農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，是中央關于“三農(nóng)”工作的重大部署，是全面深化農(nóng)村改革的基礎性工作。按照中央安排，各地加快推動農(nóng)地確權工作進程。截至2018年6月底，全國31個?。▍^(qū)、市）均開展了農(nóng)地確權工作，確權面積13.9億畝，超過二輪家庭承包地（賬面）面積。

黑龍江省是確權任務最重的省份之一。自2016年被確定為整省推進試點省以來，面對土地面積大、權屬爭議多等情況，全省上下精心謀劃推進，農(nóng)地確權工作迅速啟動并率先取得積極進展。隨著農(nóng)地確權面上工作的基本完成，下一步要加快解決確權中擱置的歷史遺留問題，強化確權數(shù)據(jù)庫及信息平臺建設，創(chuàng)新確權成果應用形式，讓農(nóng)民切實感受到確權帶來的好處。

聚焦農(nóng)地確權中的歷史遺留問題

從全國范圍來看，由于二輪延包政策不一、時點不同，歷史跨度較長，各地農(nóng)地確權工作中普遍存在歷史遺留問題。從黑龍江的情況來看，尚未確權的承包地大多數(shù)存在權屬爭議等方面的問題。這些問題具有復雜性、普遍性、多元性等特點，有的甚至相當棘手，必須予以高度重視并妥善解決。

一是少地無地問題。比如，黑龍江大部分地區(qū)嚴格執(zhí)行第二輪土地承包政策，基本上延續(xù)一輪承包關系，而這期間多地發(fā)生分家分戶，陸續(xù)產(chǎn)生一些具有集體經(jīng)濟組織成員資格但沒有承包地的農(nóng)戶家庭。也有一些地區(qū)農(nóng)戶為了少交農(nóng)業(yè)稅而放棄承包地，而村集體又將這部分土地轉包他人，導致部分農(nóng)戶無地可種。確權工作的收尾階段如何處理這部分“無地農(nóng)戶”亟待專門研究。

二是實測多地問題。如黑龍江雞西、伊春等地區(qū)有些農(nóng)戶在當時政策默許下進行毀林開荒，產(chǎn)生大量的“開荒地”；也有的地區(qū)在分地過程中把關不嚴、標準不一，產(chǎn)生分配不均、歸屬不清等問題，如“樹影地”“校田地”等。

三是賬實不符問題。一些地區(qū)由于農(nóng)戶違規(guī)建房或地方政府通過以租代征的方式非法征占地等原因，造成農(nóng)戶承包地實際面積少于賬面或合同面積，而相關部門如何處理這部分差額面積意見不一。

四是政策銜接問題。黑龍江是農(nóng)業(yè)大省，也是林業(yè)和草原大省。確權工作中還涉及不同地類之間的糾紛，主要表現(xiàn)為國有土地與集體所有土地、集體建設用地與農(nóng)業(yè)用地、林地與耕地、草地與耕地等之間的矛盾。此外，還有的地區(qū)存在土地調整、賣房帶地、承包權未落實、參軍轉農(nóng)、獨生子女多分地、超生罰沒地等問題。這些歷史遺留問題成因復雜，涉及面廣，影響深遠，如果處理不好直接影響確權工作的成色和質量。

下一階段，要把化解農(nóng)地確權中的歷史遺留問題作為工作重點，充分利用二輪延包結束前的黃金窗口期，全力做好農(nóng)地確權的掃尾工作。一要適時開展“回頭看”，嚴防因確權工作引發(fā)新的矛盾，做好農(nóng)村婦女土地權益保護工作，結合群眾來訪等有關情況，有針對性選擇試點較早、進度過快、問題較多等地區(qū)進行自查自糾，嚴格對照確權質量標準和政策要求，做好情況核實和問題整改工作。二要堅持依法依規(guī)、分類推進的原則，選擇《農(nóng)村土地承包法》頒布、農(nóng)村稅費改革和農(nóng)地確權試點等重要時間節(jié)點，針對不同情況按照法律政策規(guī)定和基本精神分類處理。三要強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系建設，充分依靠農(nóng)民進行民主協(xié)商，構建以土地仲裁為核心、以其他糾紛解決方式為補充的多元糾紛解決機制。四要做好信訪工作，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。在確權工作收尾階段，要進一步提高責任和擔當意識，建立歷史遺留問題清冊和矛盾排查機制，加強風險防控和應急處置，防止出現(xiàn)群體性事件。

系統(tǒng)評估農(nóng)地確權的制度績效

農(nóng)地確權工作基本完成后，就應著手組織開展第三方政策評估，以便查漏補缺，進一步改進工作。農(nóng)地確權效果評價不應只盯住確權工作本身，而應該放眼到農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)一體化體制機制等其他制度領域，在農(nóng)村綜合改革框架下系統(tǒng)評估農(nóng)地確權的制度績效。實踐中，要注意把握以下兩點：

一是明確農(nóng)地確權的政策操作性定義。這是對確權工作進行評估的前提和基礎。農(nóng)地確權是一個包括確權、登記、頒證等各個環(huán)節(jié)在內的先行后續(xù)、前后銜接的系統(tǒng)工程。受技術、政策及天氣條件等多因素的影響，有的地區(qū)確權工作持續(xù)時間很長、任務量大，有的甚至與其他改革交替推進，某一個環(huán)節(jié)的結束并不能代表確權工作的完成。例如，不能簡單以“發(fā)證率”作為判斷標準，更不能簡單以針對訪談農(nóng)戶“本村是否完成土地確權”的問題回答作為評判依據(jù)。

二是注意農(nóng)地確權政策效應的滯后性。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期、農(nóng)民權屬意識等影響，農(nóng)地確權工作結束了，但農(nóng)戶生產(chǎn)行為并不會馬上改變。這就要求農(nóng)地確權工作的評估要充分考慮滯后性，既要有緊迫感，也不能急于求成。

創(chuàng)新農(nóng)地確權成果的應用形式

農(nóng)地確權的政策效應最終要通過成果應用體現(xiàn)出來。黑龍江省一些試點地區(qū)要求在做好農(nóng)地確權工作的同時，與土地經(jīng)營權流轉、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營一同研究，與農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押擔保等配套推進，取得了積極成效。借鑒這些經(jīng)驗，下一步農(nóng)地確權成果應用應重點從以下三個方面開展：

第一，從土地所有權角度看，土地是農(nóng)民最主要的集體資產(chǎn)。著眼于土地資源管理，可以探索土地承包關系長久不變的有效實現(xiàn)形式，如四川成都、西藏曲水；可以推進互換并地，解決農(nóng)地細碎化問題，如湖北沙洋、廣東清遠；可以充分利用確權成果，開展土地承包經(jīng)營權自愿有償退出試點，如寧夏平羅、重慶梁平；一些地方還提出，將農(nóng)地確權面積作為征地補償?shù)囊罁?jù)。

第二，從農(nóng)戶承包權角度看，土地是農(nóng)民安身立命的經(jīng)濟社會基礎。著眼于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，基本完成確權登記頒證的地方，應探索推進成果在農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)補貼等涉農(nóng)政策扶持方面的應用，如海南省三亞市；也可以與農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革相銜接，如廣東南海、山東諸城等地。

第三，從土地經(jīng)營權角度看，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素。著眼于推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，可以探索確權成果在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、土地流轉與適度規(guī)模經(jīng)營、土地整治、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護治理、農(nóng)田基礎設施建設等方面的應用。如四川省著力拓展確權成果應用，實現(xiàn)對土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營的監(jiān)測和管理、農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃空間化查詢和土肥信息的實時監(jiān)測。又如，一些“兩權”抵押試點地區(qū)，將農(nóng)地確權作為開展試點的前提條件。

強化確權成果應用的制度支撐

十三屆全國人大常委會對《農(nóng)村土地承包法》進行了修改，新的法律明確了各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權及承包合同管理的法律地位，并以“三權分置”為重點，就穩(wěn)定家庭承包關系，開展土地經(jīng)營權登記、流轉、融資擔保等，進行了一系列制度創(chuàng)新。這些創(chuàng)新為農(nóng)地確權成果在更廣范圍內應用奠定了重要的制度基礎。當務之急，相關部門要以新法實施為契機，抓緊完善管理制度，夯實確權成果應用的工作基礎。

一是加快信息化應用平臺建設。要運用市場的辦法，引入先進的技術服務商，加大基礎設施、服務器、存儲及網(wǎng)絡設備產(chǎn)品的支持力度，加快開展農(nóng)地確權數(shù)據(jù)應用平臺軟件研發(fā)及基于大數(shù)據(jù)平臺進行數(shù)據(jù)分析與挖掘應用等工作。同時，信息化應用平臺建設要留有接口，為土地承包經(jīng)營權變更登記及歷史遺留問題解決留出空間。還要注意加強數(shù)據(jù)保密管理，做好脫密工作，逐步形成面向社會開放的動態(tài)政務信息資源平臺。

二是工作推進和制度建設相結合。要以成果應用為確權登記頒證工作的政策指向，鼓勵基層創(chuàng)新，逐步完善政策辦法和操作程序，使確權實踐和制度建設共同推進。要創(chuàng)新政策設計，針對地形地貌改變而無法直接確權等情況，采取確權確股不確地等方式，創(chuàng)造性落實農(nóng)戶承包權。要盡快開發(fā)土地承包經(jīng)營權登記業(yè)務系統(tǒng)，完善土地承包經(jīng)營權證登記管理制度，建立土地經(jīng)營權保護制度，加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，為銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策做足準備。

三是堅持試點試驗，開展系統(tǒng)部署。黑龍江作為“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，要將確權成果應用與試驗任務相結合，有序推進重點領域配套改革，不斷放大試點探索效果。在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，應充分體現(xiàn)土地制度改革的需要，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權成果應用等內容進行系統(tǒng)安排。同時，要強化試點跟蹤、督導和考核，及時評估效果，總結推廣經(jīng)驗。

作者系南京林業(yè)大學農(nóng)村政策研究中心主任、經(jīng)濟管理學院教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《 農(nóng)民日報 》 2019年05月18日

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