——基于多源流理論模型視角的分析

摘要：宅基地“三權(quán)分置”政策的提出經(jīng)歷了漫長的政策議程設(shè)置過程, 運(yùn)用文獻(xiàn)梳理法和綜合分析法, 基于多源流理論模型的視角分析宅基地“三權(quán)分置”政策議程設(shè)置過程與推進(jìn)路徑。研究發(fā)現(xiàn):宅基地的產(chǎn)權(quán)模糊、收益分配機(jī)制不健全、市場機(jī)制缺失、法律制度不完善、土地糾紛解決機(jī)制不成熟構(gòu)成問題源流;政策共同體的政策建議、中央政府的政策支持、地方改革試點(diǎn)的示范作用構(gòu)成政策源流;民眾意愿的訴求、利益相關(guān)者的推動(dòng)和農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的“外溢效應(yīng)”構(gòu)成政治源流。三條源流經(jīng)由政策企業(yè)家的結(jié)合, 有機(jī)交匯打開“政策之窗”, 使宅基地“三權(quán)分置”被提上政策議程。研究表明, 宅基地“三權(quán)分置”政策是三源流耦合開啟“政策之窗”的必然結(jié)果。其后續(xù)的順利推進(jìn)需要科學(xué)設(shè)定宅基地“三權(quán)”的歸屬與權(quán)能配置、充分激活宅基地使用權(quán)市場配置的政策授權(quán), 加快構(gòu)建多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制。

一、問題的提出、政策的出臺(tái)與文獻(xiàn)回顧

隨著我國城市化建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展, 農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移城市, 使城市緊張的人居關(guān)系與農(nóng)村大量宅基地的閑置浪費(fèi)形成了兩個(gè)極端。與此同時(shí), 在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度的禁錮下, 宅基地禁止流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定與宅基地隱形流轉(zhuǎn)的亂象同在。缺少規(guī)范的市場調(diào)節(jié)機(jī)制, 宅基地資源配置效率低下, 公共管理成本提升, 社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。宅基地日益增多的問題暴露出了現(xiàn)有宅基地制度已經(jīng)無法滿足當(dāng)下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求和農(nóng)民對(duì)宅基地日益增強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)訴求, 因而進(jìn)行宅基地制度改革顯得尤為重要。就宅基地制度的改革而言, 一方面, 解決宅基地低效利用問題和歸還農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)從國家頂層設(shè)計(jì)層面提上日程, 并在各地展開試點(diǎn);另一方面, 由于歷史原因, 宅基地制度改革不是一蹴而就的, 需要審時(shí)度勢、凝聚共識(shí)、量力而行, 以避免使億萬農(nóng)民的生存居住安全受到資本化的威脅。

新中國成立至今, 中國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的過程[1]。制度的變遷總是與歷史特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境相契合的。我國農(nóng)村宅基地承載著對(duì)億萬農(nóng)民的社會(huì)保障功能, 宅基地的無償申請(qǐng)取得與無限期使用保證了農(nóng)民的居住權(quán)與生存權(quán)。但是脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元土地管理制度已不適應(yīng)當(dāng)下的轉(zhuǎn)型發(fā)展, 中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革要求土地制度作出相應(yīng)變革[2]。因而, 自2013年開始, 沉積已久的宅基地問題被列入中央一號(hào)文件。2015年, 我國先后有33個(gè)縣市開始宅基地試點(diǎn)改革。2018年中央一號(hào)文件首次提出宅基地“三權(quán)分置”政策, 即要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！边@一重大理論創(chuàng)新體現(xiàn)出國家著手化解宅基地問題的堅(jiān)定決心和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體地位的施政理念。

回顧以往學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地的廣泛研究, 宅基地產(chǎn)權(quán)問題、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題、宅基地農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)問題構(gòu)成了研究宅基地的問題域。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理, 產(chǎn)權(quán)明晰是市場有效運(yùn)作的前提[3], 清晰界定產(chǎn)權(quán)可以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置, 同時(shí)也可以降低交易成本, 避免租值耗散。然而, 我國的宅基地產(chǎn)權(quán)卻因存在種種弊病而無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有之功效。正如楊英法所指中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)權(quán)界定模糊, 制約了宅基地的合理流轉(zhuǎn), 造成宅基地閑置浪費(fèi)、隱性交易等系列問題[4];孟祥仲等認(rèn)為明晰使用產(chǎn)權(quán)是解決農(nóng)村宅基地荒廢問題的途徑選擇[5]。李寧等發(fā)現(xiàn)在不同的歷史時(shí)期宅基地產(chǎn)權(quán)的不完全程度各異[6];而林超研究認(rèn)為農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)不完全程度最高, 成員身份性和宅基地的社會(huì)保障功能束縛其趨向完全產(chǎn)權(quán)[2]。李金蘭等指出現(xiàn)行所有權(quán)與使用權(quán)相分離的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、土地利用率降低及限制物權(quán)效應(yīng)發(fā)揮問題[7]。就宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限問題而言, 陳璐等認(rèn)為應(yīng)完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系[8];韓松認(rèn)為在農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過程中, 在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下, 應(yīng)當(dāng)賦予集體土地自我城鎮(zhèn)化的權(quán)能, 允許集體建設(shè)用地市場化配置[9];黃忠認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的重要組成部分, 其核心在于推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[10]。而針對(duì)農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的問題, 已有研究發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益流失的根源[11], 彭小霞認(rèn)為政府主導(dǎo)型宅基地退出模式, 農(nóng)民的合法權(quán)益在宅基地退出過程中受損嚴(yán)重[12]。李長健等指出農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民利益代表主體缺失、法律及制度配套滯后以及“替代性”保障的缺乏, 構(gòu)成了農(nóng)民權(quán)益損害的“三元態(tài)勢”[13]。

從既有研究和試點(diǎn)實(shí)踐發(fā)現(xiàn), 宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配置與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等直接關(guān)聯(lián), 相關(guān)研究成果較為豐富, 但關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”政策議程的研究卻著墨不足。中國知網(wǎng) (CNKI) 顯示, 宅基地問題早在1981年就有學(xué)者研究, 而查閱歷年中央一號(hào)文件可知, 涉及宅基地的內(nèi)容卻是從2013年才開始。那么宅基地問題是如何進(jìn)入政策議程的?2018年宅基地“三權(quán)分置”政策的提出經(jīng)歷了怎樣的醞釀過程?政策的提出又將預(yù)示著我國宅基地改革日后有怎樣的發(fā)展方向?基于此, 試圖通過多源流理論視角來分析宅基地“三權(quán)分置”政策的議程設(shè)置, 以理清宅基地問題的源起, 理解宅基地政策制定的脈絡(luò)導(dǎo)向, 把握宅基地政策改革的發(fā)展方向。

二、多源流理論模型及對(duì)中國土地政策的適用性分析

多源流理論是由美國著名學(xué)者約翰·W·金登在借鑒科恩·馬奇和奧爾森的垃圾桶模型的基礎(chǔ)上提出的, 該理論最早出現(xiàn)于1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中, 其重要的理論價(jià)值在于打開政策產(chǎn)生過程這一“黑箱”。該理論是在理性決策研究陷入困境之后興起的一種非理性決策。金登教授認(rèn)為政策議程的設(shè)置是由彼此相互獨(dú)立的問題源流、政策源流、政治源流, 在關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上打開“政策之窗”, 經(jīng)由政策企業(yè)家將三條源流結(jié)合而形成的。問題源流主要是指一些亟待政府解決的問題, 這些問題通常通過一些監(jiān)控指標(biāo)、重大焦點(diǎn)事件和反饋信息被參與者識(shí)別出來;政策源流主要包括由政策共同體中的專家、學(xué)者、利益集團(tuán)的代表、政府官員提出的種種對(duì)策建議和備選方案;政治源流主要包括國民情緒、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比以及行政當(dāng)局的變更等因素。政策企業(yè)家包括官員、學(xué)者或新聞工作者等群體。政策企業(yè)家推動(dòng)政策議程建立的原因可能是對(duì)問題的直接關(guān)注, 也可能是追求自身的某種利益, 或是對(duì)自己政策價(jià)值觀的偏好, 或是單純的參與為樂。政策之窗的打開有兩種方式:其一是由問題源流中某個(gè)事件推動(dòng), 即問題之窗推動(dòng)政策之窗打開。在此種情況下, 如果有合適的政策建議符合可接受的政治檢驗(yàn), 那么議程設(shè)置可以產(chǎn)生, 反之短暫開啟的政策之窗就會(huì)關(guān)閉, 議程設(shè)置失敗。其二是由政治源流中某個(gè)要素推動(dòng), 即政治之窗打開政策之窗。在此種情況下, 如果參與者找到了可以附加其政策建議的問題, 議程設(shè)置即可建立, 反之政策之窗就會(huì)關(guān)閉, 議程設(shè)置同樣失敗[14]。問題之窗或政治之窗推動(dòng)政策議程設(shè)置的過程如圖1所示。

圖1 政策議程設(shè)置的多源流理論模型 下載原圖

多源流理論認(rèn)為, 政策變遷的實(shí)現(xiàn)最終是由于問題源流、政策源流和政治源流三條源流的交匯, 也就是由于問題、政策方案和政治形勢三者的有機(jī)結(jié)合。此外, 仍需指出的是, 多源流理論認(rèn)為成功的政策經(jīng)驗(yàn)具有“外溢效應(yīng)”。即一項(xiàng)政策的成功經(jīng)驗(yàn)很可能被政策企業(yè)家推及至相鄰領(lǐng)域中提上議程設(shè)置。所以, “外溢效應(yīng)”對(duì)于政策議程的設(shè)置同樣具有加速促進(jìn)作用。

由于我國城鄉(xiāng)土地二元制度的特殊性, 加之宅基地制度的先天不足, 宅基地新舊交錯(cuò)問題不斷推動(dòng)政策變遷。透過多源流理論中的問題源流可以窺見我國諸多土地政策制定的起始點(diǎn), 可以解釋我國以往“制度不足政策來補(bǔ)”的土地問題解決思路。回顧我國農(nóng)村宅基地所有權(quán)由農(nóng)民所有演變?yōu)樗袡?quán)由集體所有、使用權(quán)歸農(nóng)戶所有, 又到如今宅基地“三權(quán)分置”的政策變遷過程。一方面, 宅基地所有權(quán)由農(nóng)民單獨(dú)所有跨越至所有權(quán)由集體所有而農(nóng)戶僅享有使用權(quán), 是國家面對(duì)20世紀(jì)80年代興起的建房熱與宅基地資源浪費(fèi)、管理失控等問題采取的應(yīng)然性解決措施;另一方面, 從“二權(quán)分離”躍升至“三權(quán)分置”, 是我國當(dāng)局者對(duì)宅基地所承載的社會(huì)公平與效率追求之間如何兼顧的智慧結(jié)晶, 是應(yīng)對(duì)當(dāng)今鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下提升農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力、解決現(xiàn)有土地頑疾不可不為的現(xiàn)實(shí)選擇。

近年來, 學(xué)術(shù)界已開始嘗試用多源流理論對(duì)中國土地政策進(jìn)行研究, 以該理論為視角, 甘金球等以《中華人民共和國土地管理法 (修正案) 草案》為例分析了我國政府議程[15];吳正峽等以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為例分析了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策演進(jìn)[16];于水等對(duì)宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置進(jìn)行了研究[17];柏必成對(duì)改革開放以來我國住房政策變遷的動(dòng)力進(jìn)行了分析[18];李玉等對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了分析[19]。這些研究結(jié)果表明, 多源流理論適用于我國土地政策分析。同時(shí), 用多源流理論來探究我國土地政策產(chǎn)生的起末, 有利于我們打破傳統(tǒng)政策制定的路徑依賴, 厘清諸多土地問題的重要程度, 結(jié)合我國改革開放的社會(huì)背景, 探清多元參與主體以及各種社會(huì)因素對(duì)政策設(shè)置所起的作用。

三、宅基地“三權(quán)分置”政策議程設(shè)置的多源流模型分析

(一) 問題源流:宅基地利用的公平效率問題何以成為焦點(diǎn)議題

1. 宅基地產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致宅基地資源利用低效。

2008-2016年間, 我國農(nóng)村人口總量減少1.12億, 農(nóng)村從業(yè)人員減少7 286萬人, 農(nóng)業(yè)就業(yè)人員的占比下降了22.09%, 但我國村莊用地在2009年至2016年間卻增加了1 091.3萬畝。此外, 由《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》已有數(shù)據(jù)顯示, 從2007年到2012年, 我國農(nóng)村人均居住面積已由31.6平方米增加至37.1平方米。以上指標(biāo)均呈現(xiàn)出了我國農(nóng)村人口不斷外流, 但村莊面積以及村民人均居住面積卻在不斷擴(kuò)張的矛盾。審視目前農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)實(shí)情況, 也可發(fā)現(xiàn)與數(shù)據(jù)相切合的現(xiàn)實(shí)問題, 即城中村、城市近郊及普通農(nóng)村地區(qū)宅基地?zé)o序違建、超標(biāo)多占、一戶多宅等宅基地資源浪費(fèi)的問題嚴(yán)重。

有學(xué)者認(rèn)為, 宅基地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致宅基地資源閑置荒廢的主要原因[4]。一方面, 集體所有權(quán)主體代表存在虛位和缺位[20]。村集體對(duì)宅基地閑置、超標(biāo)多占、無序違建等問題未能及時(shí)行使規(guī)劃管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收回權(quán), 存在著權(quán)利缺位的問題。而管制的缺乏導(dǎo)致宅基地對(duì)自然環(huán)境的破壞, 負(fù)外部性被過度供給[21]。另一方面, 農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人同樣存在權(quán)能不足的問題。即農(nóng)戶作為用益物權(quán)人沒有享受到物權(quán)法中規(guī)定的收益權(quán)能。因此, 如何兼顧宅基地之上的社會(huì)公平又能實(shí)現(xiàn)效率追求已成為社會(huì)各界關(guān)注的問題。

2. 土地收益分配機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)戶合法權(quán)益受到侵害。

首先, 村民群體在宅基地流轉(zhuǎn)過程中由于信息不對(duì)稱往往缺少知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等, 在土地收益分配中通常處于被動(dòng)地位。其次, 由于法律對(duì)集體所有權(quán)主體界定的模糊, 集體所有權(quán)易于被掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中。在宅基地流轉(zhuǎn)過程中少數(shù)村干部易受外界利益誘惑, 將滿足個(gè)人私欲置于集體利益之前, 成為與民奪利者。最后, 地方政府傾向?qū)⒓w土地低價(jià)征收、高價(jià)賣給土地開發(fā)商來創(chuàng)收土地財(cái)政, 而巨額的土地收入里通常農(nóng)民的利益分配甚少。有研究顯示, 在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 土地征收和市場交易的價(jià)格比已經(jīng)達(dá)到1∶50, 被征收的土地收益分配大致是地方政府占20%~50%, 開發(fā)企業(yè)占40%~50%, 村級(jí)組織占25%~30%, 而農(nóng)民僅占5%~10%[22]。該組數(shù)據(jù)表明, 模糊產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境使地方政府成為農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地的實(shí)際最終剩余控制者和索取者[3]。因此, 農(nóng)戶合法權(quán)益存在受侵害的風(fēng)險(xiǎn)和事實(shí)。

3. 現(xiàn)行法律制度不完善導(dǎo)致司法實(shí)踐依據(jù)不足。

首先, 法律對(duì)集體成員權(quán)資格的確認(rèn)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定。從對(duì)土地補(bǔ)償款糾紛進(jìn)行多案例統(tǒng)計(jì)分析來看, 我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在立法上的缺失、認(rèn)定主體上的混同以及考量因素的錯(cuò)位等問題[23]。在集體成員資格認(rèn)定案件中, 法院主要通過綜合因素考量或要件模式認(rèn)定集體成員資格, 存在要素組合方式不一致和要素地位不確定的問題[24]。其次, 在《土地管理法》中對(duì)宅基地的使用要符合一戶一宅的規(guī)定, 但如何界定戶的概念理論界并未達(dá)成共識(shí), 且這一法律規(guī)定在合法實(shí)踐中很容易被突破。最后, 法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范不足, 司法判定出現(xiàn)法律困局?，F(xiàn)行土地法律規(guī)范無法構(gòu)建禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的解釋框架, 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在土地管理法上存在偽命題性, 物權(quán)法轉(zhuǎn)讓條款因此而陷入空洞化[25]。

4. 宅基地市場機(jī)制缺失導(dǎo)致宅基地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍、宅基地糾紛不斷。

其一, 在政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)過程中, 村集體易出現(xiàn)權(quán)力尋租、與農(nóng)戶利益分配不公等侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。其二, 宅基地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)中合法需求主體有限, 且購買力不足, 通常體現(xiàn)不出宅基地的市場價(jià)值。其三, 法律的禁止并非意味著農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)真正受到限制。農(nóng)戶為追求自身房屋財(cái)產(chǎn)利益, 自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)范圍通常突破法律規(guī)定的交易范圍。已有研究表明, 農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在[26]。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示, 2016年人民法院調(diào)解的房屋、宅基地糾紛共624 000件, 占各類糾紛的6.9%。

5. 有效的土地糾紛解決機(jī)制缺失導(dǎo)致焦點(diǎn)事件頻發(fā)。

近年來頻發(fā)的土地沖突涉及主體多為農(nóng)戶與集體、政府之間。從沖突類型來看多為征地沖突, 發(fā)生的原因主要包括:征收土地不遵循法定程序, 非法強(qiáng)行征收土地, 土地征收補(bǔ)償、安置問題突出, 鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府、村委會(huì)及少數(shù)干部行為失范, 農(nóng)民開始當(dāng)讓不讓甚至聯(lián)合行動(dòng), 地方政府對(duì)征地糾紛與沖突的管理缺乏成效[27]。此外, 由于地方政府、村集體與農(nóng)戶之間缺少有效的溝通機(jī)制、對(duì)話平臺(tái), 在征地過程中易產(chǎn)生矛盾或矛盾累積時(shí)不易和平解決。例如, 2010年江西宜黃的“910拆遷自焚事件”、2015年“724山東日照持械斗毆事件”、2016年發(fā)生在云南保山的300余名村民挾持政府人員事件等。由以上焦點(diǎn)事件可以看出, 農(nóng)戶解決問題的方式已經(jīng)逐漸由上訪、鬧訪, 發(fā)展至自焚和其他非理性的極端方式。土地糾紛已成為觸及多方利益相關(guān)者的敏感事件, 如果處理不當(dāng), 極易爆發(fā)沖突。

(二) 政策源流:政策共同體的政策建議和中央政府的政策支持

1. 政策共同體為政策的完善注入動(dòng)力。

政策共同體中的學(xué)者、專家、研究人員作為非政府角色可以看作是政策議程設(shè)置的潛在參與者, 其政策建議在政策議程設(shè)置之前對(duì)普通民眾和政府官員起到“軟化”的作用。劉守英認(rèn)為宅基地制度改革的基本思路是:明確宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵, 完善宅基地權(quán)利體系;改革宅基地?zé)o償獲得和集體成員分配制度;改革村莊規(guī)劃方式, 完善用途管制[28];同時(shí), 我國土地制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)從單向城市化到城鄉(xiāng)互動(dòng)進(jìn)行土地配置方式的變革[29]。龍開勝認(rèn)為我國應(yīng)合理設(shè)置政府規(guī)劃與審批等管制限度, 促進(jìn)宅基地市場多樣化發(fā)展和農(nóng)民自愿參與[30]。姚如青等認(rèn)為隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn), 農(nóng)村地區(qū)的宅基地利用越來越需要市場配置取向[31]。桂華等認(rèn)為現(xiàn)有制度在實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富公平分配、公共資源管理和農(nóng)民權(quán)利保護(hù)等方面基本有效, 下一步改革只需做局部調(diào)整而無需全盤重建[32]。也有學(xué)者認(rèn)為針對(duì)私下在耕地、侵犯土地紅線上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房, 應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以取締;對(duì)已經(jīng)在被劃為建設(shè)用地上修建的小產(chǎn)權(quán)房, 建議進(jìn)行轉(zhuǎn)正, 希望在未來進(jìn)行法律修訂時(shí)留個(gè)口子[33]。以上政策共同體在政策之窗打開之前就為問題的解決提供了多種政策建議與備選方案。

2. 中央政策支持的推動(dòng)。

近年來, 由于土地監(jiān)控指標(biāo)的變動(dòng), 焦點(diǎn)事件的沖擊, 新聞媒體對(duì)土地沖突的不斷報(bào)道。國家越來越重視宅基地問題, 更加關(guān)注農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán), 并不斷出臺(tái)政策來彌補(bǔ)制度的不足。2013年中央一號(hào)文件提出“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度, 依法保障宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”, 拉開了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕, 針對(duì)產(chǎn)權(quán)模糊的弊病, 宅基地確權(quán)被提上政策議程, 農(nóng)村開始進(jìn)行全面的土地確權(quán)頒證工作。此后, 在政策企業(yè)家的推動(dòng)下, 我國每年都密切關(guān)注宅基地的改革。2014年中央一號(hào)文件提出了“改革農(nóng)村宅基地制度, 完善農(nóng)村宅基地分配政策, 在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下, 選擇若干試點(diǎn), 慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。由此, 農(nóng)戶的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利開始得到實(shí)現(xiàn)。2015年中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益, 改革農(nóng)民住宅用地取得方式, 探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制”。同年1月, 中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》 (中辦發(fā)﹝2014﹞71號(hào)) , 正式從國家頂層設(shè)計(jì)層面開展宅基地入市改革。同年2月, 全國人大通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》, 這標(biāo)志著我國宅基地改革試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段。2016年開始, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入深化階段, 國家開始推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn), 完善宅基地權(quán)益保障和取得方式, 探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制。2017年中央一號(hào)文件聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革問題, 提出“在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán), 探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地, 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。

3. 地方改革試點(diǎn)的成功效果具有正面示范作用。

在國家政策的支持下, 北京市大興區(qū)的集體建設(shè)用地入市改革, 天津市薊縣、浙江省義烏市的宅基地改革均取得了較好成績。如, 義烏市通過改革, 農(nóng)村居民共獲利51.07億元, 其中集地券收益7.73億元, 有償選位費(fèi)32億元, 有償使用費(fèi)9.39億元, 入市獲利0.70億元, 留地安置貨幣補(bǔ)償1.25億元[34]。地方改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策的提出起到了正面效果的累積作用。

(三) 政治源流:民眾意愿、利益相關(guān)者和農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)成的環(huán)境氛圍

1. 民眾意愿訴求政策提上議程。

在大眾媒體傳播環(huán)境下, 公眾輿論已經(jīng)開始影響公共政策議程。萬旋傲等基于2003-2013年6 000余起輿情案例的實(shí)證分析, 核查出公眾輿論推動(dòng)公共政策的案例有457起, 輿論傳播強(qiáng)度對(duì)公共政策推進(jìn)具有顯著影響[35]。公共政策制定吸納民眾意愿, 一定程度上打破了以往政策制定的封閉性。劉同山對(duì)農(nóng)戶退出宅基地的意愿進(jìn)行調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)宅基地有較強(qiáng)的資產(chǎn)化和直接處置意愿[36]。張夢琳等研究指出在農(nóng)民分化各維度下, 相對(duì)以農(nóng)就業(yè)、低層次收入和無城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民, 非農(nóng)就業(yè)、高層次收入和有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民對(duì)宅基地福利認(rèn)同度偏低, 且更偏向于選擇宅基地流轉(zhuǎn)[37]。且從目前農(nóng)戶視角來看, 農(nóng)民階層分化后其宅基地利益訴求也出現(xiàn)多元化;而從城市居民視角看, 宅基地既具有巨大的價(jià)格優(yōu)勢, 也蘊(yùn)含著巨大的市場需求。因此, 進(jìn)行宅基地制度改革、推動(dòng)宅基地入市流轉(zhuǎn)是大多數(shù)城鄉(xiāng)居民的共同愿景。

2. 利益相關(guān)者推動(dòng)政策議程建立。

近年來由于土地財(cái)政激增, 各地方政府基于政績比拼或晉升激勵(lì)的驅(qū)使, 借助“耕地占補(bǔ)平衡”政策或是土地整理等契機(jī)都在努力地進(jìn)行土地交易。楊帆等認(rèn)為追求地方財(cái)政收入最大化的地方政府, 因其行為“公司化”傾向而導(dǎo)致其公共政策可能受到特殊利益集團(tuán)即房地產(chǎn)公司“捐稅”行為所左右[38]。因此, 地方政府與房地產(chǎn)公司作為土地流轉(zhuǎn)中的利益互惠者均希望有利于宅基地流轉(zhuǎn)政策的出現(xiàn)。村集體在宅基地流轉(zhuǎn)過程中也是積極的經(jīng)營者, 與地方政府、房地產(chǎn)公司一道形成了三大有組織的分利集團(tuán), 且他們與農(nóng)戶之間形成了利益分配失衡的四方。

4. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和農(nóng)地“三權(quán)分置”政策經(jīng)驗(yàn)的“外溢效應(yīng)”。

黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 這一戰(zhàn)略的提出體現(xiàn)了國家對(duì)“三農(nóng)”問題的高度重視。宅基地是我國農(nóng)村的重要組成部分、農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要載體。宅基地問題的解決無論是對(duì)提高我國土地的集約節(jié)約利用水平還是對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的美好生活需要都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中, 宅基地制度改革必然是題中應(yīng)有之義, 而且已有地方改革經(jīng)驗(yàn)證明, 宅基地的高效利用可以成為鄉(xiāng)村振興的重要引擎。此外, 農(nóng)地“三權(quán)分置”政策經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的強(qiáng)大“外溢效應(yīng)”, 也極大地促進(jìn)了宅基地“三權(quán)分置”政策議程的設(shè)置。

(四) 三源流耦合開啟“政策之窗”:2018年中央一號(hào)文件首次明確宅基地“三權(quán)分置”

通過對(duì)以上三條源流的分析可知, 宅基地問題通過農(nóng)村用地指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件的發(fā)生以及社會(huì)各界持續(xù)的反饋被參與者識(shí)別出來。政策共同體中的學(xué)者以及政策企業(yè)家對(duì)諸多宅基地問題擬定出各種政策建議、備選方案, 形成政策原湯, 并通過發(fā)表論文、學(xué)術(shù)會(huì)議等方式對(duì)其他參與者進(jìn)行了“軟化”。同時(shí), 中央頂層設(shè)計(jì)與地方改革探索實(shí)踐相結(jié)合, 在地方試點(diǎn)取得成功后, 改革實(shí)踐的正面效果累積與農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的“外溢效應(yīng)”助推了政策之窗的開啟。此外, 在民眾意愿、利益相關(guān)者和農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)成的環(huán)境氛圍下, 問題源流、政策源流與政治源流經(jīng)政策企業(yè)家推動(dòng), 加速交匯融合, 政策之窗開啟。該議程設(shè)置的總體過程如圖2所示。

圖2 宅基地“三權(quán)分置”政策的議程設(shè)置過程 下載原圖

2018年1月15日, 時(shí)任國土資源部部長姜大明提出“我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)‘三權(quán)分置’”;2018年2月, 中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式發(fā)布, 首次提出了宅基地“三權(quán)分置”政策, 并明確要求“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。至此, 宅基地“三權(quán)分置”“的政策之窗”正式開啟, 并成為宅基地制度改革創(chuàng)新和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)。

四、推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”政策的對(duì)策建議

宅基地“三權(quán)分置”政策的提出具有重要的理論內(nèi)涵:落實(shí)集體所有權(quán), 即以集體所有權(quán)承擔(dān)集體所有土地公有制的政治功能, 保障集體財(cái)產(chǎn)不外流;保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán), 即以農(nóng)戶資格權(quán)承擔(dān)宅基地的社會(huì)保障功能, 保障農(nóng)戶居住生存權(quán), 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義;適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 即在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 提高宅基地資源利用率。其政策內(nèi)核符合政策共同體的主流價(jià)值觀, 既可實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平又可提升資源配置效率, 且經(jīng)過地方試點(diǎn)實(shí)踐檢驗(yàn)可被公眾所接受, 這一政策蘊(yùn)含著巨大潛力?；诙嘣戳骼碚搶?duì)宅基地“三權(quán)分置”政策設(shè)置過程的分析可知, 深刻理解宅基地“三權(quán)分置”政策需要抓住政策所要解決的焦點(diǎn)問題, 深刻把握政策內(nèi)涵導(dǎo)向, 營造有利于政策推進(jìn)的政治環(huán)境, 選擇好具體路徑。

(一) 科學(xué)設(shè)定宅基地“三權(quán)”的歸屬與權(quán)能配置

在問題源流中, 宅基地資源利用低效與農(nóng)戶權(quán)益受損的問題均與宅基地產(chǎn)權(quán)模糊具有一定的關(guān)聯(lián)性, 而宅基地產(chǎn)權(quán)模糊的根源又在于法律制定存在的缺陷。由于法律制定的不完善, 《物權(quán)法》沒有起到“定紛止?fàn)帯焙汀拔锉M其用”的作用。因此, 應(yīng)從法權(quán)角度重新構(gòu)造“三權(quán)”的權(quán)利歸屬, 消弭以往宅基地產(chǎn)權(quán)模糊不清的問題;設(shè)定“三權(quán)”的具體權(quán)能, 防止權(quán)利邊界不清、權(quán)力濫用;規(guī)范“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)路徑, 避免相關(guān)權(quán)利主體在行使權(quán)利、實(shí)現(xiàn)權(quán)益時(shí)發(fā)生沖突。具體而言, 其一, 要把握“三權(quán)分置”政策的核心內(nèi)涵, 堅(jiān)持集體所有權(quán)的公有制地位不動(dòng)搖。對(duì)集體所有權(quán)主體范圍予以清晰界定, 厘清集體與農(nóng)戶之間的關(guān)系, 明確規(guī)定所有權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí), 對(duì)集體所有權(quán)主體缺失的權(quán)利, 如審批權(quán)、處置權(quán)予以歸還。此外, 建立健全對(duì)集體所有權(quán)的內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制, 使公共權(quán)力的行使保持公正化、規(guī)范化, 防止所有權(quán)主體權(quán)力濫用、權(quán)力失范, 預(yù)防集體所有權(quán)主體的規(guī)劃管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)等權(quán)利缺位;其二, 對(duì)政策新提出的農(nóng)戶資格權(quán), 在法律中對(duì)資格主體予以清晰的解釋, 劃定權(quán)能邊界以及制定對(duì)等的責(zé)任。制定確權(quán)標(biāo)準(zhǔn), 抓緊完成對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的確權(quán)工作, 在確權(quán)中清查農(nóng)村土地資產(chǎn), 積極解決宅基地的歷史遺留問題, 并歸還農(nóng)戶完整的用益物權(quán)。其三, 對(duì)于適度放活的宅基地使用權(quán), 要系統(tǒng)制定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)資格、流轉(zhuǎn)路徑以及用途管制, 并健全相關(guān)管理組織、完善運(yùn)行機(jī)制。此外, 可借政策推進(jìn)的契機(jī), 設(shè)置獨(dú)立的《宅基地管理法》, 避免以往法律法規(guī)之間互相矛盾的弊端。

(二) 充分激活宅基地使用權(quán)市場配置的政策授權(quán)

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一方面有利于農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入的增加, 另一方面也有助于發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場尚未建立健全, 農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。宅基地“三權(quán)分置”政策中“適度放活宅基地使用權(quán)”的規(guī)定, 是對(duì)集體建設(shè)用地市場化配置的重要授權(quán)。因此, 應(yīng)加快建立政府主導(dǎo)下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場, 充分激活宅基地使用權(quán)市場配置的政策授權(quán)源代碼。具體可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易所, 成立免費(fèi)的宅基地流轉(zhuǎn)法律咨詢中心與土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行切實(shí)的保護(hù)。同時(shí), 建立健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度, 對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方交易主體的資格進(jìn)行審查, 資格審查合格后須簽訂流轉(zhuǎn)合同, 并在交易所登記備案;合同應(yīng)詳細(xì)規(guī)定合同期間雙方的權(quán)與責(zé), 村集體有責(zé)任對(duì)流轉(zhuǎn)后的宅基地用途進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督, 并在第三方違背合同內(nèi)容時(shí)代表農(nóng)戶終止合約、收回宅基地。此外, 對(duì)于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)閑置宅基地問題的解決, 可通過國家政策給予特殊扶持, 以優(yōu)惠政策號(hào)召社會(huì)資本為其注入資金、號(hào)召專業(yè)型人才為其輸入技術(shù), 并在外部力量帶動(dòng)下不斷提升集體內(nèi)部的造血功能。

(三) 加快構(gòu)建多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制

當(dāng)前由于宅基地“三權(quán)分置”政策還處新鮮出爐時(shí)期, 農(nóng)戶資格權(quán)還未有清晰的法律界定, 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場還未建立, 宅基地制度改革的推進(jìn)仍會(huì)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。例如宅基地入股經(jīng)營, 在合股公司破產(chǎn)清算時(shí), 農(nóng)戶會(huì)失去土地, 宅基地會(huì)流入非集體成員手中進(jìn)而出現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的沖突;農(nóng)戶進(jìn)行宅基地抵押時(shí), 抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)容易出現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)的沖突。此外, 還有潛在的集體資產(chǎn)外流的風(fēng)險(xiǎn), 即通過宅基地隱形交易和“小產(chǎn)權(quán)房”等集體所有土地的變相商品化使集體所有資產(chǎn)變?yōu)閭€(gè)人所有。因此, 應(yīng)構(gòu)建起從國家到集體的逐級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一方面, 應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)防范的法規(guī)制度。以法規(guī)形式來設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的預(yù)警機(jī)制與應(yīng)對(duì)措施。尤其應(yīng)建立健全對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)保障制度以及產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制。另一方面, 應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)防范的市場機(jī)制。設(shè)置宅基地入市流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入門檻, 制定標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù), 請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員對(duì)農(nóng)戶選擇的宅基地流轉(zhuǎn)路徑進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估, 對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)超標(biāo)者的流轉(zhuǎn)請(qǐng)求不予批準(zhǔn)。最后, 集體應(yīng)建立起風(fēng)險(xiǎn)防治的最后防線。即在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生時(shí), 集體應(yīng)有財(cái)力和相應(yīng)的機(jī)制對(duì)農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)救濟(jì), 保障農(nóng)戶的生存居住安全。由此, 形成政府、市場與集體多方聯(lián)動(dòng)、共同參與的風(fēng)險(xiǎn)防范網(wǎng), 使農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)安全得以最大化的保障。

【基金： 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 (17BSH077)】

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019年01期

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