一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”

　　“十三五”收官和“十四五”謀劃，恰逢“兩個(gè)百年目標(biāo)”交接、精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化等重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)?？傮w而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”。

　?。ㄒ唬┤娼ǔ尚】瞪鐣?huì)將如期實(shí)現(xiàn)

　　第一個(gè)“百年奮斗目標(biāo)”是到中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年的時(shí)候，我國(guó)全面建成小康社會(huì)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，是檢驗(yàn)全面建成小康社會(huì)成色和質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)?！笆濉彼幍臍v史時(shí)期，正是小康社會(huì)從基本建成到全面建成、從農(nóng)村局部小康到鄉(xiāng)村全面振興的歷史階段[2]?！笆濉蹦?，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要取得明顯進(jìn)展，城鄉(xiāng)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)性需要明顯增強(qiáng)，農(nóng)民生活水平和質(zhì)量需要普遍提高?！笆奈濉鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民生活要再邁上一個(gè)新臺(tái)階，筑牢小康社會(huì)的根基。

　?。ǘ┑诙€(gè)百年奮斗目標(biāo)建設(shè)需要順期開(kāi)局

　　第二個(gè)“百年奮斗目標(biāo)”是到中華人民共和國(guó)成立100年的時(shí)候，我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家?！笆濉薄笆奈濉眱蓚€(gè)五年規(guī)劃，正逢兩個(gè)“百年奮斗目標(biāo)”的歷史性交接。這就需要在第一個(gè)“百年目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，為中華民族的偉大復(fù)興筑牢根基?！爸袊?guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國(guó)要美，農(nóng)村必須美；中國(guó)要富，農(nóng)民必須富?！苯ǔ筛粡?qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，基礎(chǔ)在“三農(nóng)”。到2050年，要達(dá)成鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。把我國(guó)從一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)建設(shè)成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，從鄉(xiāng)土文明建設(shè)成城鄉(xiāng)融合文明[3]，把農(nóng)民發(fā)展成高素質(zhì)的城鄉(xiāng)公民，“十四五”要做好開(kāi)篇布局。

　　（三）精準(zhǔn)脫貧任務(wù)需要按期完成

　　“十三五”末，要確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)平均每年減貧1300萬(wàn)人以上，接近1億人口脫貧。2019年全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少1109萬(wàn)人，至2019年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口僅剩551萬(wàn)人[4]。2020年絕對(duì)貧困將按期消滅?！笆奈濉笔菣z驗(yàn)“脫真貧、真脫貧”的重要時(shí)期，期間要保證已脫貧人口不返貧，已摘帽貧困縣不反復(fù)。這就需要繼續(xù)幫扶已脫貧地區(qū)，尤其要加強(qiáng)對(duì)不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶和邊緣村鎮(zhèn)的動(dòng)態(tài)識(shí)別，夯實(shí)精準(zhǔn)脫貧成績(jī)。

　　（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要即期有機(jī)銜接

　　在精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)上，要鞏固提升精準(zhǔn)脫貧成果，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生短板，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。一個(gè)重要的銜接點(diǎn)在于，加快緩解農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民還有相當(dāng)一部分居民處于相對(duì)貧困狀態(tài)。解決鄉(xiāng)村相對(duì)貧困問(wèn)題，不僅收入要達(dá)標(biāo)，而且要在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織方面全面振興鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。尤其是相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，要把推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶資源、政策舉措等有序轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。從“十四五”開(kāi)始，要把農(nóng)業(yè)發(fā)展成有魅力的希望產(chǎn)業(yè)，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為宜居宜業(yè)的樂(lè)土，讓廣大農(nóng)民群眾可持續(xù)地增收致富。

　?。ㄎ澹┺r(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要適期深化

　　“十三五”期間，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化。具體表現(xiàn)在：一是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初步調(diào)優(yōu)。2016—2018年，非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)籽粒玉米面積調(diào)減286.7萬(wàn)公頃，大豆面積增加160多萬(wàn)公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)均有所提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)總體合格率連續(xù)3年穩(wěn)定在97.5%以上。二是生產(chǎn)方式初步調(diào)好?！耙豢貎蓽p三基本”取得明顯成效，2018年農(nóng)田有效灌溉系數(shù)為0.554，化肥和農(nóng)藥使用量均實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，秸稈、養(yǎng)殖廢棄物和農(nóng)膜綜合利用取得明顯進(jìn)展。三是產(chǎn)業(yè)體系初步調(diào)順。2018年規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)7.9萬(wàn)家，經(jīng)營(yíng)收入14.9萬(wàn)億元，農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平加快提升，共享農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、中央廚房等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)多種功能不斷拓展。2018年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客30億人次、營(yíng)業(yè)收入超過(guò)8000億元。四是相關(guān)改革深入推進(jìn)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度不斷優(yōu)化，托市政策改革攻堅(jiān)階段順利完成，信貸、保險(xiǎn)支農(nóng)政策力度加大，2018年銀行業(yè)涉農(nóng)貸款余額達(dá)到33萬(wàn)億元，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障3.46萬(wàn)億元。但是，“十四五”期間，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品需求總量仍然剛性增長(zhǎng)、需求結(jié)構(gòu)還會(huì)持續(xù)升級(jí)。這就仍然需要真正由市場(chǎng)引導(dǎo)[5]，順應(yīng)從過(guò)去的“有沒(méi)有”到“好不好”的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色為普遍形態(tài)、開(kāi)放為必由之路、共享為根本目的的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　二、我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨十大不平衡不充分問(wèn)題

　　我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化是消費(fèi)需求升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、治理體系升級(jí)的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交匯的背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的諸多不平衡不充分問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。

　?。ㄒ唬└哔|(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)需求與落后的市場(chǎng)意識(shí)產(chǎn)生了矛盾

　　我國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)五年穩(wěn)定在6500億公斤以上，重要農(nóng)產(chǎn)品供給比較豐富，已經(jīng)基本告別農(nóng)產(chǎn)品總量短缺的時(shí)代。但是，在農(nóng)業(yè)高產(chǎn)出的背后，是農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。城鄉(xiāng)居民不僅要求“吃得飽”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，對(duì)鄉(xiāng)村的綠水青山還有需求。農(nóng)業(yè)并不是單純的“種出來(lái)”“養(yǎng)出來(lái)”，再賣(mài)出去，而是要滿足個(gè)性化、多樣化、多功能性的消費(fèi)需求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)權(quán)意識(shí)逐步覺(jué)醒，尤其是對(duì)土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等的意識(shí)日益強(qiáng)化。但是，在產(chǎn)權(quán)意識(shí)覺(jué)醒的同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)意識(shí)仍然落后。從事農(nóng)業(yè)的主體，找到政府部門(mén)“不要政策，要資金”，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中“不要建議，要項(xiàng)目”，產(chǎn)出產(chǎn)品后“不找市場(chǎng)，找市長(zhǎng)”的情況經(jīng)常出現(xiàn)。總體而言，農(nóng)業(yè)供給側(cè)還沒(méi)有轉(zhuǎn)到滿足市場(chǎng)需求升級(jí)上來(lái)。例如，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展已經(jīng)鼓勵(lì)多年，但是產(chǎn)量仍然較少。即使是在我國(guó)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植較多的黑龍江省，有機(jī)稻谷產(chǎn)量也僅占稻谷總產(chǎn)量的2.3%，有機(jī)玉米僅占1.4%。主要原因還是在于，農(nóng)民囿于經(jīng)驗(yàn)性的行為習(xí)慣，種植結(jié)構(gòu)和種植行為調(diào)整轉(zhuǎn)型困難[6]。

　?。ǘ┬录夹g(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)與新動(dòng)能點(diǎn)狀存在交織在一起

　　新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，但是多數(shù)仍然只是小部分主體的嘗試。例如，電商普遍被認(rèn)為是一種新業(yè)態(tài)，地方發(fā)展熱情較高，大部分縣域都鼓勵(lì)農(nóng)村電商發(fā)展。截至2018年，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額已達(dá)2305億元[7]，縣域農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品加工品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料網(wǎng)絡(luò)零售額為4018億元[8]。然而，農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展的速度并不及預(yù)期。2015年，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上零售額占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重達(dá)到約1.5%。根據(jù)指數(shù)增速，相關(guān)部門(mén)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃中提出2020年底要增加到8%的目標(biāo)1。經(jīng)歷3年發(fā)展，2018年這一比重僅為2.0%。這其中盡管有計(jì)算方法調(diào)整的因素，但是比例偏低，增速低于預(yù)期已經(jīng)成為事實(shí)2。其他新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)也面臨著增速低于預(yù)期的情況，仍然依賴投入，很少能找到可持續(xù)的盈利模式。在點(diǎn)狀存在下，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不足以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，新動(dòng)能接續(xù)遠(yuǎn)未完成。

　?。ㄈ┏杀静粩嗵c農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力乏力并存

　　現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力乏力。與世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)相比，中國(guó)單位生產(chǎn)成本較高。以玉米為例，2018年中國(guó)每噸玉米的生產(chǎn)成本已經(jīng)達(dá)到2125.99元，美國(guó)每噸玉米的生產(chǎn)成本僅為962.31元，中國(guó)玉米生產(chǎn)成本是美國(guó)的2.21倍。對(duì)成本按細(xì)項(xiàng)分析，中國(guó)的高成本起因首先來(lái)自勞動(dòng)力成本。勞動(dòng)力的高成本主要來(lái)自家庭勞動(dòng)力折價(jià)，也就是自家勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本。中國(guó)種植1噸玉米家庭勞動(dòng)力折價(jià)為845.55元，雇工費(fèi)用44.60元，均遠(yuǎn)高于美國(guó)。上述兩項(xiàng)相加，中國(guó)玉米種植的勞動(dòng)力成本超過(guò)美國(guó)的19倍，絕對(duì)數(shù)值更是高出843.44元。其次的成本差距來(lái)自土地，中國(guó)土地機(jī)會(huì)成本比美國(guó)高出239.77元3。中國(guó)農(nóng)業(yè)成本抬高、基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力乏力的主要原因在于“隱性成本顯性化”[9]。以往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要依靠自家勞動(dòng)力和自家土地從事生產(chǎn)，不必給家庭成員支付貨幣化的工資，也不用給自己的家庭交納租金。因此，勞動(dòng)力和土地成本主要是隱性成本，并不用考慮成本。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)加速、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增加，越來(lái)越多的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要雇工和租入土地。截至2018年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)了5.3億畝，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)占比超過(guò)40%，畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；蔬_(dá)到60.5%。在這種情況下，以往被單家獨(dú)戶小農(nóng)戶生產(chǎn)所“隱藏”的勞動(dòng)力和土地成本開(kāi)始顯露。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體更是要把這些成本計(jì)入財(cái)務(wù)成本。更為重要的是，這種“隱形成本顯性化”造成的成本上升，只會(huì)越來(lái)越明顯，降成本難度較大。

　?。ㄋ模┰谛滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅速發(fā)展的同時(shí)各種軟硬配套滯后

　　截至2018年底，全國(guó)在工商部門(mén)注冊(cè)登記的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量已達(dá)到217.3萬(wàn)家，經(jīng)農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)定或工商注冊(cè)登記的家庭農(nóng)場(chǎng)有87.7萬(wàn)個(gè)，縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)近9萬(wàn)家，高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍已經(jīng)超過(guò)1700萬(wàn)人。但是，各種軟硬件配套還較為滯后。例如，以往小農(nóng)戶生產(chǎn)糧食較少。根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006年76.1%的農(nóng)戶種植面積在8畝以下，根據(jù)當(dāng)年的糧食單產(chǎn)計(jì)算，大部分農(nóng)戶家庭糧食產(chǎn)量在2500公斤以下。這個(gè)糧食產(chǎn)量，村內(nèi)曬場(chǎng)、房前屋后，甚至柏油馬路上，都可以晾曬干燥。但是，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，2016年第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查時(shí)，從事糧食生產(chǎn)的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體播種面積多在50畝以上，而且500畝以上的合作社已經(jīng)比較多見(jiàn)。根據(jù)目前的糧食單產(chǎn)，這些新型經(jīng)營(yíng)主體糧食產(chǎn)量已經(jīng)在5000公斤甚至50 000公斤以上。在這種情況下，繼續(xù)使用傳統(tǒng)的晾曬干燥方式就不現(xiàn)實(shí)，這就需要建設(shè)谷物烘干設(shè)備。但是，谷物烘干設(shè)備造價(jià)高，即使是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體仍然難以承擔(dān)；而且每年僅在谷物收獲季節(jié)使用，利用頻率低，成本回收周期長(zhǎng)。這就需要對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的硬件建設(shè)給予補(bǔ)貼或信貸支持。在軟件建設(shè)方面，制度健全完善和分層落實(shí)相對(duì)滯后。盡管農(nóng)業(yè)稅基本已經(jīng)減免，但仍需要繳納營(yíng)業(yè)稅[10]?！盃I(yíng)改增”后，合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體繳納的增值稅等與一般農(nóng)業(yè)企業(yè)相差不大，直接影響了財(cái)富積累及擴(kuò)大再生產(chǎn)。財(cái)政補(bǔ)助形成的新型經(jīng)營(yíng)主體資產(chǎn)，應(yīng)該如何在財(cái)務(wù)上進(jìn)行入賬等操作，甚至如果新型經(jīng)營(yíng)主體資產(chǎn)清理了財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)如何清理，都需要有相應(yīng)的制度規(guī)定。再如，高素質(zhì)農(nóng)民培養(yǎng)效果停留在“發(fā)了多少結(jié)業(yè)證”上，而缺乏培訓(xùn)后的跟蹤服務(wù)。

　?。ㄎ澹┺r(nóng)村人口老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)峻與外出勞動(dòng)力不穩(wěn)定并存

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，人口結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)明顯，勞動(dòng)力老齡化速度加快，人口和勞動(dòng)力更加向城市群、都市圈集中。我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺情況也越來(lái)越嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)吸引力下降，青年農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性明顯下降。根據(jù)全國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查，2016年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員年齡在55歲以上的比例已經(jīng)達(dá)到33.6%。農(nóng)業(yè)青壯年勞動(dòng)力短缺，老齡農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化科技和業(yè)態(tài)掌握能力有限，越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。即便是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，他們中的大多數(shù)就業(yè)穩(wěn)定性也較差，只能通過(guò)從事簡(jiǎn)單的、機(jī)械的、低水平的勞作，換取在城市稍作停留的機(jī)會(huì)。如果發(fā)生經(jīng)濟(jì)下行，一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就可能會(huì)離開(kāi)工作崗位回到農(nóng)村老家[11]。這一方面會(huì)加劇農(nóng)村老齡化態(tài)勢(shì)，另一方面還可能與新型經(jīng)營(yíng)主體爭(zhēng)奪已經(jīng)稀缺的土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源。

　　（六）農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)過(guò)剩與短缺交替出現(xiàn)

　　在我國(guó)，人均糧食占有量超過(guò)400公斤，是一個(gè)平衡點(diǎn)。如果供過(guò)于求，且不加調(diào)控，產(chǎn)需矛盾積累兩至三年之后，就可能出現(xiàn)庫(kù)存高企的局面。這一節(jié)點(diǎn)曾經(jīng)出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代中后期，當(dāng)時(shí)糧食產(chǎn)大于需、陳化糧出現(xiàn)。上一輪比較大的糧食市場(chǎng)調(diào)控政策改革就發(fā)生在此階段（見(jiàn)圖1）。再看本輪糧食市場(chǎng)供需變化的態(tài)勢(shì)：2004年以來(lái)，糧食連年增產(chǎn)；2010年人均糧食占有量穩(wěn)定超過(guò)400公斤，超過(guò)這一平衡點(diǎn)后，2013年我國(guó)糧食出現(xiàn)了高庫(kù)容的問(wèn)題。目前人均糧食占有量超過(guò)474公斤，稻谷等部分品種仍然有較大的庫(kù)存壓力。與此同時(shí)，玉米從短缺到過(guò)剩再到相對(duì)不足，已經(jīng)經(jīng)歷一個(gè)完整的周期。2005年玉米供不應(yīng)求，庫(kù)存消費(fèi)比僅為20%。此后受臨儲(chǔ)政策刺激，玉米連續(xù)增產(chǎn)。2015年，玉米嚴(yán)重供過(guò)于求[12]。市場(chǎng)普遍預(yù)期，玉米庫(kù)存高達(dá)2.5億噸。2016年玉米臨儲(chǔ)政策取消后，隨著一系列“去庫(kù)存”措施的實(shí)施，玉米庫(kù)存又迅速消化。到2019年，市場(chǎng)再度出現(xiàn)了玉米供求偏緊的預(yù)期[13]。

　?。ㄆ撸┧娐窔夥烤W(wǎng)建設(shè)滯后

　　據(jù)全國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查，2016年尚有52.3%的農(nóng)村居民未能用上經(jīng)過(guò)凈化處理的自來(lái)水，38.1%的村內(nèi)主要道路沒(méi)有路燈，10.5%的村內(nèi)主要道路為沙石或磚石板，44.2%的農(nóng)戶在使用柴草做生活能源，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住房的比例僅為12.5%,52.2%的農(nóng)戶手機(jī)聯(lián)通不了互聯(lián)網(wǎng)。尤其是，農(nóng)村道路盡管實(shí)現(xiàn)了“村村通”，但是農(nóng)村道路多數(shù)以3.5米標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，難以滿足未來(lái)農(nóng)村小客車(chē)增長(zhǎng)速度，也很難滿足城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)休閑旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需求。

　?。ò耍┵Y源環(huán)境承載力已達(dá)到或接近上限

　　不少土地資源已不適合糧食生產(chǎn)。目前有3億畝耕地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染，每年因重金屬導(dǎo)致污染的糧食達(dá)1200萬(wàn)噸。此外，水資源開(kāi)發(fā)利用模式不可持續(xù)。我國(guó)許多地區(qū)尤其是華北和西北地區(qū)水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題較為突出。目前華北地區(qū)地下水超采累計(jì)虧空1800億立方米左右，超采的面積達(dá)到了18萬(wàn)平方公里，約占平原區(qū)面積的10%。2018年全國(guó)高效節(jié)水灌溉面積3.34億畝，占耕地面積的比例僅為16.5%，遠(yuǎn)低于以色列、法國(guó)等集約式利用農(nóng)業(yè)資源國(guó)家80%～90%的水平，也低于美國(guó)等粗放式利用農(nóng)業(yè)資源國(guó)家50%的水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中造成的污染較為嚴(yán)重。為了追求農(nóng)業(yè)高產(chǎn)，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜大面積過(guò)量使用，導(dǎo)致地表和地下水體污染嚴(yán)重和土地板結(jié)、沙化。近年來(lái)，雖然化肥農(nóng)藥農(nóng)膜減量化不斷推進(jìn)，但是這需要一個(gè)過(guò)程。2018年，我國(guó)化肥折純使用量達(dá)到5653.42萬(wàn)噸，每畝用量仍高達(dá)27.89公斤，遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的畝均15公斤的安全上限。農(nóng)藥施用量達(dá)到150.26萬(wàn)噸，畝均用量超過(guò)0.74公斤，農(nóng)用地膜使用量突破246.48萬(wàn)噸，殘留率高達(dá)40%左右。

　?。ň牛┺r(nóng)村基本公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后

　　農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)歷史欠賬仍然較多，城鄉(xiāng)之間在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的差距已經(jīng)成為社會(huì)民生最大的痛點(diǎn)之一。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)匯總結(jié)果，2016年全國(guó)仍有3.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有幼兒園、托兒所，這一比例在西部達(dá)到6%；全國(guó)近41%的村沒(méi)有體育健身場(chǎng)所，其中西部為54%；全國(guó)33.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有社會(huì)福利收養(yǎng)性單位，西部為46.7%；全國(guó)58.7%的村沒(méi)有農(nóng)民業(yè)余文化組織，中部、西部這一比例分別高達(dá)59.2%和63.3%；全國(guó)45.1%的村沒(méi)有執(zhí)業(yè)醫(yī)師，其中東部和西部分別為50.6%和50.1%。 

　?。ㄊ┏青l(xiāng)就業(yè)收入和生活方式差異仍然較大

　　從相對(duì)數(shù)來(lái)看，2019年城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)縮小為2.64∶1，但是，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的絕對(duì)差距已達(dá)26 338元。實(shí)際上，城鄉(xiāng)收入差距只是一個(gè)方面。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的程度也無(wú)法與城鎮(zhèn)相比。就就業(yè)總量而言，2014年城鎮(zhèn)就業(yè)人口已經(jīng)超過(guò)鄉(xiāng)村，目前城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)吸引了4.34億人就業(yè)，而鄉(xiāng)村則容納了3.42億人就業(yè)（見(jiàn)圖2）。從就業(yè)質(zhì)量來(lái)看，鄉(xiāng)村就業(yè)多是臨時(shí)性、非完全的就業(yè)，從事產(chǎn)業(yè)層次和水平也不高。而且，鄉(xiāng)村水電路氣房的基礎(chǔ)設(shè)施落后，生活單調(diào)、乏味，缺乏青壯年向往的生活方式。農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整、新老矛盾交織?！稗r(nóng)二代”“農(nóng)三代”已經(jīng)成長(zhǎng)為鄉(xiāng)村建設(shè)的主要力量，也成為農(nóng)村生活方式改善的主要需求者。

　　三、“十四五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策完善策略

　　黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會(huì)關(guān)心農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)愛(ài)農(nóng)民的氛圍更加濃厚。我國(guó)已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP接近1萬(wàn)美元，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，生產(chǎn)要素的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨界融合。生物技術(shù)、數(shù)字資源等將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供彎道超車(chē)的加速器，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)空間和農(nóng)業(yè)多功能性進(jìn)一步拓展，鄉(xiāng)村多元價(jià)值將更加凸顯。農(nóng)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，農(nóng)村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的階段性起點(diǎn)之高前所未見(jiàn)。在“五期交匯”的歷史背景下，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)，針對(duì)上述十大“不平衡不充分”問(wèn)題，把握政策改革的方向，科學(xué)制定“十四五”規(guī)劃。

　?。ㄒ唬┰陧攲釉O(shè)計(jì)上轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

　　以往的規(guī)劃在頂層設(shè)計(jì)的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實(shí)際上是“城市主導(dǎo)、農(nóng)村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、民主政治、文化活力、社會(huì)治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和政策體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)、一體化管護(hù)、一體化運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農(nóng)民的“十大權(quán)利”，即保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，以及城鄉(xiāng)融合過(guò)程中的人身財(cái)產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權(quán)利。

　　（二）政策支持更多地向農(nóng)村發(fā)展傾斜

　　以往的政策目標(biāo)主要指向?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持。一個(gè)很典型的證據(jù)是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的測(cè)算依據(jù)一度是按照家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地的面積，而且基本實(shí)現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補(bǔ)貼計(jì)算，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)美國(guó)[14]。新時(shí)代則需要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)并行。未來(lái)的政策支持要更多地向農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)等傾斜。而農(nóng)村發(fā)展只依靠財(cái)政投入，是不可持續(xù)的，必須增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然不強(qiáng)。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查10%村莊樣本數(shù)據(jù)（約5.5萬(wàn)個(gè)村），2016年平均每個(gè)村集體全年收入僅為105.19萬(wàn)元，每年還要支出64.32萬(wàn)元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經(jīng)費(fèi)。如果以中位數(shù)計(jì)，村集體收入僅8萬(wàn)元，支出2.5萬(wàn)元。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)促進(jìn)部門(mén)測(cè)算，一個(gè)村建設(shè)一個(gè)公共廁所，投入資金至少需要10萬(wàn)元。在這種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，很難指望農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量修建基礎(chǔ)設(shè)施、做好民生服務(wù)等“大事”。未來(lái)，要在保障農(nóng)民利益的前提下，落實(shí)土地政策改革成效，千方百計(jì)盤(pán)活農(nóng)村資源資產(chǎn)，放大產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，健全完善審批、財(cái)稅、金融等政策，促進(jìn)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)保值增值并創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的紅利，釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力。

　?。ㄈ?shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金集約化和市場(chǎng)化使用

　　以往的規(guī)劃主要依靠補(bǔ)貼、投資和工程項(xiàng)目等大幅增加財(cái)政投入。2003—2015年，國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)林水事務(wù)年均遞增速度曾經(jīng)達(dá)到21.2%。但是，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下?！笆奈濉逼陂g，減稅降費(fèi)政策效應(yīng)會(huì)大概率地進(jìn)一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財(cái)政資金補(bǔ)短板，其他多元化財(cái)政投入需求巨大[15]。在這種背景下，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的增速大幅增長(zhǎng)的空間有限。未來(lái)的財(cái)政支農(nóng)資金會(huì)更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會(huì)資本和市場(chǎng)主體投入積極性。近年來(lái)，農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支持資金探索使用了“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”的方式，采取因素法測(cè)算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)內(nèi)容按地區(qū)切塊，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)任務(wù)的績(jī)效評(píng)估。例如，國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就參考了“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”：以園區(qū)為單位投入，設(shè)立建設(shè)清單，直接驗(yàn)收建設(shè)清單項(xiàng)目。與此同時(shí)，未來(lái)政府分配資源所依賴的項(xiàng)目制補(bǔ)貼方式會(huì)進(jìn)一步改革。未來(lái)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持手段會(huì)更多地依靠信貸、保險(xiǎn)等市場(chǎng)化的方式，以大數(shù)據(jù)追蹤的方式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的精準(zhǔn)支持，激發(fā)市場(chǎng)主體投入。

　?。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行

　　以往規(guī)劃的目標(biāo)主要是支持農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。例如，農(nóng)業(yè)部門(mén)一度把糧食年度產(chǎn)量作為績(jī)效考核的主要指標(biāo)。這就造成無(wú)論是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，還是農(nóng)業(yè)投資，其政策作用機(jī)制主要是鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體增加資源要素投入。從財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼仍然占到農(nóng)業(yè)公共財(cái)政支出的20%以上（見(jiàn)表1）。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼一度在1%以下，農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與利用補(bǔ)貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時(shí)代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的食品[16]。另一方面，則需要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，尤其是需要促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應(yīng)當(dāng)支持農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進(jìn)入后備耕地。

　?。ㄎ澹┙y(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度

　　以往的農(nóng)業(yè)支持政策主要立足國(guó)內(nèi)，對(duì)國(guó)際規(guī)則參與得較少。當(dāng)前世界面臨著“百年未有之大變局”，國(guó)際格局和政治力量對(duì)比加速演變，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入再平衡時(shí)期，傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)，我國(guó)面臨大國(guó)戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)總量剛性增長(zhǎng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)由過(guò)去的谷物消費(fèi)為主快速升級(jí)到高級(jí)植物纖維、動(dòng)物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導(dǎo)致原料消耗增長(zhǎng)。盡管農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)效應(yīng)已經(jīng)一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)增長(zhǎng)的追趕，但是受到國(guó)內(nèi)耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國(guó)外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿(mào)易模型計(jì)算，2017年中國(guó)農(nóng)作物播種面積25億畝，而進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品折算耕地超過(guò)12億畝[17]。另外根據(jù)虛擬水貿(mào)易模型計(jì)算，2015年中國(guó)進(jìn)口糧食相當(dāng)于凈進(jìn)口了2005億噸淡水資源[18]。既然相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不可避免，那么就需要適應(yīng)這一趨勢(shì)?！笆奈濉睍r(shí)期則需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度，根據(jù)土地和淡水資源來(lái)合理布局農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源，以市場(chǎng)需求的力量驅(qū)動(dòng)國(guó)內(nèi)外資源為我所用。在國(guó)際農(nóng)業(yè)合作的過(guò)程中，更多地參與推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和多邊體制改革。

　?。└右揽啃畔⒒夹g(shù)促進(jìn)政策落地

　　以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，“自上而下”需要有相應(yīng)的行政體制的保障，而這很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過(guò)高[19]。實(shí)際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對(duì)接。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實(shí)、經(jīng)過(guò)縣（市、區(qū)）、再到?。▍^(qū)、市）層層上報(bào)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也改進(jìn)了政策執(zhí)行和落實(shí)的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類(lèi)參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個(gè)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品投入都會(huì)在線形成“記賬本”，從而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進(jìn)政策落實(shí)，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。目前，給一臺(tái)深松整地機(jī)加裝能夠準(zhǔn)確測(cè)量上報(bào)深松作業(yè)質(zhì)量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補(bǔ)貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實(shí)，一個(gè)傳感器相當(dāng)于作業(yè)300畝的補(bǔ)貼。當(dāng)然，隨著技術(shù)的進(jìn)步，成本收益的平衡點(diǎn)會(huì)向低成本移動(dòng)。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實(shí)過(guò)程中技術(shù)監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對(duì)比關(guān)系。

　　總體而言，“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜。而且，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)不會(huì)改變，人多地少的基本國(guó)情農(nóng)情不會(huì)改變，農(nóng)業(yè)小部門(mén)化的規(guī)律不會(huì)改變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求不會(huì)改變，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換接續(xù)的態(tài)勢(shì)不會(huì)改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎(chǔ)不會(huì)改變，國(guó)際國(guó)內(nèi)“黑天鵝”“灰犀?！苯豢椀木置娌粫?huì)改變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)不會(huì)改變。新老因素疊加，將使“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未來(lái)，需要堅(jiān)持底線思維，科學(xué)編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。

　　中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)網(wǎng)

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