摘要：農(nóng)村貧困治理內(nèi)嵌于國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中。它既是一項(xiàng)系統(tǒng)性的國家工程，也是當(dāng)代中國治理的大問題，因而呈現(xiàn)出內(nèi)在的復(fù)雜性與多維性，并要求多元化的治理思維、邏輯和方法等內(nèi)容。農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過程體現(xiàn)著整體性治理的內(nèi)在特質(zhì)與行動邏輯。扶貧行為主體利用獨(dú)特新穎的措施和手段，豐富和完善了其內(nèi)涵，從而提升了它的適應(yīng)性和實(shí)踐性。本文基于當(dāng)代中國本土化的治理資源，構(gòu)筑以執(zhí)政黨主體性回歸、黨政同職同責(zé)、內(nèi)外監(jiān)督和綜合施策等要素為內(nèi)在結(jié)構(gòu)的整體性貧困治理模式。中國農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過程中，也存在著不足：過強(qiáng)的協(xié)調(diào)與整合制約了職能部門的專業(yè)性；責(zé)任過度網(wǎng)格化和精細(xì)化帶來了責(zé)任泛化、轉(zhuǎn)嫁和無限責(zé)任等問題；基層行動者出現(xiàn)的認(rèn)知偏差導(dǎo)致對服務(wù)設(shè)施“對號入座”屬性認(rèn)識不足等一系列衍生性問題。有效規(guī)避和消解這些問題，有助于提升農(nóng)村地區(qū)的治理效能，進(jìn)而為國家治理現(xiàn)代化提供一些有益的治理資源和治理智慧。

關(guān)鍵詞：整體性治理；扶貧脫貧；治理效能；治理智慧

一、農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的文獻(xiàn)述評與整體性治理理論

強(qiáng)力高位引領(lǐng)和推動[1]扶貧脫貧進(jìn)程、如期實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)和具體的子目標(biāo)，是我國農(nóng)村扶貧脫貧的鮮明特色。扶貧脫貧作為政治屬性強(qiáng)、路線圖和時間表明確、任務(wù)和事項(xiàng)要求具體的集體行動過程，它為基層社會注入大量外源性資源，在實(shí)現(xiàn)基本的公平正義、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)和密切干群關(guān)系、提升基層社會治理能力、加速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程，以及推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、公共設(shè)施和服務(wù)均等化、文化產(chǎn)品供給等各方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。隨著扶貧脫貧行動進(jìn)程的加快以及總體目標(biāo)規(guī)定時限的迫近，對中國農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過程進(jìn)行全觀性審視，總結(jié)、提煉和發(fā)掘其中蘊(yùn)含的中國經(jīng)驗(yàn)和中國智慧，為國家治理實(shí)踐提供某些有益的啟示，就成為學(xué)術(shù)界的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（一）農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的已有研究述評

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過程的研究，主要圍繞國家和政府主導(dǎo)、社會組織參與以及村級組織與目標(biāo)群體能力建設(shè)等幾個方面展開。

第一，從國家和政府主導(dǎo)扶貧脫貧過程的角度研究。

在當(dāng)代中國單一制的國家結(jié)構(gòu)中，國家和政府主導(dǎo)扶貧脫貧過程具有充分的合理性和正當(dāng)性，這不僅因?yàn)閲液驼莆罩罅康墓操Y源、具備充分調(diào)動資源的能力，也因?yàn)閲液驼鲗?dǎo)事關(guān)社會公平正義和基層社會穩(wěn)定的反貧困議題是其基本的職責(zé)所在。國家和政府主導(dǎo)的具體形態(tài)則是通過自上而下的目標(biāo)設(shè)計(jì)、資源調(diào)動和任務(wù)分解來落實(shí)總體目標(biāo)?！爸袊鉀Q農(nóng)村貧困的主要模式是以政府為主導(dǎo)力量，由政府組織系統(tǒng)充分發(fā)揮其組織與動員優(yōu)勢，對扶貧資源進(jìn)行分配、管理和運(yùn)作，主導(dǎo)和負(fù)責(zé)扶貧行動”[2]。蔡科云指出，“政府的主導(dǎo)型在于它是合作扶貧規(guī)則的制定者，能夠運(yùn)用制度的方法將支持誰、選擇誰、排除誰的條件和程序公示出來。”[3]許漢澤認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是行政力量主導(dǎo)之下自上而下發(fā)起的一項(xiàng)綜合性扶貧治理運(yùn)動，扶貧脫貧被納入到正式化的行政體系之中[4]，呈現(xiàn)出“行政治理扶貧”的特征[5]。

國家和政府主導(dǎo)扶貧脫貧過程提高了組織動員、資源調(diào)配和任務(wù)分解的效率，因而減貧效應(yīng)明顯。聯(lián)合國著名的反貧困專家馬丁?拉瓦龍（Martin Ravallion）比較了巴西、印度和中國三個最大的發(fā)展中國家的減貧成效后，得出了中國的減貧成效高于其他兩個國家的結(jié)論[6]。作為農(nóng)村公共治理議題，國家和政府主導(dǎo)并不意味著排斥其他行動主體的廣泛參與和作用發(fā)揮。由國家和政府主導(dǎo)產(chǎn)出的高效率需要其他參與主體的支持、配合和協(xié)調(diào)，才能轉(zhuǎn)化為較高的治理效能，這是因?yàn)榉鲐毭撠毜闹卫硇芎艽蟪潭壬先Q于多種措施綜合實(shí)施帶來的凈收益，以及目標(biāo)群體收入增長、綜合保障與能力提升等多個方面。

第二，從社會組織參與扶貧脫貧過程方面的分析。

在現(xiàn)代社會，社會組織具備宣傳動員、救助幫扶、開展志愿活動等優(yōu)勢，它們深度參與扶貧脫貧過程既符合治理的實(shí)質(zhì)要義，也在某種程度上能夠有效預(yù)防國家和政府主導(dǎo)帶來的邊際效用遞減、效能衰減以及治理失靈等問題。作為復(fù)雜程度高的扶貧脫貧議題，國家和政府過度主導(dǎo)也存在針對部分事項(xiàng)治理失效的可能性。“社會組織是社會扶貧的中堅(jiān)力量，亦是政府精準(zhǔn)扶貧的重要合作伙伴，它們在一定程度上彌補(bǔ)了政府扶貧和行業(yè)扶貧‘失靈’的短板?！盵7]

一方面，社會組織將自身擁有的資金、技術(shù)、知識和信息等資源嵌入貧困地區(qū)，因戶制宜地實(shí)施多樣化幫扶舉措。這既滿足了貧困群體多元化、個性化的需求，也提升了扶貧對象的專業(yè)化水平和內(nèi)生動力。“引導(dǎo)各級社會組織借助其專業(yè)優(yōu)勢，使之在貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧、文化扶貧、健康扶貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧和物資捐贈等方面發(fā)揮積極作用，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，如期順利打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然要求”[8]。另一方面，目標(biāo)對象致貧原因多元、差異化現(xiàn)象明顯，這使得貧困問題的復(fù)雜性加劇、反貧困措施的精準(zhǔn)性面臨挑戰(zhàn)，依靠政府單一力量或單向度的扶貧措施很難取得突破性成效。社會組織適時介入?yún)s能有效補(bǔ)充必要的資源和實(shí)現(xiàn)不同扶貧措施的精準(zhǔn)配位?！啊浨度搿械牟呗孕缘膮⑴c方式，可以通過柔性的互動方式，靈活地調(diào)動村莊資源，激發(fā)村民的參與熱情，培養(yǎng)村民的主體意識和參與能力”[9]。但僅從一個參與主體的視角觀察整個扶貧脫貧的實(shí)踐過程，很難充分考慮不同主體之間的互動關(guān)系和整體性的集體行動邏輯，亦難將不同主體形成的結(jié)構(gòu)化關(guān)系上升為一種治理體系或治理范式。

第三，從村級組織和目標(biāo)群體能力建設(shè)角度的研究。

扶貧脫貧的實(shí)踐過程受到壓力型體制和任務(wù)導(dǎo)向驅(qū)動的顯著影響，使得政府系統(tǒng)與目標(biāo)群體的真實(shí)需求之間出現(xiàn)了一定的“斷裂化”傾向。村級組織作為聯(lián)結(jié)者與調(diào)節(jié)器，因其成員熟悉鄉(xiāng)土社會的運(yùn)作流程、掌握熟人或半熟人社會的傳統(tǒng)規(guī)則，以及感知鄉(xiāng)土社會的基本倫理，發(fā)揮著平衡與調(diào)節(jié)的角色，從而使得產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目實(shí)施、資金和收益分配更加精準(zhǔn)、公平，更符合扶貧對象的真實(shí)需求。因此，作為扶貧脫貧最末端的治理主體，村級組織建設(shè)無疑對提升扶貧脫貧效能具有重要作用。楊秀麗等認(rèn)為，“開展精準(zhǔn)扶貧、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作主要由村民自治組織通過自治管理方式展開，其效果直接影響到精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)和精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成”[10]。

在農(nóng)村地區(qū)，無論是自發(fā)形成的鄉(xiāng)土規(guī)則，還是嵌入的議事程序，均在某種程度上滲透到村級組織的活動過程中。這些規(guī)則和程序?qū)鉀Q農(nóng)村棘手性事務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村和諧有序發(fā)揮著重要作用。“研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境反映出村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足”[11]。而且，依據(jù)村民自治出現(xiàn)的各類合作社或互助社，對村民參與扶貧事務(wù)的能力具有積極的培育功能?！巴ㄟ^互助社的平臺將家庭承包分散經(jīng)營條件下的小農(nóng)聯(lián)系到一起，充分調(diào)動了蘊(yùn)含在農(nóng)戶中潛在的民主意識以及自我管理和自我組織能力，大大提高了農(nóng)戶參與村級事務(wù)決策的積極性，增強(qiáng)了互助合作的精神、增強(qiáng)了農(nóng)戶的主人翁意識”[12]。

目標(biāo)群體能力既包括與生存相關(guān)的能力，也包括參與公共事務(wù)決策、討論、管理和監(jiān)督等方面的能力?！柏毨丝诩仁欠鲐殞ο笠矐?yīng)該是扶貧主體。因此，如何激發(fā)目標(biāo)人群的積極性和內(nèi)生動力是保證精準(zhǔn)幫扶和長效脫貧的關(guān)鍵?！盵13]目標(biāo)群體能力建設(shè)包括過程和機(jī)會兩個層面：過程層面是指貧困戶在扶貧脫貧實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)了基本的住房、教育和醫(yī)療等方面的保障，從而減輕或消除了因營養(yǎng)不良、身份歧視、地方病等帶來的能力限制；機(jī)會層面是指公共決策和公共事務(wù)的全過程向貧困群體開放，以確保他們充分享受基本的參與機(jī)會、信息獲取和公共辯論?！爸挥型ㄟ^政治討論和集體的政治行動，一個被日常職業(yè)將興趣局限在他周圍的小圈子的人，才學(xué)會同情他的同胞，和他們有同感，并自覺地變成偉大社會的一個成員?！盵14]

盡管村級組織和目標(biāo)群體能力建設(shè)是扶貧脫貧實(shí)踐過程中的重要內(nèi)容，也是基層公共治理的應(yīng)有之義，但其建設(shè)帶來的扶貧脫貧效應(yīng)具有較長的時間性和周期性。大多數(shù)研究僅僅停留在組織的建章立制、事務(wù)公開流程以及能力建設(shè)的原則要求等方面，而對其研究的動態(tài)性以及與其他主體的互動性探討相對不足。

總的來講，既有研究側(cè)重于從某單一維度出發(fā)，其研究主題和研究內(nèi)容呈現(xiàn)出零散化和碎片化傾向，而系統(tǒng)性和整體性不足。扶貧脫貧實(shí)踐過程作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的國家工程，不僅涉及不同主體之間的互動、協(xié)同和合作關(guān)系，也涉及多主體合作輸出的制度、政策和舉措介入事務(wù)解決和服務(wù)供給的過程，以及這些要素帶來的減貧效應(yīng)及其效能評估。零散化和碎片化的研究都不能系統(tǒng)和科學(xué)地總結(jié)、提煉出相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和智慧，在將其上升為一種治理結(jié)構(gòu)或范式的過程中會存在顧此失彼、以偏概全的情形。即使單一維度的研究，也沒有從縱向?qū)用嫔钊胪诰蛘h、國家和政府在實(shí)踐過程中的主體性回歸，尤其是沒有深入研究政黨意志表達(dá)、政治學(xué)習(xí)、組織動員和系統(tǒng)外監(jiān)督等帶來的較強(qiáng)政治勢能所發(fā)揮的統(tǒng)合作用；橫向?qū)用嬉矝]有深入探究不同組織、機(jī)構(gòu)和行業(yè)部門通過協(xié)調(diào)與整合的方式深度介入扶貧脫貧過程的內(nèi)在機(jī)制，更沒有將縱向與橫向加以整體性聯(lián)動研究。

除此之外，已有部分研究過度關(guān)注行動主體介入的機(jī)制、功能發(fā)揮和扶貧效率等議題，卻沒有從扶貧脫貧事務(wù)解決和服務(wù)提供的角度反向觀察這一過程呈現(xiàn)出的特征、行動邏輯和實(shí)踐后果。農(nóng)村扶貧脫貧說到底還是與精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和任務(wù)要求相關(guān)的事務(wù)解決和服務(wù)提供的過程?！爸卫碚叱藞?zhí)行行政體系及其指令，還需要時時刻刻思考如何處理其治理對象的想法、態(tài)度、行為以及對治理的反饋”[15]。作為復(fù)雜程度高的扶貧脫貧實(shí)踐活動，任何觀察者可能都是“局外人”，但理論恰恰為觀察者提供了研究視角、邏輯和行動圖譜。整體性治理（holistic governance）為觀察和分析這一實(shí)踐過程提供了一個非常有用的視角和理論分析工具。

（二）整體性治理理論的興起與特色

整體性治理理論于20世紀(jì)90年代中后期發(fā)端于英國，并被該國佩里??？怂梗≒erri Six）等學(xué)者上升為一種系統(tǒng)化的理論體系，此后被澳大利亞、新西蘭和加拿大等英聯(lián)邦屬性的國家引入。目前已成為與網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字治理并駕齊驅(qū)的三大主流治理新范式。

該理論最早主要針對英國當(dāng)時部門主義擴(kuò)張導(dǎo)致政府系統(tǒng)在面臨諸如社會排斥、犯罪問題、環(huán)境保護(hù)、反貧困等跨部門合作議題中存在的條塊分割、各自為政、目標(biāo)沖突、反應(yīng)遲鈍、效能低下等弊病，而做出的一種理論上的回應(yīng)和矯正，旨在有效解決治理碎片化和跨部門合作等難題。它將協(xié)調(diào)與整合作為實(shí)現(xiàn)自身內(nèi)容的兩個關(guān)鍵手段。協(xié)調(diào)被看作是一種斡旋的過程，旨在創(chuàng)造出合作的可能性；整合則是明確不同參與者任務(wù)使命、義務(wù)關(guān)系和策略選擇的過程。“協(xié)調(diào)涉及工作層面的聯(lián)合、一體化的信息系統(tǒng)、以及不同機(jī)構(gòu)、計(jì)劃方案和不同決策主體之間的對話，而整合則關(guān)注實(shí)際執(zhí)行，通過共同的組織結(jié)構(gòu)、相近的專業(yè)知識和執(zhí)行工具等實(shí)現(xiàn)”[16]。在協(xié)調(diào)與整合的基礎(chǔ)上，這一理論進(jìn)一步從政策目標(biāo)、組織協(xié)同、機(jī)構(gòu)整合、預(yù)算模式變革以及公眾需求等多維層面進(jìn)行了系統(tǒng)性的論證，形成了完整的理論架構(gòu)和結(jié)構(gòu)體系。概言之，這一理論的最大特色和優(yōu)勢就在于重視政府系統(tǒng)輸出的一致性政策目標(biāo)對各個參與主體的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，并通過縱向?qū)用鏅?quán)力的相對集中和等級式的適度控制，促使政府在治理過程中的主體性回歸，以此為橫向?qū)用娓鞑块T和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與整合創(chuàng)造有利條件。同時它又將流動性、交叉性和棘手性事務(wù)解決與公眾的需求和服務(wù)有機(jī)地連接起來，實(shí)現(xiàn)事物解決與服務(wù)供給的高度集成，借助協(xié)調(diào)、整合、信任和責(zé)任等手段，以及運(yùn)用信息技術(shù)克服不同信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫帶來的“信息孤島”等障礙，最終實(shí)現(xiàn)治理活動從破碎邁向整合、從分散邁向集中、從局部邁向整體。

本文在汲取整體性治理理論提供的相關(guān)知識資源和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖觀察和分析中國農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過程呈現(xiàn)出的整體性治理邏輯、結(jié)構(gòu)和體系，并在實(shí)踐反思、總結(jié)和提煉基礎(chǔ)上，嘗試做出進(jìn)一步的理論概括。

二、農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的整體性治理邏輯及其智慧貢獻(xiàn)

政策目標(biāo)、組織協(xié)同、機(jī)構(gòu)整合、預(yù)算模式變革以及公眾需求等構(gòu)成整體性治理的關(guān)鍵要素，而不同要素的整體聯(lián)動構(gòu)成其鮮明特色。政策目標(biāo)是對特定事務(wù)和服務(wù)進(jìn)行公共介入的整體性導(dǎo)向；組織協(xié)同涉及建立機(jī)制性的保障以確保各種組織介入整體性目標(biāo)，并有效管理各自的組織活動；機(jī)構(gòu)整合涉及激活不同機(jī)構(gòu)的活力與整合不同機(jī)構(gòu)職責(zé)、資源與能力；預(yù)算模式變革關(guān)注將“聯(lián)合預(yù)算”（aligned budgets）“集合預(yù)算”（pooled budgets）等作為兩種主要模式并靈活地運(yùn)用于公共資金的使用過程中；公眾需求則重點(diǎn)關(guān)注公眾的真實(shí)需要或引導(dǎo)公眾形成集體理性偏好，以此將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為目標(biāo)對象的實(shí)際效能。

在對整體性治理理論的要素及其內(nèi)容做基本的闡釋之后，本文進(jìn)一步分析這些要素在扶貧脫貧實(shí)踐中的呈現(xiàn)過程。其中，總體目標(biāo)和具體的子目標(biāo)在政策層面很好地體現(xiàn)出整體性治理的核心內(nèi)涵，組織協(xié)同體現(xiàn)出其內(nèi)在屬性，機(jī)構(gòu)整合體現(xiàn)出其行動邏輯，資金整合體現(xiàn)出其關(guān)鍵保障。

（一）整體性治理要素的呈現(xiàn)過程

1.政策目標(biāo)層面。

黨的十九大報(bào)告清晰地界定了總體政策目標(biāo)，這為扶貧脫貧過程提供了行動基礎(chǔ)并限定了參與者的行動邊界?！按_保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[17]。在一致性目標(biāo)的總體要求下，扶貧脫貧行動者按照總體目標(biāo)要求，將分散在各領(lǐng)域、行業(yè)和部門的扶貧資源充分調(diào)動和整合起來。按照集中統(tǒng)一原則，有計(jì)劃、有階段、有步驟地實(shí)現(xiàn)總體政策目標(biāo)。具體的政策子目標(biāo)被描述為“兩不愁三保障”，為行動者提供了明確的任務(wù)要求和行動導(dǎo)向?！暗?020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，是貧困人口脫貧的基本要求和核心指標(biāo)，直接關(guān)系攻堅(jiān)戰(zhàn)質(zhì)量?！盵18]

2.組織協(xié)同層面。

組織協(xié)同促進(jìn)了不同組織間要素的共享和集成，從而加速了組織集體行動的過程和能力。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組出臺《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》（國開發(fā)【2017】12號）。《通知》明確提出：社會組織是參與脫貧攻堅(jiān)的重要載體，要求其制定2020年前參與脫貧攻堅(jiān)工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，以明確工作目標(biāo)和細(xì)化任務(wù)措施。確切地說，社會組織是社會力量介入扶貧脫貧過程的重要載體和聚集扶貧資源的重要紐帶?！巴ㄟ^組織化的力量將全社會分散化的扶貧資源有效募集與整合，并將其與精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)有效對接”[19]。當(dāng)社會組織彼此間協(xié)同作業(yè)時往往能集中不同組織擁有的資源、人力、信息和優(yōu)勢，形成扶貧脫貧的整體合力；當(dāng)政府與社會組織協(xié)同作業(yè)時，既能發(fā)揮出各自的優(yōu)勢又能形成合作雙贏的局面，共同致力于總體目標(biāo)和具體的子目標(biāo)。

3.機(jī)構(gòu)完善方面。

扶貧開發(fā)辦公室（扶貧辦）在成立之初的歸屬關(guān)系五花八門。部分地區(qū)隸屬于發(fā)展和改革委員會，部分地區(qū)隸屬于政府研究室，部分地區(qū)的扶貧職責(zé)分散在其他的機(jī)構(gòu)之中，如農(nóng)業(yè)、水利、畜牧等部門。隸屬關(guān)系不清和職責(zé)分散使其獨(dú)立性受到限制，其職責(zé)也僅圍繞爭取和執(zhí)行上級政府或部門的扶貧資金和項(xiàng)目，與其它機(jī)構(gòu)交集少，協(xié)調(diào)與整合能力弱。伴隨著扶貧脫貧行動的加快，特別是精準(zhǔn)扶貧思想的提出和落地，各地政府明顯強(qiáng)化了扶貧辦的地位和職責(zé)，賦予其更大的獨(dú)立性和職責(zé)權(quán)限。在新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革過程中，扶貧辦正式作為政府的職能組成部門，賦予其獨(dú)立的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)。在實(shí)際運(yùn)行過程中，部分地區(qū)由市（縣）黨委辦公室副主任兼任扶貧辦主任。通過多輪次的整合和完善，目前扶貧辦的地位和能力得到了強(qiáng)化，決策和業(yè)務(wù)能力得以顯著提升，很好地適應(yīng)了新階段扶貧脫貧過程的整體性實(shí)踐需要。

4.資金整合方面。

針對扶貧資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問題，國務(wù)院制定了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》（國發(fā)【2017】54號）?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)要把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會幫扶資金捆綁集中使用，同時各?。ǖ兀┮沿?cái)政安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一項(xiàng)目管理、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一撥付使用、統(tǒng)一考核驗(yàn)收，形成資金使用的整體合力。早期，各地按照專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和基建投資兩大類，對兩個類別內(nèi)交叉重復(fù)的涉農(nóng)資金進(jìn)行了整合，并允許同一大類別內(nèi)的資金調(diào)劑使用。在后期實(shí)踐過程中，部分市（縣）黨委和政府依據(jù)“大類間打通、跨類別使用”原則，加大了資金實(shí)質(zhì)性整合力度，形成了“多個渠道引水、一個龍頭放水”的資金捆綁使用新格局。這一舉措既解決了早期扶貧脫貧過程中部分項(xiàng)目資金擁擠、項(xiàng)目重復(fù)、資金分散、產(chǎn)業(yè)“小、散、弱”等不利局面，為實(shí)現(xiàn)總體性政策目標(biāo)供給了資金支持，從而確保了扶貧脫貧集體行動的順利開展，也有助于推動組織間的協(xié)同和機(jī)構(gòu)整合。

無論從黨和政府出臺相關(guān)文件的內(nèi)容，還是基層政府實(shí)際工作的需要，扶貧脫貧過程充分體現(xiàn)著整體性治理的關(guān)鍵要素和行動邏輯，二者呈現(xiàn)出高度的耦合性和一致性。

（二）扶貧脫貧實(shí)踐過程的智慧貢獻(xiàn)

在整體性治理視角下考察中國農(nóng)村扶貧脫貧行動，并基于當(dāng)代中國執(zhí)政黨處于主導(dǎo)地位的政治結(jié)構(gòu)和集中統(tǒng)一的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。扶貧脫貧行為主體利用獨(dú)特新穎的手段和措施拓展與豐富了整體性治理的內(nèi)涵與外延，在提升其適應(yīng)性和實(shí)踐性的基礎(chǔ)上，為當(dāng)代中國基層治理提供了有益的治理資源、經(jīng)驗(yàn)和智慧。

1.基層行動者強(qiáng)化了協(xié)調(diào)與整合能力。

為強(qiáng)化協(xié)調(diào)與整合能力，全國各地的貧困級市（縣）黨委和政府在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與具體的職能部門之間，成立了具有臨時性的工作組。這一舉措很好地解決了協(xié)調(diào)與整合難以深入推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的頑疾。扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組作為扶貧脫貧行動中的最高決策機(jī)構(gòu)，因市（縣）黨委和政府一把手擔(dān)任雙重組長成為總指揮部。工作組則是為促進(jìn)多個部門間協(xié)調(diào)與合作而設(shè)立的臨時組織，一旦特定的任務(wù)完成便自動解散。其優(yōu)勢在于確保在短期內(nèi)各部門相互協(xié)調(diào)和配合，并通過建立特定的工作機(jī)制，消除阻礙協(xié)調(diào)和合作的各類障礙性因素。工作組的成員既來自不同等級的黨政機(jī)構(gòu)，也來自不同的職能和業(yè)務(wù)部門。成員選擇標(biāo)準(zhǔn)不僅取決于與任務(wù)要求所具備的知識、經(jīng)驗(yàn)與能力，還充分考慮他們在各自部門的地位和權(quán)威，以促進(jìn)協(xié)調(diào)與整合的實(shí)現(xiàn)。工作組的組長大都由市（縣）兩級的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這使其既具備地位和權(quán)威優(yōu)勢又能夠協(xié)調(diào)和解決問題，而組長又是扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的核心成員，進(jìn)而強(qiáng)化了協(xié)調(diào)與整合能力。目前，扶貧脫貧實(shí)踐過程中主要的工作組有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作組、貧困人口增收工作組、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作組、壯大村級集體經(jīng)濟(jì)工作組、扶貧資金管理監(jiān)督工作組，等等。

2.基層行動者有效解決了“通才”“專才”間的矛盾。

在當(dāng)代中國農(nóng)村地區(qū)，基層行政人員“通才”特質(zhì)明顯。多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級的主要工作人員幾乎涉獵了農(nóng)村所有的行業(yè)、領(lǐng)域和事務(wù)。農(nóng)村地區(qū)的專業(yè)性人才卻普遍匱乏?！俺鞘泻统擎?zhèn)教育、就業(yè)和醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源不斷地被集中，我國城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了‘層層聚集效應(yīng)’，這導(dǎo)致了現(xiàn)有的鄉(xiāng)村出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，空心化又造成人才缺乏和大型企業(yè)難以深度介入”[20]。針對專業(yè)人才不足的困局，黨的組織部門積極介入，明確要求選派能力過硬、專業(yè)對口的人員組成駐村工作隊(duì)，有針對性地解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和黨建等議題。駐村工作隊(duì)作為扶貧脫貧過程中一種獨(dú)特的組織形式和治理載體，在某種程度上已成為專業(yè)性人才的介入機(jī)制。駐村工作隊(duì)人員往往由更高層次的部門選派。這些人員均經(jīng)過嚴(yán)格錄取程序的篩選，并擁有在較高層級部門工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，因而對扶貧脫貧過程中的某一專項(xiàng)事務(wù)，具備專業(yè)管理、統(tǒng)籌和規(guī)劃能力。如筆者調(diào)研的某國家級貧困縣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“全縣141名第一書記中，熟悉經(jīng)濟(jì)工作24人，占17%；熟悉司法調(diào)解、醫(yī)療救助等方面工作的28人，占19.9%；熟悉社會工作16人，占11.3%；熟悉黨務(wù)工作13人，占9.2%”[21]。

除此之外，基層行動者通過有效的學(xué)習(xí)機(jī)制也緩解了“通才”“專才”間的矛盾。學(xué)習(xí)機(jī)制包括三個層面的內(nèi)容。一是駐村工作隊(duì)成員間的相互學(xué)習(xí)。由于駐村工作隊(duì)組成人員來自不同的專業(yè)和擁有不同的知識結(jié)構(gòu)，通過面對面的交流和學(xué)習(xí)，整個團(tuán)隊(duì)的交叉性知識得到培育。二是駐村工作隊(duì)成員與基層工作人員間的相互學(xué)習(xí)。通過相互學(xué)習(xí)既吸納了基層人員的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，也將自身的專業(yè)知識傳遞給基層行動者。三是基層行動主體內(nèi)部開展的學(xué)習(xí)。在各個地區(qū)，市（縣）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政一把手，以及其他的參與者均親自參加各級各類扶貧脫貧專題培訓(xùn)?；蛘?，由主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)到其他發(fā)達(dá)地區(qū)和本地先進(jìn)地區(qū)觀摩和汲取經(jīng)驗(yàn)。在總體目標(biāo)和子目標(biāo)的規(guī)制下，扶貧脫貧事務(wù)在全國范圍內(nèi)具有較高的同質(zhì)性，其所要求的知識結(jié)構(gòu)、行動方案和路徑選擇等方面均具有較大的相似性，這使得培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)借鑒能夠在較短的時間快速提升本地扶貧脫貧行動者的專業(yè)化水平。

3.基層行動者從靜態(tài)、動態(tài)和督查、監(jiān)督等多層面規(guī)避了責(zé)任模糊情形的發(fā)生。

首先，從靜態(tài)層面，按照?。ㄗ灾螀^(qū)）為總體單元，將域內(nèi)所有的黨政機(jī)關(guān)、社會組織和企事業(yè)單位等統(tǒng)一納入到扶貧脫貧過程之中。依據(jù)總體目標(biāo)和子目標(biāo)，將目標(biāo)分解和細(xì)化為具體的任務(wù)和事項(xiàng)，并按照不同的等級，制定出黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、包保部門、駐村工作隊(duì)、第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等六個層面的責(zé)任清單，且“一把手”作為第一責(zé)任人，從而將任務(wù)和事項(xiàng)落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)和人員。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村等五級黨委和政府層層簽訂責(zé)任狀。責(zé)任狀明確了市（縣）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的責(zé)任分擔(dān)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式。業(yè)務(wù)部門、社會組織和企事業(yè)單位按照自身的業(yè)務(wù)屬性和優(yōu)勢，承擔(dān)事務(wù)解決和提供服務(wù)的具體職責(zé)。

其次，從動態(tài)層面，基層行動者實(shí)施了“戰(zhàn)區(qū)管理”的模式。這一模式將所有行動者的責(zé)任進(jìn)行集中捆綁，防止靜態(tài)層面責(zé)任的流失和規(guī)避，并通過“高位引領(lǐng)”“高位推動”的方式將責(zé)任細(xì)化和落地。一方面，責(zé)任捆綁機(jī)制可以有效規(guī)避上級行動者隱性下放責(zé)任的弊端。在權(quán)責(zé)關(guān)系中，上級行動者更愿意將責(zé)任下放而截留權(quán)力。這一機(jī)制則將責(zé)任連帶關(guān)系雙向化，從而提高了上級行動者承擔(dān)自身責(zé)任的意愿和積極性；另一方面，強(qiáng)化了下級行動者承擔(dān)責(zé)任的意愿和主動性。下級行動者處在上級直接的監(jiān)督和壓力之下，從而克服了上下級間的“信息不對稱”現(xiàn)象，下級責(zé)任主體只有嚴(yán)格按照責(zé)任要求才能在“錦標(biāo)賽”的競爭模式中獲得優(yōu)先關(guān)注和相對競爭優(yōu)勢。

最后，督查和監(jiān)督兩個系統(tǒng)同時發(fā)力。市（縣）黨委和政府利用自身系統(tǒng)的督查機(jī)構(gòu)，部分地區(qū)黨委和政府甚至將隸屬于各自系統(tǒng)的督查室合為一個機(jī)構(gòu)，定期或不定期地開展專項(xiàng)督察，及時發(fā)現(xiàn)責(zé)任落實(shí)不到位的問題并要求限期整改和糾錯，從而確保責(zé)任落到實(shí)處。同時，我們黨也動用系統(tǒng)外的監(jiān)督機(jī)制，對扶貧脫貧過程涉及的相關(guān)責(zé)任主體、部門和人員開展專項(xiàng)巡視巡察，針對主體責(zé)任落實(shí)不到位或監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不力等問題提出整改和完善建議，并實(shí)行嚴(yán)格的懲戒機(jī)制。

三、農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的深度反思與改進(jìn)策略

在整體性治理視角下反思中國農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過程，會發(fā)現(xiàn)存在的一些內(nèi)在局限與不足之處，準(zhǔn)確定位并采取措施及時加以規(guī)避，才能為當(dāng)代中國的基層治理提供一些有益啟示，從而在微觀層面提升基層治理水平，在宏觀層面推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的反思

第一，過度的協(xié)調(diào)與整合制約了職能部門的專業(yè)性，或增加了協(xié)調(diào)成本。為確保扶貧脫貧過程的集中統(tǒng)一和集體行動，部分地區(qū)由市（縣）黨委辦公室副主任兼任扶貧辦主任的做法在提升協(xié)調(diào)與整合能力的同時，也產(chǎn)生了一些不利后果。一方面，黨委辦公室是一個綜合性部門，而扶貧部門是一個業(yè)務(wù)部門，二者要求的知識結(jié)構(gòu)并不相同。而且，黨委辦人員自身需要從事大量日常性的協(xié)調(diào)工作，并不具備充裕的時間學(xué)習(xí)相關(guān)的業(yè)務(wù)知識，即使進(jìn)行短期內(nèi)的學(xué)習(xí)，也難以真正勝任實(shí)際工作的要求，因?yàn)榉鲐毭撠毠ぷ骷壬婕笆杖朐鲩L、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等事務(wù)，也涉及基礎(chǔ)設(shè)施、飲水、住房安全和文化產(chǎn)品等服務(wù)，是一種事務(wù)解決與服務(wù)供給的高度集合體。這一屬性要求從業(yè)人員既要擁有準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)要求、上級任務(wù)和舉措部署內(nèi)在規(guī)定的能力，也要具備分析和研判扶貧脫貧事務(wù)之間的因果機(jī)制、潛在風(fēng)險以及尋找科學(xué)方法的知識，還得掌握了解目標(biāo)對象真實(shí)需求、心理特征以及與他們交流和溝通的經(jīng)驗(yàn)，形成能力、知識和經(jīng)驗(yàn)三者有機(jī)統(tǒng)一的綜合性素質(zhì)。從實(shí)際運(yùn)行過程看，黨委辦人員普遍存在扶貧脫貧專業(yè)知識不足的局限，而扶貧部門人員卻較好地發(fā)揮著參謀作用。另一方面，為解決協(xié)調(diào)與整合制約專業(yè)性的問題，部分地區(qū)在扶貧辦之上增加了“脫貧辦”“退出辦”等機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由市（縣）黨委辦公室主任兼任，扶貧辦主任兼任副主任來確保其專業(yè)性。但這些機(jī)構(gòu)需要增設(shè)大量人員，而人員一般來自下級黨委和政府，或橫向部門中從事扶貧脫貧事務(wù)的專業(yè)人員。下級或橫向部門人員的數(shù)量原本就不足，專業(yè)強(qiáng)的人員更是有限?！霸诤薄⒑幽?、甘肅、陜西和寧夏等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，具體負(fù)責(zé)扶貧工作的一般是兩到三人，一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，另外一兩個就是被借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大學(xué)生村官。”[22]他們被抽調(diào)之后，導(dǎo)致下級或橫向部門扶貧事務(wù)的專業(yè)性受到威脅。此外，新的機(jī)構(gòu)增加了協(xié)調(diào)和整合成本，延長了事務(wù)和信息傳遞的時間周期，在某種程度上影響了扶貧脫貧的效率。

第二，責(zé)任過度泛化帶來了責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和無限責(zé)任等問題。作為整體性治理理論奠基人的希克斯也承認(rèn)，“整體性責(zé)任不僅導(dǎo)致不可接受的家長制，也導(dǎo)致過度的集中主義”[23]。在扶貧脫貧實(shí)踐過程中，責(zé)任過度泛化導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部忙于應(yīng)付上級的大量指導(dǎo)和檢查，唯上級導(dǎo)向和要求行事，加劇了與貧困群體之間的隔閡與疏離，顯示出官僚化的特征。村干部則忙于制作各類報(bào)表、填寫繁多的記錄和信息，花費(fèi)大量時間和精力去從事數(shù)字化和文本化的工作，顯示出職業(yè)主義的特質(zhì)。

責(zé)任的邊界問題是基層公共治理的核心問題。責(zé)任過于模糊帶來權(quán)責(zé)不匹配或責(zé)任相互轉(zhuǎn)嫁、選擇性承擔(dān)責(zé)任等不利后果；責(zé)任過度細(xì)化又導(dǎo)致基層行動者熱衷于“痕跡管理”，因?yàn)橹挥写媪艟唧w、詳實(shí)的行為記錄，在責(zé)任落實(shí)和追究過程中才處于有利地位。如某國家級貧困縣責(zé)任書內(nèi)容顯示：切實(shí)履行主體責(zé)任，解決脫貧攻堅(jiān)突出問題；用好和確保項(xiàng)目資金安全、高效，確保項(xiàng)目按時、按標(biāo)準(zhǔn)完成；全面落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策；加強(qiáng)對駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人的管理和貧困戶、非貧困戶收入等方面的監(jiān)測管理，以及其他工作任務(wù)等，且責(zé)任追究明確規(guī)定：工作任務(wù)達(dá)不到要求的，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將與縣級黨委和政府簽訂的責(zé)任書一字不差、原封不動地與村級復(fù)制簽訂。

從責(zé)任書的內(nèi)容看，責(zé)任存在嚴(yán)重的模糊和細(xì)化的雙重情形，很多具體的責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級根本不具備承擔(dān)的條件和能力。從責(zé)任書的實(shí)質(zhì)看，反映出責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁、甚至層層規(guī)避的本質(zhì)。一方面，責(zé)任內(nèi)容不充分考慮不同層級黨委和政府之間的差異，導(dǎo)致責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁、層層包攬和層層泛化等現(xiàn)象；另一方面，責(zé)任追究不科學(xué)評估和不充分考慮相關(guān)責(zé)任人之間責(zé)任的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、承擔(dān)責(zé)任的強(qiáng)弱，而是層層追責(zé)、層層加碼。

第三，基層行動者出現(xiàn)了對扶貧脫貧設(shè)施的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致對相關(guān)設(shè)施“對號入座”屬性認(rèn)識不足。在中國農(nóng)村地區(qū)，政府提供的公共飲水、道路、住房、醫(yī)療和教育等設(shè)施所需的資金大，資源耗費(fèi)多，后續(xù)運(yùn)行和維護(hù)成本高昂，且這些設(shè)施使用和服務(wù)對象大多數(shù)是年老、疾病纏身、身體殘疾，以及喪失行動能力的群體。這些群體借助自身的能力徹底擺脫貧困的局面具有相當(dāng)大的難度，但他們需要的服務(wù)設(shè)施卻具獨(dú)特性、專用性和長期性。同樣，這些公共物品的非競爭性屬性導(dǎo)致其使用成本低廉。應(yīng)該認(rèn)識到，公共設(shè)施和服務(wù)平等供給所有人的事實(shí)并不意味著它會被所有人平等地消費(fèi)和使用?！叭绻撤N社會利益實(shí)際上可以無成本地獲得，那么它就會鼓勵獲利群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大，這有時被稱為‘道德風(fēng)險’問題”[24]。

在宏觀層面，由于城市化和城鎮(zhèn)化強(qiáng)大的“稀釋效應(yīng)”，以及現(xiàn)代化帶來的強(qiáng)外部沖擊性，貧困村和貧困戶的自然消失不以人的意志為轉(zhuǎn)移。當(dāng)貧困村消失和貧困戶減少后，這些設(shè)施因“對號入座”的屬性而難以為其他的村莊和人員使用，造成大量扶貧資源和資金的浪費(fèi)。“這些服務(wù)設(shè)施通常不可轉(zhuǎn)移、不可出售，除非一個人實(shí)際上真的需要他們，否則就沒有什么用處”[25]。如針對飲水和住房安全保障這兩項(xiàng)具體要求，部分基層行動者嚴(yán)格按照政策要求和標(biāo)準(zhǔn)，以村為單位來建設(shè)新的飲水設(shè)施和系統(tǒng)，沒有充分考慮“后扶貧時代”貧困村自然消失等長遠(yuǎn)問題。針對住房安全，部分地區(qū)為部分建檔立卡貧困戶新修建40多平方米面積的標(biāo)準(zhǔn)安全住房。從基本的住房需要和安全保障看，這一舉措嚴(yán)格符合政策的子目標(biāo)要求。但我國各地區(qū)現(xiàn)實(shí)環(huán)境差異大、貧困戶需求多樣化。尤其是子女在外地打工或就業(yè)的家庭，當(dāng)子女回家探親或團(tuán)聚時，現(xiàn)有的住房條件就難以滿足他們的實(shí)際需要。

總之，部分基層行動者將扶貧脫貧理解為向少數(shù)人輸送局限于生存水平需要的、且受到嚴(yán)格規(guī)則控制的外源性資源輸入的觀念，已不符合扶貧脫貧過程的本質(zhì)要求。

（二）關(guān)于農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的改進(jìn)策略

基于以上問題，本文嘗試提出具有建設(shè)性的一些建議，包括從微觀的效益，到中觀的責(zé)任，再到宏觀的政策目標(biāo)調(diào)試。這三個方面呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)式的演進(jìn)次序。

第一，短期效益與長期效益確?？茖W(xué)銜接。

通過深入的實(shí)際調(diào)研和相關(guān)貧困戶的數(shù)據(jù)[26]分析，目前農(nóng)村扶貧脫貧措施的短期效益明顯而長期效益有待提升。短期效益明顯的實(shí)例則是光伏發(fā)電、入股分紅和低保金，占據(jù)了貧困戶收入的主要份額，構(gòu)成他們脫貧的三個最主要來源。與此相對應(yīng)，諸如傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖、加工業(yè)、電商、小額貸款等措施帶來的收入增長不足。扶貧措施對激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力的影響更是有限。一方面，短期效益與長期效益的科學(xué)銜接需要調(diào)整和優(yōu)化過程監(jiān)管的內(nèi)容和方式。過程監(jiān)管過細(xì)、過頻影響了基層行動者實(shí)施長期收益項(xiàng)目的意愿和動機(jī)，如對扶貧資金使用效率、保值增值等方面的嚴(yán)格要求和監(jiān)管，就使得基層行動者有意放棄鄉(xiāng)村旅游、種植養(yǎng)殖等方面的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，因它們收益面臨的風(fēng)險較高。因此，過程監(jiān)管應(yīng)在相對宏觀的層面針對扶貧主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)，或是否存在尋租行為等進(jìn)行，且監(jiān)管的頻率和內(nèi)容應(yīng)有明確的規(guī)定，以鼓勵基層行動者的創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)行為，從而提升相關(guān)措施的長期效益。另一方面，需要優(yōu)化和完善部分制度和政策要求，適時調(diào)整“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的目標(biāo)導(dǎo)向。農(nóng)村貧困地區(qū)受制于自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人才儲量等諸多方面的限制，鄉(xiāng)村發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)和品牌塑造的能力弱、可持續(xù)性差，嚴(yán)格的規(guī)定造成產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目對扶貧資金的依賴程度高，一旦缺少相關(guān)的資金注入，其長期收益就面臨考驗(yàn)。同樣，適度調(diào)整扶貧資金注入產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目要求較高抵押物或擔(dān)保物的規(guī)定，這一規(guī)定使得產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目優(yōu)先聚焦于那些資金、實(shí)力雄厚的大型企業(yè)，而真正具備技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和管理能力的部分合作社帶頭人或致富能人卻難以深度介入，但他們卻有可能為相關(guān)扶貧措施帶來的長期收益提供某種穩(wěn)定和可靠的保障。

第二，政府責(zé)任與個人責(zé)任實(shí)現(xiàn)有機(jī)匹配。

中國農(nóng)村長期受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而陷入“結(jié)構(gòu)性困局”之中，這導(dǎo)致其獲得的外部性資源有限、公共設(shè)施和公共服務(wù)不均等、發(fā)展環(huán)境脆弱、發(fā)展動能不足。農(nóng)村公共治理目前已成為國家治理體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。近年來，國家和政府通過注入大量的外源性資源，以減輕不均衡和剪刀差造成的“差異格局”。在此意義上，依照國家的財(cái)政能力為農(nóng)村注入何種數(shù)量的資源，只具有效率或工具性意義，而在價值和公平層面均具有合理性和正當(dāng)性，諸如政府承擔(dān)最低限度的吃飯、穿衣、住房、教育和醫(yī)療保障等職責(zé)。但是，政府承擔(dān)職責(zé)不僅應(yīng)有特定的邊界，而且要為貧困群體個人承擔(dān)特定責(zé)任預(yù)留出空間，否則便會陷入“福利資源陷阱”之中。換言之，國家和政府供給的資源越多，目標(biāo)群體的需求則越強(qiáng)，而需求過強(qiáng)便要求更多的資源供給，二者陷入了一種循環(huán)狀態(tài)之中。當(dāng)資源供給的數(shù)量和規(guī)模超過某一臨界點(diǎn)時，便會帶來貧困群體“等、靠、要”等觀念的滋生和蔓延，從而造成內(nèi)生動力不足；當(dāng)供給方資源減少，目標(biāo)群體便出現(xiàn)各種抱怨、不信任，甚至對抗性思維，加劇了基層治理體系的脆弱性。

國家和政府層面應(yīng)承擔(dān)頂層設(shè)計(jì)、組織協(xié)調(diào)、過程監(jiān)管和目標(biāo)考核，以及綜合性保障等職責(zé)。既不能擴(kuò)大也不能縮小這些職責(zé)的范圍和強(qiáng)度。個人層面的責(zé)任則表現(xiàn)為貧困群體積極從事相關(guān)的生產(chǎn)、勞務(wù)和學(xué)習(xí)培訓(xùn)等工作，通過個體責(zé)任的承擔(dān)來提升可行能力。政府責(zé)任的履行只有建立在個人責(zé)任履行的基礎(chǔ)上，才能最大限度地提升扶貧脫貧的效能，因?yàn)閭€人責(zé)任沒有替代品可言。用政府責(zé)任取代個人責(zé)任的做法，不可避免地會在不同程度上產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)和不利后果。所以，應(yīng)通過政府責(zé)任與個人責(zé)任的有機(jī)匹配，共同推進(jìn)基層社會治理的可持續(xù)性進(jìn)程。

第三，公共決策目標(biāo)做到明確性與模糊性的大致均衡。

公共決策要有明確的目標(biāo)和行為導(dǎo)向，以此為公共行動提供行動方向和任務(wù)要求。但明確性不代表決策目標(biāo)本身不包含一定的模糊性。在理論層面，任何公共決策也僅僅建立在部分合理性的基礎(chǔ)之上，這是因?yàn)楣矝Q策受制于有限理性、實(shí)際條件、任務(wù)要求和時間周期等影響，其不可能全面考慮所有的因素。因此，公共決策大都關(guān)注那些根本性或關(guān)鍵性的議題。隨著政策目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)或?qū)嶋H情勢的流變，原先處于核心和關(guān)鍵的因素會發(fā)生變化，甚至成為次要的和附屬性的因素，此時只有相對模糊的決策目標(biāo)，才能為相關(guān)議題的切換和轉(zhuǎn)向提供一定的空間；在實(shí)踐層面，公共決策和行為導(dǎo)向往往是具體的、清晰的、可操作和可量化的，但實(shí)施過程往往充斥著復(fù)雜性和不確定性，因?yàn)閷?shí)施過程涉及執(zhí)行者的行為選擇、經(jīng)驗(yàn)偏好和利益博弈，而只有目標(biāo)的相對模糊才能有效耦合復(fù)雜的行為過程。一旦目標(biāo)過于明確，因其明確性帶來的規(guī)制力導(dǎo)致在實(shí)踐過程中出現(xiàn)新議題，難以在短期內(nèi)進(jìn)入行動者的視野之中，或行動者有意或無意地將其遮蔽或懸置起來，從而造成執(zhí)行偏差行為的產(chǎn)生。

上述問題在扶貧脫貧過程中表現(xiàn)尤為明顯?！皟刹怀詈腿Ｕ稀弊鳛榫唧w的目標(biāo)和行為導(dǎo)向，使得基層行動者圍繞這一明確的目標(biāo)來進(jìn)行資源配置和構(gòu)筑行為重點(diǎn)，但隨著政策的執(zhí)行和資源投入的加大，相關(guān)的保障問題就會得到一定的緩解，而部分群體內(nèi)生動力相對不足則會上升為一個重要議題。但受制于明確的目標(biāo)，這一議題上升為關(guān)鍵性議題的空間和動力略顯不足。

四、結(jié)論

習(xí)近平總書記指出，“在扶貧脫貧實(shí)踐中，我們形成了不少有益經(jīng)驗(yàn)，概括起來主要是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)?！盵27]總體而言，扶貧脫貧實(shí)踐過程中呈現(xiàn)的整體性治理模式是在吸納原有理論資源和合理因子的基礎(chǔ)上，扶貧主體又創(chuàng)新性地豐富和完善了其內(nèi)涵，增加了中國特色的治理資源和治理智慧，很大程度上提升了其適應(yīng)性和實(shí)踐性。只有將原有資源和新的要素有機(jī)結(jié)合起來，才能構(gòu)成當(dāng)代中國整體性治理模式的完整圖景。概言之，這一模式具有如下幾個方面的獨(dú)特屬性和關(guān)鍵特質(zhì)。

首先，執(zhí)政黨介入帶來的政治勢能。賀東航等學(xué)者認(rèn)為，政治勢能有三層含義：一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”。通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”來產(chǎn)生凝聚力，并整合跨部門利益，從而解決政策執(zhí)行碎片化難題。二是“構(gòu)建權(quán)勢”。利用黨政聯(lián)合發(fā)文將公共政策上升為黨的議題，賦予其更高的政治意義。三是“借勢成事”。讓下級感受到一種動而不可止的勢能，進(jìn)而對“順勢而行者”起到推動作用、對“逆勢而行者”起著阻遏、阻止或改變行進(jìn)方向的作用[28]?！翱茖咏M織一旦遇有政治勢能強(qiáng)大的公共政策，各級執(zhí)行主體可以突破惰性和部門割裂，具有高化的效能和執(zhí)行力?！盵28]在當(dāng)代中國的政策過程中，由于中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心和支柱地位，決定了政黨主導(dǎo)型的政治結(jié)構(gòu)和集中統(tǒng)一的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。扶貧脫貧實(shí)踐過程中政黨意志的表達(dá)和傳遞、政治學(xué)習(xí)、組織動員和黨的監(jiān)督帶來的較強(qiáng)政治勢能，也就必然引領(lǐng)這一實(shí)踐的全過程，并構(gòu)成整體性治理模式作用發(fā)揮的前提性條件。

其次，黨政同職同責(zé)帶來的正當(dāng)性公共權(quán)威。扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組作為扶貧脫貧行動中的最高決策機(jī)構(gòu)，因市（縣）黨委和政府一把手擔(dān)任雙重組長成為總指揮部，這種決策和執(zhí)行架構(gòu)確保了政策目標(biāo)按照頂層設(shè)計(jì)的路線圖和時間表嚴(yán)格執(zhí)行，并充分動員兩個系統(tǒng)中的制度和治理優(yōu)勢?！爸袊伯a(chǎn)黨的本質(zhì)屬性和執(zhí)政地位，在法理意義上決定了中國共產(chǎn)黨必然代表人民執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)，并由此決定了執(zhí)政黨組織與其層級對應(yīng)的政府體系必然融合而成‘黨政體制’，進(jìn)而現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)為當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)和路徑?！盵29]“黨政體制”將政治勢能與公共權(quán)威深入結(jié)合在一起，并依據(jù)扶貧脫貧實(shí)踐過程的目標(biāo)性、系統(tǒng)性與合作性需要，在二者之間靈活切換，以聚合和發(fā)揮政治與政府的雙重優(yōu)勢，從而為整體性治理模式正向功能的釋放奠定了基礎(chǔ)性條件。

再次，內(nèi)外監(jiān)督帶來的問題導(dǎo)向。黨和政府利用巡視、巡察和督察等多種監(jiān)督手段，分主體、分層級地發(fā)現(xiàn)扶貧脫貧過程中存在的黨委和政府主體責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)督部門監(jiān)管不力、職能和業(yè)務(wù)部門合作不暢以及項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化傾向嚴(yán)重而特色化不足、扶貧措施覆蓋不全、扶貧資金保值增值面臨風(fēng)險等各類具體的實(shí)際問題。扶貧主體以問題為導(dǎo)向，不斷地進(jìn)行整改、完善與解決，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行與問題解決的有機(jī)聯(lián)動，最大程度上防止政策目標(biāo)空轉(zhuǎn)、選擇性和變通性執(zhí)行等行為的發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)了政策在問題解決中執(zhí)行，在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題的循環(huán)邏輯，為整體性治理模式發(fā)揮效能提供了可持續(xù)的動力機(jī)制。

最后，綜合施策帶來的顯著效能。效能是由三個核心要素構(gòu)成的概念組群：一是效能關(guān)注實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)間的接近程度。二是效能關(guān)注整個政策系統(tǒng)產(chǎn)出的凈收益，也既各種措施綜合實(shí)施過程中正負(fù)效能抵消之后獲得的實(shí)際成果。三是效能內(nèi)含著特定目標(biāo)群體和受益對象的真實(shí)獲得、實(shí)際感受和滿意評價，既包括數(shù)量、質(zhì)量也包括價值等層面。農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過程在原初決策目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果之間實(shí)現(xiàn)了較高的匹配度，各項(xiàng)措施綜合施策帶來的凈收益顯著，尤其是針對貧困群體收入增長和基本保障這兩個方面。貧困群體較高的滿意度和幸福感彰顯了中國社會基本公平正義的真實(shí)改進(jìn)，以及弱勢群體生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)的切實(shí)維護(hù)，更凸顯了執(zhí)政黨以人民為中心的執(zhí)政理念扎根于基層社會的有效過程。顯著的治理效能為整體性治理模式的運(yùn)行提供了明確的方向。

作者簡介：丁建彪，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授，博士，從事政治學(xué)理論研究。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2020年第3期

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