提要：實(shí)行“省直管縣”體制是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，具有現(xiàn)實(shí)可能性。然而，要真正實(shí)現(xiàn)“省直管縣”必須轉(zhuǎn)變改革思路，調(diào)整改革路徑，從“頭痛醫(yī)頭”式且?guī)в惺潞笮缘膯蜗蚋母镛D(zhuǎn)向注重事物內(nèi)在聯(lián)系并富有前瞻性的配套改革。配套改革主要包括體制性的配套措施和具體的配套措施兩個(gè)層面。其中體制性的配套措施要求省直管縣體制改革要與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、行政體制等改革相配套，而具體性的配套措施則要求有計(jì)劃分步驟地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合并小縣、市縣分等及劃小省區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)省直管縣。
關(guān)鍵詞：省直管縣;現(xiàn)實(shí)可能性；戰(zhàn)略性調(diào)整;配套措施
“省直管縣”體制改革日益成為學(xué)術(shù)界的熱議。綜合國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的意見(jiàn)，大家在“省直管縣”體制改革的必要性方面基本取得了共識(shí)，但是對(duì)于改革應(yīng)該遵循的步驟或相應(yīng)的配套措施尚未進(jìn)行深入討論，本文擬就“省直管縣”體制改革的配套措施展開(kāi)分析，求教同仁。
1、“省直管縣”現(xiàn)實(shí)可能性分析
(一)進(jìn)一步促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接牽涉“城鄉(xiāng)二元”問(wèn)題的解決，也關(guān)系到一省的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。所以，近年來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題日益引起人們的關(guān)注。但是，從目前國(guó)內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，現(xiàn)行的市管縣體制己成為縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的主要阻礙因素。眾所周知，市管縣體制的初衷在于利用城市經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困境。從實(shí)踐的效果來(lái)看，通過(guò)中心城市經(jīng)濟(jì)輻射作用的發(fā)揮，的確帶動(dòng)了一部分周邊縣市的發(fā)展。但是從總體來(lái)看，市對(duì)縣的帶動(dòng)作用是有限的，這在推動(dòng)偏遠(yuǎn)的縣市發(fā)展方面體現(xiàn)得尤為明顯。此外，由于市管縣體制下市級(jí)政府存在行政級(jí)別優(yōu)勢(shì)，為了滿足城市自身發(fā)展的需要，市級(jí)政府不自覺(jué)地把縣域經(jīng)濟(jì)作為自身發(fā)展的附庸，市管縣演變成了“市刮縣”、“市卡縣”出現(xiàn)地級(jí)市和縣（市）爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的局面。如“2003年國(guó)家民委給東興市民委80萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，但到了防城港市就被截留了30萬(wàn)元”。市管縣體制還形成了所謂的“城鄉(xiāng)合治”模式，市級(jí)政府不僅要承擔(dān)建設(shè)和管理城市的職能，而且仍需肩負(fù)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重?fù)?dān)，分散了城市政府的精力，對(duì)市、縣兩級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的發(fā)展均有負(fù)面影響，當(dāng)然，受害最大的還是縣域經(jīng)濟(jì)。因此，從進(jìn)一步壯大縣域經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，我們有必要推行“省直管縣”體制改革。
(二)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的客觀訴求
民主政治是當(dāng)今世界政治體制發(fā)展的總趨勢(shì)，我黨長(zhǎng)期以來(lái)將發(fā)展社會(huì)主義民主政治列為社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃現(xiàn)狀來(lái)分析，我國(guó)省級(jí)政區(qū)存在管理范圍偏大，管轄人口過(guò)多的弊端“從面積和人口來(lái)說(shuō)，中國(guó)省級(jí)政區(qū)的規(guī)模相當(dāng)于一個(gè)中等規(guī)模的國(guó)家”。這顯然不利于民主政治的開(kāi)展和實(shí)施。以民主選舉為例，它作為民主制度的重要機(jī)制和主要表現(xiàn)形式之一，在發(fā)達(dá)國(guó)家為了選舉尚需設(shè)置專門的選區(qū)，而我國(guó)是以行政區(qū)作為基本選區(qū)單位的。在這種情況下，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)和保障廣大人民群眾廣泛而高層次的政治參與權(quán)利，推行人民直接選舉，其難度可想而知。因此改革我國(guó)行政區(qū)劃體制，適度劃小省區(qū)，為社會(huì)主義民主政治的發(fā)展創(chuàng)造條件也就成為其內(nèi)在的訴求。
(三)降低行政成本，提高行政效率的重要途徑
現(xiàn)今我國(guó)行政機(jī)關(guān)運(yùn)行成本較高己經(jīng)成為一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)，造成這一現(xiàn)象的原因很多，但行政層級(jí)過(guò)多是一個(gè)重要因素。管理學(xué)的基本原理表明：隨著管理層次增加，機(jī)構(gòu)越發(fā)龐雜，維持這些機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的成本勢(shì)必增多。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，地方行政層級(jí)為省-縣-鄉(xiāng)三級(jí)制，但我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的地方行政建制在縣級(jí)政區(qū)上增加了市這一層級(jí)，市級(jí)機(jī)構(gòu)的增設(shè)無(wú)疑增加了我國(guó)行政人員的數(shù)量，而人員的增加必然引起行政開(kāi)支的增長(zhǎng)。有資料顯示“以一個(gè)中等的地級(jí)市為例，一般地廳級(jí)干部20人，縣處級(jí)干部200人，科級(jí)干部1000人，財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬(wàn)以上，每年光工資就要財(cái)政支出2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等，一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5億左右，而全國(guó)共有260多個(gè)地級(jí)市，匡算下來(lái)，全國(guó)每年單地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1300億以上”。此外，行政機(jī)構(gòu)的增加還將導(dǎo)致信息的傳遞速度緩慢以及真實(shí)性降低，不僅影響政府的決策科學(xué)性，也容易助長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)官僚主義作風(fēng)，最終不利于行政效率的提高。
“省直管縣”體制的實(shí)施，能有效地轉(zhuǎn)變這一窘境。這是因?yàn)椋ǖ兀┦姓畬蛹?jí)的精簡(jiǎn)，信息傳遞的正確性和有效性得到提高，而且“省直管縣”體制可以大幅度減少行政編制，極大地降低行政成本。詳見(jiàn)表1。
(四)行政區(qū)劃演變的歷史規(guī)律要求回歸到省-縣-鄉(xiāng)三級(jí)體制
歷史唯物主義認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展是有規(guī)律的，且不以人的意志力為轉(zhuǎn)移。因此，研究并遵照歷史規(guī)律開(kāi)展社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)就具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義=“從歷代行政區(qū)劃層級(jí)演變的過(guò)程來(lái)看，兩千多年來(lái)，最常采用的是實(shí)三級(jí)，而有時(shí)則是虛三級(jí)”。
自秦始皇統(tǒng)一中國(guó)至中華民國(guó)初期，歷經(jīng)2100余年的歷史。秦和西漢初期，因國(guó)家疆域比較小，故采用郡縣兩級(jí)制，但是漢武帝出擊匈奴、開(kāi)拓邊疆以后，兩級(jí)制不足以滿足國(guó)豕有效管理的需要，統(tǒng)治者在郡之上新增了州作為監(jiān)察郡，始為虛置，到東漢時(shí)期逐漸變成了地方一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，州-郡-縣三級(jí)制由是開(kāi)源。此后的魏晉南北朝時(shí)期均沿襲了這一制度，直到隋文帝時(shí)期，行政區(qū)劃層級(jí)發(fā)生了變化，郡級(jí)建制廢除，轉(zhuǎn)而采用州一縣兩級(jí)制。但這種情況并不長(zhǎng)久，到唐朝初年，地方建制添設(shè)十道作為監(jiān)察區(qū)，至唐朝末年，藩鎮(zhèn)割據(jù)嚴(yán)重，道由虛入實(shí)，道(鎮(zhèn)）-州（府）-縣三級(jí)制重回歷史舞臺(tái)。這種區(qū)劃層級(jí)到宋朝初年又有改變，宋初廢除方鎮(zhèn)，推行州（府、軍、監(jiān)）-縣（軍、監(jiān)）兩級(jí)制，而這種層級(jí)建制很快暴露出弊端，為此，宋朝在州之上新設(shè)路，實(shí)行路-州（府、軍、監(jiān)）-縣（軍、監(jiān)）三級(jí)行政區(qū)劃制度。元朝時(shí)期，在沿襲宋朝區(qū)劃層級(jí)制度的基礎(chǔ)上有較大的變動(dòng)，產(chǎn)生了近現(xiàn)代的地方最高行政區(qū)劃層級(jí)-省，行政區(qū)劃相應(yīng)地發(fā)展成為省-路-府-州-縣多級(jí)制。元朝的區(qū)劃層級(jí)雖然較為混亂，但大多數(shù)地方仍然采用省-府（路、州）-縣三級(jí)制。明朝建立以后，路級(jí)建制消失，行政區(qū)劃簡(jiǎn)化為“省-府-州-縣”四級(jí)。到清朝時(shí)期，省以下的行政區(qū)劃又采用了府（直隸州、直隸廳）-縣（散州、散廳）兩級(jí)制，所以，清朝的行政區(qū)劃亦是三級(jí)制。民國(guó)時(shí)期，北京政府采用省-道-縣三級(jí)制，到中期設(shè)立了行政監(jiān)督區(qū)，即行政區(qū)劃層級(jí)變?yōu)槭 獙^(qū)—縣三級(jí)制。
綜觀我國(guó)行政區(qū)劃發(fā)展演變歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)：盡管曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)二級(jí)制、三級(jí)制、虛三級(jí)制和四級(jí)制等情況，但歸根結(jié)底三級(jí)制最為普遍，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“在我國(guó)歷史上，……610年為虛三級(jí)制，占28.7%;600年為實(shí)三級(jí)制，占28.2%”。
2、改革的戰(zhàn)略性調(diào)整：由單向改革到配套改革
省直管縣體制具有現(xiàn)實(shí)可能性，但仍需要一系列的配套改革措施才能將其付諸實(shí)踐，這就要求將我國(guó)長(zhǎng)期采用的單向改革模式轉(zhuǎn)向配套改革模式。省直管縣配套改革措施體制性的配套改革主要有如下幾個(gè)方面：
(一)與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)主要區(qū)別就在于市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用?；谑袌?chǎng)和政府二者對(duì)于經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，政府調(diào)控的比率大則意味著市場(chǎng)調(diào)節(jié)的比率相對(duì)減少。我國(guó)目前推行省—市—縣—鄉(xiāng)實(shí)四級(jí)制，正是適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制集中管理的需要。由于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)多過(guò)寬過(guò)深，自然行政層級(jí)就會(huì)增多，同時(shí)，這無(wú)疑制約著市場(chǎng)發(fā)揮作用的空間，它與我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)相背離。因此，要進(jìn)一步發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，充分挖掘市場(chǎng)在資源配置中的經(jīng)濟(jì)活力，承擔(dān)部分以往由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，促使政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，從而為減少行政層級(jí)創(chuàng)造必需的條件。也就是說(shuō)，省直管縣體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有內(nèi)在的一致性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、完善，則越有利于省直管縣體制的實(shí)施。不僅如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還為公民社會(huì)的發(fā)育壯大提供了必要的基礎(chǔ)。隨著公民社會(huì)的發(fā)展，各種社會(huì)組織有意愿和能力承接政府的部分社會(huì)管理職能，這同樣為減少行政層級(jí)，擴(kuò)大管理幅度準(zhǔn)備了良好的條件。
(二)與政治體制改革相配套
黨的十七大報(bào)告指出，政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷深化=“省直管縣”體制改革涉及對(duì)現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整、社會(huì)主義民主制度的健全以及有關(guān)法律體系的完善等方面，這些都是政治體制改革的重要內(nèi)容。因此，成功推進(jìn)“省直管縣”體制改革，需要開(kāi)展和深化政治體制改革。
第一，擴(kuò)大人民群眾政治參與的權(quán)利。經(jīng)過(guò)30年的實(shí)踐，我國(guó)的民主政治取得了前所未有的發(fā)展，人民群眾享有民主權(quán)利的內(nèi)容日益廣泛，行使民主權(quán)利的形式不斷豐富，如政府通過(guò)制度化的機(jī)制吸收民眾參與政府的民主決策過(guò)程，直接保障公民的政治參與權(quán)利，而人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)自己的權(quán)利也能夠自發(fā)地組織起來(lái)，成立非政府組織（NGO)自主滿足自身的需求等。這些民主成果的取得有效減少了政府需要承擔(dān)的職能，適應(yīng)了“省直管縣”體制改革的需要。
但從總體上看，我國(guó)的民主政治發(fā)展仍然不夠充分，如黨政關(guān)系沒(méi)有完全理順、民主執(zhí)政水平還有待提高、廣大人民群眾政治參與不夠等等，因此進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)仍然是我國(guó)面臨的重大任務(wù)。由于行政區(qū)劃的調(diào)整與變動(dòng)必然影響相關(guān)地區(qū)居民的切身利益，因而在準(zhǔn)備開(kāi)展行政區(qū)劃某項(xiàng)調(diào)整或變動(dòng)時(shí)應(yīng)采取合適的方式（如聽(tīng)證會(huì)之類），廣泛而直接地聽(tīng)取廣大居民的意見(jiàn)和建議，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)廣大居民參與社會(huì)公共事務(wù)管理的熱情和積極性，把居民從傳統(tǒng)的旁觀式臣民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代參與型公民，從過(guò)去統(tǒng)治管理的客體逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代管理的主體，逐步擴(kuò)大人民群眾享有的民主政治權(quán)利，這不僅可以減少改革的阻力，而且可以增強(qiáng)行政區(qū)劃體制改革的科學(xué)性。
第二，完善社會(huì)主義法制體系。依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求，完備的法制是我國(guó)各項(xiàng)工作有序進(jìn)行的重要保障“省直管縣”體制改革的推行亦離不開(kāi)法制的規(guī)范和引導(dǎo)。如有關(guān)設(shè)置省、市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）的標(biāo)準(zhǔn)都必須通過(guò)法律形式確定下來(lái)，只有加強(qiáng)法律制度建設(shè)才能避免體制改革的回潮，有效鞏固改革的成果。綜合我國(guó)目前的法制體系建設(shè)來(lái)看，基本的法律框架己經(jīng)建立起來(lái)，但是與實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)仍有較大的距離。單從行政區(qū)劃的角度來(lái)分柝“從宏觀上看，目前還沒(méi)有一部系統(tǒng)完整的明確規(guī)定中央政府和地方各級(jí)政府之間具體職權(quán)的法律，而這正是行政區(qū)劃調(diào)整與改革的根本依據(jù)”。不僅如此，某些具體的法律制度制定年限己久亟待修訂或補(bǔ)充，如現(xiàn)行采用的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)仍是1993年3月制定的，這己經(jīng)不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。所以“省直管縣”體制改革的實(shí)施，完善我國(guó)的法制體系勢(shì)在必行。
(三)與行政管理體制改革相配套
“省直管縣”體制改革作為行政體制改革的一個(gè)有機(jī)組成部分，沒(méi)有行政體制改革的支持，改革很難取得實(shí)效。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，明確省、縣（市）的政府職責(zé)權(quán)限。省直管縣（市）后，省級(jí)政府面對(duì)眾多的市縣單位，由省進(jìn)行面面俱到的直接管理顯然不具有現(xiàn)實(shí)性，那么就涉及明確省、縣(市）職能和責(zé)任問(wèn)題。此外，市和縣將成為平級(jí)的行政單位，不再具有直接的隸屬關(guān)系，市級(jí)政府必須及時(shí)將相關(guān)權(quán)力交給縣級(jí)政府行使，只有實(shí)現(xiàn)省、縣（市）二級(jí)政府職責(zé)分明，才能真正形成各級(jí)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)的局面，為構(gòu)建高效的責(zé)任型政府奠定基礎(chǔ)。第二，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制建設(shè)和完善。著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)”。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。要使政府代表人民行使公共權(quán)力，就有必要對(duì)其權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督?！笆≈惫芸h”體制的實(shí)施，伴隨著省級(jí)政府管理幅度的增大，行政管理有效性勢(shì)必要求省級(jí)政府適當(dāng)下放權(quán)力以增強(qiáng)縣級(jí)政府處理事項(xiàng)的靈活性。但擴(kuò)權(quán)后的縣級(jí)政府能否做到權(quán)為民所用，而不至于濫用權(quán)力，謀求新的地方或者自身利益，這就對(duì)我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生了新的要求。第三，轉(zhuǎn)變政府職能=“政府職能轉(zhuǎn)變，首先要求改變政府的管理權(quán)限”，即政府需從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變?！笆≈惫芸h”體制改革減少了行政層級(jí)，如果不能及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將部分政府職能交還于社會(huì)和市場(chǎng)，讓社會(huì)和市場(chǎng)逐步承擔(dān)起自主管理的責(zé)任，那么“省直管縣”體制改革可能會(huì)流于形式，撤銷的層級(jí)可能死灰復(fù)燃，達(dá)不到改革的目的。
3、“省直管縣”的具體配套改革措施
在宏觀層面審視“省直管縣”之后，邏輯上就過(guò)渡到了“省直管縣”具體的路徑依賴。如何有效而可行地推行“省直管縣”就是成為一個(gè)考驗(yàn)和挑戰(zhàn)我們的緊迫性的命題，筆者在結(jié)合國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐提倡如下推行路徑：
(一)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)
如果“省直管縣”體制得以推行，省級(jí)政府需要直接面對(duì)數(shù)目眾多的縣（市）級(jí)行政單位，而省的管理幅度是相對(duì)有限的，縣級(jí)政府的管理幅度同樣也不可能太多。在時(shí)下發(fā)揮縣級(jí)政府指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用不能放棄的前提下，適當(dāng)合并現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然成了實(shí)施“省直管縣”體制的內(nèi)在要求?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年12月31日，全國(guó)有26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）繼續(xù)開(kāi)展了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，全國(guó)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)1953個(gè)”。前期的撤并實(shí)踐為省直管縣體制下撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開(kāi)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。但是我們?cè)趯?shí)施中必須注意:撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是一味地追求減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目，而是應(yīng)遵循因地制宜原則，按地域有區(qū)別地撤并那些管轄范圍過(guò)小，所轄人口過(guò)少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如此一來(lái)，縣級(jí)政區(qū)的管理幅度能夠得到適當(dāng)擴(kuò)大，直接為縣級(jí)政區(qū)的合并準(zhǔn)備了條件。
(二)合并小縣
“省直管縣”體制改革對(duì)于省級(jí)政府能否有效接管如此數(shù)目龐大的縣（市）是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有16個(gè)省級(jí)行政區(qū)下轄80個(gè)以上的縣級(jí)政區(qū)，如四川省下轄縣級(jí)單位181個(gè)，河北省則下轄172個(gè)，而參考國(guó)外同一層級(jí)政府的管理幅度來(lái)看，一般應(yīng)以50個(gè)左右為宜。由此觀之，我國(guó)現(xiàn)有的縣級(jí)政府?dāng)?shù)目過(guò)多，影響到“省直管縣”體制實(shí)施的有效性。我們要推進(jìn)“省直管縣”體制改革，適當(dāng)合并現(xiàn)有的小縣，擴(kuò)大縣級(jí)政府的管轄范圍也就成為必然選擇。我們認(rèn)為小縣合并主要可以遵循兩個(gè)思路:⑴針對(duì)目前某些發(fā)達(dá)的地級(jí)市其發(fā)展空間受限的現(xiàn)象，適當(dāng)擴(kuò)大其所轄區(qū)域范圍，拓展其生存空間;⑵適當(dāng)合并現(xiàn)今某些管轄范圍較小、人口較少、財(cái)政收入較少的縣級(jí)單位?！叭绻匀丝诿芏确诸?，按同檔次平均人口高值適度調(diào)整縣級(jí)政區(qū)，則全國(guó)可減少縣級(jí)政區(qū)341個(gè)，占現(xiàn)有總數(shù)的12%”。這就為市縣分等和劃小省區(qū)奠定了必要的基礎(chǔ)。
(三)市縣分等
市縣分等，即按照一定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，將縣級(jí)政區(qū)劃分為幾個(gè)等級(jí)，再據(jù)此實(shí)行差異化行政管理的制度。作為“省直管縣”的配套措施之一主要有兩個(gè)方面的原因：第一，在“省直管縣”的體制設(shè)計(jì)中，省級(jí)政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、轄域、人口規(guī)模各異的縣、市，必須采用不同的管理方式方法，從而避免政策上的“一刀切”。惟如此，方能有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，（地）市級(jí)行政建制的消失，原來(lái)縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的晉升路徑不復(fù)存在，在現(xiàn)有的公務(wù)員管理制度下，縣的主要領(lǐng)導(dǎo)晉升可能會(huì)突破市級(jí)一躍成為副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的絕對(duì)多數(shù)與省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位的有限少數(shù)形成了一對(duì)矛盾。而且“省直管縣”體制改革還會(huì)帶來(lái)一定的人員精簡(jiǎn)，如何合理解決這部分公務(wù)員的出路問(wèn)題隨之產(chǎn)生?？梢哉f(shuō)，這個(gè)問(wèn)題解決不好，有可能導(dǎo)致整個(gè)“省直管縣”體制改革功虧一簣。
市縣分等，就是通過(guò)確立一定的標(biāo)準(zhǔn)，綜合各相關(guān)因素，將現(xiàn)有的縣（市）分為一、二、三等，并分別賦予它們一定的行政級(jí)別，依行政級(jí)別的不同采用不同的管理方式，享有不同的管理權(quán)限（如下圖所示）。實(shí)行市縣分等，它可以在一定程度上起到緩解公務(wù)員及其領(lǐng)導(dǎo)人員晉升壓力的效果，并且利用縣（市）間政府不同等級(jí)的差異性，亦可以有效地分流一部分公務(wù)員，最終減輕“省直管縣”體制改革的阻力。
(四)劃小省區(qū)
針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行省級(jí)區(qū)劃單位管理幅度過(guò)大、管轄人口過(guò)多的弊端，推行“省直管縣”體制改革，勢(shì)必要涉及劃小省區(qū)的問(wèn)題。綜合目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的具體改革方案來(lái)看，不外乎以下三種類型:1.在現(xiàn)今大城市的基礎(chǔ)上增設(shè)直轄市。2.將現(xiàn)今的大省劃為2~3個(gè)小省區(qū)。3.在相鄰省區(qū)的邊界上各自劃出部分地區(qū)成立新的省區(qū)。增設(shè)直轄市或者拆分省區(qū)的方式應(yīng)為劃小省區(qū)的主要方式，考慮到現(xiàn)今的省籍觀念、民族歷史等因素，第三種方式的風(fēng)險(xiǎn)和困難較大，應(yīng)該慎重對(duì)待。
由于劃小省區(qū)實(shí)施難度很大，所以在劃小省級(jí)區(qū)劃的操作層面，我們認(rèn)為應(yīng)該遵循以下幾個(gè)步驟慎重而行：1.成立專門的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。我國(guó)民政部應(yīng)成立相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與規(guī)劃劃小省區(qū)工作，為有序開(kāi)展省級(jí)區(qū)劃調(diào)整做好準(zhǔn)備。2.制定科學(xué)的改革方案。在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上，注意吸收民智，邀請(qǐng)相關(guān)專家參與省區(qū)劃小方案的制定和論證，保證改革方案的科學(xué)性和可行性。3.改革方案付諸實(shí)施。按照既定的改革方案，制定好相關(guān)配套措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省級(jí)區(qū)劃改革方案的實(shí)施，同時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)施情況中的偏差適時(shí)加以調(diào)整，保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
作者：李金龍（湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）,謝哲夫（湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2008級(jí)碩士研究生）、
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅社會(huì)科學(xué)》2010年03期
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