《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)偉大的系統(tǒng)工程，它將農(nóng)村和城市共同置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架之中，將形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、共同繁榮的格局。隨著戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系所蘊(yùn)含的國(guó)民收入分配格局將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國(guó)范圍內(nèi)資源配置格局及基本公共服務(wù)的供給將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜， 城鄉(xiāng)要素將呈現(xiàn)雙向流動(dòng)、有機(jī)結(jié)合的良性互動(dòng)格局。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，錢(qián)從哪里來(lái)？以地生財(cái)
首先講第一個(gè)問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。一個(gè)偉大的系統(tǒng)工程需要大量的資金投入，那么錢(qián)從哪來(lái)？我認(rèn)為很大一部分可以叫做“以地生財(cái)”。誰(shuí)的地？主要是農(nóng)民集體所有的土地。農(nóng)民擁有的最重要的財(cái)產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體成員身份共同擁有的農(nóng)村土地資源。第二次全國(guó)土地調(diào)查主要成果及其他相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)144億畝國(guó)土面積中，農(nóng)村集體所有土地總面積約占46%，集體所有的農(nóng)用地占國(guó)土面積的38.4%。在全國(guó)4.8億畝建設(shè)用地面積中，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地面積占64.6%。在農(nóng)村集體所有建設(shè)用地3.1億畝的面積中，農(nóng)戶(hù)的宅基地面積約占55%。由于18億畝耕地的紅線(xiàn)難以突破，以往城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重點(diǎn)是圍繞著農(nóng)民這3億多畝建設(shè)用地來(lái)做文章。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的落實(shí)，首先就是對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的落實(shí)。農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，也就是土地要素逐步市場(chǎng)化的過(guò)程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加速市民化的過(guò)程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消除、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的過(guò)程。城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也必然涉及到如何利用好農(nóng)民這塊地的問(wèn)題。
“如何用好農(nóng)民的地”可以歸納為兩句話(huà)，第一句話(huà)叫做“吃飯靠財(cái)政，花錢(qián)靠賣(mài)地”，第二句話(huà)叫做“取之于鄉(xiāng)，用之于城”，這兩句話(huà)勾勒出我們目前對(duì)農(nóng)民所有的土地使用的現(xiàn)狀。由于地方自身財(cái)力不足，轉(zhuǎn)移支付又有諸多限制，在這種情況下，地方官員短期內(nèi)最快捷和最能見(jiàn)效的辦法和理性的選擇就是以地生財(cái)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用在很大程度上是地方政府土地財(cái)政和土地金融的主要依托。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益，是地方政府基金性收入的主要來(lái)源，這就是我們所說(shuō)的“吃飯靠財(cái)政，花錢(qián)靠賣(mài)地”。這個(gè)話(huà)有沒(méi)有依據(jù)呢？應(yīng)該是有依據(jù)的。2019年地方一般公共預(yù)算收入175491.92億元，其中，本級(jí)收入101076.82億元，增長(zhǎng)3.2%；中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付收入74415.1億元。2019年地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入80476.13億元，增長(zhǎng)12.6%。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入72584.42億元，增長(zhǎng)11.4%，占地方一般公共預(yù)算收入的41.4%；占地方本級(jí)收入的71.8%。具體的例子還有，2018年江西省某國(guó)定貧困縣全縣本級(jí)財(cái)稅收入（一般公共預(yù)算收入）65707萬(wàn)元。地方政府性基金收入（政府性基金預(yù)算收入）82381萬(wàn)元，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入77249萬(wàn)元?？h本級(jí)可用財(cái)力211997萬(wàn)元(含一般公共預(yù)算收入65707萬(wàn)元，政府性基金預(yù)算收入82381萬(wàn)元，及上級(jí)稅收返還和財(cái)力補(bǔ)助等)。
地方政府獲得收入后，花錢(qián)一般花在什么地方呢？這部分資金主要用于建設(shè)城市、招商引資，發(fā)展工業(yè)園區(qū)，獲取財(cái)稅收入和政績(jī)，也就是第二句話(huà)“取之于鄉(xiāng)，用之于城”。習(xí)近平總書(shū)記曾說(shuō)：“要解決土地增值收益長(zhǎng)期‘取之于農(nóng)，用之于城’的問(wèn)題，破解‘農(nóng)村的地自己用不上、用不好的困局?！?農(nóng)村的地能不能農(nóng)民自己用，用得上、用得好？某先進(jìn)村的黨支部書(shū)記曾說(shuō)，發(fā)達(dá)村莊的共同點(diǎn)是充分整合資源，尤其土地資源。先進(jìn)村無(wú)一不是搶占制高點(diǎn)，使農(nóng)民把土地能夠用得上，用得好。
二、調(diào)整國(guó)民收入分配格局，落實(shí)農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利
近些年中央出臺(tái)了一系列的政策舉措，十七屆三中全會(huì)《決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”；2011年12月，溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話(huà)中也強(qiáng)調(diào)，我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。” 2017年中央1號(hào)文件提出：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！薄霸试S通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展,嚴(yán)禁違法違規(guī)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所?！?nbsp; 但過(guò)去幾年，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的政策之所以難以落地，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入之所以增長(zhǎng)緩慢，主要是因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題涉及國(guó)民收入再分配體系調(diào)整等全局性、深層次的矛盾和問(wèn)題。大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府和開(kāi)發(fā)商在土地增值收益中的份額，政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷將被打破，土地財(cái)政和土地金融將難以為繼，地方政府的資金鏈就要斷裂。要解決這個(gè)問(wèn)題，就必然涉及中央政府與地方政府之間財(cái)力與支出責(zé)任的劃分，中央和地方之間財(cái)政分配關(guān)系以及國(guó)民收入分配格局調(diào)整等關(guān)鍵性問(wèn)題，只有全面深化改革，才有可能推進(jìn)。
多年來(lái)許多農(nóng)村地區(qū)都在進(jìn)行探索，通過(guò)農(nóng)民集體自主開(kāi)發(fā)方式，在村集體建設(shè)用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)或股份合作經(jīng)濟(jì)，既滿(mǎn)足了市場(chǎng)剛性的土地需求，又盤(pán)活了閑置的集體建設(shè)用地資源，獲得土地增值的級(jí)差地價(jià)收益，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，更好地保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)益，增加農(nóng)民收入。但實(shí)踐中各地的一些做法與《土地管理法》的規(guī)定有不協(xié)調(diào)之處。一些地方政府也先行先試，大膽探索，用農(nóng)村的集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房。所以改革有時(shí)候往往要突破一些現(xiàn)行的制度框架等等，這個(gè)問(wèn)題就給我們帶來(lái)很?chē)?yán)峻的挑戰(zhàn)。
北京懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)北溝村地處長(zhǎng)城腳下，風(fēng)景優(yōu)美，空氣新鮮，民風(fēng)淳樸。當(dāng)時(shí)北溝村的書(shū)記非常大膽，吸引外國(guó)人來(lái)居住投資，租農(nóng)民閑置房，一年租金5000元到3萬(wàn)元不等，30年租期，30年后無(wú)償還給村民。一些外國(guó)人投資后，有的自己居住，有的由人經(jīng)營(yíng)，四六分成。村里有一個(gè)瓦廠(chǎng)賓館，原來(lái)是廢棄的瓦窯，外國(guó)人租賃開(kāi)發(fā)。村莊改造之后的環(huán)境很優(yōu)美，由職業(yè)經(jīng)理人管理。打響品牌后，很多外國(guó)人下了飛機(jī)后直接就到北溝村來(lái)了，到這兒又能看長(zhǎng)城、租自行車(chē)玩，還能吃點(diǎn)北京風(fēng)味。2018年9月，村支部書(shū)記王全向記者介紹，10年前租北溝村一個(gè)小院一年才5000塊，可現(xiàn)在一年6萬(wàn)，村里的土地價(jià)值是10年前的12倍，而且像租用的最好院落一次性投入2700多萬(wàn)，30年后租約到期，全部成為村里的資產(chǎn)。村里的土地盤(pán)活了，村民富起來(lái)了，鄉(xiāng)村也美麗了，這筆賬太值了。但當(dāng)時(shí)《土地管理法》（1999年制定、2004年修訂）第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。所以實(shí)踐中各地的一些做法與《土地管理法》第63條規(guī)定有不協(xié)調(diào)之處。法律的修訂當(dāng)時(shí)沒(méi)有跟上改革的步伐。2017年、2018年的中央一號(hào)文件提出的租賃、合股、合作等，實(shí)際上中央重要文件的精神對(duì)地方的探索從政策上提供了依據(jù)。終于等到2019年8月26號(hào)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂了，把63條進(jìn)行大改動(dòng)，轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押、出租等內(nèi)容都包含進(jìn)去了。所以1999年至2019年這20年間，正是由于農(nóng)村基層敢于先行先試，很多農(nóng)村才能改變?cè)忻婷?。我們現(xiàn)行的法律法規(guī)是在轉(zhuǎn)型期的法律法規(guī)，往往跟不上改革發(fā)展的步伐，而法律法規(guī)的修訂完善又有一個(gè)過(guò)程。怎樣才能把理論、法律、政策和實(shí)踐更好地結(jié)合起來(lái)，更好地協(xié)調(diào)起來(lái)，使改革者能夠有條件繼續(xù)往前行，這是一個(gè)很值得探索的重要問(wèn)題。
2018年，中央1號(hào)文件提出了“跨省域調(diào)劑機(jī)制，把所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。在原有的政策框架下，土地整治后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)不能跨縣（市、區(qū)）流轉(zhuǎn)，2018年中央1號(hào)文件的提法是政策的一個(gè)重大調(diào)整。2020年一號(hào)文件再次重申了土地增值收益要“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”。要抓緊出臺(tái)調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例的意見(jiàn)。2020年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，指出：到“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例各、省、市自治區(qū)達(dá)到50%以上。” 這是國(guó)民收入分配格局的調(diào)整，財(cái)政制度的改革，實(shí)質(zhì)上意味著在審慎而漸進(jìn)地推行利益分配格局的調(diào)整。
三、鄉(xiāng)村有了錢(qián)，這錢(qián)用到哪里，如何才能用好？
鄉(xiāng)村有了錢(qián)，這錢(qián)用在哪里？怎樣才能用好？這里邊包括公共財(cái)政更多地向三農(nóng)的支出轉(zhuǎn)移，探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)等重大理論、政策與實(shí)踐問(wèn)題?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。
近年來(lái)脫貧攻堅(jiān)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提倡發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)并出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施。農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新及相關(guān)政策釋放出發(fā)展空間，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有了較為雄厚的資金來(lái)源。如某合作社，2019年用某鎮(zhèn)扶貧資金203萬(wàn)元建冷庫(kù)；2019年8月份，用2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)村的230萬(wàn)元扶貧資金建了烘干車(chē)間（合作社投資152萬(wàn)元）；用某村扶貧資金50萬(wàn)元，建成育辣椒苗的連體棚。都是8%的年回報(bào)率。隨著形勢(shì)的發(fā)展和新政策措施的出臺(tái)，全國(guó)農(nóng)村不同地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)都有了新增的較大一塊集體資產(chǎn)和相應(yīng)的收益。問(wèn)題是這塊資產(chǎn)和收益能否為身為集體成員的普通農(nóng)民所有和所用？身為集體成員的普通農(nóng)民能否對(duì)集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和收益的分配有知情權(quán)、參與決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)？如何避免走集體經(jīng)濟(jì)蛻變?yōu)楦刹拷?jīng)濟(jì)的老路？
《共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》一年之內(nèi)相繼印發(fā)，兩個(gè)條例里都提到“農(nóng)村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、村兩委班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職，”也就是說(shuō)實(shí)際上要做到四個(gè)“一肩挑”，即黨組織、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)“一肩挑”。有幾點(diǎn)需要注意：（1）政治組織、社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，能加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，減少?zèng)Q策成本、行政成本、運(yùn)營(yíng)成本，但三類(lèi)組織的功能不能混淆。農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同的組織。村級(jí)黨組織是執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務(wù)性”組織，村民委員會(huì)是以辦理公共事務(wù)為重點(diǎn)、為全體村民服務(wù)的基層“政務(wù)性”組織。農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地等集體所有資產(chǎn)為紐帶，承擔(dān)土地承包、資源開(kāi)發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值等集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)等經(jīng)濟(jì)事務(wù)、由成員所組成的“經(jīng)濟(jì)性”組織，其功能與村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)截然不同。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公共財(cái)政必須覆蓋農(nóng)村，村干部可以交叉任職，但不同類(lèi)型組織的功能和服務(wù)對(duì)象必須區(qū)分開(kāi)來(lái)。（2）對(duì)交叉任職后一元化的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)如何進(jìn)行有效監(jiān)督？要探索如何完善內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，而不是僅僅依賴(lài)于外部監(jiān)督。建立成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)這“三會(huì)”組織的治理結(jié)構(gòu)，使集體經(jīng)濟(jì)組織普通成員真正享有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織重大事務(wù)的知情權(quán)、參與決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而形成對(duì)掌控集體經(jīng)濟(jì)的村干部的有效制衡機(jī)制，防止集體經(jīng)濟(jì)再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”。一句話(huà)，將能人治村與農(nóng)民群眾作為集體成員對(duì)決策的民主參與、對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督與制衡結(jié)合起來(lái)，發(fā)展真正的新型集體經(jīng)濟(jì)。（3）農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與合作經(jīng)濟(jì)組織有何不同？1984年中央1號(hào)文件提出，“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織?！敝醒?號(hào)文件《把農(nóng)村改革引向深入》（政治局1987年1月22日通過(guò)）中明確提出：“鄉(xiāng)、村合作組織主要是圍繞公有土地形成的，與專(zhuān)業(yè)合作社不同，具有社區(qū)性、綜合性的特點(diǎn)”。從理論和政策上講，中國(guó)農(nóng)村的村組社區(qū)合作組織與村組集體經(jīng)濟(jì)組織在外延上是重合的，在內(nèi)涵上前者強(qiáng)調(diào)社區(qū)性和綜合性，后者更突出集體所有權(quán)特性。關(guān)鍵是集體二字。18屆3中全會(huì)《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時(shí)，往往要涉及農(nóng)村集體。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及“集體”這個(gè)詞。但農(nóng)村集體的內(nèi)涵外延是什么？集體是由成員組成的，成員的資格如何界定？成員的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)是什么？成員如何進(jìn)入、如何退出？對(duì)于這一系列問(wèn)題需要從理論、法律、政策和實(shí)踐幾個(gè)層面加以廓清。（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系要進(jìn)一步探討。習(xí)近平同志2014年9月指出：“要探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制。搞好這項(xiàng)改革，一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。要探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。”村集體經(jīng)濟(jì)組織要想與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相容，必須產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，流轉(zhuǎn)順暢。集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的權(quán)利在很大程度上是成員權(quán)與用益物權(quán)相結(jié)合的復(fù)合性權(quán)利。成員擁有的作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的用益物權(quán)往往是一束權(quán)利，可以單獨(dú)抽出一個(gè)或幾個(gè)權(quán)利進(jìn)行讓渡。當(dāng)成員的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，成員的資格也必然發(fā)生變化。這個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步深入探討。
四、城市要素與資源流向農(nóng)村是必然趨勢(shì)，但也帶來(lái)新的挑戰(zhàn)
《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》里提到，要吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興，鼓勵(lì)工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興提供綜合性的解決方案。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著城鄉(xiāng)互通，要素雙向流動(dòng)，不能僅給鼓勵(lì)進(jìn)城的優(yōu)惠政策，原住民往往沒(méi)有能力來(lái)充分利用土地資源；不能保持固化的模式，城市的資金、技術(shù)、人才等資源下鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策也應(yīng)放開(kāi)。這些生產(chǎn)要素要與農(nóng)村的土地等資源有效結(jié)合，才能改變農(nóng)村原有的要素配置，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，絕不僅僅是農(nóng)村的要素流向城市；城市的先進(jìn)要素（資本、技術(shù)、管理）和優(yōu)質(zhì)資源（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等資源）也要流向農(nóng)村。農(nóng)村不能加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的狀況。鄉(xiāng)村振興的主體、驅(qū)動(dòng)力是誰(shuí)？應(yīng)該是先進(jìn)生產(chǎn)要素的載體。改造農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不能僅靠留守老人、留守婦女和留守兒童。
但是現(xiàn)在給我們帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題就是，在要素開(kāi)放流動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)格局下如何保障農(nóng)民的權(quán)益？“資本下鄉(xiāng)”本身是把雙刃劍，鄉(xiāng)村發(fā)展不能成為新的圈地?zé)幔荒艹蔀橘Y本的盛宴，鄉(xiāng)村振興的成果必須由農(nóng)民共享。改變資源要素的配置應(yīng)伴之以利益格局的相對(duì)均衡。讓農(nóng)民群眾合法合理地分享鄉(xiāng)村振興的成果，應(yīng)該成為基本前提。2017年12月，習(xí)近平總書(shū)記指出：“農(nóng)村一二三產(chǎn)融合不是簡(jiǎn)單的一產(chǎn)‘接二連三’，關(guān)鍵是完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，不能富了老板、丟了老鄉(xiāng)，要通過(guò)就業(yè)帶動(dòng)、保底分紅、股份合作等多種形式，讓農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益” 。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)要有利于加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)，有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。注意不要以財(cái)政資金、優(yōu)惠政策去引進(jìn)對(duì)農(nóng)民只有競(jìng)爭(zhēng)（或排斥）沒(méi)有帶動(dòng)的企業(yè)，確保以農(nóng)民為主體推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
資本下鄉(xiāng)后，我們希望形成的格局是：村民自身能成為資源和部分資本的所有者，村集體領(lǐng)導(dǎo)人作為集體成員的代理，接受集體成員的監(jiān)督，使集體經(jīng)濟(jì)組織成為工商資本較為平等的合作伙伴。在農(nóng)村形成合作共贏的伙伴關(guān)系和較為均衡的利益格局。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，在要素開(kāi)放流動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)格局下，更要不斷深化以落實(shí)農(nóng)民群眾政治上的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利為目標(biāo)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和鄉(xiāng)村治理體制改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。
（本文作者為湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專(zhuān)家委員、中國(guó)社科院學(xué)部委員，本文系作者在“湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院”揭牌儀式暨《湖南鄉(xiāng)村振興藍(lán)皮書(shū)》發(fā)布會(huì)上作的主題報(bào)告錄音整理）
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