新冠肺炎疫情不可能會長期持續(xù)下去，更不可能會改變中國經(jīng)濟轉型和新型城鎮(zhèn)化的進程，但它可能會對中國經(jīng)濟轉型和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑會有所改變，甚至是深刻改變。德國城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展對我們有啟示。

首先，運用立法形式和規(guī)劃手段推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。德國為實現(xiàn)“社會公正”的理念, 實行在法律框架下促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展。《聯(lián)邦基本法》規(guī)定:國家必須保持聯(lián)邦地區(qū)內(nèi)人民生活條件一致性的目標要求。在這一基礎上, 又制定了《空間秩序法》、《改善區(qū)域經(jīng)濟結構共同任務法》、《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》、《結構援助法》、《區(qū)域經(jīng)濟政策的基本原則》等一系列法律, 都將區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展定位為聯(lián)邦政府和州政府的共同任務, 為區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展打下了堅實的法律基礎。德國規(guī)劃強調(diào)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展理念。德國推行的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃力圖使地區(qū)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設同經(jīng)濟、社會未來發(fā)展的要求相吻合，其中包括：城鎮(zhèn)布局的均衡化——使城鎮(zhèn)網(wǎng)更加均勻，包括中心城鎮(zhèn)、基層小城鎮(zhèn)，吸引人口分散和向邊緣地區(qū)移動，并且輔以住房、交通、文化設施等相應配合。在這一理念主導下，小城鎮(zhèn)星羅棋布而功能齊全，城市交通擁堵問題得以緩解。

疫情再次需要我們對城市規(guī)劃的反思——城市的規(guī)劃和建設中，需要更多的中小尺度的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，并加大產(chǎn)城功能的融合，從而在城鄉(xiāng)一體化范圍內(nèi)降低城區(qū)間的無效流動。在應對疫情防控以及后續(xù)措施時，以便于采取差異化的措施，分片區(qū)防控，分片區(qū)復工生產(chǎn)，將疫情對經(jīng)濟的影響和沖擊降到相對較低的范圍。加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展和城鄉(xiāng)公共設施聯(lián)動發(fā)展。要賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權和資本屬性，最大限度激發(fā)農(nóng)村土地的生產(chǎn)力，維護農(nóng)民合理的土地權益，同時也為資本下鄉(xiāng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展創(chuàng)造條件。中國“三農(nóng)”問題之所以長期存在，一個重要原因就是勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素向城市的“單向流動”，其結果是鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的相對缺乏和發(fā)展能力的持續(xù)下降。要實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要加快城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，從而在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

其次，運用公共財政政策推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。公共財政制度為城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展提供支持。德國的公共財政滲透著濃厚的均衡理念，其中之一便是以人為本的轉移支付原則，即根據(jù)各個地方實際社會發(fā)展的需要進行轉移支付，尤其是在所謂的窮州和富州之間能夠直接進行轉移支付，不經(jīng)過中央政府。這種措施有力地推動了區(qū)域、城鄉(xiāng)及全社會的平衡發(fā)展。德國的財政政策有橫向、縱向之分。橫向財政是指各州, 各地方之間實行的財政轉移支付, 即財力強的州拿出部分稅收收入捐給財力弱的州。縱向財政是上下級政府間的財政轉移支付, 聯(lián)邦政府對州、州對地方的財政支持。在政府投資方面, 聯(lián)邦政府60%的投資資金都流向了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。財政平衡政策不僅使地方政府財政收入能力與其支出責任不對稱的矛盾有所緩解, 而且成為促進城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展最有力、最直接、最見效的手段。

疫情之后對中國城市群發(fā)展帶來的思考是，一流的城市群是中國的發(fā)展未來。當然，未來，城市群建設最大的挑戰(zhàn)，更多地來自區(qū)域間的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)間的協(xié)同，以及產(chǎn)業(yè)鏈的融合，人口的高強度流動所配置的高質(zhì)量公共服務的供給。要提供更高質(zhì)量的公共服務供給，就要運用公共財政政策推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。以往，政府基建投資比重較大，但公共設施投資和公共消費比重較低。比如全國醫(yī)院數(shù)量，從1978年的9293個增長到2018年的33009個，擴大3.55倍，但同期GDP增長240倍。二者增幅落差明顯，這說明我國公共衛(wèi)生投資明顯不足。2018年，中國公共衛(wèi)生領域的財政支出1.6萬億元，僅占GDP的1.7％。經(jīng)驗表明，財政投資鐵路、公路的基礎設施，其只有30％左右轉化為當年的GDP；但投資教育、衛(wèi)生、文化等公共服務及設施，大致60％到70％可以轉化為當年的GDP。強化公共衛(wèi)生環(huán)境排查整治，加強鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體系建設，這是應對疫情、建設健康鄉(xiāng)村、補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板的關鍵。特別建議運用公共財政政策加強農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生防控措施和服務能力建設，健全鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍，充分發(fā)揮農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構和村醫(yī)的作用。落實好今年中央一號文件規(guī)定的“城市中小學教師、醫(yī)生晉升高級職稱前，原則上要有一年以上農(nóng)村基層工作服務經(jīng)歷”等政策，進一步強化城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務資源均衡配置，充分發(fā)揮城市醫(yī)療資源的幫扶帶動作用。

 最后，運用社會保障制度推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。德國一直被世界認為是經(jīng)濟及就業(yè)政策的典范，德國的勞動力市場政策己經(jīng)成為了歐洲大陸優(yōu)秀模式的代表。它不僅為民眾提供就業(yè)保護，還有相對可觀的失業(yè)保險金。且在整個就業(yè)環(huán)節(jié)都有政府直接干預。作為“福利國家”，其一直保持了經(jīng)濟及就業(yè)的高速増長，可說是成功的社會發(fā)展模式。德國憲法對民眾的工作、教育、住房及遷徙等權利都有著充分的保障，而沒有城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村差別，農(nóng)民與城市居民所享有的權利是一樣的，只是工作性質(zhì)不同而已。德國的社會保障制度覆蓋面很廣, 是一個相當完善且龐大的, 包括生、老、病、殘、死、傷、失業(yè)、就學、住房等方面的體系網(wǎng)。德國在社會上沒有明顯的農(nóng)工、城鄉(xiāng)差別。農(nóng)工差別只是從事工作性質(zhì)的差別。只要農(nóng)民進城工作, 按章納稅, 進入社會保障, 就成為城市居民。教育方面：德國實行廣泛的免費義務教育，經(jīng)費全部由政府承擔。政府對接受教育者實行巨額資金補貼。不僅中小學生、大學生，接受各種職業(yè)培訓的學生也可得到各種形式的補助。就是無論出身，無論來自哪里，每一個人都有機會學習知識并展現(xiàn)自己的才華。住房方面：德國居民的居住水平己超過很多其他發(fā)達國家，這主要就得益于和德國政府長期推行的住房補貼政策。為了更好地解決農(nóng)民移民問題，德國還建造了大量福利性質(zhì)的住房，并由市政當局管理。這種福利住房帶有公共建筑的色彩。房屋結構比較簡單，租金比較低廉，為流入城市的農(nóng)村移民提供了方便，頗受歡迎。穩(wěn)健和“重租輕購的兩端控制”是德國房地產(chǎn)市場的典型特征，如果考慮實際物價水平，德國的房價幾十年來不増反降。在供給端，政府補貼開發(fā)房地產(chǎn)，同時嚴禁出售，并對租金有嚴格的控制；在需求端，政府通過各種方式提供租房補貼。補貼對象嚴格地限制于應該依法有資格接受補貼的人。

疫情之后中國要進一步改革當前的戶籍制度、社會保障制度，消除“身份” 歧視的制度鴻溝和福利鴻溝，通過戶籍的流動和社保的流動，釋放更多地政策紅利，促進城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。

作者系湖南省委黨校教授、圖書館館長

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國城市建設網(wǎng)

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