fā)達的源泉。創(chuàng)新也是治理機制走向完善的必由之路。新時代催生新使命，新矛盾提出新要求。在新時代背景下，緊抓新的社會主要矛盾，落實十九大提出的新的基本方略，構建縣域綠色治理機制譜系，是縣級政府綠色治理機制創(chuàng)新的基本理路（圖1所示）。探討縣域綠色治理機制創(chuàng)新，必然要以綠色治理理念創(chuàng)新為前置條件，以綠色治理體制創(chuàng)新為重要保障，通過理念創(chuàng)新帶動體制機制創(chuàng)新，才能實現(xiàn)綠色治理目標。而各種綠色治理機制只有在創(chuàng)新中遵循整體性原則，形成一個有機的綠色治理“機制譜系”，才能真正像音樂家那樣，演奏出一部縣域綠色治理機制創(chuàng)新的和諧樂章。
(一)綠色向度理念創(chuàng)新：縣級政府綠色治理機制創(chuàng)新的基本前提
綠色治理是綠色發(fā)展理念在治理領域的延伸，有其特有的核心內涵和內在要求。探討以“綠色治理”為愿景的治理機制創(chuàng)新，必須以綠色向度的理念創(chuàng)新為前置條件。
（1）追求可持續(xù)的治理效果
十九大報告指出，我們要努力實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展?？梢钥闯隹沙掷m(xù)是發(fā)展的落腳點。“‘可持續(xù)型’治理作為傳統(tǒng)政府治理思維和行動的替代路徑，……是對政府治理時間維度的深刻詮釋?！币簿褪钦f，我們在構建綠色治理愿景，設置綠色治理目標時不應局限于此時此地的思維模式，而應以跨時空的思維模式追求可持續(xù)的治理效果?！翱沙掷m(xù)發(fā)展內蘊了‘整體、內生、綜合’的系統(tǒng)本質；可持續(xù)發(fā)展揭示了‘發(fā)展、協(xié)調、持續(xù)’的運行基礎；可持續(xù)發(fā)展反映了‘動力、質量、公平’的有機統(tǒng)一；可持續(xù)發(fā)展規(guī)定了‘和諧、有序、理性’的人文環(huán)境；可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)了‘速度、數(shù)量、質量’的綠色標準。”綠色本意即代表著生機，預示著可持續(xù)發(fā)展。綠色治理機制的構建和完善，是我們走向綠色治理，推進縣域綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵點和突破口。對于縣級政府而言，如何規(guī)避因長官任期制帶來的戰(zhàn)略短視行為，更需以完善的綠色治理機制保障縣域綠色治理的可持續(xù)性。
（2）追求人與自然的和諧共生
圍繞生存和發(fā)展的命題，人與自然的關系是最基本的關系之一。實現(xiàn)人與自然的和諧，就是要加強生態(tài)文明建設。十九大報告指出：“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策……堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻?！痹谛聲r代，要深刻認識推進生態(tài)文明建設對實現(xiàn)我國發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義，深刻認識加強生態(tài)文明建設是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是滿足人民群眾日益增長美好生活的需要，是建設美麗中國、健康中國、平安中國的必由之路。縣域綠色治理必然要求縣域綠色治理共同體在以人為本的基礎上，尊重自然、保護自然、順應自然，構筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，合理調適人與自然的生態(tài)關系，實現(xiàn)人與自然的和諧。
（3）追求低碳的綠色經濟發(fā)展方式
十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。為推動我國經濟持續(xù)健康發(fā)展指明了正確方向。十九大報告強調，要加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系。經濟的高質量發(fā)展是以低碳環(huán)保為前提的，追求低碳的綠色經濟發(fā)展方式需要運用生態(tài)學的概念范疇來分析經濟行為、經濟運作機制及其發(fā)展規(guī)律。在生態(tài)系統(tǒng)與經濟系統(tǒng)的交互過程中，生態(tài)系統(tǒng)實際上是一種經濟投入要素，與其他資源投入一樣有損耗有產出。當前，氣候危機和金融危機預示了以追求經濟無限增長為目標的舊經濟模式正走向終結?！靶鲁珜У木G色經濟內在地包括了經濟高效、規(guī)模有度、社會包容等要素，相對于以往不涉及經濟模式變革的淺綠色改進，是一種深綠色的變革。”綜觀當前關于經濟領域的發(fā)展新要求來看，最核心的要求就是低碳。所謂低碳即降低溫室氣體的排放，包括低能耗、低污染、低排放的低碳經濟及低碳生活等方面內容。就縣域經濟發(fā)展而言，縣域綠色治理就是要追求一種以低碳為核心的經濟生態(tài)和經濟發(fā)展方式，著力保護縣域的“綠水青山”。
（4）追求健康的政治生態(tài)
十九大報告提出，要發(fā)展積極健康的黨內政治文化，全面凈化黨內政治生態(tài)。政治生態(tài)是一個地方的政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中體現(xiàn)，是政治各要素相互作用的結果。政治生態(tài)與黨的執(zhí)政能力密切相聯(lián)，對全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極其重要的影響。習近平總書記在2014年政治局第十六次集體學習時首次提出“要有一個好的政治生態(tài)”。他強調“自然生態(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀”。十九大報告中多次強調要營造風清氣正的政治生態(tài)。在新時代的中國，科學系統(tǒng)的政治生態(tài)觀主要體現(xiàn)為:保持“山清水秀”是政治生態(tài)健康的基本目標；懲治腐敗是政治生態(tài)健康的現(xiàn)實路徑；全面從嚴治黨是政治生態(tài)健康的根本保證。從中國特色政治體制和新時代政治發(fā)展而言，政治生態(tài)應著重于黨建領域。要追求政治上的風清氣正，就要首先打造一個健康的執(zhí)政黨生態(tài)，以積極向上的執(zhí)政黨生態(tài)引領并整合政治生態(tài)。就縣域綠色治理而言，就是要通過綠色治理機制的創(chuàng)新實現(xiàn)縣域的政治清明，促進健康的黨內政治生態(tài)，并以健康的縣域黨內政治生態(tài)推進健康的縣域政治生態(tài)。
（5）追求和諧的社會生態(tài)
廣義上來說，和諧社會之和諧應包括社會關系的和諧和人與自然的和諧兩個方面。這里探討的社會生態(tài)之和諧指的是社會關系意義上的和諧。社會生態(tài)系統(tǒng)理論“把人所處的社會環(huán)境如家庭、機構、團體、社區(qū)等看作是一種社會性的生態(tài)系統(tǒng)，強調每個人的生存環(huán)境應是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)體系，即由一系列相互聯(lián)系的因素構成的一種功能性整體”。該理論以宏觀的角度去理解“人類的社會功能”，強調個人、家庭、群體、社區(qū)及其他社會環(huán)境之間的和諧互動，強調人的社會生活方式和社會生活狀態(tài)，實質就是要實現(xiàn)人與人的和諧。就縣域社會治理而言，不管是從學理上還是從綠色治理實踐要求來看，都必須以十九大報告中提出的“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”為出發(fā)點，緊抓人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，創(chuàng)新綠色治理機制，促進共建共治共享，追求和諧的社會生態(tài)，實現(xiàn)人與人的和諧。
(二)綠色治理體制創(chuàng)新：縣級政府綠色治理機制創(chuàng)新的重要保障
不同的治理體制衍生不同的治理機制，治理機制應適應治理體制。治理機制的運行需要以治理體制為依托。體制通常是“國家機關、各企事業(yè)單位的機構設置、隸屬關系和權限劃分等方面的體系和制度的總稱……它的好壞和是否完善，關系到社會機體各方面、各組成部分的協(xié)調和發(fā)展”。體制是機制的場域要素內容，可以說，體制創(chuàng)新對于機制創(chuàng)新具有先行意義。尤其對于全新的綠色治理機制而言，要實現(xiàn)真正有效的綠色治理機制創(chuàng)新，打破體制桎梏顯得尤為重要。
十九大報告中提出了“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這種“五位一體”的社會治理體制是我國向現(xiàn)代社會轉型，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本性制度保障。就縣域綠色治理體制創(chuàng)新而言，當務之急在于打造一個基于“五位一體”的縣域綠色治理共同體，以此為主體來提高綠色治理社會化、法治化、智能化與專業(yè)化水平。
按照馬克思主義的觀點，“人的本質是人的真正的共同體”。在馬克思那里，共同體是人類存在的基本方式。所謂“共同體”是指在特定共同性基礎上結成的多元主體共在共處的類組織形式，一般具有共在性、共同性、共通性、穩(wěn)定性和閉合性等特點。“治理共同體”是指多元治理主體按照公共性規(guī)范和民主治理結構建構起來的一種合作治理公共事務的治理載體。治理共同體既是一個利益共同體，也是一個目標共同體，更是一個價值共同體。在縣域綠色治理共同體中，各主體間是各負其責又協(xié)同合作的關系，實現(xiàn)這一關系的重要前提是要充分認識到政府從包攬一切到引導為主的角色轉換。在社會發(fā)展過程中，民眾的需求越來越多元化，政府沒有足夠的公共資源來及時回應民眾的利益訴求和公共服務需求，而且在很多領域，政府也不是最合適的問題裁定者和服務提供者。為此，政府必須對自身角色和功能進行重新定位，進而進一步轉變政府職能與服務方式。綠色治理共同體在于建立多元主體聯(lián)動的協(xié)同共治局面，“共治意味著公權力釋放更多的空間，社會組織透過自治規(guī)范進行治理，而公權力僅處于補充性地位，時刻處于備位狀態(tài)”。當前，縣域應加快構建以“共建共治共享”為主要特征的綠色治理共同體，這是縣級政府綠色治理體制創(chuàng)新的重中之重，而縣級政府綠色治理共同體如何實現(xiàn)良性互動，則有賴于進一步創(chuàng)新綠色治理機制來加以支撐。
(三)構建綠色治理機制譜系：縣級政府綠色治理機制創(chuàng)新的核心內容
縣級政府綠色治理機制并非是對傳統(tǒng)治理機制的全盤否定和改弦易張，而是在社會體制與社會發(fā)展大體相適應的基本判斷下，通過引入綠色治理價值理念對既有治理機制的一種完善與創(chuàng)新，以達到優(yōu)化治理機制的目的?？h級政府綠色治理機制創(chuàng)新主要在于構建出符合綠色治理價值理念的機制譜系。只有創(chuàng)新多層面、多維度的綠色治理機制，并在實現(xiàn)縣域各種綠色治理機制有機銜接和良性互動基礎上打造出一個和諧互動的“機制譜系”，才有可能真正讓縣域綠色治理共同體運作起來?？h級政府綠色治理機制是綠色治理共同體在治理場域內，針對綠色治理問題，協(xié)調各主體間關系，形成治理合力，實現(xiàn)縣級政府綠色治理目標的過程和方式。根據(jù)這一定義，可以把由十二個綠色治理機制構成的縣級政府綠色治理機制譜系分五大模塊（如圖2所示），分別為目標模塊、驅動模塊、合作模塊、優(yōu)化模塊和控制模塊。各模塊之間各有側重，又相互聯(lián)系。機制譜系存在于一定的治理場域內，圍繞一定目標，各主體依照相應的動力要素，采取合作模式進行縣域綠色治理，全程實施有效控制，完成持續(xù)的綠色治理機制優(yōu)化。
（1）目標模塊
目標模塊主要包括縣域綠色治理機制譜系中的問題機制和目標機制。縣域綠色治理問題具有復雜性和潛在風險性，對治理問題的識別考驗著治理主體的治理能力。因而，發(fā)現(xiàn)并聚焦問題是綠色治理機制創(chuàng)新的重要前提。社會問題層出不窮，如何及時識別出綠色治理問題，正確分析綠色治理問題，不能完全寄希望于政府官員參差不齊的個人能力，實際有賴于綠色治理的問題機制。分析綠色治理問題后需要形成科學的綠色治理目標。綠色治理目標如何形成、如何分解，這需要構建并創(chuàng)新綠色治理目標機制。目標設計是人為的結果，是綠色治理共同體相互協(xié)商的結果，必然會涉及各主體的利益問題。如何協(xié)調各方利益訴求，形成可行性的綠色治理目標，有賴于目標機制是否科學有效。
（2）驅動模塊
驅動模塊主要包括縣域綠色治理機制譜系中的動力機制和責任機制。長期以來，縣域治理失效和社會失范在一些地方是比較嚴重的問題，比如高污染、高能耗企業(yè)的長期存在，官民矛盾、醫(yī)患矛盾等長期得不到緩解。這些問題直觀反映了縣級政府綠色治理能力低下，但深層次的原因可能是綠色治理動力機制和責任機制出現(xiàn)了問題。長期以來，在很多縣域治理中形成了政府包攬一切的局面。一旦政府出現(xiàn)懶政無為或有過無責現(xiàn)象，治理問題將會持續(xù)惡化，并威脅到政府的合法性。因此，綠色治理機制創(chuàng)新要求必須對既有的縣域治理動力機制、責任機制進行優(yōu)化。就動力機制而言，一方面通過建立健全綠色考核指標體系促使縣級政府勤政廉政、履職盡責；另一方面要充分挖掘社會內生動力源泉，有效匯集社會訴求，發(fā)揮社會自治作用，并對政府形成有效監(jiān)督，形成一種倒逼政府勤政有為的局面。就責任機制而言，在縣域綠色治理結構中，應讓“不同的治理主體在多中心治理運轉中承擔最優(yōu)化的公共職責”。責任機制回應的是治理責任如何分擔和治理行為的責任追究問題，它強調綠色治理共同體的協(xié)作共治和對公共權力的有效約束。
（3）合作模塊
合作模塊是縣級政府綠色治理機制譜系中的核心模塊，主要包括參與機制、整合機制、決策機制與合作機制。這一模塊是綠色治理共同體各主體在治理場域中的存在方式與相互關系的最重要體現(xiàn)。多元主體參與綠色治理活動是當前綠色治理的應有之義，但在實際治理實踐過程中，能夠真正發(fā)揮參與效用的領域很少，歸根結底，是因為缺少長效的綠色治理參與機制。從工具理性角度看，一個好的參與機制應有利于識別綠色治理問題、形成綠色治理目標，促進綠色決策的形成和高效解決綠色問題。從價值理性來看，在綠色治理機制中，多元主體參與更具有民主價值的意蘊。公民參與是對公民權利意識和民主意識的承認，是協(xié)同治理、民主治理的必要途徑。不同治理主體有著不同的治理資源，這些治理資源如何有效聚集、合理配置，需要一套整合機制，最終形成有效的綠色治理合力。面對復雜的治理問題，如何通過綠色治理共同體作出綠色決策，而非單一的政府決策，就需要形成一套綠色治理決策機制，來回應不同治理主體的利益訴求與主體間利益博弈的問題。同時，在綠色決策形成和綠色政策執(zhí)行的過程中，需要一套綠色合作機制來規(guī)范綠色治理共同體的治理行為。這四種綠色治理機制的結合，最終回應了綠色治理共同體間以何種方式存在、以何種關系共處的問題。
（4）優(yōu)化模塊
優(yōu)化模塊主要包括測評機制與創(chuàng)新機制。測評不僅限于治理效果的測評，更重要的是對各類機制本身是否有效、機制間是否良性互動的測評。機制具有動態(tài)性，不存在永久有效的固定機制。綠色治理機制是存在于一定治理場域和機制環(huán)境中的，治理體系因素的變動都將引起治理機制新的調整和優(yōu)化，因此，綠色治理機制需要持續(xù)創(chuàng)新。在治理領域，創(chuàng)新驅動也是走向綠色治理的關鍵動力源泉，包括治理組織、治理理念、治理文化、治理體制、治理機制的創(chuàng)新，等等?？h級政府綠色治理創(chuàng)新要從治理機制的構成要素出發(fā)，如圖2所示，不同的機制模塊都應走向機制創(chuàng)新，而機制創(chuàng)新也作用于所有機制模塊。
（5）控制模塊
控制模塊既調適各治理要素，也調適機制譜系的各模塊關系，主要包括協(xié)調機制與監(jiān)督機制。在縣域綠色治理中，由于治理主體多元化，協(xié)調顯得尤為重要。協(xié)調的對象從以往的政府內部，擴展為政府、企業(yè)、非營利組織、其他社會組織、公民等多元主體。協(xié)調的客體關鍵是綠色治理共同體內部的利益訴求，比如不同治理目標的協(xié)調，不同治理權責的協(xié)調，不同治理資源的協(xié)調?？傊?，協(xié)調強調的是關系的和諧。在以綠色治理共同體為運行載體的縣級綠色治理機制譜系中，協(xié)調機制是調適主體間關系必不可少的一個環(huán)節(jié)。此外，作為我國行政區(qū)劃中有著完整職能的縣級政府，“一把手”往往掌握著不受監(jiān)督的權力，如果不有效監(jiān)督縣級黨政主要領導的權力，縣域綠色治理共同體就無法建構，縣域綠色治理機制也就無從創(chuàng)新。為此，要與時俱進地創(chuàng)新包括黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內的縣域綠色監(jiān)督體系等，發(fā)揮各種綠色監(jiān)督機制的整體效能。
四、結語
作為一個具有完全職能的基層政府，縣級政府是全面落實綠色發(fā)展新理念，走向綠色治理的關鍵。而縣級政府綠色治理的關鍵點和突破口在于創(chuàng)新縣級政府綠色治理機制?？h級政府綠色治理機制基本構成要素包括目標、主體、動力、場域和方法。在對當前縣級政府綠色治理機制聚焦與審視的基礎上，通過綠色向度理念的創(chuàng)新，帶動縣級政府綠色治理體制創(chuàng)新，進而在創(chuàng)新各種綠色治理機制的基礎上形成縣級政府綠色治理機制譜系，這是加快縣域綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進而深入推進國家綠色治理體系和綠色治理能力現(xiàn)代化的理性選擇與基本路向。
作者簡介：史云貴，四川大學公共管理學院教授，博士生導師；譚小華，四川大學公共管理學院博士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《上海行政學院學報》2018年05期
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