——以特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)為例

摘要:從地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)營失敗沒有引發(fā)農(nóng)民對基層政府的大面積抗議這一現(xiàn)象出發(fā)，本文利用“制度—組織—行為”分析框架，以東北特拉河鎮(zhèn)的大鵝產(chǎn)業(yè)為例，闡釋了項目化塑造基層政府產(chǎn)業(yè)干預行為及其風險分擔機制的過程邏輯。與全方位干預地方產(chǎn)業(yè)不同，項目化時代，基層政府掌握產(chǎn)業(yè)項目的控制權(quán)，農(nóng)戶則擁有更多的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，前者采用了更具收斂特征的干預方式，由此建立起基層政府與農(nóng)戶的弱關(guān)聯(lián)性。在此基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)業(yè)風險分擔機制，不僅阻斷了經(jīng)濟風險向政治風險轉(zhuǎn)化，防范了農(nóng)民集體抗議行為的發(fā)生，更是將風險界定到農(nóng)民一側(cè)，使雙方風險共擔變成了農(nóng)民自擔。

關(guān)鍵詞:項目化;基層政府;地方產(chǎn)業(yè);收斂性干預;風險分擔

在“逼民致富”和“誘民致富”的故事里，基層政府想方設(shè)法號召動員村民種植特產(chǎn)作物，養(yǎng)殖家畜家禽，以優(yōu)惠價甚至免費提供幼苗和農(nóng)藥，派出專家上門指導，簽訂保護價包銷合同。一旦遇到收成不好，或賣不出好價錢，村民們就找到基層政府，要求其負責并賠償損失?；鶎诱诰S穩(wěn)壓力下，往往支付額外的補貼，以安撫村民們的情緒。有趣的是，事情過去不久，當?shù)赜窒破鹦乱惠喌漠a(chǎn)業(yè)動員。

隨著項目化時代的來臨，這一情況正在發(fā)生變化。筆者調(diào)查的特拉河鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府花費三年打造大鵝產(chǎn)業(yè)，借助項目資源動員農(nóng)戶養(yǎng)殖大鵝，并有選擇地介入養(yǎng)殖過程。2009年，大鵝遭遇市場價格急劇滑坡，絕大多數(shù)農(nóng)戶損失慘重，有些農(nóng)戶甚至血本無歸。與以往的故事不同，農(nóng)戶并沒有把矛頭對準鎮(zhèn)政府，要求賠償損失，更沒有發(fā)生“上訪”“鬧事”等激進的抗議行為，而是自行承擔了經(jīng)濟損失。在發(fā)展大鵝產(chǎn)業(yè)之前，特拉河鎮(zhèn)是全縣遠近聞名的“上訪大鎮(zhèn)”，眾多村民因土地糾紛集體上訪，新任鎮(zhèn)黨委書記的首要任務(wù)就是處理好村民的上訪問題?？梢姡迕駛儾皇菦]有“怨氣”和“脾氣”，相較之下，大鵝產(chǎn)業(yè)遭遇滑坡后農(nóng)戶的“平靜”，則更顯醒目。針對這一現(xiàn)象，“養(yǎng)殖戶已成為完全的市場主體”并不能構(gòu)成充分的解釋理由。2011年以后，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖規(guī)模一直維持在12萬只左右，鎮(zhèn)政府進一步收縮對大鵝一線養(yǎng)殖的介入，轉(zhuǎn)而通過抓合作社這一生產(chǎn)鏈龍頭扶持產(chǎn)業(yè)。2017年鎮(zhèn)政府向縣政府申請了20萬元扶貧資金項目，用于發(fā)展大鵝養(yǎng)殖和完善合作社的基礎(chǔ)設(shè)施，見效后，合作社將養(yǎng)殖收益的20%作為貧困戶的分紅資金，另拿出收益的30%用于建立大鵝產(chǎn)業(yè)扶貧基金，滾動式發(fā)展村莊鵝經(jīng)濟，該鎮(zhèn)的大鵝產(chǎn)業(yè)始終平穩(wěn)發(fā)展。立足歷史的進程，我們必須注意到，項目化時代背景下一種新的產(chǎn)業(yè)干預方式和產(chǎn)業(yè)風險分擔機制正在形成。

一、問題與相關(guān)研究

農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤出了向農(nóng)民征糧、征稅、征勞力的“汲取之手”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更多依賴上級轉(zhuǎn)移支付。一些學者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將成為懸浮于鄉(xiāng)村社會之上的政權(quán)組織。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認為農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要功能是做好“宣傳員”，發(fā)揮國家指令的上傳下達作用。但在現(xiàn)實中，這種“懸浮”沒有發(fā)展為常態(tài)，在經(jīng)過短暫的“割裂”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變換了一種面貌重返農(nóng)村。一方面，中央及各級政府推行“少取、多予、放活”的農(nóng)村政策，要求惠農(nóng)資金、項目落到農(nóng)村、落到農(nóng)民手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上下連接的必經(jīng)通道；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然擁有政績訴求，創(chuàng)造政績常常離不開農(nóng)村社會的參與，如扶持地方產(chǎn)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助農(nóng)村力量的同時伸向農(nóng)村的觸角也愈加深入。經(jīng)驗研究指出，新一輪政府進入農(nóng)村的典型方式是“帶項目下鄉(xiāng)”“促項目進村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑項目之力與農(nóng)村社會建立互動聯(lián)系，調(diào)動農(nóng)村建設(shè)和治理格局。伴隨項目規(guī)模逐漸增加，涉及面越發(fā)廣泛，基層對項目的依賴度越來越高，中國廣大農(nóng)村之發(fā)展已經(jīng)進入項目化時代。

農(nóng)村地方產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)階段基層政府安排項目最為集中的領(lǐng)域之一，以項目扶持產(chǎn)業(yè)在基層頗受青睞。但由于自然災害、技術(shù)應(yīng)用、運營管理、市場波動等原因，產(chǎn)業(yè)風險不可能完全避免，加之農(nóng)村產(chǎn)業(yè)根植農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)營者多為農(nóng)民，不確定性來源多，比起一般產(chǎn)業(yè)更具風險性。向靜林區(qū)分了地方政府介入市場的兩類風險——經(jīng)濟風險與政治風險，并指出地方政府與市場主體的關(guān)聯(lián)性是影響經(jīng)濟風險向政治風險轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)因素，在短期內(nèi)可以由地方政府進行選擇。針對農(nóng)村稅費改革后基層政府與農(nóng)民的關(guān)系研究形成了不同意見，一些研究認為項目制正在破壞原有的鄉(xiāng)村秩序，另一些研究認為基層政府試圖脫離與農(nóng)民的責任關(guān)系，將農(nóng)民推向市場，還有一些研究認為稅費改革強化了基層政府對農(nóng)民的庇護關(guān)系，但這些研究都一致認為“政府—農(nóng)民關(guān)聯(lián)性”變化鼓勵了農(nóng)民集體抗議行為，基層社會的治理風險正在增加。我們要追問的是，基層政府如何回應(yīng)風險，采取了什么辦法應(yīng)對風險？沿著風險視角思考，針對風險的事前預防成本要低于事后處置成本，一個具有風險意識的基層政府有沒有采取防范風險的措施呢？

本文要討論的問題是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的風險分擔機制，即基層政府介入后的地方產(chǎn)業(yè)一旦發(fā)生風險，風險由誰承擔，各自承擔的比重配置如何？這樣的分擔機制是如何形成的？結(jié)合經(jīng)驗調(diào)查，本文采用制度—組織—行為分析，認為在項目廣泛介入產(chǎn)業(yè)的背景下，基層政府利用項目機會，通過收斂介入程度，不僅動員了農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)，而且增強了基層政府從地方產(chǎn)業(yè)的可退出性，弱化了基層政府與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)性。由此，基層政府正在重塑地方產(chǎn)業(yè)的風險分擔機制，其結(jié)果是阻斷了經(jīng)濟風險向政治風險的轉(zhuǎn)變，甚至把風險推卸給農(nóng)民一方，使雙方共擔風險變成了農(nóng)民自擔。

二、案例：特拉河鎮(zhèn)的大鵝

特拉河鎮(zhèn)位于黑龍江省S縣西南部，全鎮(zhèn)4萬人口，絕大多數(shù)為農(nóng)民，主要收入來源依靠種植和養(yǎng)殖。全鎮(zhèn)養(yǎng)殖大鵝有幾十年的歷史，之前主要是農(nóng)戶散養(yǎng)，不成氣候，稱不上產(chǎn)業(yè)，從2005年的下半年開始，一直不溫不火的大鵝產(chǎn)業(yè)得到鎮(zhèn)里重視，成為全鎮(zhèn)上下排在第一位要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。為動員農(nóng)戶養(yǎng)殖大鵝，鎮(zhèn)里出臺直接包戶辦法，從黨委書記做起，每個干部包扶3到5戶，跟農(nóng)戶面對面算經(jīng)濟賬，2005年黨委書記D扶持的其中一個“上訪戶”養(yǎng)殖大鵝300只。鎮(zhèn)政府為養(yǎng)殖大鵝的農(nóng)戶提供優(yōu)惠貸款和鵝雛補貼，規(guī)定凡是從本地鵝雛孵化廠購買鵝雛的，可以享受政府補貼，每只補貼0.5元，并實行基礎(chǔ)價格5.3元/只，按基礎(chǔ)價格出售，如果市場價格低于5.3元/只，按市場價格出售。鎮(zhèn)政府還要求村干部帶頭，康平村支部書記之前從來沒有養(yǎng)過大鵝，在鎮(zhèn)政府的鼓動下，一下子認養(yǎng)5000只，這個舉動發(fā)揮了強大的示范效應(yīng)，此前村民不怎么理會，現(xiàn)在“看到書記養(yǎng)了，尋思你干部都養(yǎng)了，肯定有好處”，紛紛加入養(yǎng)鵝行列。各項措施多管齊下，特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，“特別是主要領(lǐng)導推動，很多事情就好辦了；領(lǐng)導把精力用在哪個產(chǎn)業(yè)，哪個產(chǎn)業(yè)就發(fā)展得比較快”。2006年，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖規(guī)模超過26萬只，一躍成為全縣之首，這年11月，特拉河鎮(zhèn)黨委書記D升任S縣副縣長。

2006年筆者第一次來到特拉河鎮(zhèn)，常常跟隨鎮(zhèn)政府干部下到屯子、下到草甸子看大鵝長勢，與農(nóng)戶交流，彼時正是全鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)發(fā)展如火如荼的時期。2006年一只鵝雛5元錢，長成后的大鵝回收價格每斤6元多，一只大鵝給農(nóng)戶帶來的收益在20元錢左右。2007年鵝雛價格和往年持平，但回收價格上漲，農(nóng)戶獲益提高，有的農(nóng)戶一只大鵝可以掙30多元。年底，鎮(zhèn)政府預判來年鵝雛價格可能會上漲，鼓勵養(yǎng)殖戶預留種鵝，自己孵化，不過養(yǎng)殖戶多遵循了以往的養(yǎng)殖模式，并未增加種鵝數(shù)量。2008年鵝雛價格“瘋漲”，每只鵝雛漲到10～12元，但很多農(nóng)戶受去年市場利好的影響，仍然大量購入鵝雛。到了大鵝出售的時候，價格下降到每斤不到5元，算上鵝的成活率，成活率稍微低一些的農(nóng)戶，“本兒都保不過來”。特拉河鎮(zhèn)上千養(yǎng)殖戶受到慘痛打擊，多數(shù)退出大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，全鎮(zhèn)養(yǎng)殖數(shù)量退回到了2005年前的規(guī)模。

2009年筆者再次來到特拉河鎮(zhèn)的時候，鎮(zhèn)政府干部基本上不再談?wù)摯簌Z，我問起2008年市場價格不好，養(yǎng)鵝戶賠本的時候，他們有沒有到鎮(zhèn)政府“鬧事”？鎮(zhèn)政府干部回答得很干脆，“沒有”，按照政府的說法，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖已經(jīng)走向了市場。我拿這個問題向養(yǎng)鵝戶求證的時候，他們也表示沒有對政府有“過激”做法，養(yǎng)鵝戶的普遍心理，“前些年養(yǎng)殖大鵝也賺到了錢，賺錢的時候歸自己，現(xiàn)在出了問題，也應(yīng)由自己承擔。政府如果有補貼更好，沒有補貼也不能把政府怎么樣”。聯(lián)系那些基層政府為民致富的故事，農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)失敗后，總有人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府跟前，哪怕是抱著“有棗沒棗打三竿”的心態(tài)，也要索取一些利益，甚至發(fā)生過沖擊打砸縣政府的極端事件。特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)的“反?！惫适?，略顯“平靜”的結(jié)局，足以引發(fā)我們思考，過去幾年，基層政府與農(nóng)村社會到底發(fā)生了什么？

三、收斂性干預與產(chǎn)業(yè)風險分擔機制的形成

基層政府對地方產(chǎn)業(yè)的干預有程度上的深淺差異，按照干預程度排序，基層政府的干預會分布在從不干預到絕對控制的連續(xù)譜上，干預程度的選擇取決于政策環(huán)境、資源狀況、互動關(guān)系等客觀條件，也取決于基層政府想要達到的目標?？紤]到基層政府在國民經(jīng)濟體系中的作用，絕對的不干預和絕對的干預僅僅是一種“理想類型”，事實上，在不干預與絕對干預之間，存在寬裕的干預空間供基層政府選擇，基層政府干預是可以伸縮的。一般而言，基層政府對地方產(chǎn)業(yè)的干預程度，與其和產(chǎn)業(yè)主體間的關(guān)聯(lián)性建構(gòu)密切相關(guān)，干預程度深，表明基層政府與地方產(chǎn)業(yè)主體接觸的機會更多，交流更深入，形成的雙方關(guān)聯(lián)性越強；反之，干預程度淺，基層政府與產(chǎn)業(yè)主體接觸的頻率低，陌生感強，雙方的關(guān)聯(lián)性越弱。

（一）基層政府對產(chǎn)業(yè)的收斂性干預

經(jīng)驗觀察可知，特拉河鎮(zhèn)政府對大鵝產(chǎn)業(yè)的干預是經(jīng)過選擇的，不僅體現(xiàn)在是否選擇干預，還體現(xiàn)在選擇干預哪些環(huán)節(jié)上，在確定介入大鵝產(chǎn)業(yè)之后，鎮(zhèn)政府的干預做法表現(xiàn)出明顯的收斂性特征：

在干預鏈條上，選擇前端干預，退出全鏈條干預，特別是退出銷售環(huán)節(jié)的干預。鎮(zhèn)政府的主要精力放在動員農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)上，即擴大養(yǎng)殖規(guī)模，畢竟“全縣第一”的標識對政績彰顯是有非常大幫助的。除了集中防疫，鎮(zhèn)政府基本不參與大鵝養(yǎng)殖的日常養(yǎng)殖過程，而是交由農(nóng)戶自行管理。特別值得一提的是，鎮(zhèn)政府堅決不與養(yǎng)鵝戶簽訂包銷合同，即便是答應(yīng)將來幫助聯(lián)系收購方，也是口頭承諾。到了后期，“養(yǎng)鵝戶每一家手里都有鵝販的電話，要賣鵝的時候只需要一個電話就上門來收購”，鎮(zhèn)政府十分樂見農(nóng)戶直接對接市場的做法。

在干預對象上，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)選擇典型戶，抓住典型戶帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鎮(zhèn)里典型戶有兩類，一類是有大鵝養(yǎng)殖經(jīng)驗的，在全鎮(zhèn)發(fā)展大鵝產(chǎn)業(yè)之前，這些養(yǎng)鵝戶已經(jīng)養(yǎng)殖大鵝多年，他們往往擁有較強的生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)能力，是大鵝產(chǎn)業(yè)的先行者。鎮(zhèn)政府的做法是在維護他們現(xiàn)有規(guī)模的基礎(chǔ)上，動員他們擴大規(guī)模，有一位養(yǎng)殖戶利用水孵法孵化大鵝，多年養(yǎng)殖大鵝成活率在90%以上，在政府動員下從原來年養(yǎng)殖350只擴大到2000只，仍然保持了較高的收益率。另一類典型戶是村干部，上文提到的康平村支部書記就是其中的一位，鎮(zhèn)政府動員他們的時候是可以提“強制”要求的，他們不僅認領(lǐng)多，更能帶動一大批村民參與到產(chǎn)業(yè)中來。

在干預手段上，與農(nóng)戶簽訂產(chǎn)業(yè)經(jīng)營合同，采取正式文件告知的方式聯(lián)絡(luò)農(nóng)戶。鵝雛購買、集中防疫、技術(shù)指導、種鵝補貼等凡是有鎮(zhèn)政府介入的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，鎮(zhèn)政府都擬定文本合同，與養(yǎng)鵝戶一一簽字；或頒布文字性公告，告知每個農(nóng)戶。如《購買鵝雛合同》規(guī)定，“養(yǎng)殖戶在預購鵝雛時段不購者或不按照預訂的數(shù)量購雛，不予退還預交款，所造成的損失由養(yǎng)殖戶承擔”。再如《告所有農(nóng)戶的一封信》中，“養(yǎng)殖戶要根據(jù)明年自己計劃養(yǎng)鵝數(shù)量，預留足夠的種鵝，同時根據(jù)免疫程序，接種好小鵝瘟、禽霍亂等疫苗，保證種蛋質(zhì)量，防止因外來種蛋帶來病毒、免疫程序不到位造成不必要的損失”。這些告知文本除了提醒農(nóng)戶要做好大鵝的技術(shù)管理，還規(guī)定了雙方的責任范圍，“政府提醒過了，如有問題，農(nóng)戶要自行承擔”。

在干預關(guān)系上，鎮(zhèn)政府最初推出大鵝產(chǎn)業(yè)的時候，主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部包扶，建立的是政府與農(nóng)戶的面對面關(guān)系，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來以后，鎮(zhèn)政府引進了綠洲鵝業(yè)，建立了特拉河綠洲養(yǎng)殖合作社，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)主體變成了三方關(guān)系。合作社建立以后，大鵝養(yǎng)殖過程中的幼畜供應(yīng)、防病滅病、飼料供應(yīng)、信息咨詢、成鵝銷售、先進技術(shù)推廣等產(chǎn)業(yè)服務(wù)工作，主要由合作社承擔實施，“春耕還沒有開始，由綠洲鵝業(yè)和畜牧獸醫(yī)中心的專業(yè)人員組成的技術(shù)服務(wù)隊伍，就已經(jīng)深入到各村開展養(yǎng)鵝培訓講座，印發(fā)《大鵝飼養(yǎng)技術(shù)規(guī)程》，深入農(nóng)民家中進行指導，針對大鵝孵化、育雛、育肥等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展培訓”。通過建立合作社，專業(yè)的事情交給專業(yè)的人去做，鎮(zhèn)政府避免了技術(shù)指導上的“瞎指揮”，同時通過抓合作社來了解養(yǎng)殖戶情況，與養(yǎng)殖戶的關(guān)系從原來的雙方關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槿疥P(guān)系，政府回到第三方的位置上。

在“燕鄉(xiāng)種植洋香瓜”的案例中，鄉(xiāng)政府動員全鄉(xiāng)所有村子種植洋香瓜，鄉(xiāng)干部捐款入股投資洋香瓜種植，鄉(xiāng)政府不僅參與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的技術(shù)指導，還與種植戶簽訂包銷合同，在種植第一年由于銷路不好，鄉(xiāng)政府還按合同賠償了農(nóng)戶10萬元損失。與燕鄉(xiāng)干預地方產(chǎn)業(yè)的程度相比，特拉河鎮(zhèn)政府對大鵝產(chǎn)業(yè)的干預要收斂很多，表現(xiàn)出鏈條收縮和強度減弱的特點。筆者認為這一變化正是對項目化時代來臨的回應(yīng)。

（二）基層政府與農(nóng)戶的弱關(guān)聯(lián)性

基層政府在干預地方產(chǎn)業(yè)時有“效能與風險”兩個目標顧慮，當介入不夠深入，地方產(chǎn)業(yè)規(guī)?？赡苓_不到效能目標；而如果介入過深，則很可能導致農(nóng)戶對政府過度依賴，一旦發(fā)生風險，農(nóng)戶很容易將風險轉(zhuǎn)嫁給基層政府。受農(nóng)村稅費改革之惠，在介入地方產(chǎn)業(yè)過程中，基層政府不再與農(nóng)戶爭奪經(jīng)濟所得，基于稅費征繳形成的零和博弈關(guān)系已經(jīng)消失，基層政府也不再愿意承擔與經(jīng)濟收益掛鉤的產(chǎn)業(yè)風險。但即便如此，農(nóng)戶如果認為基層政府作為公共利益保護者仍然具有相應(yīng)責任，當基層政府參與產(chǎn)業(yè)，哪怕參與力度很小，農(nóng)戶也可能認定“政府管了，就要一管到底”，他們就會把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的問題，特別是損失轉(zhuǎn)嫁到基層政府身上，對基層政府過度要求，基層政府仍擺脫不了風險責任。因此，基層政府與農(nóng)戶建立何種關(guān)聯(lián)性至關(guān)重要。

關(guān)聯(lián)性是指基層政府與農(nóng)戶基于正式和非正式關(guān)系形成的、針對“收益—損失”共進退的一致性，表明了雙方的關(guān)系緊密度?；鶎诱c農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)性高，傾向形成風險共擔機制，更有利于經(jīng)濟風險向政治風險轉(zhuǎn)化，即產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中發(fā)生經(jīng)濟損失，農(nóng)戶更傾向?qū)鶎诱l(fā)出抗議，要求其補償或支付損失；基層政府與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)性低，傾向形成風險分擔機制，不利于風險轉(zhuǎn)化，基層政府與農(nóng)戶的風險界定清楚，經(jīng)營者各自承擔風險，與對方無涉。關(guān)聯(lián)性是在雙方互動過程中形成的，基層政府和農(nóng)戶都有機會塑造關(guān)聯(lián)性。事實表明，在借由產(chǎn)業(yè)介入塑造關(guān)聯(lián)性的行動中，基層政府掌握著主動權(quán)。

特拉河鎮(zhèn)新任黨委書記D坦承，他的政治道路還很長，不能因為群眾的集體抗議事件耽誤前程，采取低風險的策略是其最合理的選擇。規(guī)避產(chǎn)業(yè)風險與獲取產(chǎn)業(yè)收益，是基層政府干預地方產(chǎn)業(yè)的雙重目標，“一方面要研究產(chǎn)業(yè)，帶領(lǐng)群眾致富；另一方面還要避免新的矛盾發(fā)生。怎么辦，就是要想辦法讓老百姓嘗到甜頭”。最好的結(jié)果是不發(fā)生風險，如果不能完全杜絕，當風險發(fā)生時，保證風險留在經(jīng)濟領(lǐng)域，避免經(jīng)濟風險轉(zhuǎn)化為政治風險?；鶎诱扇∈諗啃愿深A做法，恰恰可以通過降低自身的介入程度，減小風險責任，限制甚至阻斷經(jīng)濟風險向政治風險的轉(zhuǎn)化。

比較帶有收斂特征的收斂性干預與全方位干預，可以看到前者塑造的關(guān)聯(lián)性對風險轉(zhuǎn)化的抑制。（1）集中前端參與。鎮(zhèn)政府只做產(chǎn)業(yè)動員，不介入生產(chǎn)管理，更不介入銷售，這就避開了在風險高發(fā)環(huán)節(jié)上與農(nóng)戶“短兵相接”。（2）典型戶動員。鎮(zhèn)政府通過事前選擇，減少與農(nóng)戶打交道的接觸面，同時將那些生產(chǎn)能力更強的農(nóng)戶納入產(chǎn)業(yè)體系，保證鎮(zhèn)政府與之建立聯(lián)系的農(nóng)戶，其抗風險能力更強。（3）基于正式文本規(guī)定建立正式關(guān)系。不僅劃定風險責任，更深遠的含義在于與非正式關(guān)系相比，鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶建立的是短期的、局部性聯(lián)系。（4）基層政府成為第三方。與“鮮活親切”的面對面關(guān)系不同，在三方關(guān)系中鎮(zhèn)政府更像是一個委托人和仲裁者，合作社成為產(chǎn)業(yè)風險的一道屏障。

從特拉河鎮(zhèn)的案例看，收斂性干預弱化了基層政府與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)性，而關(guān)聯(lián)性弱化降低了基層政府承擔的風險配比。其一是拉長了鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶的間隔距離，從原來的直接關(guān)系變?yōu)殚g接關(guān)系；其二是更改了鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)幅度，全方位干預下鎮(zhèn)政府與所有農(nóng)戶發(fā)生聯(lián)系，收斂性干預下鎮(zhèn)政府只與參與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶發(fā)生聯(lián)系；其三是改變了鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)性質(zhì)，從非正式關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)變?yōu)檎疥P(guān)聯(lián)，鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶變得更加“生分”；其四是弱化了關(guān)聯(lián)強度，鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶在一起談?wù)撝饕獓@產(chǎn)業(yè)展開，很少涉及其他話題；其五是提升了雙方在關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)中的行動自由度，鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶都更容易從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)中退出。

2006年特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)繁榮的時候，鎮(zhèn)政府干部幾乎天天往屯子里跑，觀察大鵝的長勢；與此相應(yīng)的是，政府干部下鄉(xiāng)時與養(yǎng)殖戶談?wù)摰膬?nèi)容基本上全是大鵝，而不涉及其他；給養(yǎng)殖戶提建議的時候，也是希望他到另一家去看看，而不是直接給出技術(shù)建議。看上去，鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶形成的是一種“共事”關(guān)系，而不是合作共同體，前者表現(xiàn)出弱關(guān)聯(lián)性。2009年以后，特拉河鎮(zhèn)政府從大鵝產(chǎn)業(yè)干預中逐漸退出，全鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖進入農(nóng)民自主經(jīng)營狀態(tài)，農(nóng)戶在大鵝養(yǎng)殖過程中遇到資金困難可以申請小額信貸，遇到技術(shù)和管理問題可以求助綠洲合作社，鎮(zhèn)政府成為不折不扣的治理第三方，與農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)更加薄弱。由是，當養(yǎng)鵝戶遭遇風險事故和利益損失時，他們不會過多談?wù)撴?zhèn)政府應(yīng)該擔多少責任，而是更多專注于如何挽回損失。

（三）產(chǎn)業(yè)風險分擔機制的形成

在特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，鎮(zhèn)政府實行集中免疫制度，研判市場走向，農(nóng)戶妥善管理，都具有規(guī)避風險或降低風險的功能，但產(chǎn)業(yè)風險總是存在，當風險發(fā)生時，存在三種風險分擔類型：由農(nóng)戶承擔所有風險；由鎮(zhèn)政府承擔所有風險；由鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶共同承擔風險。其中，在第三種風險分擔上，雙方又會存在風險比重的劃分，在風險總量固定的情況下，一方增加的風險承擔量即為另一方減少的風險承擔量。在面臨風險或風險事故發(fā)生的時候，雙方都有將風險推卸給對方的動機，農(nóng)戶想要鎮(zhèn)政府更多承擔，因此有動力將經(jīng)濟風險轉(zhuǎn)化為政治風險，而鎮(zhèn)政府則有防范經(jīng)濟風險向政治風險轉(zhuǎn)化的動力。此時，談判地位更高的參與主體更有能力將風險推卸給對方。

如圖1所示，鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶共同參與某項產(chǎn)業(yè)，方便起見，圖中用正方形表示產(chǎn)業(yè)的收益與風險總和，并對產(chǎn)業(yè)收益與產(chǎn)業(yè)風險做了等分，把產(chǎn)業(yè)收益與產(chǎn)業(yè)風險的平均分配作為基準線，即圖中OA線，依據(jù)此分配比例，鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶都將分別占有一半的產(chǎn)業(yè)收益，同時承擔一半的產(chǎn)業(yè)風險。在雙方參與產(chǎn)業(yè)過程中，分配線是可以移動的，鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶的收益與風險呈現(xiàn)動態(tài)分布。圖中標示出的隨著分配線圍繞O點向左下方移動，鎮(zhèn)政府的產(chǎn)業(yè)收益和產(chǎn)業(yè)風險都在減少，但產(chǎn)業(yè)風險的減少值要小于產(chǎn)業(yè)收益的減少值，也就是說鎮(zhèn)政府以較少的風險承擔獲取了較多的產(chǎn)業(yè)收益。圖中陰影面積即三角形ABC的面積是鎮(zhèn)政府推卸給外部的產(chǎn)業(yè)風險，此時農(nóng)戶的收益雖然有所上升，但承擔的產(chǎn)業(yè)風險以更大的比率增加，農(nóng)戶承擔了鎮(zhèn)政府推卸出來的風險。事實上，如果農(nóng)戶的談判地位足夠高，分配線也可以向右上方移動，即農(nóng)戶占有更大的產(chǎn)業(yè)收益，承擔較少的風險，通過“抗議”“上訪”“申訴”等方式，向鎮(zhèn)政府索取補償，可以視作分配線向右上方的偏移。

從風險規(guī)避的角度看，特拉河鎮(zhèn)政府的收斂性干預對關(guān)聯(lián)性結(jié)構(gòu)的塑造，繼而對風險轉(zhuǎn)化的阻斷是成功的。我們不禁要問，如果收斂性干預有效，為什么在“為民致富”的故事里，基層政府沒有采用？是他們沒有預見到產(chǎn)業(yè)風險，還是預見到了卻只能眼睜睜看著風險發(fā)生？我們嘗試從項目運作機制的角度提出一個解釋，從對基層政府行為的基本假定出發(fā)，我們認為在追求風險規(guī)避和預見風險能力上，已有故事里的基層政府與本文中的基層政府并無差異，不同的是，隨著農(nóng)村稅費改革落定，兩者所處的制度結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。項目化時代來臨，新的制度結(jié)構(gòu)不僅沒有制約基層政府采取收斂性干預做法，還為這種做法提供了激勵和便利。

四、一個解釋：項目化時代的政府產(chǎn)業(yè)行為

已有研究指出，項目制已成為一種新型的治理模式，誘發(fā)了各層次上相對應(yīng)的政府行為，成為認識國家治理運作過程和政府行為的新維度，項目對特拉河鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響也是不言而喻的。2003年，特拉河鎮(zhèn)政府申請實施了鵝雛孵化項目、大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)化建設(shè)項目；2005年申請實施了大鵝育種基地建設(shè)項目；2006年接連申請實施大鵝深加工項目、大鵝養(yǎng)殖加工專業(yè)合作社項目、扶貧鵝入戶項目，共獲項目資金535萬元。在項目支持下，鎮(zhèn)政府圍繞大鵝產(chǎn)業(yè)做足文章，幾乎把每個生產(chǎn)環(huán)節(jié)都申報為項目，爭取上級項目經(jīng)費反哺大鵝產(chǎn)業(yè)。

（一）地方產(chǎn)業(yè)項目的運作機制

在后農(nóng)業(yè)稅費時代，無論是基層政府的整體運作，還是某一項具體公共物品的提供，對一個以農(nóng)業(yè)收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，項目都發(fā)揮了極其重要的作用。面對擁有項目審批權(quán)的上級政府，基層政府的合理做法是按照項目要求完成各項指標，這里的項目要求通常是指將資金花在申報的項目上。上級對項目的驗收主要是看資金投放情況，而不太重視具體項目的實施效果，基層政府只需把項目做起來，就完成了項目審批方的要求，并不強求把項目做好或者做成功。以特拉河鎮(zhèn)為例，上級政府很少有針對大鵝產(chǎn)業(yè)項目的檢查，主要是通過基層上報的項目材料予以檢查驗收，一些上級政府部門到村屯檢查，也主要看是否有成群的大鵝。因此，從完成項目的角度，基層政府不存在太大困難，更為關(guān)鍵的是，基層政府要利用項目打造亮點產(chǎn)業(yè)，獲得政績。在這點上，上級的項目要求和基層政府政績訴求是一致的，基層政府也十分樂意做這種一箭雙雕的事情。在特拉河鎮(zhèn)的政績評定中，針對大鵝產(chǎn)業(yè)，上級政府看的也主要是產(chǎn)業(yè)規(guī)模，只要養(yǎng)殖數(shù)量領(lǐng)先，政績評定就能夠獲得好名次，因此，鎮(zhèn)政府缺乏產(chǎn)業(yè)深度干預的動力，而是將精力和資源用在動員農(nóng)戶參與上面。

在項目運作過程中，由于產(chǎn)業(yè)扶持或產(chǎn)業(yè)介入中的項目運作要求項目進村、項目入戶，從項目資源的流動和傳遞看，作為結(jié)構(gòu)支撐面的行政體制和村莊社會是無縫連接在一起的。在這個上下連接的通道中，基層政府處在樞紐位置，起著溝通信息、傳遞資源的作用，作為一個有獨立利益訴求的行動者，占有極大的行動空間和行動優(yōu)勢。在拿到項目資金以后，面對農(nóng)戶，基層政府就成了項目的絕對控制者。如果所有農(nóng)戶都不參與項目支持的產(chǎn)業(yè)，那么農(nóng)戶對項目實施的影響力是絕對占優(yōu)的。但受項目補貼吸引，農(nóng)戶參與項目產(chǎn)業(yè)的積極性是很高的。以特拉河鎮(zhèn)為例，在鎮(zhèn)里將大鵝產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)后，養(yǎng)殖戶增加了1000多戶，其中大部分是看到養(yǎng)鵝補貼后加入進來的。一旦農(nóng)戶選擇參與進來，基本上失去了對項目的控制權(quán)，全憑基層政府安排，基層政府就成為項目資源的控制者。基層政府憑借其寬裕的彈性空間可以選擇深度干預，亦可以選擇弱干預，或者在某些方面強干預，在另外一些方面弱干預。另一方面，直觀地看，基層政府是項目資金的申請方，農(nóng)民是項目的受惠者，基層政府成了農(nóng)戶的施惠者，與農(nóng)村稅費改革前相比，農(nóng)戶對基層政府的約束力度變得十分薄弱，農(nóng)民對基層政府的要求不能說沒有，但最起碼沒有像之前那樣理所應(yīng)當?shù)亍皬娪病薄?/p>

對項目制運作分析可知，作為結(jié)構(gòu)意義上的項目，要求基層政府按照依靠項目、向上負責、遵從事本主義等路徑行事，從而削弱甚至杜絕了基層政府全方位介入某項產(chǎn)業(yè)、全身心構(gòu)建與農(nóng)戶關(guān)系的可能性路徑。而作為工具意義上的項目，基層政府利用項目優(yōu)勢，既引導農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，同時又控制與農(nóng)戶的接觸，保持與農(nóng)戶的距離?！伴L袖善舞”的基層政府實施項目，恰好落在了可以創(chuàng)造政績同時又不至于觸發(fā)政治風險的均衡點上。

（二）項目化時代的關(guān)聯(lián)性構(gòu)建

稅費改革之前，農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅費是雙方建立關(guān)系的基本前提，基層政府指使農(nóng)戶所做的任何經(jīng)營活動都在此前提之下，因此雙方關(guān)系是基礎(chǔ)，各種合作行動是附著于雙方關(guān)系之下的衍生品。農(nóng)民發(fā)生任何損失，都有天然的理由找基層政府，因為繳納了稅費，基層政府有義務(wù)為農(nóng)民（納稅者）謀取福利。但在稅費改革后，農(nóng)民不再繳稅，與之相應(yīng)的基層政府盡責關(guān)系變得十分薄弱，作為前提的基本關(guān)系不存在，雙方有合作行動時，“利益—損失”關(guān)系成為直接關(guān)系和基本關(guān)系，基層政府與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)性成為合作行動的衍生品。

農(nóng)村稅費時代，基層政府干預地方產(chǎn)業(yè)，有一個主要目的是通過征收特產(chǎn)稅等方式增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，財政收入增加得益于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營化收入提升，即產(chǎn)業(yè)獲得市場效益，基層政府的收益與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的好壞有必然的聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營市場表現(xiàn)不好，基層政府就沒辦法征稅進而增加財政稅收。因此在稅費時代，政府干部積極賣力地參與產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)，甚至不惜通過捐款、帶頭種植的方式介入產(chǎn)業(yè)，是可以理解的，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營質(zhì)量相關(guān)，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)營質(zhì)量與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投入規(guī)模和干預程度有關(guān)。但是在項目化時代，基層政府的收益目標特別是財政收益目標與產(chǎn)業(yè)脫鉤，而與項目收益密切相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需要將產(chǎn)業(yè)項目在地方上樹立起來，至少可以獲得大部分政績。因此，基層政府更關(guān)心產(chǎn)業(yè)規(guī)模和農(nóng)民參與度這樣的項目目標，而非產(chǎn)業(yè)效益目標，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況沒辦法構(gòu)成對財政收入或其他政績效應(yīng)的制約，對短期收益的追求鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將投入主要用于項目落地環(huán)節(jié)，而不是產(chǎn)業(yè)實施環(huán)節(jié)上。項目化時代，基層政府已經(jīng)嘗試收回全面干預之手，減少投入，放松干預，從而也降低了政府承擔的風險。

從農(nóng)戶角度看，在“逼民致富”的產(chǎn)業(yè)項目實施中，農(nóng)戶參與到產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中帶有較強的“強制”特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留給農(nóng)民選擇進入和退出的權(quán)力非常小，農(nóng)戶在經(jīng)營過程中的行為也依靠政府全方位引導和干預，基本處在“鎖住”和“套牢”狀態(tài)，經(jīng)營自主性很低。但在普遍項目化階段，農(nóng)戶是否參與產(chǎn)業(yè)項目、以何種形式參與產(chǎn)業(yè)項目是獨立選擇的，在經(jīng)營過程中，農(nóng)戶也擁有進入和退出的權(quán)利，隨時可以根據(jù)項目經(jīng)營狀況調(diào)整自身的產(chǎn)業(yè)行為。加之基層政府在產(chǎn)業(yè)項目實地經(jīng)營中的干預呈現(xiàn)收斂特征，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的收益和風險會更清晰地界定給農(nóng)戶。因此，是否擁有產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的“退出權(quán)”決定了產(chǎn)業(yè)風險的界定歸屬，農(nóng)民更方便“解套”反倒降低了政府承擔產(chǎn)業(yè)風險的責任。

由于雙方的合作行動多基于項目，因此項目在影響雙方行為的同時也在塑造二者間的新關(guān)聯(lián)，基層政府恰恰控制著項目，進而掌握了塑造新關(guān)聯(lián)的主動權(quán)。必須指出，項目化時代基層政府與農(nóng)戶的關(guān)系并不必然是惡化的，也不必然是弱化的，可以看到，在新機會面前，有的地方走向了基層政府與農(nóng)民的疏離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為“懸浮型政權(quán)”；有的地方政府對農(nóng)戶提供了更多的庇護，支持和反哺農(nóng)村發(fā)展；有的地方則如本文所示，基層政府在動員農(nóng)戶打造地方產(chǎn)業(yè)的同時，把經(jīng)濟風險留給了農(nóng)戶，使農(nóng)民成為脫離政府庇護的市場主體。有一點可以肯定，當基層政府與農(nóng)戶因項目發(fā)生利益沖突展開談判時，當下的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)對基層政府的約束力變得比以前脆弱，或者這種關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)更多由基層政府支配，而不是農(nóng)民，因此基層政府主導了關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，進而主導了風險分擔，弱化了的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)實際上成為經(jīng)濟風險轉(zhuǎn)化為政治風險的阻斷機制。

（三）項目塑造的產(chǎn)業(yè)風險分擔機制

我們用一幅簡圖說明項目視角下風險分擔機制的形成。如圖2所示，基層政府與農(nóng)戶是風險分擔的兩個主體，縱向分布的內(nèi)容是風險分擔的4個變量，箭頭表示作用方向，連接線的虛實表示作用強度，實線表示作用強度大，虛線表示作用強度小?；鶎诱c農(nóng)戶基于產(chǎn)業(yè)項目建立聯(lián)系，項目作為結(jié)構(gòu)力量，既約束基層政府，要求其必須按照項目要求執(zhí)行，也約束農(nóng)戶，吸引農(nóng)戶到產(chǎn)業(yè)項目中來。但項目實施后，基層政府對項目有著絕對控制權(quán)，農(nóng)戶對項目的控制較為薄弱?；鶎诱梢詰{借項目優(yōu)勢，采取更符合自身意志的行動，進而建立與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，在本文案例中，特拉河鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)介入中實施收斂性干預，構(gòu)建起來的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)是弱化的，相應(yīng)的，建立起來的風險分擔機制，是由農(nóng)戶承擔了絕大部分的風險。這種在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中更偏重農(nóng)戶風險自擔的機制，大幅降低了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟風險向政治風險的轉(zhuǎn)化。

需要指出的是，基層政府的作為并不必然杜絕風險發(fā)生，也不會絕對阻斷經(jīng)濟風險向政治風險的轉(zhuǎn)化，在項目化時代農(nóng)戶仍然有抵抗政府的行為發(fā)生，甚至演化出“把事兒鬧大”的邏輯。但弱化的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)確實能夠大幅度降低風險轉(zhuǎn)化的概率，加之當前農(nóng)村社會的秩序轉(zhuǎn)型，村民聚集起集體抗爭力量維護產(chǎn)業(yè)利益越來越困難了。

五、結(jié)論與討論

農(nóng)村稅費改革以后，基層政府在介入地方產(chǎn)業(yè)時更加依賴項目，為完成項目目標并借助項目資源達到政績目標，基層政府要介入產(chǎn)業(yè)，動員農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營；同時還要防范農(nóng)戶將產(chǎn)業(yè)風險轉(zhuǎn)化為政治風險。在項目的約束和支持下，基層政府采取收斂性干預，并借此重新塑造了基層政府與農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)性，降低了雙方的親密程度，當風險發(fā)生時農(nóng)戶自行承擔風險，由此重構(gòu)了地方產(chǎn)業(yè)的風險分擔機制，阻斷了經(jīng)濟風險向政治風險的轉(zhuǎn)變。

本文經(jīng)驗分析使用的是東北某農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖的案例，回到案例考察風險分擔機制的形成，可以發(fā)現(xiàn)特拉河鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)較多倚重項目財政投入，使得農(nóng)民對基層政府的依賴以及基層政府對農(nóng)民的控制成為可能，項目邏輯能夠發(fā)揮作用。在產(chǎn)業(yè)特點上，大鵝養(yǎng)殖以年度為一個完整生產(chǎn)周期，前期投入不大，加之鎮(zhèn)上的大鵝養(yǎng)殖以家庭為生產(chǎn)單位，養(yǎng)殖規(guī)模受上限約束，即便造成風險，損失相對不大；另外農(nóng)戶們多數(shù)是兼業(yè)經(jīng)營，在養(yǎng)殖大鵝上發(fā)生損失，可以從其他產(chǎn)業(yè)中得到補充，不至于失去生活保障，這些特定因素都削弱了經(jīng)濟風險向政治風險轉(zhuǎn)化，使本文案例帶有地方性特征。不過，本文提供案例蘊含的邏輯仍具有較強解釋力，即基層政府通過建構(gòu)與農(nóng)戶的弱關(guān)聯(lián)性，大幅降低了產(chǎn)業(yè)風險向本方轉(zhuǎn)移的可能。展望項目化時代，當基層政府握有項目控制權(quán)，在產(chǎn)業(yè)介入時會更多采取收斂性干預策略，由此一種新型的“基層政府—農(nóng)民”產(chǎn)業(yè)關(guān)系正在形成。

作者簡介:馮猛，男，上海師范大學社會學系副教授，博士，碩士生導師。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：?南京農(nóng)業(yè)大學學報社科版

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