摘要：縣級政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的基礎，是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵，是重構縣域“政府—市場—社會”關系的核心?？h級政府治理中存在“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象和“超能”、“全能”、“逞能”、“低能”、“無能”、“不能”等能力方面的問題，因此，要按照現(xiàn)代治理理念，實現(xiàn)政府重塑和“政府—市場—社會”關系重構?？h級政府治理能力現(xiàn)代化，就是通過改進經(jīng)濟調控、矯正權能關系、加強文化引領、解決民生問題、構建多中心機制，實現(xiàn)其在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域履行職能能力的現(xiàn)代化;通過以體現(xiàn)人民性為核心塑造服務型政府，以依法行政為重點培育法治政府，以大數(shù)據(jù)為支撐建設信息政府，進而實現(xiàn)其轉變職能能力的現(xiàn)代化。

關鍵詞：縣級政府;國家治理;治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會指出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]3實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是對我國下一步改革目標的高度精煉，對我國政治系統(tǒng)各層次改革具有宏觀指導意義。本文以黨的十八屆三中、四中全會精神和習近平系列講話精神為指導，以現(xiàn)代治理理論為視角，對我國縣級政府治理能力現(xiàn)代化的相關問題進行理論探討。

1、縣級政府治理能力現(xiàn)代化的基本內涵

(一)縣級政府治理是一種現(xiàn)代政府管理過程

廣義上的縣級政府可以理解為縣(自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū))的黨委、人大、司法、政府以及政協(xié)等在內的縣域國家機關體系。狹義的縣級政府是行政級別上相當于縣一級的行政機關體系(本文采用此意)。最狹義的縣級政府就是由縣長、副縣長(市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長)和局長、科長等組成的行政班子?？h級政府是在我國單一制政權組織形式、國家行政區(qū)劃和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中設定的、級別上居于“縣級”和管轄空間上輻射在“縣域”的國家公共權力的執(zhí)行機構?！翱h級”強調縣級政權在國家權力體系中的層次級別或管轄可能，具體就是縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，其上級一般包括市級、省級和中央級三個層次，其下級為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級?！翱h域”強調縣級政權輻射的空間范圍或地理區(qū)域。治理是“介于統(tǒng)治與管理之間的一種行為或活動”[2]，其基本理念是平等、互動和博弈。政府治理“是政府聯(lián)合多方力量對社會公共事務的合作管理和社會對政府與公共權力的約束的規(guī)則和行為的有機統(tǒng)一體”[3]?？h級政府治理是縣級人民政府在國家治理框架下對轄區(qū)內公共事務的現(xiàn)代管理過程?！艾F(xiàn)代管理”強調主體多元化、過程民主化、效果高效化。

(二)縣級政府治理能力現(xiàn)代化是重塑縣級政府和重構縣域“政府—市場—社會”關系的能力

縣級政府治理能力是縣級政府滿足縣域公共物品需求的能力集合。根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的需要，應當從處理“政府—市場—社會”關系、“政府自身”建設或縣級政府制度化、法治化等角度來認識縣級政府治理能力及其現(xiàn)代化?？h級政府治理能力的內涵主要為履行職能的能力和轉變職能的能力。履行職能的能力，指縣級政府為完成憲法和法律賦予的職能而對應的能力，實質是縣級政府制度化、法治化能力。具體包括:縣域經(jīng)濟治理能力，縣域政治治理能力，縣域社會治理能力，縣域文化治理能力，縣域生態(tài)治理能力。縣級政府只有具備履行法定職能的能力，在法理上才具有合法性，也才能為轉變職能準備條件。轉變職能的能力，指縣級政府為順應國家治理現(xiàn)代化而培育、塑造和創(chuàng)新的能力，實質是縣級政府現(xiàn)代化能力或治理創(chuàng)新能力。具體包括:培育法治政府的能力，塑造服務型政府的能力和建設信息政府的能力。縣級政府只有轉變不合時宜的職能，培育符合現(xiàn)代需求的職能，才能適應現(xiàn)代社會對政府的預期，才能實現(xiàn)自身現(xiàn)代化，其實質是在更高層次和現(xiàn)代化軌道上履行縣級政府職能。因此，前者是后者的基礎，后者是前者現(xiàn)代化的要求?？h級政府治理能力現(xiàn)代化就是縣級政府順應現(xiàn)代化特別是國家治理現(xiàn)代化的要求，按照現(xiàn)代治理理念，實現(xiàn)政府重塑和“政府—市場—社會”關系重構的能力。

2、縣級政府治理能力為什么要現(xiàn)代化?

(一)縣級政府治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎

在我國國家治理結構中，縣級政府居于非常重要的位置，扮演著不可替代的角色。從歷史角度看，郡縣是中國歷史上最穩(wěn)定和最重要的地方政府，是溝通國家與社會的關鍵層級，有“郡縣治，天下安”之說。從現(xiàn)實角度看，我國現(xiàn)有2854個縣級區(qū)劃，其中包括361個縣級市，1425個縣，117個自治縣[4]?？h級政府數(shù)量多、覆蓋面廣、服務對象多，是工農(nóng)、城鄉(xiāng)、中央與地方、宏觀與微觀、間接與直接、中心與邊緣、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的“接點”[5]，是落實中央政策、加強行政管理的“前沿”，具有承上啟下、聯(lián)結城鄉(xiāng)、溝通條塊、上下結合的作用。與此同時，縣級政府與縣級黨委、縣級人大、縣級政協(xié)、縣級紀檢委構成了縣域政權的“五大家”[6]，是縣域政權體系的核心部門。習近平總書記強調:在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎?？梢姡h級政府是國家治理體系中的“穩(wěn)定器”和“平衡器”，縣級政府治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎。

(二)縣級政府治理能力現(xiàn)代化是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵

縣級政府既“接天線”又“接地氣”。習近平總書記指出:縣級政權所承擔的責任越來越大，尤其是在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨進程中起著重要作用。壯大縣域經(jīng)濟、維護縣域穩(wěn)定、構建縣域和諧、繁榮縣域文化、保護縣域生態(tài)，是縣級政府義不容辭的責任，也是全面建成小康社會對縣級政府的要求。全面深化改革的重點是經(jīng)濟體制改革，其核心是解決好政府和市場的關系，縣級政府治理能力現(xiàn)代化就是要求市場在縣域資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮縣級政府作用。建設法治中國關鍵在于建設法治政府，建設法治政府關鍵在于深入推進依法行政，縣級政府是依法行政的前沿陣地，縣級政府治理能力現(xiàn)代化的程度，關系縣級政權在人民群眾心目中的合法性、公信力和權威性，關系全面依法治國戰(zhàn)略的落實。全面從嚴治黨是縣級政府在黨的領導下協(xié)調推進各項工作，實現(xiàn)國家治理目標的根本保證。因此，縣級政府治理能力現(xiàn)代化是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵。

(三)縣級政府治理能力現(xiàn)代化是重構縣域“政府—市場—社會”關系的核心

縣級政府治理能力現(xiàn)代化要實現(xiàn)縣域治理主體多元化。現(xiàn)代治理理論認為，公共權力不應該僅僅由某一個單一主體行使，而是由實現(xiàn)其最優(yōu)配置的多個主體共同行使，這些主體包括政府、企業(yè)和社會等。這種公共權力配置內在地包含擴大地方政府自治權，讓企業(yè)承擔更多社會責任，讓社會組織發(fā)展壯大或者以與政府協(xié)作的方式承擔維護公共利益、維持公共秩序、管理公共事務等職能?？h級政府治理能力現(xiàn)代化也要實現(xiàn)縣域治理過程民主化，要求縣級政府開通更多渠道、采取更多形式與民眾進行廣泛、多層、多向互動，以使民眾更好參與到縣域公共事務治理中來，也使縣級政府的各種決策更加透明、合理?？h級政府治理能力現(xiàn)代化還要實現(xiàn)縣域治理效果高效化。由于治理主體的增加，群策群力的結果是更多更好的意見和建議被吸收和采納，進而實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會之間的良性互動，縣域治理效率也大幅度提升。以上諸目標的實現(xiàn)，最根本的要求是改革行政體制，實行簡政放權，具體到縣級政府，就是要求縣級政府向市場和社會放權，實現(xiàn)政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會。因此，縣級政府治理能力現(xiàn)代化是重構縣域“政府—市場—社會”關系的核心。

3、縣級政府治理能力現(xiàn)代化面臨的困難

(一)縣級政府與縣域經(jīng)濟的調控和適應能力不對稱

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要支撐。發(fā)展縣域經(jīng)濟的能力是縣級政府的核心能力。但很多縣級政府與縣域經(jīng)濟的調控和適應能力不對稱。一是部分縣級政府存在不尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，熱衷于對市場和企業(yè)管制或過多干預，甚至直接參與市場活動，動輒搞地方保護和盲目上項目、強制征地開發(fā)、強行攤派，或只求經(jīng)濟利益而不顧社會和生態(tài)效益的“超能”現(xiàn)象;少數(shù)縣級政府在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟秩序維護、經(jīng)濟主體行為引導方面存在“討好”、“模仿”、“放任”以及“等、靠、要”等“低能”現(xiàn)象。二是受自身客觀條件和計劃體制、“市管縣”體制和現(xiàn)行財政體制的影響，很多縣級政府發(fā)展縣域經(jīng)濟的自主性弱，不能在短期內改變縣域經(jīng)濟結構單一的狀況，不能避免經(jīng)濟官僚化現(xiàn)象，不能改變財權、事權不對等的現(xiàn)狀。三是大多數(shù)貧困縣貧困治理能力差。國務院扶貧辦公布的665個國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單中，貧困縣最多的是西藏，其全境都屬貧困縣，共有73個;其次是云南，有73個。貧困出現(xiàn)的原因是多方面的，但大多數(shù)貧困縣貧困治理能力差是一個不爭的事實。

(二)縣級政府與相關政治主體之間存在權能關系“變異”現(xiàn)象

縣域民主是基層民主的重要實踐，縣級政府是推進縣域民主化進程的主導性主體，在縣域民主化建設中起著決定性作用。但一些縣級政府與相關主體之間存在權能關系“變異”現(xiàn)象:一是一些地方的上級政權對縣級政府放權不足，干預有余，上下級政府之間的關系處理不當，致使一些縣級政府“無能”推動縣域政治發(fā)展。二是部分縣級政權的“一把手政治”現(xiàn)象突出，縣級政權在縣域范圍內有高度甚至畸形自主權，若它與無良資本、“灰社會”甚至“黑社會”結合，必然導致縣級政權公共性蛻化和腐敗風險加大，這既不利于決策科學化、民主化，也加深了政權系統(tǒng)黨政一把手之間的矛盾。三是由于受傳統(tǒng)政治文化和計劃體制的影響，在一些地方，“官本位”、“唯上型”政治文化在縣級政府及其工作人員的觀念和行為上有強大的“路徑依賴”，這種情況在欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。四是由于制度化發(fā)展不足，參與“議程設定”的空間和機會較少，公民難于控制和監(jiān)督政府，使得縣域政治生態(tài)出現(xiàn)問題。五是部分縣級政府以欺騙、強制、突擊等方式進行的治理活動比較多見，這往往成了群體性事件發(fā)生的直接原因，這些問題在“老少邊窮”地區(qū)縣域尤為突出。

(三)縣級政府用社會主義先進文化引領縣域文化建設的能力不強

縣域文化是縣域社會全面發(fā)展的精神支撐，縣域文化產(chǎn)業(yè)逐漸成為縣域經(jīng)濟的重要支撐?？h既是一個政治地理概念，也是一個區(qū)域文化概念?？h域文化從深層次影響著縣域治理績效，即使在相同或相似的宏觀背景下，每個縣也會有不同的發(fā)展成效，原因之一是它們有著不同的縣域文化。在縣域文化發(fā)展中，縣級政府具有重要的引導作用，是建設社會主義先進文化的“主力隊員”。但很多縣級政府文化建設的能力不強。一是很多縣域農(nóng)村文化建設滯后，政府對落后、反動、惡俗、政治亞文化的負面影響認識不足，引導和矯正不到位，群眾文化消費水平低，文化生活單調，社會主義先進文化的認同度低，社會主義核心價值體系的引領作用沒有充分發(fā)揮。二是一些地方文化體制改革相對滯后，文化建設主體的權責分配不盡合理，政事不分、管辦不分的現(xiàn)象依然存在。三是部分地方政府縣域文化發(fā)展缺乏長遠規(guī)劃，文化事業(yè)投入不足，文化服務基礎設施利用率低，建設和保護滯后，縣域文化資源總體薄弱，結構失衡。四是一些地方縣域文化人才缺乏，文化團體數(shù)量少、規(guī)格低，文化服務項目少。五是對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律認識不到位，存在盲目跟風、急于求成等現(xiàn)象。

(四)縣級政府解決民生問題和培育社會的能力低下

縣域和諧是構建和諧社會的關鍵，縣級政府承擔著提供縣域絕大多數(shù)社會公共物品供給的職責。但就客觀實際而言，縣級政府解決民生問題和培育社會的能力低下，社會治理是縣級政府治理的“短板”。一是部分縣級政府在社會治理理念上存在偏狹，對社會民生問題體會不深，對改善民生的社會資源配置闕如，對縣域社會治理部門的授權不足，導致其對公共物品有效供給出現(xiàn)“無能”狀態(tài)。二是由于一些縣級政府公共財政能力弱，又不重視培育、引導或支持縣域社會組織，不善于吸納社會資本，致使縣域公共物品供給方式單一，均等化程度不高，特別是在解決上學、看病、就業(yè)、住房等民生問題上呈現(xiàn)“低能”狀態(tài)。三是一些地方的老百姓信訪不信法，多頭訪、越級訪、纏訪、鬧訪等現(xiàn)象層出不窮，意味著這些地方的社會治理體制機制不健全，“臨時抱佛腳”式的應急機制使縣級政府處于“無能”的窘境。四是在一些貧困地區(qū)和民族地區(qū)，部分縣級政府在解決貧困問題、民族問題和宗教問題等方面能力嚴重不足，導致出現(xiàn)民族隔閡、民族矛盾甚至民族沖突。五是部分縣級政府經(jīng)常出現(xiàn)與民爭利、損害民生的“逞能”現(xiàn)象，使得縣級政府的社會動員力和公信力嚴重受損。

(五)縣級政府保護縣域生態(tài)環(huán)境的能力不足

生態(tài)治理是縣域治理的難題之一?？h域生態(tài)是縣域社會存在和發(fā)展的重要條件，也是國家安全的重要組成部分。提高保護生態(tài)環(huán)境的能力，是我國國家治理能力現(xiàn)代化的重要方面，也是各級政府的重要職責。由于城市人口密度大、工業(yè)相對集中、高層建筑多、運輸工具尾氣排放量大等原因，生態(tài)污染的重災區(qū)似乎在大中型城市，但縣域社會也不可幸免，如水污染、空氣污染、噪音污染、工地揚塵在縣域空間的治理都相對滯后，縣級政府保護縣域生態(tài)環(huán)境的能力不足。一是縣級政府的生態(tài)安全、社會安全、國家安全觀念淡薄，普遍存在著“經(jīng)濟中心主義”的片面發(fā)展觀和錯誤政績觀，在一些貧困縣和生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)破壞和貧困以及政治社會問題之間形成了惡性循環(huán)，即環(huán)境問題導致長期貧困，長期貧困誘發(fā)一系列政治社會問題。二是由于我國生態(tài)保護法律和制度不盡完善，對地方政府的政績考核體系存在一定漏洞，特別是耕地保護制度、水資源管理制度建設滯后，資源有償使用制度和生態(tài)補償制度尚未建立，一些縣級政府或縣域企業(yè)惡意鉆法律和制度的空子，造成生態(tài)破壞。三是一些縣級政府生態(tài)文明宣傳教育滯后，全民的節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識缺乏，愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣尚未形成，致使縣級政府不能引導社會形成生態(tài)保護的合力。

4、實現(xiàn)縣級政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑

(一)改進縣級政府的經(jīng)濟調控行為

經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的基礎。實現(xiàn)經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化，要改進縣級政府的經(jīng)濟調控行為，核心是處理好縣級政府和縣域市場關系的能力，本質是要按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。在理念上，改變“唯GDP主義”、“管控型”、“保護型”、“封閉型”、“經(jīng)驗型”理念為“科學發(fā)展”、“開放型”、“陽光型”、“民主型”理念，提高縣級政府對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的認識能力。在角色上，改變既當“運動員”又當“裁判員”的角色，提高縣級政府的“掌舵”能力，提高縣域公務員隊伍特別是領導干部認識和駕馭市場經(jīng)濟的能力，以保證市場在縣域資源配置中起決定性作用。在體制上:宏觀上，創(chuàng)新政府管理體制，上級政府要給縣級政府合理分權和適當放權;中觀上，縣級政府要向市場放權，提高縣域經(jīng)濟主體的適應、互動能力;微觀上，縣級政府要注重培育現(xiàn)代市場主體，合理引導企業(yè)、家庭和居民的經(jīng)濟行為。在職能上，要轉變縣級政府的短期行為，提高縣級政府的制度供給能力、科學決策能力、促進經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展能力、提供公共物品能力和矯正外部經(jīng)濟能力。在方式上，要轉變縣級政府對經(jīng)濟的直接干預，提高縣級政府依法行政能力和經(jīng)濟調控能力，扶持縣域優(yōu)勢資源向特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)矯正縣級政府與相關政治主體的權能關系

政治治理能力現(xiàn)代化是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的關鍵。實現(xiàn)政治治理能力現(xiàn)代化，需要矯正縣級政府與相關主體之間的權能關系，處理好與上級政權機關，縣級黨委、人大、政協(xié)、紀委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及公民等主體關系，核心是處理好黨的領導、人民民主、依法治國之間的關系。在理念上，要改變“官本位”、“全能型”、“統(tǒng)治型”、“唯上型”理念為“民主”、“民本”、“民生”、“民權”、“服務”、“法治”理念，提高縣級政府的合法性和公信力;要增強政治大局觀，正確把握維護穩(wěn)定的內涵;要注重基層工作，打好縣級政府維護穩(wěn)定的社會基礎。在體制上，在堅持和不斷完善中國特色社會主義根本政治制度和基本政治制度的前提下，進一步完善黨的領導體制，加快行政管理體制改革，加大簡政放權力度;全面推進政務公開、執(zhí)法公開，全面實行權力清單、責任清單、負面清單制，嚴格規(guī)范行政審批流程;努力加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，大力支持縣域民主黨派政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，拓寬縣域基層民主的范圍和途徑，豐富基層民主的內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利;建立多元、多向、多層有機協(xié)同的維穩(wěn)體制。在方式上，要注重依法行政，提高縣級領導干部運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力;要注重輿論宣傳，提高縣級政府的輿論引導能力;要深刻認識和把握社會發(fā)展過程中的主要矛盾，理性看待縣域政治穩(wěn)定，積極主動地化解不穩(wěn)定因素。

(三)加強縣級政府引領縣域文化建設的能力

文化治理能力現(xiàn)代化是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的靈魂。文化治理能力現(xiàn)代化，需要加強縣級政府引領縣域文化建設的能力，關鍵是用社會主義先進文化特別是社會主義核心價值體系引領縣域文化發(fā)展的能力。一要全面分析、客觀看待縣域文化。縣域文化本身既有積極方面，也有消極方面，縣級政府要全面分析、客觀看待、主動引領縣域文化。二要積極發(fā)展現(xiàn)代治理語境下的縣域文化事業(yè)。一方面，通過“補貼”、“鼓勵”、“宣傳”、“惠民”、“援助”等形式，矯正由于縣域文化正外部性而產(chǎn)生的先進文化供給不足的局面，特別是用社會主義核心價值體系引領縣域文化發(fā)展，夯實縣域先進文化的根基。另一方面，通過“疏導”、“強制”、“打掃”等形式，矯正由于部分縣域文化的負外部性而產(chǎn)生的落后文化、反動文化左右或控制社會成員思想的局面，特別要警惕政治亞文化對政治穩(wěn)定產(chǎn)生的負面影響。還須強調的是，縣級政府要突出文化建設的社會主義性質和先進性特點，不回避縣域文化的意識形態(tài)特點，強化馬克思主義意識形態(tài)對縣域文化的指導。三要培育和正確處理好縣域文化相關主體的關系?？h級政府在縣域文化治理中要起規(guī)范引導作用;文化企事業(yè)單位、非政府組織則結合自己的特點和優(yōu)勢，提供、生產(chǎn)或經(jīng)營具體的文化產(chǎn)品和服務。四要依托文化優(yōu)勢資源，發(fā)展縣域文化產(chǎn)業(yè)。要明確文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律，不能盲目跟風;要重點挖掘具有比較優(yōu)勢的縣域文化資源，不能遍地開花;要引導社會力量參與縣域文化產(chǎn)業(yè)，不能自彈自唱;要構建文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會互動機制，不能有過多的行政干預;要量力而行，不能急于求成。

(四)提高縣級政府解決民生問題和培育社會的能力

社會治理能力現(xiàn)代化是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的核心。實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化，要提高縣級政府解決民生問題和培育縣域社會的能力，本質上是處理好縣級政府和縣域社會組織、公民之間關系的能力，最重要的是解決好縣域民生問題。在理念上，要有正確的民生觀。民生問題似乎不像發(fā)展經(jīng)濟那樣“有利”，也似乎不像維護穩(wěn)定那樣“緊迫”，但民生是構建和諧社會的核心和關鍵，是一項長期而持久的“暖人心”工程。因此，縣級政府要堅持把群眾利益放在首位，要為民謀利，不能與民爭利。在工作重點上，要深化教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入、社保、住房等方面的體制改革，盡力解決上學難、看病難、就業(yè)難、住房難等老百姓關切的社會熱點問題。在體制機制上，要改革現(xiàn)有的公共財政體制，上級政府要加大對老少邊窮縣級政府財政轉移支付的力度;要創(chuàng)新縣域社會治理體制，在提高社會治理法治化水平，正確處理政府和社會關系，健全信訪制度，完善重大決策風險評估制度，完善行政復議體制，防控公共安全體制等方面，加大改革力度，探索符合縣域社會和諧有序的政府治理、社會自我調節(jié)、居民自治良性互動的社會治理體制;建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制。

(五)提升縣級政府保護縣域生態(tài)環(huán)境的能力

生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的重要條件。實現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，關鍵是處理好縣級政府與縣域人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關系，特別是提升縣級政府構建多中心縣域生態(tài)治理機制的能力。一要提高認識，樹立正確的生態(tài)觀和國家安全觀。改變“經(jīng)濟中心主義”的片面發(fā)展觀和錯誤政績觀，樹立生態(tài)安全是國家安全的新的國家安全觀，樹立生態(tài)紅線意識，認識到節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，環(huán)境保護是功在當代、利在千秋的崇高事業(yè)。二要明確政府是環(huán)境保護的第一責任主體。無論是全球生態(tài)治理還是區(qū)域生態(tài)治理，其任務的艱巨性和政府自身治理能力的不足，一定程度上促使政府在生態(tài)治理中的中心偏離。但由于政府是公共利益最主要的代表，要求各級政府不僅要擔當生態(tài)治理的第一責任主體，而且要推進社會多中心治理機制的形成[7]。三要調整縣域經(jīng)濟結構和能源結構，促進縣域企業(yè)依法履行治理污染的社會責任。四是從國家層面著手，建立科學合理、重在生態(tài)保護的縣級政府政績考核體系，建立和完善耕地保護、水資源管理、環(huán)境保護、資源有償使用、生態(tài)補償?shù)戎贫龋母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度[1]52。

(六)以體現(xiàn)人民性為核心塑造服務型政府

服務型政府是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的旨歸。塑造服務型政府的能力，實質是實現(xiàn)縣級政府由“統(tǒng)治型”向“服務型”轉變的能力。一要明確政府的性質。政府的性質決定政府“向誰服務”或“為了誰”的問題。我國各級政府都是人民政府，政府權力是人民賦予的，人民性是政府性質最簡明的回答。我國各級政府的人民性決定了其宗旨都是為人民服務，這是我國各級政府取得合法性和公信力最基本的依據(jù)。又由于我國各級政府是黨領導下的人民政府，因此更要體現(xiàn)政府服務人民的宗旨和特色，否則會影響黨執(zhí)政的合法性和公信力。二要明確服務型政府的內涵。十八大報告提出的職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意是服務型政府的基本內涵[8]，是建設服務型政府的指導性原則，縣級政府必須明確。三要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這“四個分開”是現(xiàn)代國家治理對政府的最基本的要求，其實質是形成多元、專業(yè)、合作、多層、分領域、高效的治理目標。四要全面正確履行政府職能?！叭妗睆娬{縣級政府職能是多方面的，不僅僅是經(jīng)濟職能?！罢_”強調縣級政府履行職能的合規(guī)律性和政治性，這需要縣級政府履行職能的出發(fā)點要正確，理念要科學，方式要恰當，機制要健全，行為要公正，效果要良好。五要實現(xiàn)公務員隊伍特別是領導干部素質能力的現(xiàn)代化，這是縣級政府全面正確履行職能的前提性條件和關鍵性環(huán)節(jié)。

(七)以依法行政為重點培育法治政府

法治是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的保證。培育法治政府的能力，實質是實現(xiàn)縣級政府由“人治型”向“法治型”政府轉變的能力，這是提高縣級政府治理能力最為困難的環(huán)節(jié)。一要明確法治的價值。公正是法治的生命線，推崇法律至上，通過法律限制公權力，實現(xiàn)社會公平正義和秩序化，保障公民自由、平等和各種合法權益不受侵犯是法治的基本價值。二要明確依法治國對縣級政府的要求。“黨的領導”是培育法治政府的政治保障，是政府法治能力的首要體現(xiàn);“法治軌道”是培育法治政府的基本遵循，是政府法治能力的根本方式;“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任”是培育法治政府的基本路徑，是政府法治能力的基本前提;“職能科學，權責法定，執(zhí)法嚴明，公開公正，廉潔高效，守法誠信”是對法治政府的根本追求，是法治政府的基本內涵?！胺ǘ氊煴仨殲?，法無授權不可為”是法治政府的基本活動原則。三要明確加快建設法治政府的重點是全面推進依法行政。具體而言，要依法全面履行政府職能，提高縣級政府執(zhí)行能力;要健全依法決策機制，提高縣級政府決策能力;要深化行政執(zhí)法體制改革，改進縣級政府行政執(zhí)法能力;要強化對行政權力的制約和監(jiān)督，提高縣級政府責任能力;要全面推進政務公開，提高縣級政府“陽光行政”能力。四要強化縣級公務員隊伍特別是領導干部的法治理念，提高其運用法治思維、法治方式認識和處理問題的能力。另外，縣域社會是法治文化相對薄弱的環(huán)節(jié)，縣級政府要運用各種渠道，采取多種形式，大力進行社會主義法治文化宣傳教育。

(八)以大數(shù)據(jù)為支撐建設信息政府

建設信息化政府是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的抓手。信息化建設的能力，是縣級政府治理能力現(xiàn)代化的技術保障。大數(shù)據(jù)是指在獲取、存儲、管理、分析等方面大大超越傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具能力范圍的數(shù)據(jù)集合，具有數(shù)據(jù)規(guī)模海量化、數(shù)據(jù)類型多樣化、數(shù)據(jù)流轉快速化、數(shù)據(jù)價值密度低等特點，運用大數(shù)據(jù)，可以大大增強政府的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化力。2015年9月，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出了推動政府治理精準化的任務。因此，縣級政府要以大數(shù)據(jù)為支撐建設信息政府。一是做好整體規(guī)劃工作，制定出科學的法律法規(guī)和統(tǒng)一的政府信息化標準。二是培養(yǎng)專業(yè)的信息工作公務員隊伍，既要做好互聯(lián)網(wǎng)平臺的維護、監(jiān)督、技術保障，又要發(fā)揮他們在大數(shù)據(jù)采集、管理和運用方面的特長，盡量為政府決策部門和決策人員提供客觀、全面的信息資源。三是建設電子化政府，盡可能推進電子政務，為服務型政府建設和法治政府建設提供技術平臺和技術保障。四是提高公務員隊伍的信息安全意識和能力，做好涉及國家安全、影響社會穩(wěn)定的重大情報、機密信息、個人隱私等的保密工作，做好網(wǎng)絡輿情的分析、引導、疏通和回應工作。

綜上，國家治理現(xiàn)代化是黨和國家推進現(xiàn)代化歷程中新的改革目標，它要求包括縣級政府在內的各級政府在治理體系和治理能力上都實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。縣級政府在國家政權體系中的作用，在國家行政體系中的地位和其職能轉變的重要性，決定了縣級政府治理能力現(xiàn)代化是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵，是國家治理能力現(xiàn)代化的基礎，是重塑縣域“政府—市場—社會”關系的核心?？h級政府治理能力現(xiàn)代化面臨著一系列困難，經(jīng)濟方面表現(xiàn)在政府和市場關系處理不當，政治方面集中表現(xiàn)在政府和相關主體的權能“變異”，文化方面表現(xiàn)在用社會主義先進文化引領文化建設的能力不強，社會方面表現(xiàn)在解決民生問題和與社會互動不足，生態(tài)方面表現(xiàn)在政府的生態(tài)保護職能缺位?？h級政府治理能力現(xiàn)代化要求改進縣級政府的經(jīng)濟調控行為，矯正縣級政府與相關主體的權能關系，加強縣級政府引領縣域文化建設的能力，提高縣級政府解決民生問題和培育社會的能力，提升縣級政府構建多中心生態(tài)治理機制的能力，要以體現(xiàn)人民性為核心塑造服務型政府，以依法行政為重點培育法治政府，以大數(shù)據(jù)為支撐建設信息政府。

作者簡介：丁志剛(1966—)，男，甘肅天水人，蘭州大學管理學院教授，博士生導師;陸喜元(1974—)，男，甘肅會寧人，蘭州大學馬克思主義學院2013級博士研究生，甘肅政法學院馬克思主義學院副教授。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《甘肅社會科學》2016年04期

(掃一掃，更多精彩內容！)