摘要：反貧困是當(dāng)今世界各國(guó)的重要政策目標(biāo)之一, 但實(shí)施反貧困政策與是否脫貧不是一回事。全世界很多發(fā)展中國(guó)家的脫貧效果不佳, 新中國(guó)初期30年冀望發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來(lái)使農(nóng)民集體脫貧的效果也不佳, 中國(guó)的有效脫貧始于農(nóng)村改革開(kāi)放。中國(guó)脫貧的主要特點(diǎn)是脫貧人口多、脫貧速度快、脫貧地區(qū)廣、總體脫貧穩(wěn)定性好。中國(guó)成功脫貧的要素是:1993年前的脫貧基本歸功于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”, 1993年之后主要?dú)w功于政府系統(tǒng)推進(jìn)的反貧困政策, 其中尤其是扶貧組織建立、機(jī)制完善、強(qiáng)有力的行政執(zhí)行能力、強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力和巨量的資金投入等政策措施發(fā)揮了重要作用。但目前的脫貧依然還是低水平的, 2020年后的反貧困任務(wù)主要是提高脫貧標(biāo)準(zhǔn)與縮小相對(duì)貧困并行、從一般貧困轉(zhuǎn)向特殊群體、從單維貧困拓展到多維貧困、從農(nóng)村貧困延伸到城市貧困, 尤其要重視的是如何阻斷貧困的代際傳遞;要把握好城鄉(xiāng)扶貧政策側(cè)重點(diǎn)、貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與計(jì)算等問(wèn)題。

經(jīng)歷了40年改革開(kāi)放的中國(guó)農(nóng)村在很多方面發(fā)生了翻天覆地的變化, 農(nóng)村反貧困是其中引人矚目的重大變化之一。我們將就改革40年來(lái)的中國(guó)農(nóng)村反貧困作一個(gè)全面的回顧性認(rèn)識(shí), 同時(shí)也對(duì)2020年后 (暫稱(chēng)之為“后脫貧”) 的反貧困問(wèn)題進(jìn)行探討, 以期有助于深化人們對(duì)于“后脫貧”時(shí)期的反貧困思考和反貧困工作的順利推進(jìn)。

一、中國(guó)農(nóng)村反貧困認(rèn)識(shí)

1. 反貧困的基本歷程

反貧困是全世界任何政府、任何階段的重要政策目標(biāo)之一, 但在行動(dòng)上是否實(shí)施了扶貧政策以及此類(lèi)政策是否收到了明顯的脫貧成效則可能是另一回事, 全世界很多發(fā)展中國(guó)家的反貧困效果不佳。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái), 一直冀望通過(guò)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來(lái)使農(nóng)民集體脫貧, 但歷經(jīng)上世紀(jì)五十至七十年代30年時(shí)間仍收效不佳。中國(guó)有效脫貧的真正起步是中國(guó)農(nóng)村的改革開(kāi)放, 只不過(guò)當(dāng)時(shí)官方?jīng)]有高頻度使用扶貧脫貧之類(lèi)的詞語(yǔ)而已, 因當(dāng)年絕大多數(shù)農(nóng)民處于貧困狀態(tài), 政府的著眼點(diǎn)還是解決“吃飽飯、穿暖衣”的初級(jí)物質(zhì)生存問(wèn)題。但以“大包干”為標(biāo)志的農(nóng)村改革從初期的糧食增產(chǎn)解決溫飽問(wèn)題, 延伸到種植經(jīng)濟(jì)作物增加農(nóng)業(yè)收入, 再突破到大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取農(nóng)村工業(yè)化收入, 最后演進(jìn)到進(jìn)城獲取異地非農(nóng)就業(yè)收入, 為緩貧脫貧發(fā)揮了不可磨滅的作用。

從1978年至1984年, 以“大包干”為標(biāo)志的農(nóng)村改革使得中國(guó)農(nóng)村普遍解決了溫飽問(wèn)題, 農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收、糧食儲(chǔ)備較足, 在此基礎(chǔ)上, 中央政府開(kāi)始著眼于解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。1984年, 國(guó)務(wù)院決定實(shí)施“以工代賑”計(jì)劃, 大規(guī)模幫助貧困地區(qū)修造公路、航道和小型水利工程。1985年, 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部等九部門(mén)《〈關(guān)于扶持農(nóng)村貧困戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)治窮致富的請(qǐng)示〉的通知》。 (1) 11986年5月16日, 國(guó)務(wù)院成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”, (2) 2從這個(gè)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)可以看出, 當(dāng)時(shí)的扶貧著眼點(diǎn)一是瞄準(zhǔn)地區(qū)、二是瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1987年11月6日, 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于布置〈貧困縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)情況〉調(diào)查統(tǒng)計(jì)表的通知》, 以摸清貧困縣的基本情況和開(kāi)發(fā)情況。由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)需要大量資金, 1989年3月, 國(guó)家成立了由國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主管的非營(yíng)利性社會(huì)組織“中國(guó)扶貧基金會(huì)”, 管理海內(nèi)外扶貧捐贈(zèng)基金的獨(dú)立社會(huì)團(tuán)體法人。

進(jìn)入上世紀(jì)九十年代后, 城市改革已經(jīng)獲得了很大進(jìn)展, 農(nóng)村也轉(zhuǎn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展階段, 南方談話預(yù)示著進(jìn)一步的改革開(kāi)放。中共“十四大”報(bào)告中指出, “貧窮不是社會(huì)主義, 同步富裕又是不可能的, 必須允許和鼓勵(lì)一部分地區(qū)一部分人先富起來(lái), 以帶動(dòng)越來(lái)越多的地區(qū)和人們逐步達(dá)到共同富?！?、“貧困地區(qū)盡快脫貧致富, 是實(shí)現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分”, (3) 3這意味著分類(lèi)致富中的扶貧脫貧將成為改革開(kāi)放戰(zhàn)略中的重要任務(wù)。1993年6月, 國(guó)家成立了國(guó)務(wù)院扶貧辦指導(dǎo)下的全國(guó)性非營(yíng)利社團(tuán)組織“中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)”;1993年12月28日將“國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”;1994年2月28日至3月3日的全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議在北京召開(kāi), 會(huì)議宣布:國(guó)務(wù)院決定從1994年到2000年, 每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款;1994年4月15日, 國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于印發(fā)《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃 (1994~2000年) 》的通知。這是我國(guó)第一個(gè)正式公布的大規(guī)模脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃, 并且設(shè)定了7年脫貧8000萬(wàn)貧困農(nóng)戶(hù)的目標(biāo)。1995年2月, 國(guó)家成立了“國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心”, (2015年更名為“中國(guó)扶貧發(fā)展中心”) 。這一連串密集的機(jī)構(gòu)成立或更名、國(guó)家扶貧工作會(huì)議和首個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧規(guī)劃, 標(biāo)志著扶貧脫貧工作逐漸進(jìn)入了政府工作表的重要位置, 從中也可以看到政府將這一工作目標(biāo)明確鎖定和聚焦在扶貧脫貧上, 而不像以前那樣只是寬泛地指向貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此, 扶貧脫貧進(jìn)入了政府大規(guī)模、組織化的扶貧脫貧新階段。

進(jìn)入21世紀(jì)后, 中共“十六大”提出了2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo), 如何全面建成小康社會(huì)就成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頭等大事。中共“十六大”、“十七大”和“十八大”均立足于2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo), 對(duì)“三農(nóng)”工作提出要求、作出部署, 扶貧脫貧就成了能否建成小康社會(huì)的決定性工作。農(nóng)村扶貧脫貧高頻率地出現(xiàn)于官方媒體詞語(yǔ)和中央文件, 國(guó)家先后制定和發(fā)布了《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2001~2010年) 》、 (4) 4《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2011~2020年) 》 (5) 5和《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》 (6) 6等國(guó)家減貧規(guī)劃文件, 國(guó)家在財(cái)政上也投入了巨額扶貧資金, 并且為打贏扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)設(shè)定了到2020年“一個(gè)也不能?！钡拿撠殨r(shí)間和任務(wù)表。

2. 中國(guó)扶貧脫貧工作成效

扶貧是當(dāng)今全球各國(guó)都在進(jìn)行的事, 但扶貧只是行動(dòng), 重要的應(yīng)當(dāng)是扶貧的結(jié)果, 即脫貧效果。世界上不少發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展了很多扶貧行動(dòng)和項(xiàng)目, 但脫貧卻不盡人意;中國(guó)的矚目點(diǎn)不僅在于扶貧行動(dòng)的規(guī)模和力度大, 更在于脫貧效果好。

脫貧人口多是中國(guó)扶貧工作的巨大成效之一。1978年, 我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)為人均年純收入100元, 依1978年美元匯率1.684計(jì)算, 即0.1662美元/人日, (7) 7貧困2.5億人, 貧困發(fā)生率高達(dá)30.7%。到2017年, 貧困線的當(dāng)年價(jià)已提高到約2928元 (8) 8 (2010年不變價(jià)為2300元) , 貧困人口減少到3046萬(wàn)人, 貧困發(fā)生率降低到3.1%。若按當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量1978年農(nóng)村居民貧困狀況, 則1978年的貧困發(fā)生率為97.5%, 貧困人口規(guī)模7.7億, 這意味著1978年至2017年, 中國(guó)減貧人口近8億人 (含人口增加因素) 。

中國(guó)脫貧工作的巨大成效之二是脫貧速度快。短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模脫貧是很不容易的, 從2000~2010年數(shù)據(jù)看, 全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率從10.2%下降到2.8%, 10年內(nèi)下降了72.6%。2010年, 我國(guó)將貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年的2300元, 新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率隨之上升, 貧困人口從2688萬(wàn)人上升到16567萬(wàn)人, 貧困發(fā)生率從2.8%上升到13.4%。但經(jīng)過(guò)7年的反貧困, 貧困人口又減少了81.6%, 從16567萬(wàn)人減少到3046萬(wàn)人, 貧困發(fā)生率從13.4%下降到3.1%, 這種減貧速度世所罕見(jiàn) (具體見(jiàn)表1、圖1) 。

表1 全國(guó)農(nóng)村貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率變化

注:表中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》[1]歷年數(shù)據(jù)整理。2010年國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年2300元, 新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率隨之上升, 所以表中2010年用了新舊貧困標(biāo)準(zhǔn)下的數(shù)據(jù)。

減貧速度之快從國(guó)際數(shù)據(jù)中的對(duì)比中也得到了映證。世界銀行以2011年購(gòu)買(mǎi)力平價(jià) (PPP) 計(jì)算了人日3.2美元收入的貧困發(fā)生率, 1990年中國(guó)為90.1%、中低收入國(guó)家平均為67.4%、世界平均為55.0%;到2013年中國(guó)降低到12.1% (2014年為9.5%) 、中低收入國(guó)家平均降低到33.8%、世界平均值降低到28.6%。

圖1 貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整與貧困人數(shù)

注:圖中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》歷年數(shù)據(jù)整理和制作。[2~5]

中國(guó)脫貧工作的巨大成效之三是脫貧地區(qū)的廣泛性, 各地區(qū)的脫貧工作都取得了明顯成效。2010年與2000年相比, 東、中、西部貧困人口分別減少了87.1%、70.2%和69.4%。2010~2016年在2000~2010年的反貧困基礎(chǔ)上又繼續(xù)減少了81.1%、71.3%和73.3% (具體見(jiàn)表2) 。

表2 東、中、西部農(nóng)村貧困人口分布變化

注:表中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》[2~5]歷年數(shù)據(jù)整理。

中國(guó)脫貧工作的巨大成效之四是總體脫貧穩(wěn)定性好。從圖1可看出, 全國(guó)總體返貧現(xiàn)象出現(xiàn)在反貧困初期的1986~1991年期間, 1993年政府系統(tǒng)化推進(jìn)扶貧政策后只有2003年出現(xiàn)過(guò)總體返貧現(xiàn)象, 因?yàn)?003年遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害和“非典”疫情影響了農(nóng)民工務(wù)工。2003年之后, 中國(guó)再?zèng)]有出現(xiàn)過(guò)總體返貧現(xiàn)象。在個(gè)體返貧方面, 必然會(huì)存在返貧現(xiàn)象, 但由于《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》沒(méi)有提供個(gè)體返貧的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 無(wú)法作個(gè)體返貧分析。

從國(guó)際比較看, 正因?yàn)橹袊?guó)的扶貧脫貧獲得了上述巨大成效, 從而使中國(guó)扶貧工作和脫貧效果贏得世界矚目, 被譽(yù)為扎實(shí)有效的“中國(guó)式減貧”?！爸袊?guó)式減貧”使中國(guó)成為世界上減貧人口最多、減貧速度最快的國(guó)家, 率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)提出的“極端貧困人口減半”目標(biāo)。2010年, 聯(lián)合國(guó)86個(gè)自定標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家貧困發(fā)生率平均為37.4%, 我國(guó)是2.8%。盡管各國(guó)之間的貧困標(biāo)準(zhǔn)不一, 但還是能夠明顯感覺(jué)到減貧成效的懸殊差異。聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》顯示, 全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億, 中國(guó)的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%, 為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署前署長(zhǎng)海倫·克拉克說(shuō):“中國(guó)最貧困人口的脫貧規(guī)模舉世矚目, 速度之快也是絕無(wú)僅有!”。2017年初聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯評(píng)價(jià)中國(guó)的減貧成就:過(guò)去十年, 中國(guó)是為全球減貧作出最大貢獻(xiàn)的國(guó)家。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織駐華代表馬文森表示, 在聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中, 消除貧困是其中之一。如果沒(méi)有中國(guó)的貢獻(xiàn), 整個(gè)脫貧目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。

雖然我國(guó)的扶貧減貧取得了舉世矚目的成效和認(rèn)可, 但我們也必須看到, 當(dāng)前中國(guó)的脫貧標(biāo)準(zhǔn)還是低水平的, 按照世界銀行的方法換算, [6]我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)約在人日1.6~1.8美元, 介于兩個(gè)常用的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn) (日均每人1.25美元和2美元) 之間, 即還只是剛剛擺脫絕對(duì)貧困。今后, 我們還需要提高貧困標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行扶貧減貧, 在世界銀行提出的人日3.2美元和5.5美元的水平上脫貧。

3. 中國(guó)扶貧減貧脫貧工作的成功要素

從人類(lèi)發(fā)展史看, 減貧脫貧是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。歷史上有私人或政府機(jī)構(gòu)來(lái)救助窮人的, 尤其以西方歷史上的教堂救助為典型, 但也往往限于給餐留宿式的臨時(shí)救助, 沒(méi)有以一定收入水平為目標(biāo)的扶貧減貧脫貧。作為扶貧減貧脫貧目標(biāo)明確的系統(tǒng)性政府政策, 還是現(xiàn)代才出現(xiàn)的事情, 尤其是二戰(zhàn)以后成立的國(guó)際組織的倡議和努力。

從社會(huì)發(fā)展規(guī)律或理論認(rèn)識(shí)來(lái)說(shuō), 在一國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期, 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致國(guó)民大規(guī)模且迅速地增加收入, 因此, 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展成為國(guó)民迅速且大規(guī)模減貧脫貧的最大功臣, 這是一個(gè)世界性的基本規(guī)律。各國(guó)分配不平的差異只能影響減貧脫貧規(guī)模和深度, 不會(huì)否定減貧脫貧的基本趨勢(shì)和成效。因?yàn)檫@種減貧脫貧屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自然帶動(dòng)的結(jié)果, 因此, 在學(xué)術(shù)層面也把這類(lèi)減貧脫貧稱(chēng)之為經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”, 即絕大多數(shù)減貧脫貧戶(hù)是搭上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“便車(chē)”而減貧脫貧的。

中國(guó)案例也符合上述規(guī)律, 隨著中國(guó)起源于農(nóng)村的改革從糧食生產(chǎn)延伸到經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)、從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域拓展到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、從農(nóng)村改革擴(kuò)大到城市改革, 為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供了寬松有利的發(fā)展環(huán)境, 迅速提高了農(nóng)民收入, 使得廣大農(nóng)民大規(guī)模地成功減貧脫貧。

可以說(shuō), 1993年以前我國(guó)農(nóng)村居民的減貧脫貧主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功勞, 而不是來(lái)自政府的扶貧政策, 或說(shuō)農(nóng)戶(hù)減貧脫貧的主要功績(jī)不是政府扶貧減貧行為的結(jié)果。正如上述第一部分所闡述的, 那時(shí)候政府在理論上還沒(méi)有清晰地瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶(hù)的準(zhǔn)備, 在組織上還沒(méi)有形成完備的扶貧體系, (9) 9在財(cái)政上也沒(méi)有多大的扶貧支出, 當(dāng)時(shí)有限的扶貧行為還是著眼于促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 而不是瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶(hù)的扶貧減貧。這時(shí)候政府減貧脫貧目標(biāo)的主要政策實(shí)際上是發(fā)展經(jīng)濟(jì), 通過(guò)“涓滴效應(yīng)”達(dá)到大規(guī)模減貧脫貧的效果。

當(dāng)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí), 該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脫貧“涓滴效應(yīng)”漸漸下降, 這表明貧困戶(hù)的貧困原因已開(kāi)始轉(zhuǎn)變, 隨著越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)脫貧, 未脫貧農(nóng)戶(hù)的貧困不是缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的一般性社會(huì)因素所導(dǎo)致的, 而是具體家戶(hù)原因?qū)е碌? 比如具體家戶(hù)層面的就業(yè)能力或意愿問(wèn)題。1993年后, 全國(guó)除連片貧困地區(qū)外, 很多地區(qū)出現(xiàn)了脫貧“涓滴效應(yīng)”的逐漸下降。以前出臺(tái)一項(xiàng)政策或措施, 一下能解決幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn), 甚至上千萬(wàn)人脫貧, 現(xiàn)在出臺(tái)一項(xiàng)政策就沒(méi)有這么大的邊際效益了, 這時(shí)就需要政府出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)的瞄準(zhǔn)貧困戶(hù)的反貧困政策, 同時(shí)也需要政府對(duì)反貧困投入較多的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政。

1993年后, 政府的農(nóng)村反貧困開(kāi)始加大了對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)的扶貧工作力度, 從上面第一部分對(duì)扶貧機(jī)構(gòu)和組織、扶貧研究與投入的回顧可以感受到這一點(diǎn)。國(guó)家在反貧困瞄準(zhǔn)上逐步開(kāi)始明晰了“貧困地區(qū)貧困村貧困戶(hù)深度貧困戶(hù)”的多級(jí)演進(jìn)的精確瞄準(zhǔn)。此階段的中國(guó)農(nóng)村反貧困是以政府推進(jìn)為主的反貧困, 此階段減貧脫貧的主要功績(jī)來(lái)自于政府系統(tǒng)的反貧困政策推進(jìn), 尤其是“十八大”后大力度實(shí)施的“片區(qū)規(guī)劃”、“精準(zhǔn)扶貧”和“一個(gè)不能?！钡姆簇毨б蠹捌渑涮渍吆晚?xiàng)目。

從行政角度看, 中國(guó)農(nóng)村反貧困的成功要素不僅僅在于中國(guó)有一整套系統(tǒng)、完整的反貧困組織機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略與政策措施, 這里必須視作重要成功要素的是政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能力、動(dòng)員能力、協(xié)調(diào)能力和反貧困機(jī)制, 如出臺(tái)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)成效考核、整合扶貧資金、構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)一起抓扶貧的層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局, 等等, 充分顯示了中國(guó)政府的反貧困行政能力和機(jī)制。因此, 反貧困中出現(xiàn)的所有相關(guān)問(wèn)題都可以得到處理, 并使各項(xiàng)反貧困措施得到全方位落實(shí), 尤其是能夠保證反貧困有一個(gè)目標(biāo)明確、階段銜接、力量整合、統(tǒng)籌兼顧的長(zhǎng)期反貧困戰(zhàn)略規(guī)劃。強(qiáng)大有效的行政領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力是中國(guó)有別于其他發(fā)展中國(guó)家反貧困的鮮明特色, 在很多執(zhí)政黨輪換的發(fā)展中國(guó)家是很難做到的, 甚至是幾乎做不到的。

中國(guó)減貧脫貧的成功要素之三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展為反貧困提供了強(qiáng)大的資金支持, 正如上面所說(shuō), 1993年前的減貧脫貧功績(jī)主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”, 那時(shí)的政府資金投入與其說(shuō)投入扶貧不如說(shuō)投入發(fā)展經(jīng)濟(jì)更為恰當(dāng)準(zhǔn)確;但1993年后的政府反貧困措施是需要強(qiáng)大的資金支持的, 得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛階段的高速持續(xù)發(fā)展, 為反貧困提供了不可或缺的巨量資金供給, 這種供給不僅來(lái)自政府的巨大財(cái)政資金投入, 還動(dòng)員了數(shù)量極其可觀的民間資金和實(shí)物投入, 這點(diǎn)也是其他發(fā)展中國(guó)家不可比擬的。

反貧困的“中國(guó)模式”和“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”為世界反貧困提供了極具價(jià)值的參考和啟示, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全社會(huì)反貧困共識(shí)與決心、強(qiáng)有力的政府領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)、系統(tǒng)有效的機(jī)制和措施, 這些成功的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)是值得其他發(fā)展中國(guó)家借鑒的。

二、2020年后的中國(guó)反貧困思考

此次脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)將在2020年完成, 全國(guó)農(nóng)村將基本擺脫現(xiàn)有貧困線水平的絕對(duì)貧困。那么, 2020年后的中國(guó)反貧困走向如何?戰(zhàn)略如何?我們將探討幾個(gè)值得思考的問(wèn)題。

1. 絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困

根據(jù)世界銀行推薦的發(fā)展中國(guó)家貧困線確定方法:低貧困線和高貧困線 (1.25~2.0美元/人日) , (10) 10考慮到我國(guó)“兩不愁三保障”的扶貧水平, 我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)所代表的實(shí)際生活水平大體接近高貧困線的水平, 也就是說(shuō), 我國(guó)2020年的脫貧還只是擺脫了絕對(duì)貧困。如果依照世界銀行提出的3.2美元/人日 (2011年P(guān)PP) 的貧困標(biāo)準(zhǔn), (11) 112014年我國(guó)城鄉(xiāng)貧困發(fā)生率是9.5%;如果依照世界銀行提出的5.5美元/人日 (2011年P(guān)PP) 的貧困標(biāo)準(zhǔn), 2014年我國(guó)城鄉(xiāng)貧困發(fā)生率是31.5%。所以, 我國(guó)2020年的脫貧水平還是低水平的, 扶貧減貧工作依然任重道遠(yuǎn)。

任何時(shí)代、任何國(guó)家和地區(qū)都存在“貧困”問(wèn)題, 因?yàn)樗^貧困都是相對(duì)而言的, 即使今天的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也依然存在貧困問(wèn)題, (12) 12但此時(shí)的貧困問(wèn)題基本上是相對(duì)貧困問(wèn)題。 (13) 13所以, 2020年后中國(guó)反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎(chǔ)上解決相對(duì)貧困問(wèn)題。

2. 反貧困主戰(zhàn)場(chǎng)

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn), 城市貧困問(wèn)題日益突出, 城市的低收入者 (包括在城市中生活的農(nóng)民工) 、下崗群體以及殘疾人、失能或半失能的孤寡老人等往往成為城市貧困人群。城市貧困人口實(shí)際生活的艱難程度有時(shí)甚于農(nóng)村貧困人口, 因?yàn)楹芏喑鞘猩畹牡拙€彈性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)村居民, 甚至是剛性的, 比如農(nóng)村人口還可能從大自然取水作為生活用水, 還可能利用自然界物質(zhì)作為能源解決煮飯烹菜, 可以利用一小塊土地種糧種菜, 還可以住在自己的破舊的陋屋, 但城市人口必須通過(guò)購(gòu)買(mǎi) (或租金) 來(lái)獲取這些基本的生存資料。

盡管城市人口貧困問(wèn)題日益突出, 但2020年后我國(guó)反貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)依然是農(nóng)村, 而不是城市, 在總體判斷上這點(diǎn)是絕不能誤判的。2017年城鄉(xiāng)居民的收入倍差是2.71 (農(nóng)民=1) , 農(nóng)村人口的脫貧標(biāo)準(zhǔn)是低水平的;而且城市居民的生活基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障網(wǎng)等公共物品供給也遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村居民, 農(nóng)村貧困人口和返貧人口中60%以上是因病致貧。

3. 反貧困的主要任務(wù)

前一階段反貧困主要解決的是收入不足導(dǎo)致的溫飽型基本生活問(wèn)題, 目前基本生活型貧困問(wèn)題已經(jīng)初步解決, 反貧困的新任務(wù)或新目標(biāo)有了新的變化, 反貧困任務(wù)主要是絕對(duì)貧困疊加上相對(duì)貧困、從一般貧困轉(zhuǎn)向特殊群體、從單維貧困拓展到多維貧困、 (14) 14從農(nóng)村貧困延伸到城市貧困, 尤其要重視的是如何阻斷貧困的代際傳遞。

4. 城鄉(xiāng)減貧途徑與政策差異

2020年后的反貧困與此前相比, 在內(nèi)容上更為細(xì)化, 在地域上更為擴(kuò)大, 在維度上更為多樣, 因此2020年后的扶貧工作需要繼續(xù)分類(lèi)施策, 通過(guò)提高精準(zhǔn)度來(lái)提高減貧脫貧效果。與此同時(shí), 2020年后的反貧困工作應(yīng)注意農(nóng)村反貧困和城市反貧困的關(guān)系和差異。

從農(nóng)村減貧脫貧途徑來(lái)看, 主要途徑無(wú)外乎這樣幾條。一是開(kāi)發(fā)式扶貧, 有時(shí)亦稱(chēng)產(chǎn)業(yè)扶貧, 這種扶貧途徑在農(nóng)村地區(qū)主要表現(xiàn)為兩種方式。第一種方式是貧困戶(hù)自我開(kāi)發(fā)式扶貧, 貧困農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的減貧脫貧行為, 即政府通過(guò)引導(dǎo)和支持, 幫助貧困戶(hù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 產(chǎn)品增產(chǎn)優(yōu)化、開(kāi)拓銷(xiāo)售渠道、產(chǎn)品提價(jià)增值, 以此幫助貧困戶(hù)通過(guò)提高自身農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的水平來(lái)達(dá)到減貧脫貧。 (15) 15第二種方式是外部開(kāi)放式扶貧, 即政府通過(guò)引導(dǎo)和支持, 幫助當(dāng)?shù)匕l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善產(chǎn)業(yè)環(huán)境, 包括招商引資、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。依靠改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來(lái)增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)或訂單農(nóng)業(yè)等, 以此間接幫助貧困戶(hù)減貧脫貧。相對(duì)于貧困戶(hù)自我發(fā)展這種狹義的開(kāi)發(fā)式扶貧來(lái)說(shuō), 這可視作廣義的開(kāi)發(fā)式扶貧, 這種扶貧脫貧實(shí)際上是來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”。二是公益性扶貧, 即政府需要向農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品, 政府將提供公共產(chǎn)品的崗位提供給貧困人群, 使得他們通過(guò)就業(yè)收入來(lái)減貧脫貧。三是保障性減貧 (或說(shuō)“救濟(jì)式扶貧”) , 這種扶貧實(shí)際上就是民政救濟(jì), 通常適用于缺乏減貧脫貧能力的農(nóng)戶(hù), 如孤寡農(nóng)戶(hù)、病殘農(nóng)戶(hù)等。

以前的農(nóng)村扶貧工作主要是以開(kāi)發(fā)式扶貧 (產(chǎn)業(yè)扶貧) 為主、以救濟(jì)扶貧和公益性扶貧為輔。2020年后的農(nóng)村貧困人口絕大多數(shù)是因病因殘因老因智障而致貧, 極少數(shù)是因懶致貧。貧困發(fā)生率低了, 但扶貧難度卻加大了, 農(nóng)村開(kāi)發(fā)式產(chǎn)業(yè)扶貧的效果將下降, 加上素質(zhì)較高的新生代農(nóng)村勞力的繼續(xù)外出和老年農(nóng)民工返鄉(xiāng)人數(shù)增加。換句話說(shuō), 農(nóng)村貧困人口主要由難以通過(guò)就業(yè)或自己創(chuàng)業(yè)來(lái)脫貧的人口組成, 因此, 保障式和公益式扶貧減貧脫貧的作用將大大上升。也即是說(shuō), 2020年后的農(nóng)村扶貧政策應(yīng)加大民政救助的重視程度和財(cái)政投入, 從開(kāi)發(fā)式扶貧為主轉(zhuǎn)入到保障式和公益式扶貧并重。

城市反貧困政策的關(guān)注和實(shí)施重點(diǎn)應(yīng)該是就業(yè)和就業(yè)保障政策, 即財(cái)政、金融和企業(yè)政策應(yīng)加大支持就業(yè)和就業(yè)保障力度, 因?yàn)榫蜆I(yè)問(wèn)題是未來(lái)中國(guó)城市的主要問(wèn)題之一;城市老年人已經(jīng)具有相對(duì)較好的社會(huì)福利保障 (如退休金和醫(yī)保等) , 而且今后會(huì)更好, 而年輕人 (除了極少數(shù)懶人) 只要能就業(yè), 一般就不會(huì)成為貧困人群。城市反貧困的這一特點(diǎn)與農(nóng)村是明顯不同的。

5. 貧困標(biāo)準(zhǔn)的一致性與計(jì)算

目前我國(guó)城鄉(xiāng)貧困線是分開(kāi)劃的, 其依據(jù)是基礎(chǔ)水平、實(shí)際生活水平和各地財(cái)力是不一樣的。但這種劃分是有依據(jù)問(wèn)題的。2020年前的貧困線劃分更多的是考慮到操作條件, 但即使從操作條件來(lái)說(shuō), 也是存在一定問(wèn)題的, 既然各地的基礎(chǔ)水平、實(shí)際生活水平和財(cái)力是不一樣的, 那又為什么全國(guó)各省農(nóng)村劃定的貧困線統(tǒng)一為2300元 (2010年價(jià)格) 呢?西部地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)顯然是有很大差距, 統(tǒng)一貧困線使得前者的脫貧難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)加大。

2020年后的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是否可以考慮全國(guó)一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)或各省城鄉(xiāng)用一條計(jì)算基線?一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn), 即城鄉(xiāng)一致、各省一致的一條貧困線。也許現(xiàn)階段省區(qū)間、城鄉(xiāng)間差異較大, 在操作條件上不便于全國(guó)統(tǒng)一一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

各省城鄉(xiāng)貧困計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)用一條計(jì)算基線?即改變目前城鄉(xiāng)分別計(jì)算貧困線的做法, 而只是計(jì)算城市貧困線, 農(nóng)村根據(jù)城市貧困線來(lái)劃定貧困線?？紤]到現(xiàn)實(shí)生活差距和操作條件, 農(nóng)村貧困線是城市貧困線的%。如此做的好處是, 城鄉(xiāng)貧困差異一目了然, 隨著過(guò)渡階段, 逐漸縮小兩者的差距, 最后成為一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

有人會(huì)說(shuō)何必如此, 完全可以讓城鄉(xiāng)貧困線差距逐年縮小, 最后合一。當(dāng)然可以如此實(shí)施, 但采用一個(gè)計(jì)算基準(zhǔn)具有兩點(diǎn)好處。一是在理論上容易體現(xiàn)追求城鄉(xiāng)國(guó)民公平的努力, 暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)只是因?yàn)椴僮餍苑矫娴臈l件不足, 但目標(biāo)清楚地指向縮小差距、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。二是在操作中有利于縮小城鄉(xiāng)差距。因?yàn)橹贫ㄘ毨Ь€是有客觀考慮因素的, 從而形成計(jì)算公式。在確定相對(duì)貧困人群時(shí), 多數(shù)是依據(jù)居民收入的平均數(shù)或中位數(shù)的一定比例來(lái)確定的, 由于城鄉(xiāng)居民收入的平均數(shù)或中位數(shù)的絕對(duì)值不同, 因此, 分別計(jì)算時(shí)容易出現(xiàn)實(shí)際倍差或絕對(duì)差擴(kuò)大的現(xiàn)象。因?yàn)槲覀內(nèi)狈λ柝毨丝诘挠?jì)算數(shù)據(jù), 這里就借用我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入五等份中最低一檔的低收入戶(hù)來(lái)進(jìn)行城鄉(xiāng)比較, 全國(guó)城鄉(xiāng)最低收入戶(hù)的倍差 (以農(nóng)村低收入戶(hù)為基準(zhǔn)) 由2013年的3.4倍擴(kuò)大到2016年的4.3倍, 同期的絕對(duì)差額由7018元擴(kuò)大到9997元 (表3) 。這在一定程度上可反映出城鄉(xiāng)分開(kāi)計(jì)算貧困線所隱含的問(wèn)題, 實(shí)際上并不利于縮小貧困線距離。如果人為隨意縮小城鄉(xiāng)貧困戶(hù)差距, 那么劃定的依據(jù)又在哪里?

表3 城鄉(xiāng)居民低收入戶(hù)差距變化

注:表中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

杭州市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)采用的就是以單一的城市線為基準(zhǔn)的方式。杭州市經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)縣級(jí)行政地區(qū)采用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障線, 在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的區(qū)縣級(jí)地區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)不同的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn), 但使用的是單一的城市線基準(zhǔn), 農(nóng)村的最低生活保障線計(jì)算是城市線的一個(gè)百分比:“農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、逐步縮小城鄉(xiāng)差距的工作要求, 應(yīng)按不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的90%執(zhí)行”。 (16) 16

還有一個(gè)問(wèn)題, 收入貧困線本來(lái)是用來(lái)測(cè)度貧困人口規(guī)模的, 在確定建檔立卡貧困人口時(shí), 收入也僅僅是考慮因素之一。但在各地的扶貧實(shí)踐中事實(shí)上已經(jīng)成為了脫貧的收入基準(zhǔn)線, 即各地農(nóng)村居民的收入標(biāo)準(zhǔn)只能高于, 不能低于這條底線, 脫貧業(yè)績(jī)考核中如沒(méi)有滿(mǎn)足這條收入標(biāo)準(zhǔn)就可以一項(xiàng)否決。因此, 就出現(xiàn)了一個(gè)重要的討論問(wèn)題:農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)當(dāng)全國(guó)一致還是與當(dāng)?shù)爻鞘胸毨Ь€掛鉤?目前全國(guó)的農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)一致的, 即2300元/人年 (2010年價(jià)格) , 但城市低保是全國(guó)不一樣的, 由當(dāng)?shù)馗骷?jí)人民政府負(fù)責(zé)確定和管理。 (17) 17為什么農(nóng)村是全國(guó)統(tǒng)一的, 而城市不統(tǒng)一呢?顯然, 統(tǒng)一全國(guó)城市低保線的結(jié)果或是不少地方政府的財(cái)力所不達(dá), 或是此線標(biāo)準(zhǔn)很低, 因?yàn)楦鞯卣?cái)力差異會(huì)造成各省低保壓力的差異。同樣道理, 全國(guó)一致的農(nóng)村貧困線對(duì)于各地政府的農(nóng)村減貧脫貧壓力是不一樣的, 這就表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脫貧壓力十分巨大。在解決相對(duì)貧困問(wèn)題時(shí), 后脫貧時(shí)期農(nóng)村貧困線的劃定是否與當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)線掛鉤為宜, 而不應(yīng)全國(guó)農(nóng)村統(tǒng)一。由此, 經(jīng)過(guò)相當(dāng)一段時(shí)期的發(fā)展, 逐步過(guò)渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)一。

6. 反貧困形式轉(zhuǎn)入長(zhǎng)期的常態(tài)化工作

中國(guó)農(nóng)村反貧困規(guī)模之大是全世界獨(dú)一無(wú)二的, 反貧困工作給各級(jí)政府的壓力也是世所罕見(jiàn)的。進(jìn)入“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”以來(lái), 扶貧脫貧工作不僅成為農(nóng)村工作的重中之重, 實(shí)際上已呈高壓態(tài), 這種高壓分布不僅從上到下落在各級(jí)政府和每位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)身上, 而且落在眾多基層工作者身上, 其壓力之大從社會(huì)上廣泛流傳的很多關(guān)于扶貧脫貧工作的民間“段子”也可反映一斑。運(yùn)動(dòng)式 (或說(shuō)戰(zhàn)役式) 扶貧脫貧的成就是巨大的, 但成本也是巨大的, 2020年后的反貧困將進(jìn)入更長(zhǎng)期的減緩相對(duì)貧困階段, 運(yùn)動(dòng)式的反貧困工作形式是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入常規(guī)式反貧困階段。

7. 全國(guó)統(tǒng)籌的反貧困財(cái)政機(jī)制的理論認(rèn)識(shí)

未來(lái)理想和公平的貧困標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)一的, 至少也是省級(jí)范圍內(nèi)統(tǒng)一的 (事實(shí)上目前有些發(fā)達(dá)省份已經(jīng)做到了城鄉(xiāng)統(tǒng)一) 。但目前由于各地發(fā)展水平的不同, 扶貧籌資能力是不一樣的。因此, 扶貧資金需要一定程度上的全國(guó)統(tǒng)籌, 至少也需要省級(jí)統(tǒng)籌。即使一下子做不到, 但在頂層設(shè)計(jì)上需要構(gòu)建這么一個(gè)機(jī)制, 然后從初級(jí)做起, 漸漸過(guò)渡到預(yù)定的理想狀態(tài)。

在建立全國(guó)統(tǒng)籌的反貧困財(cái)政機(jī)制方面, 也需要厘清一些認(rèn)識(shí)和關(guān)系, 即發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)稅上輸出這點(diǎn)上已經(jīng)作出了較大貢獻(xiàn), 在扶貧資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移分配上也往往所得很少甚至沒(méi)有, 如果在反貧困財(cái)政籌資上再?gòu)陌l(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū), 事實(shí)上無(wú)異于向發(fā)達(dá)地區(qū)額外征收了一種“殺富濟(jì)貧”的“反貧困稅”。因此, 在反貧困籌資機(jī)制上應(yīng)當(dāng)厘清此類(lèi)關(guān)系的理論認(rèn)識(shí), 因?yàn)檫@種關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)和處置完全可以延伸到我國(guó)整個(gè)社保機(jī)制, 比如中央政府建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度。 (18) 18其次是反貧困籌資在法律上是否存在撥款依據(jù), 或者每年視財(cái)政狀況的酌情撥付, 從依法治國(guó)的視角看, 這些都應(yīng)當(dāng)加以明確。

作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2018年11期

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