2010年代前后，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生革命性躍遷。隨著80后及90后成為勞動力遷移主力軍，他們沿襲著上一代農(nóng)民的離土、出村，但是，大多數(shù)人卻選擇了不回村、不返農(nóng)，即便回村的農(nóng)民所從事的經(jīng)濟(jì)活動也發(fā)生重大變化。

“農(nóng)二代”的經(jīng)濟(jì)和社會行為變化，正在引發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)歷一場歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)民與土地的粘度發(fā)生變化，鄉(xiāng)村的人地關(guān)系、農(nóng)地權(quán)利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、村莊演化、城鄉(xiāng)關(guān)系等方方面面呈現(xiàn)新的特征，標(biāo)志著一個與“鄉(xiāng)土中國”不同的“城鄉(xiāng)中國”的到來，這一階段的土地問題也呈現(xiàn)出新的表征。城鄉(xiāng)中國的土地問題既不能用鄉(xiāng)土中國的土地觀來看待和處理，也不能沿襲單向城市化階段的土地觀來對待，需要在城鄉(xiāng)中國架構(gòu)下來審視。

▍城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變遷

（一）代際革命

在城鄉(xiāng)人口遷移中，80、90后已經(jīng)成為主力軍。他們在經(jīng)濟(jì)社會等方面的行為特征呈現(xiàn)顯著的代際分別，甚至具有不可逆性，成為引領(lǐng)中國城鄉(xiāng)關(guān)系變革的重要力量。

他們保留著農(nóng)民身份，但已不再務(wù)農(nóng)。農(nóng)二代差不多進(jìn)入勞動年齡就開始離開家鄉(xiāng)，他們的初次外出務(wù)工平均年齡為21.7歲，與農(nóng)業(yè)和土地的關(guān)系疏離，每年平均在外時(shí)間達(dá)9個月，不像他們的上一輩那樣農(nóng)忙時(shí)回家打理農(nóng)事，他們之中87.3%的沒有從事過任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，平均每年花費(fèi)在農(nóng)業(yè)活動的時(shí)間僅0.7個月。他們在城市的就業(yè)正在將擅長的建筑業(yè)拋棄，僅有10%左右還從事這一行當(dāng)，而是主要從事更為正式的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，兩者各超過40%，從事機(jī)關(guān)、專業(yè)技術(shù)崗位的比例也在增加，還有部分開始選擇自營勞動或作為雇主生產(chǎn)經(jīng)營。他們的受教育程度更高，平均受教育年限達(dá)到9.515年，90后更高達(dá)9.79年，他們在城里也獲得了比農(nóng)一代更多的工作技能培訓(xùn)，人力資本的提高更有利于他們在城市工作和生活。他們遷移的距離離家鄉(xiāng)更遠(yuǎn)，跨省流動、前往東部地區(qū)以及大中城市務(wù)工經(jīng)商是他們的主要選擇。他們既看重在外掙錢，也在乎家庭團(tuán)聚和孩子教育，2003年以來，舉家外出農(nóng)民工的數(shù)量和占比不斷增長，2014年達(dá)到21.27%。很大比例的家庭將孩子帶在身邊，在流入地接受教育到初中程度，高中期間由父母一方回縣城陪讀，直到孩子完成高考。

他們的生活方式基本城市化，農(nóng)二代在城市的消費(fèi)方式已經(jīng)與城市同齡人趨同，樂于通過商場、公園等城市公共設(shè)施從事休閑娛樂活動，在外面掙得的收入70%在城市消費(fèi)。他們不像農(nóng)一代有錢就在農(nóng)村蓋房，而是選擇將積累的資本在本地的縣城和城鎮(zhèn)買房，顯示出將未來“落葉歸根”于城而非村的傾向，2016年農(nóng)民工購房占農(nóng)民工總數(shù)的17.8%，其中購買商品房的為16.5%。農(nóng)二代購房意愿比本地農(nóng)業(yè)戶籍居民高出很多。他們?nèi)谌氤鞘械囊庠负軓?qiáng)，農(nóng)二代在工作地社保享有比例顯著高于農(nóng)一代，但是由于城鄉(xiāng)之間的那堵墻的隔離，他們對不被城市接納的感受更強(qiáng)。他們與鄉(xiāng)村的情感聯(lián)結(jié)漸行漸遠(yuǎn)，不少人在春節(jié)返鄉(xiāng)時(shí)住在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的酒店，再開車回到村里，經(jīng)過短暫停留后又回城。農(nóng)二代的“出村不回村”，正在令鄉(xiāng)土變“故土”，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的人際關(guān)系、禮治秩序、非正式規(guī)則等正面臨嚴(yán)重沖擊與挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的歷史轉(zhuǎn)型

由于人口遷移，尤其是代際變化，農(nóng)業(yè)勞動機(jī)會成本上升，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)折。一是傳統(tǒng)均質(zhì)小農(nóng)異質(zhì)化。到2012年時(shí)，純農(nóng)業(yè)戶占18.28%，非農(nóng)業(yè)戶占15.93%，農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶占30.07%，非農(nóng)兼業(yè)戶35.72%。

二是在農(nóng)業(yè)投入上機(jī)械替代勞動。農(nóng)業(yè)同非農(nóng)業(yè)用工競爭加劇，勞動力價(jià)格上漲，農(nóng)作物勞動投入成本上升，1999-2015年間，主要作物用工成本上升、畝均用工減少，農(nóng)民采取減少勞動力投入、增加機(jī)械和資本投入的策略，帶來各類農(nóng)業(yè)機(jī)械使用量每年6%左右的快速增長。

三是農(nóng)地經(jīng)營制度變遷。土地流轉(zhuǎn)加快，2003年東、中、西部土地流轉(zhuǎn)率分別為9%、11.6%和3.86%，到2013年時(shí)分別達(dá)到26%、31%和20%，2015年時(shí)的農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)率達(dá)到33.29%，流轉(zhuǎn)承包地規(guī)模4.47億畝，是2010年的2.39倍。土地經(jīng)營規(guī)模有所擴(kuò)大，農(nóng)戶戶均耕地在2004-2012年間由7.88畝增加到8.23畝；勞均耕地面積2010-2016年間由6.54畝增加到9.42畝。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在轉(zhuǎn)包和出租為主基礎(chǔ)上出現(xiàn)股份合作、轉(zhuǎn)讓等形式，2015年，五種流轉(zhuǎn)模式所占比例分別為47.03%、2.79%、5.39%、34.3%、6.08%。2013年時(shí)東部地區(qū)的股份合作形式已超過10%。在土地流入主體中，2014年流入專業(yè)合作社和企業(yè)的比例分別達(dá)到21.8%和9.68%，其他主體占到近10.17%。

四是農(nóng)業(yè)發(fā)展動能發(fā)生變化，2003年以來農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率快速提升，其增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過土地生產(chǎn)率。2000-2012年間，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率年均增長5.46%，農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)值年增長率高達(dá)14.11%，同期畝均產(chǎn)量年增長率只有1.73%。長期依靠高勞動投入提高土地單產(chǎn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式正在轉(zhuǎn)向提高勞動生產(chǎn)率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

五是農(nóng)業(yè)功能與形態(tài)發(fā)生變化，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)在2010年以后增長極其迅速，游客數(shù)量從2008年3億人次增加到2010年的4億，2011年躍升至6億，并在2014、2015年繼續(xù)保持快速增長，分別達(dá)到了12億和22億人次。

（三）鄉(xiāng)村分化成不可逆之勢

伴隨城市化進(jìn)程，中國的村莊縮減勢成必然。1985年時(shí)全國行政村數(shù)量為94.1萬個，到2016年時(shí)減少到52.6萬個；全國自然村數(shù)量從1990年的377萬個降到2016年的261萬個；1997年時(shí)全國村民小組共535.8萬個，到2016年時(shí)減少到447.8萬個。未來的村莊數(shù)量還會進(jìn)一步減少，一方面是因?yàn)檗r(nóng)作方式變化帶來村落與耕作半徑的更大范圍；另一方面是因?yàn)榇迓淙丝跍p少后公共服務(wù)的供給需要適度規(guī)模。

與此同時(shí)發(fā)生的是村莊的分化加劇，村落的活化與衰落并存。相當(dāng)部分村莊由于農(nóng)二代的歸宿去村化趨向以及農(nóng)三代的完全城市化，會使多數(shù)村莊進(jìn)一步衰落。還有一類村莊會在新的城鄉(xiāng)關(guān)系中復(fù)活甚至興旺，其中部分村莊會隨著城市擴(kuò)展直接融入城市，有一批村莊可能成為連接城鄉(xiāng)的“驛站”，還有一些村莊則因?yàn)樽陨砭哂械莫?dú)特性加上人力資本與企業(yè)家的努力而活化，這些村莊或者具有獨(dú)特的歷史和文化記憶；或者能夠提供地方性、獨(dú)特性、安全性的產(chǎn)品；或者有好的帶頭人；后者找到了可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的路子等等。

三是鄉(xiāng)村制度與治理的大變局。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動與社會關(guān)系的變化，維系鄉(xiāng)村社會的血緣、地緣以及人情關(guān)系發(fā)生變味、趨于淡漠，村民的集體意識減低，村莊共同體的向心力與凝聚力降低。代際革命帶來的村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主宰，村莊治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則與秩序正在和進(jìn)一步演化與變遷。

（四）城鄉(xiāng)互動與兩種文明的共生共存

中國在經(jīng)歷急速的城市化以后，城市與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系正在重塑。單向的城市化正在轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動。在城鄉(xiāng)巨大差距、城鄉(xiāng)二元體制和政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的共同作用下，上一輪的城市化進(jìn)程中勞動力、資本和土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置。近年來，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向配置與互動增強(qiáng)，資本下鄉(xiāng)的速度和規(guī)模增加，勞動力流動出現(xiàn)一定比例的從沿海向內(nèi)地的回流，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動變化帶來建設(shè)用地需求增加。城鄉(xiāng)互動是中國經(jīng)濟(jì)從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展、人們消費(fèi)需求變化的結(jié)果，具有階段轉(zhuǎn)換與趨勢變化的性質(zhì)，將成為城鄉(xiāng)中國的一個基本特征。

與此同時(shí)，城、鎮(zhèn)、村的功能分工更加明確。隨著城鄉(xiāng)互動的增強(qiáng)，市場和經(jīng)濟(jì)力量在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的配置主導(dǎo)性增強(qiáng)，更有利于大城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展各自比較優(yōu)勢。大城市發(fā)揮其集聚、效率、創(chuàng)新、知識、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)的優(yōu)勢，成為城鄉(xiāng)人口就業(yè)和創(chuàng)造收入機(jī)會的場所；活化的村莊在滿足城里人新的消費(fèi)需求的同時(shí)，長出一批體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色、個性化、有地方風(fēng)格的產(chǎn)業(yè)；在大城市和活化的鄉(xiāng)村之間，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為連接城鄉(xiāng)的驛站，承擔(dān)城市部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等功能，也成為城鄉(xiāng)人口互動的過渡地帶。

更為根本的是城市文明與鄉(xiāng)村文明共融共生。我們在城市化過半以后才發(fā)現(xiàn)，不平等的城鄉(xiāng)關(guān)系不僅沒有消滅鄉(xiāng)村文明，城市文明也出現(xiàn)大量病兆。在城市病困擾城里人的經(jīng)濟(jì)活動和生活后，他們開始主動到鄉(xiāng)下去尋找另一種文明的慰藉。城市文明與鄉(xiāng)村文明的共存與呼應(yīng)是城鄉(xiāng)中國階段的基本特征。

▍城鄉(xiāng)中國的主要土地問題

中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元、政府壟斷、土地資本化的土地制度是一套適應(yīng)和助推高速經(jīng)濟(jì)增長與快速工業(yè)化城市化的體制安排，對中國成為世界制造工廠、矯正城市化滯后于工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)型起到重要作用。但是，進(jìn)入城鄉(xiāng)中國階段以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換使得以地謀發(fā)展模式弊端凸顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與城市發(fā)展模式變化使得土地的發(fā)動機(jī)功能減退，保障單向城市化的土地制度安排已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)互動后的城鄉(xiāng)中國新格局。由于城鄉(xiāng)中國階段農(nóng)民與土地、農(nóng)民與村莊的關(guān)系已經(jīng)和正在發(fā)生歷史性改變，鄉(xiāng)村現(xiàn)行的兩大制度——農(nóng)地制度與宅基地制度缺陷也顯出不適應(yīng)性。

（一）發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與土地功能變化

從土地與增長的關(guān)系來看，2010年以后，中國的經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)趨勢性回落，即從過去30多年10%的高增長轉(zhuǎn)向6-7%的中高速增長平臺，增長的動力更多依靠全要素生產(chǎn)率提高和創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展導(dǎo)向從數(shù)量擴(kuò)增轉(zhuǎn)向發(fā)展質(zhì)量提升。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，土地的發(fā)動機(jī)功能減弱，繼續(xù)加大土地供應(yīng)也難以拉升GDP增長。

為了應(yīng)對2008年的全球金融危機(jī)，中國政府采取增加財(cái)政投入、寬松貨幣供應(yīng)、加大土地供給的方式來保增長。令人遺憾的是，盡管土地寬供應(yīng)一直持續(xù)到2013年，但經(jīng)濟(jì)增長率從2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以后，由于經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行，對土地的實(shí)際需求下降，建設(shè)用地的供應(yīng)減少，土地供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系從過去的供應(yīng)創(chuàng)造需求轉(zhuǎn)向需求引致供應(yīng)。這表明，經(jīng)濟(jì)增長平臺轉(zhuǎn)換后，繼續(xù)依靠土地寬供應(yīng)促增長的方式已一去不復(fù)返。

從土地與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)系來看，成就中國成為世界制造工廠的園區(qū)以地招商模式于2004年以后發(fā)生變化，東部地區(qū)的制造企業(yè)轉(zhuǎn)向主要依賴轉(zhuǎn)型升級和質(zhì)量階梯爬升，對土地低成本和土地抵押融資貸款的依賴減低，引致工業(yè)用地占比下降。差不多在同一時(shí)期，中西部地區(qū)開始模仿東部地區(qū)的園區(qū)以地招商引資及靠土地信貸提供基礎(chǔ)設(shè)施模式，但是，由于內(nèi)外部條件變化等因素的作用，這些地區(qū)不僅園區(qū)招商引資績效不佳，相反以地招商引資造成政府債務(wù)高企、對土地抵押和銀行貸款依賴增加。隨著要素相對價(jià)格變化與制度成本上升，中國不可能繼續(xù)依靠制度扭曲帶來的土地低成本保住世界制造工廠地位。

另外，許多城市隨著用地從新增為主轉(zhuǎn)向存量為主，土地上的附作物補(bǔ)償不再是純耕地的原用途補(bǔ)償，加上農(nóng)民權(quán)利意識的提高，征地拆遷的成本大幅上升，2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，中國的城市化已告別低成本時(shí)代。城鄉(xiāng)中國階段不僅無法再依賴以地謀發(fā)展模式，還要處理這一模式發(fā)動高增長階段產(chǎn)生的大量問題，尤其是必須應(yīng)對和解決以地謀發(fā)展和以地融資帶來的政府債務(wù)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。2010年到2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務(wù)的平均占比達(dá)到40%。2008年全國各類城市成立平臺公司以后，城市擴(kuò)張資金來源主要轉(zhuǎn)向以地抵押，在土地成本上升、土地凈收益下降情況下，城市政府繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，一些地區(qū)的新城、新區(qū)建設(shè)不斷擴(kuò)張，土地抵押融資是政府建設(shè)資金的主要來源，2008年以來，土地抵押面積和金額從16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。許多城市的土地抵押價(jià)值在土地高價(jià)時(shí)評估，經(jīng)濟(jì)下行后土地需求下降，土地實(shí)際價(jià)值與評估價(jià)值的差拉大，一些城市的土地杠桿率過高。著力解決土地抵押融資還貸風(fēng)險(xiǎn)是邁向新發(fā)展階段的關(guān)鍵。

在城鄉(xiāng)中國階段，提高土地配置效率對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于增加土地?cái)?shù)量拉經(jīng)濟(jì)增長。土地供應(yīng)與配置方式如何因應(yīng)這一經(jīng)濟(jì)增長階段變化需求，是下一程土地與國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重大問題。另一方面，以地招商引資和加大工業(yè)用地搞園區(qū)工業(yè)化的模式業(yè)已過時(shí)，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、工業(yè)用地的再配置、園區(qū)轉(zhuǎn)型、以及供地方式與結(jié)構(gòu)變化，將是下一程要面對的重大土地政策問題。

（二）城鄉(xiāng)格局變化與土地配置制度困境

現(xiàn)行土地配置制度——農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律實(shí)行征收、建設(shè)用地只能使用國有土地；土地用途、規(guī)劃、年度計(jì)劃指標(biāo)和所有制管制；城市政府獨(dú)家供應(yīng)土地——是一套高效保證和促進(jìn)土地向城市轉(zhuǎn)換的組合，它將鄉(xiāng)村用地權(quán)力關(guān)閉，形成城市用地一個通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動力和資本往城市的單向配置。從近年來的新變化和未來趨勢看，城鄉(xiāng)格局從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動，人口和勞動力從鄉(xiāng)村到城鄉(xiāng)的單向流動轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)之間的對流，城里人對鄉(xiāng)村的需求上升帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復(fù)活與發(fā)展，鄉(xiāng)村機(jī)會的增加又引致資本下鄉(xiāng)。人口和資本配置變化帶來的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的變革，凸顯土地制度的不適應(yīng)。當(dāng)下鄉(xiāng)村的衰敗與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力缺乏，與這套制度又很大關(guān)系，在現(xiàn)行土地制度安排下，農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)權(quán)利被剝奪，導(dǎo)致大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動萎縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的單一，農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會受阻，造成鄉(xiāng)村的凋敝和城鄉(xiāng)差距的拉大?，F(xiàn)行土地制度是阻礙城鄉(xiāng)中國階段城鄉(xiāng)融合與平等發(fā)展的最大障礙。如果鄉(xiāng)村不能獲得平等的建設(shè)用地權(quán)利，鄉(xiāng)村空間就無法實(shí)現(xiàn)與城市空間平等的發(fā)展權(quán)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，人口和勞動力就不可能持久地向鄉(xiāng)村流動，資本下鄉(xiāng)因沒有獲利前景而不可能而曇花一現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就找不到有效的實(shí)施路徑。

（三）農(nóng)業(yè)歷史轉(zhuǎn)型考驗(yàn)農(nóng)地制度選擇與變遷方向

在鄉(xiāng)土中國階段、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、農(nóng)村改革時(shí)期，農(nóng)地制度的選擇與變遷都是引起全社會關(guān)注的議題。隨著集體所有、家庭承包制度被確立為農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，中國在快速城市化時(shí)期的城市土地問題更加突出，農(nóng)地制度的改革被擱置一邊。在城鄉(xiāng)中國階段，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與農(nóng)民高度分化，變革農(nóng)地制度和經(jīng)營制度的現(xiàn)實(shí)需求與呼聲會使農(nóng)地問題重新成為熱點(diǎn)。這一階段的農(nóng)地問題既有遺留下來的懸而未決的難題，也有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新問題：

第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國共產(chǎn)黨選擇了公有制社會主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)制度安排。集體所有制的實(shí)現(xiàn)有不同的選擇，集體化時(shí)期采取的是國家控制下集體組織代理行使土地權(quán)利的安排，農(nóng)村改革時(shí)期采取的是集體所有下的成員權(quán)利安排，兩種安排的制度績效已有大量實(shí)證檢驗(yàn)。在城鄉(xiāng)中國階段，改革時(shí)期做出的成員權(quán)集體所有制安排面臨現(xiàn)實(shí)提出的挑戰(zhàn)，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權(quán)利？減少人口是否應(yīng)該交出集體成員權(quán)？當(dāng)集體成員不再從事土地經(jīng)營以后，集體所有者是否有權(quán)主張將發(fā)包給集體成員的承包經(jīng)營權(quán)收回？集體存在的大量未界定到農(nóng)戶的資源產(chǎn)權(quán)屬誰？這些資源在投入使用與再組合以后的利益屬于誰？在城鄉(xiāng)中國階段，集體所有制如何安排是一個政治選擇問題，且會對農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本影響，進(jìn)而影響農(nóng)戶行為和資源配置。

第二，農(nóng)民成員權(quán)利的保障與處置方式。對農(nóng)民土地權(quán)利的安排與保障是農(nóng)地制度的基礎(chǔ)。集體化時(shí)期的教訓(xùn)是剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利，造成國家和農(nóng)民利益雙損；改革時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)是在集體地權(quán)下賦權(quán)于集體成員并對其權(quán)利予以政策和法律保障，給農(nóng)民吃的定心丸也換來國家在鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。在城鄉(xiāng)中國階段會不斷出現(xiàn)變革農(nóng)地制度的呼聲，在求變時(shí)最容易針對的就是賦予到農(nóng)民頭上的土地權(quán)利，列舉的理由如，集體成員只是享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，一旦他不再依賴土地為生，土地權(quán)利應(yīng)該回到集體所有者；小農(nóng)持有土地不利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；土地不再是農(nóng)民的命根子，過強(qiáng)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利會使中國農(nóng)業(yè)失去變革的機(jī)會等等。這些意識和傾向如果變成公共政策和制度推動，對政治經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定性危害無法估量。

但是，隨著農(nóng)民出村與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動增加，尤其是農(nóng)二代對土地和農(nóng)民的觀念發(fā)生重大變化以后，農(nóng)地制度安排與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度之間的匹配已經(jīng)出現(xiàn)了不一致。盡管法律明確承包權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是它同時(shí)也是一個用益物權(quán)，農(nóng)民承包土地與集體之間是承包發(fā)包關(guān)系，在人地分離趨勢下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離成不可逆之勢，承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵會發(fā)生那些變化？制度選擇的方向是朝向更強(qiáng)更完整的承包權(quán)保障，還是在設(shè)置底線下朝向有利于強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)的方向？由于結(jié)構(gòu)變遷及農(nóng)民與土地關(guān)系變化，僅僅以不許動應(yīng)對意識形態(tài)和偏激做法，又會延誤實(shí)際變革需求的制度供給。

第三，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利地位與經(jīng)營制度的演化。從農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的關(guān)系來看，耕作權(quán)是影響最為直接的一項(xiàng)權(quán)利。隨著人地的分離與農(nóng)民的分化，城鄉(xiāng)中國階段的農(nóng)業(yè)效率取決于經(jīng)營者對土地利用的權(quán)利安排。從發(fā)展趨勢來看，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度必然朝向適度規(guī)模和經(jīng)營主體多元化的方向演化，但是如何抵達(dá)這一目標(biāo)？經(jīng)營權(quán)如何從千萬小農(nóng)的承包權(quán)中分離出來？如何使經(jīng)營權(quán)成為一種有保障的權(quán)利，賦予經(jīng)營權(quán)的權(quán)利有多大？賦權(quán)強(qiáng)度的火候如何把握？都是目前已經(jīng)遇到、未來會更加顯化的亟待想法解決的問題。

（四）鄉(xiāng)村分化與宅基地制度滯后

在中國的農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)制度安排。在現(xiàn)行宅基地制度下，農(nóng)民對宅基地享有依成員資格無償取得的分配權(quán)、占有權(quán)和房屋所有權(quán)，但宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利殘缺，沒有收益權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。宅基地制度安排的強(qiáng)成員權(quán)弱財(cái)產(chǎn)權(quán)傾向，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民以成員身份獲得與占有宅基地的傾向，弱化了農(nóng)戶之間以財(cái)產(chǎn)權(quán)交易和市場方式配置宅基地的可能路徑。被集體制度強(qiáng)化了的農(nóng)民對宅基地的占有觀念，使農(nóng)民不會輕易放棄他們手中的宅基地，因?yàn)橐坏┓艞?，其基本?quán)利就失去了。既然無法通過交易獲得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)戶的理性選擇當(dāng)然是占著，哪怕宅基地的使用價(jià)值降低了。

結(jié)構(gòu)變革事實(shí)上帶來改革這套宅基地制度的可能性。一是一定比例的農(nóng)戶已經(jīng)在城市（鎮(zhèn)）購房，可以預(yù)期未來這一比例還會進(jìn)一步上升。這意味著，農(nóng)戶隨著經(jīng)濟(jì)活動的變化和收入水平的提高，他們的居住方式在逐步離開本土，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低；二是以80后為主的農(nóng)二代，其離土、出村、不回村的傾向明顯，他們與農(nóng)業(yè)和土地的粘度降低，其生活方式、就業(yè)特征與后代的教育選擇都在城市，無償分配和占有宅基地的效用減低，宅基地及其上的房屋已成故土，占有和居住的功能弱化；三是宅基地功能唯一不變的就是離土、出村、回村、返農(nóng)的“農(nóng)一代”，他們對農(nóng)業(yè)和土地有著特殊的情感，宅基地就是祖業(yè)，祖屋就是他們的歸宿，他們更看重宅基地的占有、居住、生活和福利配置?？傮w來看，如果宅基地制度有合理的安排，在農(nóng)二代、直至農(nóng)三代身上有可能找尋到宅基地改革的突破口。未來一個時(shí)期農(nóng)民與宅基地關(guān)系取決于改革設(shè)計(jì)和分寸把握。代際不同，宅基地的功能不同，對他們宅基地權(quán)利保障與實(shí)現(xiàn)也應(yīng)不同。農(nóng)一代決定宅基地改革的循序漸進(jìn)，農(nóng)二代決定改革的節(jié)奏和速度。

▍結(jié)論與政策建議

從歷史變遷的角度來審視，改革開放四十年的最偉大成就，是使中國從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。一方面，中國的農(nóng)民高度分化，不同類型的農(nóng)民與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系發(fā)生分野。伴隨農(nóng)民的離土出村，他們與土地和村莊的粘度松解，尤其是農(nóng)二代不僅離土出村，而且不返農(nóng)、不回村，就業(yè)在大城市、縣城和鎮(zhèn)成為歸宿，鄉(xiāng)土成故土、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)在告別過密化的同時(shí)也在多功能化。中國的結(jié)構(gòu)形態(tài)已經(jīng)告別費(fèi)孝通意義的鄉(xiāng)土中國。另一方面，城市化從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的配置活躍，城鄉(xiāng)之間的分工與互聯(lián)互通增強(qiáng)，鄉(xiāng)村在分化的同時(shí)業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)、功能多樣化，城鄉(xiāng)兩個文明彼此需要與共生共榮，這種新型的城鄉(xiāng)關(guān)系與作為成熟形態(tài)的城市中國呈現(xiàn)獨(dú)特的階段性特征，城鄉(xiāng)中國成為中國今后相當(dāng)長時(shí)期的一個階段。

城鄉(xiāng)中國階段的土地問題也呈現(xiàn)出階段性特征，一方面，它既不同于鄉(xiāng)土中國，土地不再是國家收入和農(nóng)民生計(jì)的主要來源，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，農(nóng)二代與土地和農(nóng)業(yè)的情感疏離，且不再以地為生、以農(nóng)為業(yè)，到了從出生就已經(jīng)城市化的農(nóng)三代，他們更是與土地和農(nóng)業(yè)的關(guān)系脫離，思考和處理城鄉(xiāng)中國的土地問題必須摒棄鄉(xiāng)土中國的土地觀。另一方面，由于城鄉(xiāng)中國階段的經(jīng)濟(jì)增長模式和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，土地與國民經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)變革的關(guān)系改變，土地發(fā)動機(jī)功能衰竭，以地謀發(fā)展模式的成本收益結(jié)構(gòu)變化，風(fēng)險(xiǎn)加大，因此，城鄉(xiāng)中國的土地問題不能繼續(xù)以快速城市化時(shí)期的土地公共政策來應(yīng)對。中國下一程的重要使命是完成從城鄉(xiāng)中國到城市中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，解決好城鄉(xiāng)中國的土地問題是關(guān)鍵。

（一）明確城鄉(xiāng)中國階段的土地功能定位

中國十分幸運(yùn)地利用土地的發(fā)動機(jī)功能創(chuàng)造了堪稱奇跡的經(jīng)濟(jì)高增長和快速的工業(yè)化城市化。土地在城鄉(xiāng)中國階段將扮演怎樣的角色，取決于在客觀把握這一階段趨勢性特征基礎(chǔ)上對土地功能的正確定位。

一是必須痛下決心告別以地謀發(fā)展模式。土地的發(fā)動機(jī)功能已經(jīng)完成其快速推進(jìn)工業(yè)化城市化的歷史使命，繼續(xù)依賴土地發(fā)動增長的效力減退，風(fēng)險(xiǎn)加大，制度成本上升，收益下降。但是，由于體制和利益慣性，只要各類主體還可以依賴土地謀發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)就不會主動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的質(zhì)量發(fā)展模式。中央政府在這方面應(yīng)當(dāng)主動作為，因?yàn)橹芜@套模式的中樞——地方政府增長導(dǎo)向、土地指標(biāo)控制與調(diào)控、貨幣與土幣聯(lián)動——都控制在中央政府手上，轉(zhuǎn)變土地功能有利于中央政府從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。實(shí)際上，中央政府主動切斷以地謀發(fā)展通道的收益是大于成本的，因?yàn)檫@套模式產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)（包括金融和社會風(fēng)險(xiǎn)）主要由中央政府承擔(dān)，以地謀出的增長很大程度是數(shù)量型增長，切斷以地謀發(fā)展機(jī)制，短期面臨陣痛，但長期是受益的，由此可以換來更優(yōu)的質(zhì)量增長，解決國民經(jīng)濟(jì)長期存在的結(jié)構(gòu)問題。

二是土地從供給主導(dǎo)轉(zhuǎn)為需求引致。土地發(fā)動機(jī)功能因土地供應(yīng)由政府獨(dú)家供給主導(dǎo)而生。由于土地供應(yīng)由政府主導(dǎo)、獨(dú)家供給的地方政府以土地投放拉增長，以土地低價(jià)供應(yīng)招商引資，以土地出讓和抵押融資推動基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)。在城鄉(xiāng)中國階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，工業(yè)化方式轉(zhuǎn)變，土地供應(yīng)轉(zhuǎn)向需求引致，不僅不會損傷經(jīng)濟(jì)增長，相反能提高土地供給的質(zhì)量，矯正扭曲的土地結(jié)構(gòu)，使土地供應(yīng)滿足真實(shí)的土地需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與轉(zhuǎn)型。

三是從政府主導(dǎo)的配置轉(zhuǎn)向規(guī)劃與市場主導(dǎo)的配置。在快速城市化階段，為了保護(hù)耕地和約束地方政府轉(zhuǎn)地行為，中央政府對土地使用總量、結(jié)構(gòu)與變化動態(tài)進(jìn)行規(guī)劃、審批和年度指標(biāo)管制。在地方政府以地謀發(fā)展激勵和規(guī)劃約束力失效的現(xiàn)實(shí)下，這套管制安排對于實(shí)現(xiàn)中央政府耕地保護(hù)目標(biāo)起到一定作用。在城鄉(xiāng)中國階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再依賴地方政府以地謀發(fā)展推動，剛出臺的中央機(jī)構(gòu)改革方案將國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃整合到新成立的自然資源部，為實(shí)現(xiàn)有效的規(guī)劃管理創(chuàng)造了條件。中國未來的土地管理真正能夠?qū)崿F(xiàn)在規(guī)劃和用途管制下，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，提高土地配置效率。

（二）城鄉(xiāng)互動的土地配置制度改革

進(jìn)入城鄉(xiāng)中國階段后，城鄉(xiāng)互動的特征已經(jīng)顯現(xiàn)，人流和資本流已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間對流，促進(jìn)土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉(xiāng)中國階段的土地配置改革一方面要促進(jìn)城市用地的高效配置助力城市轉(zhuǎn)型升級，另一方面要通過土地配置制度改革實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。一是征地制度改革。中國的土地城市化階段已經(jīng)過去，城市框架已經(jīng)搭建，沒有必要繼續(xù)沿襲低價(jià)征地城市化模式，這既因?yàn)椴恍枰^續(xù)通過大面積征地為城市擴(kuò)張?zhí)峁┐罅啃略鼋ㄔO(shè)用地，也因?yàn)榇媪拷ㄔO(shè)用地繼續(xù)沿用征地方式成本高昂。因此，城鄉(xiāng)中國階段有條件也有必要按照國際通行規(guī)則——即公共目的、市場價(jià)補(bǔ)償、程序公開透明——改革現(xiàn)行征地制度，這不僅不會給經(jīng)濟(jì)增長造成損傷，還有利于社會穩(wěn)定與公平正義。

二是城市土地結(jié)構(gòu)改革。以地謀發(fā)展造成的土地結(jié)構(gòu)扭曲是國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的根源。在城鄉(xiāng)中國階段，通過優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)解決結(jié)構(gòu)失衡大有可為，重點(diǎn)是城市用地從增量為主轉(zhuǎn)向存量為主，減少政府以地招商引資、降低工業(yè)用地比例，減低政府依靠增加基礎(chǔ)設(shè)施用地保固定資產(chǎn)投資，嚴(yán)格控制新城、新區(qū)建設(shè)，控制地方政府新增辦公用地比例，盤活政府存量公共用地，減少保障房等供地，增加和多渠道保障住房用地供應(yīng)。

三是城中村改造與城市更新中的土地制度創(chuàng)新。城鄉(xiāng)中國階段必須解決二元土地制度形成的雙軌城市化，包括改變單一征地模式造成的城市化成本抬升，借鑒市地重劃經(jīng)驗(yàn)，利用土地價(jià)值增值捕獲解決城市更新中的資本平衡、土地所有權(quán)利益以及土地增值收益的合理分配。允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地提供租賃房，解決進(jìn)城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問題。

四是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的權(quán)利平等。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有同等的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民可以利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押建設(shè)用地的權(quán)利。

（三）適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的農(nóng)地權(quán)利和經(jīng)營體系重構(gòu)

城鄉(xiāng)中國階段的農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來契機(jī)，農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)濟(jì)依賴性下降使農(nóng)業(yè)告別生存農(nóng)業(yè)，消費(fèi)需求變化使農(nóng)業(yè)告別吃飯農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式變化使農(nóng)業(yè)告別過密化農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、要素組合、經(jīng)營和服務(wù)規(guī)模、可盈利性等等都在呈現(xiàn)出與鄉(xiāng)土中國和快速城市化階段的巨大變化。為此，農(nóng)村土地制度和經(jīng)營制度的變遷是勢不可擋的，在很大程度上，農(nóng)地制度安排的選擇與變遷方向決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的成敗。

一是集體所有制改革。農(nóng)村最重大的改革是對集體化的集體所有制進(jìn)行改革，并在法律上明確為“農(nóng)民集體”，在新型集體所有制下，集體資源和資產(chǎn)是農(nóng)民成員集體的集合，集體組織是這個集合委托的代理人。只有在產(chǎn)權(quán)清晰、歸屬明確、治理有效的前提下，集體經(jīng)濟(jì)才能壯大。因此，集體所有制改革首先在方向上必須明確不是重回集體化，不能搞歸大堆，不能侵犯農(nóng)民土地權(quán)利。界定集體所有資源產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)是上一輪未到戶的集體資源產(chǎn)權(quán)的界定，以免以權(quán)侵公及以私侵公。產(chǎn)權(quán)界定清晰以后，允許集體資源資產(chǎn)集體經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營，集體資源資產(chǎn)經(jīng)營收益由成員按份共有。

二是承包經(jīng)營權(quán)的分割與合約保障。農(nóng)村改革最重要的成果是賦予集體成員承包經(jīng)營權(quán)，承認(rèn)農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并不妨礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、要素組合與其他經(jīng)營主體使用土地，不能以任何理由動搖和損害已經(jīng)賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在城鄉(xiāng)中國階段，農(nóng)民的離土出村和農(nóng)二代、農(nóng)三代對土地觀念的變化，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離勢在必然，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合的重要部分。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分割是集體成員承包經(jīng)營權(quán)的自然權(quán)利，承包農(nóng)戶是決定權(quán)利是否分割和如何分割的決策者，集體組織不得以集體所有者名義介入和行使。從承包經(jīng)營權(quán)分割出的經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵依承包者與經(jīng)營者合約議定，雙方都必須遵守，合約受法律保護(hù)。農(nóng)地三權(quán)分置之所以還要由頂層政策和法律宣示，因?yàn)榧w所有制下承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分割合約容易受到權(quán)力侵犯，正式制度和法律保障更有利于界分三權(quán)的內(nèi)涵與關(guān)系，更好地保障所有者、承包者與經(jīng)營者各自的權(quán)利，對權(quán)利分割的正式安排不是為集體所有權(quán)削弱承包權(quán)、做大經(jīng)營權(quán)提供方便。

三是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系改革。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是一個被嚴(yán)重窄化和誤解的領(lǐng)域，長期在生產(chǎn)主體上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，理論討論和公共政策的焦點(diǎn)就陷入是個體經(jīng)營還是集體經(jīng)營、是家庭經(jīng)營還是合作或公司經(jīng)營的兩個極端。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營從田頭到餐桌的產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、組織、服務(wù)的完整體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的改革既要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的效率，又要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的有效組合和農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬。包括農(nóng)業(yè)的多功能化和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈延伸，農(nóng)產(chǎn)品增長從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變；經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)各個領(lǐng)域的進(jìn)入，農(nóng)民的改造與改變；農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變化，包括家庭經(jīng)營的專業(yè)化，合作的演化，法人農(nóng)業(yè)發(fā)展；以及以農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?、區(qū)域種植規(guī)?；?、市場化實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第3期

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