耕地資源占補(bǔ)平衡政策至今已經(jīng)執(zhí)行了20多年，這一政策在堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量紅線、保障國家耕地資源安全、支撐國家糧食安全方面取得顯著成效。在新時(shí)代背景下，耕地占補(bǔ)平衡政策也面臨如何協(xié)調(diào)生態(tài)紅線政策、修養(yǎng)生息政策之間的有效銜接的問題，迫切需要政策調(diào)整與完善，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需求。

我國通過實(shí)施耕地資源占補(bǔ)平衡策略，守住了耕地?cái)?shù)量紅線，在支撐我國城市化和工業(yè)化過程中提供了有力的用地保障。但也不可否認(rèn)，當(dāng)前耕地質(zhì)量和生態(tài)狀況不容樂觀。研究表明，從1990年到2010年，我國至少有2785萬公頃的優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)化為城市用地和建設(shè)用地，超過了實(shí)際城市化和工業(yè)化的需求，也存在地方土地的過度城市化和產(chǎn)業(yè)用地的低效利用。我國的耕地資源數(shù)量和質(zhì)量重心從水土資源匹配好南方向干旱的北方和西部轉(zhuǎn)移。從1985年至2005年期間，我國耕地的重心沿西北方向移動(dòng)了45.63公里，形成了以濕地和生態(tài)用地消失為代價(jià)的三江平原北方水稻產(chǎn)商品區(qū)和新疆以草原消失為代價(jià)的棉花種植區(qū)。

優(yōu)質(zhì)耕地消失和耕地重心向北轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了耕地的過度集約利用：

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入到了全面進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的新階段，耕地占補(bǔ)平衡政策需要與生態(tài)文明建設(shè)要求、耕地修養(yǎng)生息政策、鄉(xiāng)村振興政策進(jìn)行有效銜接，以可持續(xù)地保障國家糧食安全。對(duì)此，有必要繼續(xù)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，嚴(yán)格控制耕地占用。建立在我國糧食安全基礎(chǔ)上的耕地占補(bǔ)平衡政策在抑制地方用地沖動(dòng)，保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量方面起到了不可替代的作用。其直接效果，就是守住了我國耕地資源的底線，支撐了糧食產(chǎn)量的12連增，保障了我國在快速城市化和工業(yè)化發(fā)展過程中的糧食安全，因此耕地占補(bǔ)平衡是不可替代的政策。

長(zhǎng)期以來，我國重視國家宏觀層面的資源保護(hù)模式，而忽視和弱化了地方資源和環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。因此，未來的資源保護(hù)模式要建立起尊重區(qū)域差異、文化傳統(tǒng)、產(chǎn)權(quán)主體的新模式，要形成中央與地方、計(jì)劃與市場(chǎng)結(jié)合、總體控制與局部創(chuàng)新、資源安全和產(chǎn)權(quán)主體結(jié)合的新模式，實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)由側(cè)重中央管理模式向中央與地方管理協(xié)同模式轉(zhuǎn)變。

在此基礎(chǔ)上，建立起以永久保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源為目標(biāo)的新策略和補(bǔ)償機(jī)制。優(yōu)質(zhì)耕地資源是保障國家糧食永久安全的基石，從我國城市化和工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略、我國主體功能區(qū)功能定位、國家優(yōu)質(zhì)耕地資源現(xiàn)狀分布和大宗糧食作物生產(chǎn)分布區(qū)域，優(yōu)先劃定優(yōu)質(zhì)耕地資源永久保護(hù)區(qū)；實(shí)現(xiàn)以耕地?cái)?shù)量為核心的保護(hù)模式向建立優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品空間總體保護(hù)模式的策略轉(zhuǎn)變。優(yōu)質(zhì)耕地資源永久保護(hù)區(qū)內(nèi)，不僅包括區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地資源，還應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)，山川、河流、村落等為永久優(yōu)質(zhì)耕地資源配套的其他用地類型。建立以“優(yōu)質(zhì)、綠色、低碳、高效”為目標(biāo)的“綜合性、整體性”人地和諧的耕地資源生態(tài)空間保護(hù)模式，并建立與之相適應(yīng)的永久基本農(nóng)田保護(hù)的考核和激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制。

同時(shí)，加大補(bǔ)充耕地力度，建議國家統(tǒng)一進(jìn)行耕地資源儲(chǔ)備區(qū)建設(shè)。根據(jù)中央四號(hào)文件，后備資源緊缺的區(qū)域和國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目可以實(shí)施跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡，但是，大部分的占補(bǔ)平衡還是在省域內(nèi)完成。而這種補(bǔ)充耕地的方式主要在邊遠(yuǎn)山區(qū)的地方實(shí)施，是以小規(guī)模、分散性、碎片化補(bǔ)充為主，由于耕作不方便，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地的撂荒和閑置問題。因此，迫切需要在國家層面，實(shí)施大規(guī)模、集中、連片的方式進(jìn)行補(bǔ)充耕地，可以借鑒荷蘭、以色列等國家在對(duì)于荒漠化、沙漠化、鹽堿化土地整治的先進(jìn)工程模式和技術(shù)，考慮在我國的耕地后備資源相對(duì)豐富的區(qū)域?qū)嵤┐笠?guī)模的補(bǔ)充耕地，做到補(bǔ)充耕地與生態(tài)保護(hù)之間的有效銜接，形成國家耕地資源儲(chǔ)備區(qū)。

萬物土中生，土地作為重要的自然資源，不僅具有糧食生產(chǎn)功能，還具備緩解氣候變化、水質(zhì)凈化、二氧化碳固持、傳統(tǒng)文化維持等多功能。而十八大以來，生態(tài)文明提出構(gòu)建“山、水、田、城、林、草、人”生命共同體，核心就是要激發(fā)土地資源各個(gè)系統(tǒng)要素的生產(chǎn)、生態(tài)和生活功能。因此，要擯棄過去的“耕地、林地、水域、城市、草地、后備資源”的厚此薄彼的保護(hù)模式，要尊重區(qū)域水土資源稟賦特征，以區(qū)域“城市和鄉(xiāng)村”、“東、中、西”協(xié)調(diào)、“人口、產(chǎn)業(yè)和土地資源”協(xié)調(diào)為目標(biāo)，構(gòu)建整個(gè)土地資源系統(tǒng)生態(tài)空間安全的保護(hù)、恢復(fù)和建設(shè)的新型土地資源保護(hù)體系。

耕地占補(bǔ)平衡政策，要實(shí)現(xiàn)從耕地資源保護(hù)向整個(gè)生命共同體的保護(hù)轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持將優(yōu)質(zhì)耕地資源的嚴(yán)格保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建結(jié)合。對(duì)此，國家層面要強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)耕地資源保護(hù)，發(fā)揮國家集中進(jìn)行資源管理的優(yōu)勢(shì)，縮小管理環(huán)節(jié)和約束目標(biāo)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地資源保護(hù)制度。充分發(fā)揮我國土地資源的區(qū)域特征，實(shí)施以區(qū)域生態(tài)恢復(fù)和重建為目標(biāo)的土地綜合整治模式。土地綜合整治要以系統(tǒng)恢復(fù)和重建區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能為核心目標(biāo)，改變以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，提升糧食生產(chǎn)能力的單一目標(biāo)；土地整治要因地制宜，解決區(qū)域土地功能失衡問題，促進(jìn)區(qū)域耕地保護(hù)與鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國自然資源報(bào)

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