摘要：在宅基地退出過程中, 較多領(lǐng)域涉及村民自治權(quán)的適用。當(dāng)前, 不管是宅基地退出申請(qǐng)的提出階段、宅基地退出的審核和公告階段還是宅基地退出協(xié)議簽訂階段, 均涉及村民自治權(quán)的行使。然而, 由于相關(guān)法律制度的缺位、政府在宅基地退出中的角色錯(cuò)位、村委會(huì)缺乏尊重村民自治權(quán)的觀念和意識(shí)、農(nóng)民在宅基地退出中的弱勢(shì)地位等原因, 導(dǎo)致地方政府、村民委員會(huì)在宅基地退出過程中, 侵犯村民自治權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮。應(yīng)完善相關(guān)法律制度, 正確定位政府在宅基地退出中的角色、增強(qiáng)村委會(huì)尊重村民自治權(quán)的意識(shí)和觀念、提高農(nóng)民在宅基地退出中的主體地位等, 多管齊下, 切實(shí)保障宅基地退出中村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)階段, 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn), 宅基地退出試點(diǎn)工作的探索和實(shí)踐在全國(guó)各地如火如荼開展著。不可否認(rèn), 宅基地退出對(duì)于破解農(nóng)民建房難題, 推動(dòng)分散的農(nóng)村人口有效集聚, 改善農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和生活環(huán)境以及促進(jìn)農(nóng)村土地的合理利用等方面具有積極的推動(dòng)作用。然而, 在宅基地退出實(shí)踐中, 出現(xiàn)了地方政府以及村委會(huì)借助于公權(quán)力強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地, 進(jìn)而強(qiáng)制農(nóng)民集中居住等亂象, 引發(fā)多地村民集體互毆和自殺等極其惡劣事件, 嚴(yán)重侵犯了村民依法享有的自治權(quán), 極大影響了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此, 分析我國(guó)宅基地退出相關(guān)法律法規(guī)與政策文件中蘊(yùn)含的村民自治權(quán)、深入研究宅基地退出中村民自治權(quán)受損問題及其原因并探索針對(duì)性的解決之策有著非常重要的現(xiàn)實(shí)必要性。

一、我國(guó)村民自治權(quán)的性質(zhì)、主體及其與宅基地退出的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

現(xiàn)階段我國(guó)憲法和相關(guān)法律規(guī)范并沒有明確規(guī)定村民自治權(quán)的性質(zhì)地位。在學(xué)術(shù)界, 對(duì)于村民自治權(quán)的性質(zhì)地位沒有形成統(tǒng)一意見, 甚至存在很大分歧, 歸納起來, 學(xué)者們大多從以下三種路徑來界定:一是“權(quán)力說”認(rèn)為:“村民自治權(quán)是自治主體對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的部分公共事務(wù)實(shí)施管理和監(jiān)督的權(quán)力?！盵1] (p190) 該觀點(diǎn)認(rèn)為村民自治權(quán)不是私權(quán)利, 而是一種代表國(guó)家利益和體現(xiàn)國(guó)家意志的公共權(quán)力;二是“權(quán)利說”認(rèn)為:“村民自治權(quán)是一定地域內(nèi)的自治主體對(duì)與自身利益密切相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)利”[2] (p22) 。該觀點(diǎn)認(rèn)為, 村民自治是主體依法享有的一項(xiàng)私權(quán)利, 權(quán)利主體可以依據(jù)自己的意愿選擇放棄或者轉(zhuǎn)讓。三是“權(quán)利和權(quán)力混合說”認(rèn)為:村民自治權(quán)兼有“權(quán)利”與“權(quán)力”的雙重屬性。該觀點(diǎn)認(rèn)為, “村民自治權(quán)從來源上考察是我國(guó)憲法和法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利, 而這種權(quán)利在行使時(shí)對(duì)村民自治主體的成員而言又是一種具有管理與被管理特征的公共權(quán)力, 只是此種公共權(quán)力只在村民自治體成員范圍內(nèi)具有效力, 卻對(duì)該范圍之外的其他主體則不具有法律強(qiáng)制意義上的權(quán)力約束力?！盵3] (p131) 筆者贊同“權(quán)利說”, 其理由在于:《村民委員會(huì)組織法》第2條將村委會(huì)定位為基層群眾性自治組織, 從該法條的規(guī)定不難看出村委會(huì)的設(shè)立是村民基于公共利益的需要而將自身享有的某些權(quán)利轉(zhuǎn)讓于村民委員會(huì)行使, 村民委員會(huì)由村民投票選舉產(chǎn)生后, 就具有合法身份代表村民管理和協(xié)調(diào)本村內(nèi)部公共事務(wù)。因此, 從自治權(quán)的來源上探究, 我國(guó)村民自治制度在某種程度上契合了自治權(quán)是人類固有權(quán)利的本質(zhì)屬性, 具有來源上的正當(dāng)性與合理性。反之, 將村民自治權(quán)認(rèn)定為一種公共權(quán)力, 其實(shí)質(zhì)是無視村民的權(quán)利主體地位, 特別是當(dāng)村民自治權(quán)遭受不法侵害時(shí), 難以對(duì)村民進(jìn)行有效的保護(hù)與救濟(jì)。換言之, 村民自治不僅僅體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的一種方式和途徑, 更重要的是以此彰顯村民的主體觀念和權(quán)利意識(shí), 從而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村基層民主政治的健康發(fā)展。

進(jìn)一步分析, 如上文所述既然村民自治權(quán)從性質(zhì)上說是權(quán)利, 其權(quán)利主體本該為村民個(gè)體, 然而從真正維護(hù)和實(shí)現(xiàn)全體村民公共利益角度出發(fā), 并非全部村民自治權(quán)都應(yīng)由村民直接行使, 除了法律規(guī)定部分必須由村民個(gè)體直接行使的權(quán)利外, 村民必須把自己的其他體現(xiàn)公共利益屬性的權(quán)利委托給其他主體行使, 比如村民代表會(huì)議、村民小組、村委會(huì)等, 由于村民大會(huì)和村民代表會(huì)議是實(shí)行會(huì)議制的臨時(shí)性機(jī)構(gòu), 因此實(shí)踐中屬于村民自治權(quán)的很大一部分權(quán)利只能交由村民小組特別是村委會(huì)行使。具體說來, 村民自治權(quán)有兩種形式:一種是村民個(gè)人可以直接行使的自治權(quán)利, 如村民享有參加村民會(huì)議參與決策的權(quán)利, 村民享有選舉和被選舉為村委會(huì)成員的權(quán)利, 村民享有監(jiān)督村委會(huì)活動(dòng)的權(quán)利等等;另一種是村民個(gè)人不能直接參與行使, 而必須通過村民委員會(huì)或村民會(huì)議、村民代表會(huì)議來行使的自治權(quán)利, 如有關(guān)于本村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治安、文化生活等關(guān)系到村民公共利益的重要事項(xiàng)[4] (p81) 。也就是說, 村民自治權(quán)從權(quán)利行使的主體看, 可以分為村民個(gè)體、以家庭為單位的農(nóng)戶、村民小組、村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)等。

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定, 農(nóng)村宅基地的所有權(quán)由村集體享有。盡管現(xiàn)行立法對(duì)“集體”的法律地位并未明確導(dǎo)致宅基地所有權(quán)主體的虛置, 致使宅基地所有權(quán)的保護(hù)嚴(yán)重不足。但無論理論界還是實(shí)務(wù)界, 所達(dá)成共識(shí)的是宅基地所有權(quán)的權(quán)利人為集體的所有成員。眾所周知, 農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的主體, 同時(shí)又作為農(nóng)村集體組織的成員之一, 在宅基地退出中具有兩種法律地位:其一享有宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人的法律地位, 其二是作為村集體組成成員還享有體現(xiàn)宅基地所有權(quán)的終極權(quán)利主體的法律地位。這種雙重法律地位使村民一方面依法享有宅基地退出的安置與補(bǔ)償?shù)葘?shí)體上的權(quán)利, 另一方面依法享有行使參與權(quán)、選擇權(quán)、知情權(quán)、異議權(quán)等具有程序?qū)傩缘淖灾螜?quán)利。換句話說, 在不觸及土地權(quán)屬變動(dòng)的情形下, 村民對(duì)宅基地應(yīng)否退出、怎樣退出、退出后利益如何分配等事項(xiàng)上應(yīng)該享有自治權(quán), 并有權(quán)享有參與宅基地退出后的土地增值利益的分配[5] (p94) 。具體到宅基地退出程序中, 宅基地退出申請(qǐng)的提出與審批、退出方案制定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式的確定、退出土地的再利用問題、退地方案的落實(shí)等事項(xiàng)均與村民自治密切相關(guān)。毫無疑問, 只有充分保障村民在宅基地退出中的自治權(quán), 才能使中央宅基地退出政策所強(qiáng)調(diào)的“自愿”原則落到實(shí)處, 才能緩解宅基地退出所引的發(fā)村民與政府、村集體的激烈的沖突和對(duì)抗, 進(jìn)而推動(dòng)宅基地有序退出。

二、村民自治權(quán)在宅基地退出中的適用

現(xiàn)階段, 就農(nóng)村宅基地退出而言, 國(guó)家還沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī), 而對(duì)其規(guī)范則更多地依賴于一些全國(guó)性的政策性文件, 如《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》 (國(guó)發(fā)[2008]3號(hào)) 、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》 (國(guó)發(fā)[2016]8號(hào)) 、《關(guān)于印發(fā)國(guó)土資源“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的通知》 (國(guó)土資發(fā)[2011]94號(hào)) 、《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈全國(guó)土地整治規(guī)劃 (2011—2015年) 〉的通知》 (國(guó)土資發(fā)[2012]55號(hào)) 、《關(guān)于印發(fā)浙江等地新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的通知》 (建村函[2013]163號(hào)) 等, 除此之外, 還有與之相關(guān)的一些法律法規(guī), 如《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》《村民委員會(huì)組織法》等。分析已頒布實(shí)施的上述政策性文件和相關(guān)制度規(guī)范, 對(duì)于農(nóng)村宅基地退出中有關(guān)維護(hù)村民自治權(quán)的規(guī)定比較少, 唯有些許零散的規(guī)定。就地方而言, 自2008年來都相繼出臺(tái)了各級(jí)包含農(nóng)村土地改革的地方規(guī)范性文件, 但其中提及有關(guān)宅基地退出的內(nèi)容規(guī)定基本都只是簡(jiǎn)要提及鼓勵(lì)本地方探索宅基地退出機(jī)制, 對(duì)于宅基地退出中村民自治權(quán)的內(nèi)容及其如何實(shí)現(xiàn)并未作具體的規(guī)定。具體說來, 在省級(jí)層面, 各省大多制定“××省促進(jìn)土地管理制度改革實(shí)施方案”或“××省關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見”等形式的規(guī)范性文件, 一般在這些文件中, 大多沿襲《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》等中央法律層面中有關(guān)宅基地退出中村民自治權(quán)適用的一些分散和零星的規(guī)定;而在地市層面, 現(xiàn)階段已經(jīng)有許多市縣頒布了諸如“××市 (縣) 農(nóng)村宅基地有序退出工作實(shí)施方案”的文件, 其中大多對(duì)宅基地退出中村民自治權(quán)的適用進(jìn)行了規(guī)定, 例如重慶、昆明、南京、寧國(guó)。通過對(duì)中央層面以及我國(guó)各省、市和縣所制定的宅基地退出文件中與村民自治權(quán)有關(guān)規(guī)定的歸納與分析, 主要涉及宅基地退出申請(qǐng)的提出、宅基地退出的審核和公告、以及宅基地退出協(xié)議簽訂等三個(gè)階段村民自治權(quán)的適用。

(一) 村民自治權(quán)在宅基地退出的申請(qǐng)階段的適用

提出宅基地退出申請(qǐng)是宅基地退出的第一個(gè)階段, 依據(jù)我國(guó)宅基地退出的相關(guān)政策文件的規(guī)定, 我國(guó)宅基的退出從整體上看實(shí)行自愿有償原則。這一原則在中央層面的政策性文件中的規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊, 而《土地管理法》等國(guó)家相關(guān)立法層面中尚無直接提及, 但有一些專門規(guī)定宅基地退出程序的地方性規(guī)范性文件中對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定。如《寧國(guó)市農(nóng)村宅基地退出辦法 (試行) 》第3條第一款規(guī)定:“農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定, 并充分尊重農(nóng)民意愿?！钡?條第一款在涉及宅基地退出申請(qǐng)時(shí), 規(guī)定申請(qǐng)人應(yīng)向相關(guān)部門提交下列材料:“ (1) 自愿退出宅基地的申請(qǐng)表; (2) 宅基地使用權(quán)證或權(quán)屬證明材料; (3) 家庭戶口薄及家庭成員身份證明材料; (4) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意見......”。眾所周知, 村集體作為法律明確規(guī)定的宅基地的所有權(quán)主體, 而村民作為宅基地的使用權(quán)主體和村集體的組成成員, 二者在宅基地是否退出問題有決定權(quán)。以上地方性文件的規(guī)定可以認(rèn)為是賦予了村集體及村民在是否退出宅基地問題上的選擇權(quán)以及啟動(dòng)宅基地退出程序的參與權(quán)。

(二) 村民自治權(quán)在宅基地退出的審核和公示階段的適用

當(dāng)宅基地退出的申請(qǐng)?zhí)岢龊? 就由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)宅基地退出申請(qǐng)的進(jìn)行審批, 而審批后則進(jìn)入宅基地退出的公示階段。在此階段, 有關(guān)村民自治權(quán)的規(guī)定, 盡管中央層面的法律法規(guī)尚無明文體現(xiàn)出來, 但地方層面的政策文件卻有所涉及。對(duì)于宅基地退出的審批, 《關(guān)于規(guī)范金寨縣農(nóng)村宅基地退出工作流程的通知》 (以下簡(jiǎn)稱《通知》) 第4條規(guī)定:“村集體審核產(chǎn)權(quán)人提交的宅基地退出申請(qǐng), 審核以下事項(xiàng): (1) 向產(chǎn)權(quán)人出具收件清單; (2) 審核產(chǎn)權(quán)人提交材料的真實(shí)性;...... (6) 簽署審核意見, 加蓋公章?！北M管該《通知》在第5條規(guī)定宅基地退出申請(qǐng)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查, 第7條又規(guī)定該宅基地退出申請(qǐng)由縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組最后負(fù)責(zé)審批, 但《通知》的第4條中對(duì)宅基地退出申請(qǐng)所必需提交材料的詳細(xì)列舉和村委會(huì)應(yīng)逐項(xiàng)審查進(jìn)行規(guī)定, 而該《通知》的第5條和第7條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣政府的審查未如此進(jìn)行規(guī)定, 由此可知, 該文件實(shí)際上賦予了村委會(huì)對(duì)村民退出宅基地申請(qǐng)的初步?jīng)Q定權(quán), 這是村民自治權(quán)在宅基地退出的審核階段的體現(xiàn)。對(duì)于宅基地退出的公示, 該《通知》第7條規(guī)定了兩次公示, 第一款規(guī)定:“審查后, 對(duì)于宅基地退出申請(qǐng), 無論其是否符合退出條件, 都應(yīng)在申請(qǐng)?zhí)岢鋈怂诘卮褰M進(jìn)行公示, 公示期應(yīng)該不少于七日?！钡诙钜?guī)定:“對(duì)第一次公示有異議的, 由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府派工作人員進(jìn)行復(fù)核。將復(fù)核后的相關(guān)情況再次公示?！痹摗锻ㄖ穼?duì)公示內(nèi)容的規(guī)定體現(xiàn)了該文件重視維護(hù)村民在宅基地退出過程中的知情權(quán)和異議權(quán)。

(三) 村民自治權(quán)在宅基地退出協(xié)議簽訂階段的適用

隨著宅基地退出的審核和公示階段的結(jié)束, 接著便進(jìn)入宅基地退出協(xié)議的簽訂階段。在宅基地退出協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容中, 宅基地退出的補(bǔ)償方式和數(shù)額作為不可或缺的重要環(huán)節(jié), 是激勵(lì)村民積極自愿退出宅基地的關(guān)鍵引力。在這個(gè)問題上, 《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定了涉及村民利益的下列重要事項(xiàng), 必須經(jīng)村民會(huì)議討論決定:“..... (二) 從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用;...... (六) 宅基地的使用方案;...... (九) 村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。”因此, 該條賦予了村民對(duì)于從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益中支出的宅基地退出補(bǔ)償參與和決定的權(quán)利。另外, 也有一些地方性文件對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定, 如《吳橋縣農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償實(shí)施方案》第2條第3款規(guī)定:“農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償工作, 要切實(shí)尊重法律賦予農(nóng)村集體和村民的集體建設(shè)用地所有權(quán)或使用權(quán), 確保在尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、宅基地使用權(quán)人自愿前提下實(shí)施工作?！钡?條第1款規(guī)定:“對(duì)符合退出補(bǔ)償條件的村莊, ......應(yīng)充分調(diào)查了解公眾對(duì)宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的民情民意。對(duì)于中心村選點(diǎn)布局、確定安置補(bǔ)償和土地使用權(quán)調(diào)整方案要實(shí)行公告和聽證, 尤其要積極吸收聽取當(dāng)?shù)卮迕窈蜕鐣?huì)公眾的意見。”這兩條在宅基地退出補(bǔ)償上明確規(guī)定了村集體組織和村民的自治權(quán)。除此之外, 明確協(xié)議簽訂階段的自治權(quán)只有少數(shù)地方性文件對(duì)此有少量的規(guī)定, 如《岳西縣農(nóng)村宅基地退出還耕實(shí)施意見 (試行) 》第7條第4款規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)后, 申請(qǐng)人與宅基地所在的村集體組織簽訂《自愿退出宅基地協(xié)議》, 同時(shí)將退出土地的使用證書等權(quán)屬資料原件交村集體經(jīng)濟(jì)組織, 由村集體組織統(tǒng)一交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。”該規(guī)定將是否簽訂宅基地退出協(xié)議的權(quán)限授予給村民和村集體, 很顯然涉及村民的自治權(quán)。

三、宅基地退出中村民自治權(quán)被侵犯的表現(xiàn)及其原因

在國(guó)家政策的推動(dòng)下, 宅基地退出在全國(guó)各地農(nóng)村如火如荼地進(jìn)行著。但通過分析不難發(fā)現(xiàn), 實(shí)踐中各地所推行的宅基地退出典型模式, 無論是上海、浙江、天津等地所實(shí)行的宅基地置換模式, 還是江蘇所實(shí)施的宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備模式, 抑或是四川所試點(diǎn)的“拆院并院”模式, 都是政府主導(dǎo)型退出模式。從實(shí)踐的影響來看, 越來越多的由地方政府主導(dǎo)的宅基地退出行為已經(jīng)演變?yōu)槔^土地征收后又一輪愈演愈烈的“圈地”運(yùn)動(dòng)。如上文所述, 宅基地退出的程序基本上包括申請(qǐng)、審核和公示、簽約幾個(gè)程序, 然而, 在地方政府主導(dǎo)的宅基地退出模式中, 村民作為最直接的利益相關(guān)方, 卻參與度極低, 其利益訴求缺乏有效表達(dá)的途徑和機(jī)會(huì)。在宅基地退出過程中, 地方政府、村集體往往濫用其權(quán)力限制和排斥村民知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)和異議權(quán)等自治權(quán)利的行使。

(一) 宅基地退出中村民自治權(quán)被侵犯的表現(xiàn)

1. 地方政府在宅基地退出中濫用權(quán)力侵犯村民自治權(quán)。

盡管從中央到地方所制定的宅基地退出政策法規(guī)中都強(qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿, 保障村民在宅基地退出中的自治權(quán), 但實(shí)踐中地方政府違背農(nóng)民意愿、利用公權(quán)力強(qiáng)制村民退出宅基地的現(xiàn)象比較普遍:有的地方政府通過制定政策強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)宅基地退出, 有的地方政府采取停水停電、不允許經(jīng)營(yíng)菜市場(chǎng)、遷移周邊學(xué)校等手段變相強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地, 有些地方政府甚至暴力拆遷。在地方政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下, “退或是不退”對(duì)村民來說難以成為一個(gè)自愿的選擇, 最終造成村民宅基地“被退出”的現(xiàn)象突出。

以天津“宅基地置換”模式為例。盡管《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》第31條規(guī)定:“村民宅基地置換堅(jiān)持村民自愿申請(qǐng)與自愿整理交付相結(jié)合的原則。”第32條規(guī)定:“各村自愿參加示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的, 應(yīng)該由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)宅基地置換工作作出決定。”由此可見, 該文件對(duì)宅基地退出中要尊重村民意愿、維護(hù)村民自治權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定。然而, 在天津的宅基地?fù)Q房的實(shí)踐中, 村民的自治權(quán)并未得到尊重和維護(hù)。如以華明鎮(zhèn)為例, 由于宅基地?fù)Q房, 貫莊村一度出現(xiàn)拆遷困難局面, 影響了宅基地置換的進(jìn)程, 華明街道委員會(huì)立即制定出臺(tái)了《關(guān)于強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件, 文件中要求:與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的本街道辦事處工作人員, 管委會(huì)及物業(yè)聘用人員、本村兩委會(huì)成員等必須在限定時(shí)間內(nèi)勸說親屬盡快同意搬離, 否則將會(huì)被停發(fā)獎(jiǎng)金甚至被辭退;之后, 該街道辦事處又發(fā)布了一個(gè)補(bǔ)充規(guī)定——《關(guān)于清理經(jīng)營(yíng)戶的通知》, 對(duì)逾期未搬遷的經(jīng)營(yíng)者采取了更強(qiáng)硬的措施, 其中規(guī)定:貫莊村所有土地已通過土地征收轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有, 今后只要在該地域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為都屬于違法行為, 要求其在限定的時(shí)間內(nèi)務(wù)必遷出搬離, 否則將依此規(guī)定被強(qiáng)制清理 (勾新雨, 2009) 。這兩份文件下達(dá)后, 該地區(qū)的宅基地置換工作在街道辦事處的主導(dǎo)下迅速推進(jìn), 不僅村委會(huì)搬遷到新社區(qū), 原有菜市場(chǎng)強(qiáng)行關(guān)閉和拆除;村內(nèi)道路也放棄維護(hù);斷水?dāng)嚯? 村子周圍的學(xué)校也同時(shí)搬遷。村民所面臨的局面是被迫置換。盡管天津市政府之前下發(fā)的文件中規(guī)定必須經(jīng)過90%以上的村民同意才能實(shí)施宅基地?fù)Q房, 但從華明鎮(zhèn)的宅基地置換實(shí)踐來看, 村民意見并沒有得到足夠尊重, 致使占全村45%的866戶村民聯(lián)名起訴 (汪輝, 2010) 。

2. 村委會(huì)在宅基地退出中濫用權(quán)力侵犯了村民自治權(quán)。

盡管在農(nóng)村事務(wù)的管理中村委會(huì)承擔(dān)了屬于基層政府的部分行政管理職權(quán), 然而, 眾所周知, 我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第2條明確規(guī)定了村委會(huì)的基層群眾性自治組織的法律地位, 因此, 村委會(huì)并不是行政主體。但實(shí)際上, 在農(nóng)村內(nèi)部, 村委會(huì)往往以一級(jí)政府的姿態(tài)自居, 其行動(dòng)在很大程度上傳達(dá)和代表著政府管理的意志, 而且其行為方式也呈現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)力色彩, 導(dǎo)致宅基地退出的實(shí)踐中, 違背村民意愿侵害村民自治權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其表現(xiàn)有:在宅基地退出申請(qǐng)階段, 村委會(huì)為獲取大量的潛在利益, 以村莊集體整治、“城中村”改造、新農(nóng)村建設(shè)等為理由與幌子, 利用宅基地使用權(quán)收回制度, 不顧村民是否自愿退出而強(qiáng)制性收回宅基地使用權(quán);在宅基地退出的公示階段, 以村民委員會(huì)的決定替代村民或村民代表的意見, 任意否定村民的異議權(quán)[6];在宅基地退出補(bǔ)償款項(xiàng)的確定和使用分配上, 把應(yīng)該直接給予村民的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)擅自挪作它用或者部分截留甚至貪污腐敗。

以重慶的地票交易模式為例。通過地票交易方式促使集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段重慶市偏遠(yuǎn)地區(qū) (渝東南、渝東北) 推動(dòng)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)交易與實(shí)現(xiàn)的主要方式。在地票交易模式下, 區(qū)、鎮(zhèn)政府是包括宅基地在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)具體政策規(guī)定的制定者, 而村委會(huì)則是該政策的執(zhí)行者和參與收益分配的利益主體。在利益的刺激下, 村委會(huì)對(duì)參與宅基地復(fù)墾、農(nóng)民集中居住、地票交易及其利益分配熱情高漲。在村委會(huì)這樣積極參與地票交易利益分配的情形之下, 很難期待其在宅基地退出中會(huì)尊重農(nóng)民意愿以及滿足農(nóng)民需求。更讓人質(zhì)疑的是, 當(dāng)前重慶在地票用于某個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目時(shí), 明確采用的是“征收”程序, 由此巧妙避開了國(guó)家政策對(duì)建設(shè)用地年度指標(biāo)的限定, 能夠向國(guó)土管理部門申請(qǐng)不受此年度征地指標(biāo)制約的土地報(bào)請(qǐng)征用[7] (p120) 。毋庸置疑, 現(xiàn)代法治社會(huì)限制公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)的兩個(gè)必備合法性條件是“公共利益的需要”和“公正補(bǔ)償?shù)那疤帷? 但在當(dāng)前城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)的社會(huì)浪潮的沖擊下, 當(dāng)前面兩個(gè)要件的約束作用趨于疲軟時(shí), 建設(shè)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的限制在一定程度上對(duì)恣意濫用的征地行為發(fā)揮著制約功能, 而一旦此種制約被突破, 村委會(huì)在缺少監(jiān)督和制衡的條件下勢(shì)必會(huì)擅自擴(kuò)大征地權(quán)。據(jù)有關(guān)人士對(duì)重慶的地票交易調(diào)研顯示:“村委會(huì)未向村民普及地票交易的政策, 基層干部操作不規(guī)范, 村民的宅基地多為村委會(huì)強(qiáng)迫退出;在利益補(bǔ)償分配上, 村委會(huì)并沒并未告知村民宅基地交易的價(jià)格, 交易中操作不透明, 村委會(huì)財(cái)務(wù)不公開, 按照政府公開的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 村民并未獲得應(yīng)有的補(bǔ)償;再加上交易過程中存在人為不按相關(guān)政策與法律規(guī)定辦事的現(xiàn)象, 使村民的意見較大。”[8]

(二) 宅基地退出中村民自治權(quán)被侵犯的原因

一是相關(guān)法律制度的缺位。法律保障層面的乏力, 是導(dǎo)致宅基地退出中農(nóng)民自治權(quán)受損的根本性原因。如上文所述, 盡管當(dāng)前宅基地退出中有關(guān)村民自治權(quán)的內(nèi)容在一些法律文件中有所規(guī)定, 但相比村民自治權(quán)在宅基地退出中的重要現(xiàn)實(shí)意義而言, 現(xiàn)存的這些規(guī)定無論是在數(shù)量還是質(zhì)量上都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其不足體現(xiàn)在: (1) 當(dāng)前立法的層級(jí)較低, 上位法缺失。從制定的主體來看, 當(dāng)前有關(guān)宅基地退出中村民自治權(quán)的規(guī)定基本都存在于地方的規(guī)范性法律文件中, 大多是一些縣或縣級(jí)市所制定的政策規(guī)定, 不僅缺乏省級(jí)層面的地方性立法規(guī)定, 更缺少來自國(guó)家層面的專門性規(guī)定, 其權(quán)威性顯得不足;從內(nèi)容來看, 宅基地退出的地方性規(guī)定中有關(guān)村民自治權(quán)的內(nèi)容大多比較模糊、抽象和零散, 難以在實(shí)踐中操作, 這就為地方政府和村委會(huì)在宅基地退出實(shí)踐中侵犯村民自治權(quán)提供了空間。 (2) 村民自治權(quán)受侵犯后的救濟(jì)機(jī)制的缺失。眾所周知, 西方有句著名的法諺:無救濟(jì)則無權(quán)利, 也就是說, 即使法律對(duì)公民的權(quán)利列舉多么詳盡和完備, 如果法律對(duì)公民權(quán)利受侵犯后缺乏救濟(jì)機(jī)制的規(guī)定, 則法律只是停留在紙上的空文[9]。在宅基地退出中, 無論是村委員會(huì)出具的轉(zhuǎn)戶退地意見, 還是宅基地及其建筑物的丈量面積, 或者補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放時(shí)間、方式, 抑或政府工作部門審核、審批相關(guān)材料的結(jié)果等環(huán)節(jié)都與農(nóng)民行使的自治權(quán)密切相關(guān), 而宅基地退出程序中農(nóng)民參與的不足, 導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)上述環(huán)節(jié)都易產(chǎn)生異議和引發(fā)爭(zhēng)議。而現(xiàn)行宅基地退出的法律程序中并未對(duì)由上述內(nèi)容所引發(fā)的糾紛如何解決, 誰來解決進(jìn)行規(guī)定, 農(nóng)民缺乏及時(shí)有效的救濟(jì)途徑來維護(hù)其權(quán)益[10] (p32) 。 (3) 侵犯村民自治權(quán)法律責(zé)任追究機(jī)制的缺失。當(dāng)前有關(guān)村民自治權(quán)受侵犯后的責(zé)任追究的規(guī)定, 只有《村民委員會(huì)組織法》中有明確的規(guī)定, 該法第31條規(guī)定:“經(jīng)查證實(shí)確定有違法行為發(fā)生的, 有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”以及第36條:“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的, 受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷, 責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任;......鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的, 由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正?！狈治龇l不難發(fā)現(xiàn), 侵犯村民自治權(quán)的法律責(zé)任的追究上非常含糊, 上述法條只規(guī)定“依法承擔(dān)責(zé)任”, 而對(duì)責(zé)任主體具體承擔(dān)哪種法律責(zé)任以及怎樣承擔(dān)法律責(zé)任等問題上都未明確規(guī)定;另一方面, 對(duì)基層政府侵犯村民自治權(quán)的行為僅規(guī)定“責(zé)令改正”, 對(duì)其法律責(zé)任的追究則只字未提。除此之外, 其他法律規(guī)范鮮少有關(guān)侵犯村民自治權(quán)的責(zé)任追究方面的規(guī)定。

二是政府在宅基地退出中的角色錯(cuò)位。在某種程度上說, 地方政府在宅基地退出中的角色錯(cuò)位和越位, 政府不是作為服務(wù)者、引導(dǎo)者和監(jiān)管者, 而是作為經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)紀(jì)人在宅基地退出中起著主導(dǎo)作用, 是致使村民自治權(quán)在宅基地退出屢遭侵犯的重要原因。而政府之所以主導(dǎo)著宅基地退出過程, 原因主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面: (1) 維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的需要。眾所周知, 包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地是農(nóng)民安身立命的根本所在, 農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定主要在于農(nóng)村土地制度為農(nóng)民提供了生存保證的最后一道防線, 所以在有農(nóng)業(yè)的國(guó)家中, 政府對(duì)一切影響農(nóng)村土地管理的土地交易行為都十分謹(jǐn)慎, 大多數(shù)政府都通過立法或者政策性文件限制農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為其他用途, 防止資本非法流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。而我國(guó)農(nóng)村宅基地退出會(huì)引起農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的變動(dòng), 被認(rèn)為和農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著直接的關(guān)聯(lián), 因而公權(quán)力必須介入并且占據(jù)主導(dǎo)地位。 (2) 政府對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴。分稅制改革后, 地方政府長(zhǎng)期依賴于土地財(cái)政, 宅基地退出所蘊(yùn)藏的巨大利益空間是政府主導(dǎo)宅基地退出的直接驅(qū)動(dòng)力?！皩徲?jì)署數(shù)據(jù)顯示, 到2010年年底, 有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府承擔(dān)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%, 地方政府中許諾用土地出讓金作為清償債務(wù)來源的債務(wù)余額達(dá)到25 473.51億元, 其數(shù)量涉及全國(guó)12個(gè)省級(jí)政府以及307個(gè)市級(jí)政府和1131個(gè)縣級(jí)政府?！盵11]為減少宅基地退出成本, 增加土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi), 地方政府必然通過壓低土地補(bǔ)償費(fèi)來限制農(nóng)民的利益, 反對(duì)農(nóng)民以任何形式參與宅基地退出的決策和土地補(bǔ)償分配過程。

三是村委會(huì)缺乏尊重村民自治權(quán)的觀念和意識(shí)。眾所周知, 徒法不足以自行, 再完備的法律, 如果執(zhí)行主體缺乏應(yīng)有的法律意識(shí)和法制觀念, 法律制度對(duì)社會(huì)生活的規(guī)范和指引作用將大打折扣。當(dāng)前, 我國(guó)農(nóng)村宅基地退出過程中村民自治權(quán)的保護(hù)亦是如此。我國(guó)當(dāng)前法律政策體系對(duì)村民自治權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定盡管不是非常完備, 但也是存在的。然而在現(xiàn)實(shí)中, 由于基層政府特別是村委會(huì)及其成員缺少尊重村民自治權(quán)的自主意識(shí), 導(dǎo)致維護(hù)村民自治權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范未能在宅基地退出實(shí)踐中有效實(shí)施。在公共利益本位主義的傳統(tǒng)思想支配下, 許多村委會(huì)干部認(rèn)識(shí)到宅基地退出是為了適應(yīng)國(guó)家推動(dòng)的縮小城鄉(xiāng)差別、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共利益的需要, 因此, 他們認(rèn)為村民在宅基地退出中的個(gè)人利益應(yīng)該服從國(guó)家整體利益, 甚至認(rèn)為為了國(guó)家整體利益, 村民的個(gè)人利益必須無條件作出讓步和犧牲。在這種情形下, 即使現(xiàn)存法律規(guī)范體系中有關(guān)于保障村民自治權(quán)的內(nèi)容, 許多村委會(huì)干部也會(huì)視而不見, 致使法律規(guī)范形同虛設(shè)。造成村委會(huì)干部在宅基地退出實(shí)踐中漠視甚至侵犯村民自治權(quán)的原因主要有兩方面:一方面, 從客觀上看, 現(xiàn)行法律規(guī)范雖然都規(guī)定村委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都具有農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)、管理和利用職權(quán), 但是具體何種情況下由哪一方來管, 法律并未予以明確, 二者職能上存在重疊和交叉, 具體到宅基地退出法律規(guī)定中, 相關(guān)規(guī)定未明確村委會(huì)代為行使宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體地位, 就難以保障與維護(hù)村民在宅基地退出中應(yīng)享有的自治權(quán)。另一方面, 從主觀上看, 宅基地退出工作的進(jìn)展與成效直接與村委會(huì)干部的工作業(yè)績(jī)掛鉤, 也決定著村干部在將來爭(zhēng)取選舉連任時(shí)是否能得到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的支持, 因此, 村干部個(gè)人私利的驅(qū)動(dòng), 使得村委會(huì)為了提高宅基地退出的效率和效益而無視相關(guān)程序?qū)Υ迕褡灾螜?quán)的保障, 再加之某些村干部文化素質(zhì)不高、主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不足, 這就致使本應(yīng)在宅基地退出中行使職權(quán), 充分發(fā)揮作用的農(nóng)村基層自治組織基本成了擺設(shè)。

四是農(nóng)民在宅基地退出中的弱勢(shì)地位。有學(xué)者指出:“農(nóng)民在土地權(quán)利上處于弱勢(shì)地位, 發(fā)言權(quán)太小甚至無發(fā)言權(quán), 因此有利于他們的安排往往難以實(shí)現(xiàn), 而不利于他們的安排更難以取消, 農(nóng)民的權(quán)利, 無論是意識(shí)形態(tài)允許的還是不允許的, 在官方紙面上承諾過的還是未經(jīng)承諾的, 都難以得到尊重和保護(hù)。”[12] (p145) 農(nóng)民在宅基地退出中的自治權(quán)的缺失與農(nóng)民自身的政治、經(jīng)濟(jì)意識(shí)封閉和維權(quán)能力不足有很大關(guān)聯(lián)。在政治參與意識(shí)上, 長(zhǎng)期存在于農(nóng)村社會(huì)的家長(zhǎng)中心、權(quán)力本位、依附意識(shí)等傳統(tǒng)觀念使農(nóng)民形成了“臣民型”的政治人格, 農(nóng)民民主參與意識(shí)不強(qiáng), 在很多情形下, 僅僅作為“臣民”身份而體現(xiàn)的個(gè)人利益動(dòng)機(jī)的申訴、抗議, 而非具有民主決策和民主監(jiān)督意識(shí)以維護(hù)其依法享有的自治權(quán)而參與宅基地退出過程中。在經(jīng)濟(jì)意識(shí)上, 在“小富即安”的小農(nóng)意識(shí)的影響下, 再加之農(nóng)民自身文化素質(zhì)不高和土地退出市場(chǎng)的復(fù)雜性, 農(nóng)民更傾向于爭(zhēng)取眼前的補(bǔ)償費(fèi)用較高的收益, 而忽視土地退出后長(zhǎng)遠(yuǎn)的增值收益。在維權(quán)能力上, 我國(guó)農(nóng)民組織化程度較低, 歷來缺乏維護(hù)農(nóng)民利益的組織化載體, 因而農(nóng)民在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中缺乏強(qiáng)有力的代言人, 農(nóng)民的利益訴求難以表達(dá), 大多農(nóng)民習(xí)慣在其自治權(quán)受侵害后求助于存在于農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣、人情關(guān)系、輿論壓力等非正式制度, 使得農(nóng)村土地退出中的“潛規(guī)則”功能強(qiáng)大, 而國(guó)家正式的法律制度和政策文件卻不起作用, 農(nóng)民的合法利益難以得到法律的保障。

除了農(nóng)民自身的原因外, 資本與權(quán)力易結(jié)成利益共同體也是導(dǎo)致農(nóng)民在宅基地退出中處于弱勢(shì)地位的重要的外因。在現(xiàn)行法律制度框架下, 政府既是土地所有者的代理人, 同時(shí)又是土地管理者, 而且政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)以及限制農(nóng)地進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng), 所以政府在農(nóng)村土地退出中的權(quán)力是無限膨脹和缺乏監(jiān)督制約的。在目前農(nóng)村土地市場(chǎng)還未建立和完善之前, 資本不能在土地市場(chǎng)為所欲為, 資本為取得在農(nóng)村宅基地退出中的合法性地位以獲取最大利益, 必然會(huì)通過利誘、收買等形式向權(quán)力靠攏以尋求政府的庇護(hù), 于是權(quán)力尋租活動(dòng)發(fā)生, 資本與權(quán)力的合謀必然排斥第三方的利益。

四、村民自治權(quán)在宅基地退出過程中的實(shí)現(xiàn)

(一) 完善相關(guān)法律制度, 保障宅基地退出中村民自治權(quán)

首先, 盡快制定出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》。針對(duì)當(dāng)前宅基地退出的立法層級(jí)較低、地方立法內(nèi)容參差不齊、權(quán)威性不足等問題, 國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)國(guó)家層面的“農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例”, 從而一方面使宅基地退出有全國(guó)性的統(tǒng)一要求和規(guī)范;另一方面, 為地方制定出臺(tái)有關(guān)宅基地退出的地方性法規(guī)、規(guī)章提供上位法的依據(jù)和支撐。在國(guó)務(wù)院制定的《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》中, 不但應(yīng)明確規(guī)定宅基地退出的程序規(guī)范, 還應(yīng)在這些程序中明確退出宅基地的村民的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)等自治權(quán)利;不僅要明確規(guī)定上述村民的自治權(quán)利被侵犯, 法律如何提供救濟(jì), 救濟(jì)的途徑是什么, 還要明確規(guī)定如果主持宅基地退出的政府工作人員和村民委員會(huì)組成人員的違法違規(guī)行為, 應(yīng)該任何承擔(dān)責(zé)任, 承擔(dān)何種責(zé)任。

其次, 修改完善《村民委員會(huì)組織法》。不僅要明確村民會(huì)議、村民小組會(huì)議和村委員會(huì)在農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)管理上的權(quán)限分工, 還應(yīng)增加當(dāng)前宅基地退出中村民及村委會(huì)享有自治權(quán)利的范圍, 規(guī)范村民委員會(huì)在管理村內(nèi)部事務(wù)的程序和權(quán)限, 尤其是應(yīng)在村民民主決策和民主監(jiān)督程序下構(gòu)建一套村民村委會(huì)代為管理宅基地退出的適用程序和規(guī)則體系, 最為關(guān)鍵的是應(yīng)具體化宅基地退出補(bǔ)償款的發(fā)放與使用規(guī)則、監(jiān)督事項(xiàng)以及法律責(zé)任承擔(dān)等[13] (p79) 。

再次, 制定出臺(tái)省、市的宅基地退出的實(shí)施辦法。在作為上位法的《村民委員會(huì)組織法》和《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》的指導(dǎo)下, 全國(guó)各省和有地方立法權(quán)的市根據(jù)本地實(shí)際情況, 進(jìn)一步具體化宅基地退出中村民自治權(quán)行使的范圍、方式、程序等重要內(nèi)容, 如:在宅基退出的申請(qǐng)、審核環(huán)節(jié)明確具體的權(quán)利和責(zé)任主體, 在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民退出宅基地的自主選擇權(quán)、知情權(quán)、異議權(quán), 在具體退出方案的制定上對(duì)涉及宅基地面積計(jì)算、土地及其上房屋的價(jià)值評(píng)估、補(bǔ)償款的發(fā)放和其他補(bǔ)償方式的落實(shí)等事項(xiàng)上確保村民切實(shí)享有聽證權(quán)、異議權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。

(二) 正確定位政府在宅基地退出中的角色

在宅基地退出中, 政府應(yīng)定位為推動(dòng)者、引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者的角色, 具體體現(xiàn)在:

對(duì)于中央政府而言, 其作為宅基地退出事項(xiàng)的決策者和推動(dòng)者, 應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì), 健全政策法規(guī)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的宅基地順利退出是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面, 更要求中央政府從宏觀上統(tǒng)籌考慮, 系統(tǒng)規(guī)劃, 對(duì)宅基地何時(shí)退出以及如何退出制定科學(xué)合理的方案。除此之外, 中央政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)保障、戶籍改革、城鎮(zhèn)化、土地改革等方面的政策制定, 為推動(dòng)農(nóng)民自愿退出宅基地制定系統(tǒng)的配套制度。

對(duì)于地方政府而言, 其作為宅基地退出的引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者, 應(yīng)一方面積極傳達(dá)和執(zhí)行中央政府出臺(tái)的有關(guān)宅基地退出政策以及結(jié)合本地實(shí)際因地制宜制定地方宅基地退出方案, 在宅基地退出方案中特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)尊重農(nóng)民的退出意愿, 在具體的宅基地退出實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的行為的監(jiān)督, 對(duì)村委會(huì)的違法侵權(quán)行為及時(shí)查處, 積極協(xié)調(diào)村委會(huì)與村民在宅基地退出中的沖突;另一方面, 增加地方政府在宅基地退出中的經(jīng)濟(jì)投入, 完善本地的社會(huì)保障機(jī)制, 為農(nóng)民退出宅基地后的生活提供良好的衛(wèi)生、醫(yī)療和養(yǎng)老條件。

為正確定位政府在宅基地退出中的角色, 必須打破政府對(duì)土地財(cái)政的依賴, 一方面改革政府政績(jī)考核機(jī)制, 將現(xiàn)行GDP至上的單一衡量指標(biāo)轉(zhuǎn)換成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元指標(biāo)體系, 尤其是將村民自治權(quán)在宅基地退出中的保障和落實(shí)情況納入法治政府指標(biāo)考核體系;另一方面, 改革政府的財(cái)政稅收體制, 在簡(jiǎn)化地方的事權(quán)同時(shí), 優(yōu)化地方政府的稅制結(jié)構(gòu), 擴(kuò)大地方政府的財(cái)權(quán);完善中央和地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以及加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政收支的監(jiān)督管理, 特別是對(duì)地方的土地出讓金的監(jiān)督等。

(三) 增強(qiáng)村委會(huì)尊重村民自治權(quán)的意識(shí)和觀念

針對(duì)現(xiàn)階段村委會(huì)在宅基地退出實(shí)踐中漠視甚至侵犯村民自治權(quán)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí), 當(dāng)前促進(jìn)村民委員會(huì)及其成員切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念, 樹立尊重村民自治權(quán)的意識(shí)顯得尤其重要。

首先, 強(qiáng)化對(duì)村干部法制知識(shí)的教育培訓(xùn)。為了提高干部隊(duì)伍法律素質(zhì), 增強(qiáng)村干部尊重農(nóng)民自治權(quán)的意識(shí), 各地應(yīng)廣泛開展有關(guān)保障村民自治權(quán)的農(nóng)村法制宣傳教育, 建立縣—鄉(xiāng)—村—組—戶五級(jí)普法系統(tǒng), 健全農(nóng)村普法網(wǎng)絡(luò);不斷創(chuàng)新農(nóng)村法制教育載體, 定期組織專業(yè)律師、公證員、法律專家等志愿服務(wù)者到農(nóng)村開展形式多樣的便于村民理解和接受的法制宣傳和法律咨詢活動(dòng)。通過以上對(duì)村干部的法制教育培訓(xùn), 使其正確理解村民自治權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)和地位, 正確理解公權(quán)力與民主的關(guān)系, 強(qiáng)化村干部尊重和維護(hù)村民自治權(quán)的意識(shí)和責(zé)任, 以促進(jìn)宅基地退出中村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

其次, 村民委會(huì)應(yīng)轉(zhuǎn)換思想并積極成為為村民服務(wù)和為村民謀利益的新型基層自治組織。為在宅基地退出的過程中更好地維護(hù)村民自治權(quán), 村委會(huì)應(yīng)從以下三個(gè)方面入手。第一, 村委會(huì)工作人員應(yīng)積極了解國(guó)家和本地方的宅基地退出政策, 切實(shí)將政策宣傳到位, 保證村民在宅基地退出中的知情權(quán);第二, 是村委會(huì)干部在宅基地退出中應(yīng)在思想上祛除個(gè)人私利, 從村民利益出發(fā), 杜絕土地經(jīng)濟(jì)。第三, 對(duì)于宅基地退出中村民存在的異議和質(zhì)疑積極進(jìn)行溝通, 并及時(shí)向政府相關(guān)部門反映, 使政府適時(shí)調(diào)整宅基地退出政策, 從而使得宅基地退出政策能夠滿足村民的需求和維護(hù)村民的利益, 最終推動(dòng)農(nóng)村宅基地退出工程的順利實(shí)施。

再次, 強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)在宅基地退出中行為的監(jiān)督。一是加大懲處力度。為遏制村委會(huì)的選擇性治理, 必須加強(qiáng)對(duì)村官在宅基地退出中侵犯村民自治權(quán)、貪污腐敗等違法行為的懲處力度, 加大其違法成本, 以此震懾違法村官, 讓其不能和不敢在宅基地退出中作出失職瀆職行為。二是延伸土地違法問責(zé)鏈條。為突破現(xiàn)有農(nóng)村土地管理中實(shí)行“村違法、鎮(zhèn)買單”的不合理局面, 應(yīng)該切實(shí)追究村一級(jí)的土地違法責(zé)任, 牢固樹立村民委員會(huì)負(fù)主要責(zé)任的擔(dān)當(dāng)意識(shí)及村主任作為第一責(zé)任人的觀念[14] (p51) 。

(四) 提高農(nóng)民在宅基地退出中的主體地位

一是提升農(nóng)民的文化素質(zhì)?，F(xiàn)階段農(nóng)民的政治文化素質(zhì)較低, 對(duì)其自身應(yīng)該享有的自治權(quán)并不完全了解, 直接影響著其在宅基地退出中自治權(quán)的行使。所以應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入, 加大對(duì)農(nóng)民信息、知識(shí)的培訓(xùn), 進(jìn)一步提升農(nóng)民文化素質(zhì)水平和獲取新知識(shí)、新信息的能力;同時(shí)政府應(yīng)該培育積極向上的農(nóng)村政治文化氛圍, 加強(qiáng)對(duì)村民的法制宣傳, 提升村民的法制觀念、權(quán)利意識(shí), 積極引導(dǎo)農(nóng)民群體科學(xué)客觀地面對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)政治文化, 克服傳統(tǒng)“怕官、畏官”陳腐觀念, 提升對(duì)其自身享有的法律賦予的自治權(quán)的認(rèn)識(shí);政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家提倡和推動(dòng)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和宅基地退出政策的宣傳力度, 幫助農(nóng)民克服只著眼于短期利益和個(gè)體利益的心理, 增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)我國(guó)宅基地退出的現(xiàn)實(shí)必然性和長(zhǎng)期有利性的深刻理解和認(rèn)識(shí)。

二是保證農(nóng)民全程參與宅基地退出過程。宅基地退出與村民的切身利益密切相關(guān), 為了發(fā)揮村民的積極性, 應(yīng)該保證村民的全過程參與。從最初的宅基地退出的申請(qǐng)、到中間階段的審核和公示、再到最后的協(xié)議簽訂等階段, 特別是補(bǔ)償方案的制定、補(bǔ)償金的發(fā)放等方面都要充分保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn), 確保宅基地退出的全過程公開透明, 地方政府、開發(fā)商和其他各類參與主體要認(rèn)真傾聽村民的意見建議, 對(duì)于合理的意見應(yīng)該采納, 對(duì)于不采納的意見應(yīng)予解釋說明, 以此保證農(nóng)民的自治權(quán)不受侵犯。

三是提升農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力。提升農(nóng)民在宅基地退出中的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力, 應(yīng)暢通其維權(quán)渠道, 主要有:第一, 成立實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自治權(quán)的維權(quán)組織。農(nóng)民維權(quán)組織是村民在宅基地退出中維護(hù)自身利益的有效組織載體, 村民通過維權(quán)組織主動(dòng)參加到宅基地退出中, 能積極表達(dá)自身的利益訴求, 比個(gè)體單一分散的村民利益表達(dá)更有成效。因此, 國(guó)家在政策上應(yīng)在應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民聯(lián)合會(huì)等民間自治性組織, 并為該類型的組織提供各種扶持。第二, 應(yīng)大力發(fā)揮法院作用, 讓農(nóng)民可以通過司法途徑維護(hù)其宅基地退出中的自治權(quán)。第三, 發(fā)揮政協(xié)、人大的作用, 村民在宅基地退出中的自治權(quán)遭受侵犯時(shí)可以向政協(xié)和人大尋求幫助。第四, 積極發(fā)揮大眾傳媒對(duì)農(nóng)民話語權(quán)的維護(hù)功能。新聞媒體除向農(nóng)民及時(shí)有效宣傳國(guó)家方針政策, 普及法律規(guī)范、農(nóng)業(yè)專門知識(shí)外, 更應(yīng)關(guān)注農(nóng)村的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題, 特別是關(guān)心村民在宅基地退出中的合理需求, 為村民的利益表達(dá)訴求提供有力的平臺(tái)和途徑[15] (p160) 。

作者簡(jiǎn)介： 彭小霞 (1980—) , 女, 湖北武漢人, 法學(xué)博士, 江蘇師范大學(xué)法學(xué)院副教授。 

基金： 江蘇師范大學(xué)2016年博士基金項(xiàng)目“我國(guó)失地農(nóng)民非理性維權(quán)行動(dòng)協(xié)同治理的法律保障機(jī)制研究” (16XWR034); 2018年江蘇省社科聯(lián)精品課題“基于農(nóng)用地生態(tài)安全的江蘇農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的法律制度研究” (18SYB--030); 2018年江蘇省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目 (18FXB002);

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論月刊2019年03期

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