按語(yǔ)：土地是農(nóng)民賴以生存的根本，農(nóng)村土地問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。近年來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，從2018年修改《農(nóng)村土地承包法》，到2019年修改《土地管理法》，再到2020年《民法典》頒布，國(guó)家希望通過(guò)不斷完善法律制度以更好地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。同時(shí)，農(nóng)村土地問(wèn)題也一直是法學(xué)學(xué)者們所關(guān)注的焦點(diǎn)，他們的學(xué)術(shù)研究為立法的完善貢獻(xiàn)著力量。

2018年年底修正通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》確立了“第二輪土地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”原則，然而這一原則究竟應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)，理論界和實(shí)務(wù)界還有很多分歧和爭(zhēng)議，而且這種分歧和爭(zhēng)議在“承包地三十年不動(dòng)”規(guī)則落實(shí)過(guò)程中就廣泛存在。就“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”領(lǐng)域相關(guān)爭(zhēng)議的解決來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)單地依照樸素的正義感或公平觀進(jìn)行抽象的理論分析是不妥當(dāng)?shù)?，我們需要深入中?guó)農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展的真實(shí)場(chǎng)景來(lái)思考相關(guān)問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)的改革和發(fā)展要求，探究《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)則合理的制度落實(shí)方式和路徑。

作為人類生存、生活和生產(chǎn)的空間，土地資源在任何時(shí)代都是極端重要的。也正因如此，這個(gè)領(lǐng)域的紛爭(zhēng)從來(lái)都是綿延不絕的，本文所要討論的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度就是其中的典型。

雖然2017年通過(guò)的十九大報(bào)告提出了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期之后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再延長(zhǎng)三十年”的主張，而且2018年年底修正通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》以法律的形式確認(rèn)了這一政策主張，但無(wú)論是在理論上，還是在實(shí)踐中，這一制度安排都存在各種不同的看法和意見(jiàn)。本文旨在梳理該領(lǐng)域的相關(guān)爭(zhēng)議，然后結(jié)合我國(guó)的改革和發(fā)展要求，來(lái)分析《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)則的制度落實(shí)問(wèn)題。

1.“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”面臨的挑戰(zhàn)與爭(zhēng)議

我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，發(fā)端于20世紀(jì)70年代末的包產(chǎn)到戶、包產(chǎn)到組、家庭聯(lián)產(chǎn)承包等改革探索。到20世紀(jì)80年代的中期，相關(guān)改革開(kāi)始定型并統(tǒng)一被命名為“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。

基于這種制度安排，1984年中共中央“一號(hào)文件”提出了“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”的改革目標(biāo)。1997年8月，在第一輪土地承包即將到期之前，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳再次發(fā)出通知，要求“土地承包期限再延長(zhǎng)30年，在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的……要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包”。

2002年，中辦和國(guó)辦的上述政策主張獲得了全國(guó)人大常委會(huì)的支持，當(dāng)年8月通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第20條和第27條規(guī)定，“第二輪耕地承包期為三十年”,“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定”。

上述這些規(guī)則被人們形象地稱為“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。其中，所謂“大穩(wěn)定”，又被稱為“增人不增地、減人不減地”規(guī)則。

關(guān)于上述規(guī)則在承包地領(lǐng)域的實(shí)施效果，近些年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家做了大量的社會(huì)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移和人口的變化，全國(guó)各區(qū)域都不同程度地出現(xiàn)了戶籍在農(nóng)村但沒(méi)有承包地的農(nóng)民。比如，杜吟棠2007年在江蘇、甘肅兩省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無(wú)地人口達(dá)到農(nóng)村人口總數(shù)的19.37%，缺地農(nóng)戶達(dá)到農(nóng)戶總數(shù)的46.69%。龔為綱團(tuán)隊(duì)2009年的調(diào)查結(jié)果顯示，西南地區(qū)是土地嚴(yán)格不能調(diào)動(dòng)的區(qū)域，同時(shí)人口呈現(xiàn)高速自然增長(zhǎng)，因而有68%的調(diào)查對(duì)象反映自家有人沒(méi)有分到土地。中部地區(qū)的湖北，也有接近60%的調(diào)查對(duì)象反應(yīng)有人沒(méi)有分到土地。而在最早探索實(shí)踐“增人不增地、減人不減地”政策的貴州省湄潭縣，到2010年，無(wú)地人口占總?cè)丝诘?5%。

農(nóng)民如何面對(duì)這種“人地不均”現(xiàn)狀呢？

有調(diào)查結(jié)果稱，對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持支持、反對(duì)、中立態(tài)度的農(nóng)戶分別占63.7%、11.6%、24.7%。另外一些調(diào)查結(jié)果則稱，對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持支持、反對(duì)、中立態(tài)度的農(nóng)戶分別占32.1%、62.7%、5.2%。在最早實(shí)行“增人不增地、減人不減地”政策的貴州湄潭，有93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配，89%和90%的人認(rèn)為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應(yīng)該分得土地，54%的人認(rèn)為逝者的土地應(yīng)交回村里重新分配，只有41%的人同意可由家人繼承。還有調(diào)查稱，80%以上的農(nóng)村居民支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策，但二輪承包到期后要求土地調(diào)整的壓力非常大。

這些調(diào)查結(jié)果和結(jié)論雖然差異甚大，但都具有一定的可信度，畢竟不僅中國(guó)的東中西部存在發(fā)展階段、資源稟賦、風(fēng)土人情等方面的差異，而且?guī)缀趺總€(gè)村莊內(nèi)部的農(nóng)民也都會(huì)因?yàn)榇嬖诶娴姆只?、發(fā)展機(jī)會(huì)的不均衡以及由此產(chǎn)生的觀念差異，對(duì)這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生完全不同的看法。甚至在極端的情況下，同一個(gè)農(nóng)民會(huì)因?yàn)榍閯?shì)的變化而在這個(gè)問(wèn)題上出現(xiàn)態(tài)度和觀點(diǎn)的變化。

面對(duì)這種紛繁復(fù)雜的局面，理論界也形成了兩種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)可以稱為“穩(wěn)定承包權(quán)+完善配套制度說(shuō)”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)不可能回到“人人有份”的集體土地制度。解決目前承包地領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題的方案不應(yīng)當(dāng)是廢除“增人不增地、減人不減地”規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)是固化集體組織的成員資格，人口與土地關(guān)系長(zhǎng)期固定，然后通過(guò)完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化（比如，解決好農(nóng)村溢出人口在城鎮(zhèn)的落地、落戶問(wèn)題、建立農(nóng)村社保和養(yǎng)老制度等），進(jìn)行“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置改革等配套制度，解決農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，農(nóng)地撂荒以及農(nóng)業(yè)健康發(fā)展等問(wèn)題。

另外一些學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民樸素的公平觀，支持基層群眾自治組織動(dòng)用《村民委員會(huì)組織法》建立的“民主多數(shù)決”機(jī)制，按照人口的變動(dòng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”，從而解決農(nóng)業(yè)人口變化與集體土地占有不均之間的矛盾。就具體制度落實(shí)而言，這種可以稱為“行政調(diào)整說(shuō)”的觀點(diǎn)內(nèi)部又存在一些差別。有人主張，無(wú)須等到第二輪承包合同到期，當(dāng)下就應(yīng)當(dāng)廢除農(nóng)村土地承包法所建立的“三十年不動(dòng)”規(guī)則，至于“耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”規(guī)則更不應(yīng)當(dāng)建立。還有人主張，當(dāng)前可以繼續(xù)執(zhí)行“三十年不動(dòng)”規(guī)則，但第二輪承包合同到期后，不能“原地原人再延長(zhǎng)三十年”，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口的變化來(lái)重新分配土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，究竟是執(zhí)行“三十年不動(dòng)”規(guī)則，還是對(duì)承包地進(jìn)行“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民集體的自主決策權(quán)和農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的地位和意志，而不能以法律和政策的形式代替集體做出決定，因?yàn)槲ㄓ腥绱耍拍茼槕?yīng)“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的要求。這種可以稱為“集體民主自決說(shuō)”的觀點(diǎn)，貌似是前兩種觀點(diǎn)的折中，但實(shí)際上與溫和型的“行政調(diào)整說(shuō)”并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)樗鼈兌挤磳?duì)“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”這一原則，都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民樸素的公平觀和正義感，并允許通過(guò)村內(nèi)的“民主多數(shù)決”機(jī)制來(lái)調(diào)整土地。

在之前的文章中，筆者曾經(jīng)從法律規(guī)范角度，將上述實(shí)踐難題和理論爭(zhēng)議的癥結(jié)總結(jié)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)還是一項(xiàng)類似社會(huì)保障的制度看待的差異”，并提出“重建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是中國(guó)改革開(kāi)放四十余年的基本經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)穩(wěn)定、長(zhǎng)期的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行建構(gòu)和發(fā)展”這一結(jié)論，但并沒(méi)有系統(tǒng)回應(yīng)“行政調(diào)整說(shuō)”和“集體民主自決說(shuō)”所提出的“部分農(nóng)民樸素的正義感和公平觀”這一問(wèn)題。本文擬通過(guò)分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于農(nóng)民的意義，直面并系統(tǒng)回應(yīng)這一問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上討論該領(lǐng)域的改革目標(biāo)和改革路徑。

2.土地承包權(quán)對(duì)于農(nóng)民的意義

關(guān)于土地之于農(nóng)民的意義，常見(jiàn)的說(shuō)法是“土地是農(nóng)民的命根子”。雖然這種說(shuō)法的準(zhǔn)切內(nèi)涵并不明晰，但其總體的意思是“土地對(duì)于農(nóng)民是極端重要的”。在論及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域的改革和制度完善時(shí)，人們也常常不假思索地將這種說(shuō)法作為討論的前提。然而，如果重視我國(guó)農(nóng)民的生活狀況和收入來(lái)源的話，這一流傳甚廣的說(shuō)法可能需要重新評(píng)估，因?yàn)檗r(nóng)用地和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出給農(nóng)民帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入其實(shí)是非常有限的，甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和生活的破產(chǎn)。

比如，根據(jù)毛澤東1926年在湖南湘潭西鄉(xiāng)所做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個(gè)正值壯年的勤敏佃農(nóng)，以一所茅屋為住宅，父母俱亡，僅一妻一子，妻替他煮飯喂豬，子年十二三歲，替他看牛。耕種十五畝田，一年共計(jì)只能獲得315元7角2分收入，其中，每畝年獲谷（稻）四石，十五畝，共獲六十石，產(chǎn)出之收入為240元，但因?yàn)橐虻刂骼U納四十二石（十分之七）地租（價(jià)值）168元，因此其實(shí)際收入僅為147元7角2分。而該佃農(nóng)所在家庭當(dāng)年在米面油鹽茶、人情往來(lái)、種子化肥牛力等生活和生產(chǎn)領(lǐng)域的支出為167元3角6分5厘5。年終收支相抵，該家庭的經(jīng)濟(jì)收入非但沒(méi)有盈余，反而虧損19元6角4分5厘5。而在同一時(shí)期的浙江，收支有余家庭僅占總數(shù)的14.1%，收支相抵者亦只有26.4%,收支不敷者竟高達(dá)59.5%。地主的收入要優(yōu)越一些，但食物支出占地主生活總支出的比例亦高達(dá)70%，并不比自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)和佃農(nóng)優(yōu)越許多。

而農(nóng)民之所以還能忍受這種入不敷出的生活，主要是因?yàn)槊磕瓯M其勤力所獲之副業(yè)以與生活相掙扎。一旦副業(yè)收入不佳，或者遇到天災(zāi)，又或者人畜生病，這樣困苦的生活都難以為繼了。在這種情況下，除了在饑餓中等待死亡或者變成兵匪游民發(fā)動(dòng)農(nóng)民起義外，中國(guó)的農(nóng)民并沒(méi)有更好的選擇。

為什么中國(guó)農(nóng)民在20世紀(jì)的前半葉居然貧苦到吃不飽飯的程度呢？帝國(guó)主義的經(jīng)濟(jì)侵略、軍閥混戰(zhàn)、人口激增、高利借貸、賦稅過(guò)重、農(nóng)民受教育程度低、土地分配不均及地租過(guò)高、交通不便等原因是人們經(jīng)常提及的。這些原因無(wú)疑都非常重要，但除了這些因素外，“農(nóng)用地本身產(chǎn)出作物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高（種地不賺錢(qián)）”這一因素是不能被忽視的，因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)生根本性變革之前，一塊土地所能產(chǎn)出的農(nóng)作物產(chǎn)量基本是穩(wěn)定的，而農(nóng)作物作為人類生活的必需品，其價(jià)格并不可能大幅度提高。

因此，如果某個(gè)農(nóng)民希望純粹依靠農(nóng)業(yè)勞動(dòng)來(lái)獲得富裕，基本上是不可行的。就像費(fèi)孝通在1936年所指出的那樣，中國(guó)農(nóng)村的基本問(wèn)題，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是農(nóng)民的收入降低到了不足以維持最低限度生活水平所需的程度。中國(guó)農(nóng)村真正的問(wèn)題是人民的饑餓問(wèn)題。采取土地改革、減收地租、平均地權(quán)等措施，對(duì)于解決人民的饑餓問(wèn)題是必要的，但這些措施并不能最終解決中國(guó)的土地問(wèn)題，因?yàn)樽罱K解決中國(guó)土地問(wèn)題的辦法在于發(fā)展現(xiàn)代工商業(yè)來(lái)增加農(nóng)民的收入，而不在其他方面。

20世紀(jì)后半葉的中國(guó)印證了費(fèi)孝通的判斷。雖然新中國(guó)通過(guò)土地革命幫助貧苦農(nóng)民獲得均等的土地所有權(quán)（后轉(zhuǎn)化為集體土地使用權(quán)），但直到改革開(kāi)放之初，我國(guó)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)貧困依然是普遍的現(xiàn)象。以費(fèi)孝通所調(diào)查的開(kāi)弦弓村為例，該村在“1978年前，人均收入長(zhǎng)期徘徊在110元上下。1976年，紅衛(wèi)、立新兩個(gè)大隊(duì)的透支戶有104戶，占這兩個(gè)大隊(duì)家庭的23.6%”。李昌平2000年寫(xiě)給時(shí)任總理朱镕基的公開(kāi)信中也提到，“農(nóng)民種地畝產(chǎn)1000斤谷子（0.4元/斤），僅僅只能保本（不算勞動(dòng)負(fù)擔(dān)），80%的農(nóng)民虧本”。

之所以引用如此之多的數(shù)據(jù)來(lái)揭示一個(gè)人所共知的事實(shí)，既不是為了否定新中國(guó)土地革命的重要性（相反，中國(guó)共產(chǎn)黨在20世紀(jì)中期所領(lǐng)導(dǎo)的土地革命對(duì)于中國(guó)擺脫四分五裂的狀態(tài)乃至最后之獨(dú)立和發(fā)展，產(chǎn)生了決定性的作用），也不是為了否定中國(guó)農(nóng)民的收入和生活水平不斷提高的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而是為了論證“僅僅無(wú)償分配一塊承包地，并不能解決農(nóng)民的富?！边@一問(wèn)題。為了更加清晰地說(shuō)明這一問(wèn)題，再以2020年的情況為例說(shuō)明。

2020年11月初，河南安陽(yáng)瓦店鄉(xiāng)一農(nóng)民老關(guān)在李克強(qiáng)總理調(diào)研時(shí)稱其“種地每畝收入1700元”，在網(wǎng)絡(luò)上很多人質(zhì)疑老關(guān)的這一匯報(bào)有夸大產(chǎn)量和收入造假的成分。不過(guò)，即使這一數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，最多也就像老關(guān)所承認(rèn)的那樣，“俺家現(xiàn)在兩口人，耕種6畝地，還有1畝多土地流轉(zhuǎn)出去，今年小麥打了1200多斤，玉米1300多斤，每畝能收1700多元，一年收入1萬(wàn)多元，夠吃喝了”。由此觀之，即使像老關(guān)這樣農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、愿意在農(nóng)地上辛苦勞作的農(nóng)民，一年收入僅1萬(wàn)多元，一旦遇到天災(zāi)，或者疾病，又或者農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，那么他的生活就可能會(huì)出現(xiàn)入不敷出的情況。

持有“行政調(diào)整說(shuō)”和“集體民主自決說(shuō)”的人可能會(huì)反駁說(shuō)：其一，他們從來(lái)沒(méi)有主張過(guò)“承包地能讓農(nóng)民富裕”，而只是主張“承包地屬于農(nóng)民基本的社會(huì)保障”。其二，第二輪土地承包過(guò)程中沒(méi)有無(wú)償分配到承包地的農(nóng)民，今天如果希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，需要付出有償購(gòu)買(mǎi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)價(jià)（每畝100—800元不等）才能獲得相應(yīng)的承包地，這是不公平的。另外，承包地之于農(nóng)民的意義，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值更為重要。如果不給予這些農(nóng)民無(wú)償分配承包地，那么當(dāng)規(guī)劃變更之后，政府征收土地或集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)，他們就無(wú)法獲得征地補(bǔ)償款或集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的價(jià)金，這會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)民內(nèi)部的不公平。

這些反駁理由貌似很有說(shuō)服力，但實(shí)際上是不能成立的。理由有三：

首先，所謂“社會(huì)保障制度”，是指“以國(guó)家或政府為主體，通過(guò)國(guó)民收入的再分配對(duì)公民在喪失勞動(dòng)能力以及其他原因?qū)е律罾щy時(shí)給予物質(zhì)幫助，以保障其基本生活”的制度。依靠農(nóng)民辛苦勞作，并要求大自然給予風(fēng)調(diào)雨順?lè)矫娴闹С郑鐣?huì)和市場(chǎng)給予種子、化肥、農(nóng)藥和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格平穩(wěn)保障的承包地制度，無(wú)論從何種角度進(jìn)行分析，都不能（也不應(yīng)）被視為社會(huì)保障制度的組成部分。

其次，如果將第二輪土地承包視為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始界定”，那么基于“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”原則而建立的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不動(dòng)”和“原地原人再延長(zhǎng)三十年”規(guī)則，并不違反公平和正義，因?yàn)榈诙喭恋爻邪鼤r(shí)，每個(gè)農(nóng)戶分配到的土地基本上是等質(zhì)等量的。至于第二輪土地承包實(shí)施之后，不同農(nóng)戶內(nèi)部因?yàn)槿丝谧兓鴮?dǎo)致的土地占有不均，這是一個(gè)正常的自然和社會(huì)現(xiàn)象。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶家庭層面通過(guò)建立和完善承包地的繼承制度來(lái)解決這一自然和社會(huì)現(xiàn)象所產(chǎn)生的土地問(wèn)題，而不應(yīng)當(dāng)在集體層面通過(guò)基層政治和行政力量來(lái)進(jìn)行解決，因?yàn)楝F(xiàn)有的農(nóng)村土地承包法和民法典都已經(jīng)確認(rèn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于一項(xiàng)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)（物權(quán)），而財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民、法人和其他組織的基本權(quán)利是不能通過(guò)“多數(shù)決”這種政治方式無(wú)償剝奪的。

當(dāng)然，為了緩解本區(qū)域無(wú)地農(nóng)民的樸素公平觀和正義感的焦慮，國(guó)家法可以要求現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，將其獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)按照一定比例繳納給集體經(jīng)濟(jì)組織，從而一方面落實(shí)集體土地所有權(quán)，另一方面為集體經(jīng)濟(jì)組織向本區(qū)域內(nèi)無(wú)地農(nóng)民進(jìn)行慈善、幫扶、職業(yè)培訓(xùn)提供部分經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

最后，有人可能會(huì)對(duì)“第二輪土地承包屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始界定”提出質(zhì)疑，認(rèn)為這個(gè)前提過(guò)于武斷。但事實(shí)上，如果我們要建立的一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，那么就必須解決“產(chǎn)權(quán)初始界定”這一問(wèn)題。相比其他時(shí)間節(jié)點(diǎn)的選擇來(lái)說(shuō)，將第二輪土地承包作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始界定，更具有合理性，因?yàn)?，早?008年時(shí)，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤就代表國(guó)家向農(nóng)民和社會(huì)宣布“不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。而且在此之后，執(zhí)政黨的政策和國(guó)家的法律反復(fù)強(qiáng)調(diào)和延續(xù)了這一改革思路，因此包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)各界，對(duì)于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不動(dòng)”和“原地原人再延長(zhǎng)三十年”規(guī)則，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)建立了穩(wěn)定的預(yù)期，沒(méi)有必要也不應(yīng)當(dāng)改變這一預(yù)期。

當(dāng)然，由于全國(guó)各地的情況差異很大，1998年以來(lái)很多地方已經(jīng)依照“民主多數(shù)決”對(duì)第二輪土地承包結(jié)果進(jìn)行了調(diào)整。在這種情況下，“一刀切”式的依照第二輪土地承包結(jié)果作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)初始界定，可能不具有可操作性，在這種情況下，依2014年以來(lái)農(nóng)業(yè)部門(mén)在全國(guó)推行的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證結(jié)果作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)初始界定的依據(jù)，應(yīng)該是比較妥當(dāng)?shù)摹?/span>

如果上述分析可以成立的話，那么許多社會(huì)調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的“第二輪承包至今，我國(guó)農(nóng)村中出現(xiàn)了大量戶籍在農(nóng)村但沒(méi)有承包地的農(nóng)民”這一社會(huì)現(xiàn)象，雖然在一定程度上反映了我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，但解決這些社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方法和路徑，并不在于通過(guò)基層群眾自治組織的“多數(shù)決”來(lái)不斷調(diào)整承包地，而在于突破“在鄉(xiāng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)均貧富”這一陳舊的思維框架，在城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，通過(guò)合理的制度安排引導(dǎo)各類農(nóng)民增加新的勞動(dòng)和工作技能，擺脫思想和經(jīng)濟(jì)上的貧困狀態(tài)。

西諺有云“條條道路通羅馬”，但要順利到達(dá)羅馬，選擇不同的道路，成本是各不相同的。就像周其仁曾經(jīng)指出的那樣：“任何體制，必要也罷，應(yīng)該也罷，好與不好也罷，一概不可能免費(fèi)運(yùn)行……好的東西，要是耗費(fèi)的運(yùn)行成本過(guò)大，甚至大過(guò)其帶來(lái)的收益，再好也要收?qǐng)?。?/span>

本文所要討論的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革問(wèn)題，也不例外。在堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不動(dòng)的基礎(chǔ)上再將該項(xiàng)權(quán)利延長(zhǎng)三十年，同時(shí)輔之以“承包地三權(quán)分置”改革，具有“成本低，收益高”的制度優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槠洳坏梢越鉀Q農(nóng)用地撂荒、承包地細(xì)碎化問(wèn)題，而且可以解決我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)受限，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械乃至更多的綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)技術(shù)使用率不高，以及由此產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和品質(zhì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題。

相反，如果法律和政策只是為了滿足部分農(nóng)民樸素的公平觀和正義感，卻忽視了中國(guó)社會(huì)發(fā)展的方向（特別是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的發(fā)展方向）以及相關(guān)改革措施的體系銜接和統(tǒng)籌推進(jìn)問(wèn)題，那么如下制度實(shí)施的信息、組織、監(jiān)督和工作成本以及相關(guān)利益方的機(jī)會(huì)成本，是高昂且難以避免的。

首先，從農(nóng)業(yè)發(fā)展成本來(lái)看，如果農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期不變，那么“承包地三權(quán)分置”改革是無(wú)法推進(jìn)的，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)建立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)之上，一旦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利狀態(tài)處在不穩(wěn)定狀態(tài)之中，那么市場(chǎng)就會(huì)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存有疑慮，進(jìn)而會(huì)影響市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也可能因此受阻。

其次，從制度實(shí)施成本來(lái)看，中共中央2014年提出了“力爭(zhēng)用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證”的工作目標(biāo)。到2020年11月，這一項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證超過(guò)96%，2億農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。如果第二輪承包期限屆滿后，再根據(jù)農(nóng)業(yè)人口的變化將這些承包經(jīng)營(yíng)權(quán)廢除，然后對(duì)承包地重新測(cè)繪、分配、確權(quán)、頒證，那么整個(gè)社會(huì)就必須承受由此產(chǎn)生的各項(xiàng)制度成本。請(qǐng)注意，除了政府需要使用公共資金承擔(dān)上述成本外，這里的制度實(shí)施成本還包括村莊內(nèi)部為了“重新分配”承包地而付出的社會(huì)穩(wěn)定成本。因?yàn)闊o(wú)論是對(duì)于農(nóng)民，還是對(duì)于村莊的管理者以及政府主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，如何分配土地從來(lái)都是“既費(fèi)腦，又傷心”的。

最后，從農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本來(lái)看，給予第二輪承包過(guò)程中沒(méi)有無(wú)償分配到承包地的農(nóng)民以承包地，并不能解決他們的富裕乃至生存問(wèn)題，反而會(huì)將他們束縛在土地上。因?yàn)榘凑铡靶姓{(diào)整說(shuō)”，不僅去世的原集體成員的承包地應(yīng)當(dāng)被收回，而且因?yàn)楣ぷ骱蜕顮顟B(tài)發(fā)生變化的集體成員的承包地也應(yīng)當(dāng)被收回。

如此一來(lái)，所有農(nóng)民（包括這些沒(méi)有無(wú)償分配到承包地的農(nóng)民在內(nèi)），都需要面對(duì)“到城市工作還是固守在土地上的痛苦抉擇”，而這種抉擇本是可以避免的。事實(shí)上，從我國(guó)目前的發(fā)展階段和情況來(lái)看，之所以有一部分農(nóng)民會(huì)基于樸素的公平觀和正義感要求調(diào)整土地，主要不是因?yàn)樗麄兿Ｍ麚碛幸粔K土地來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是因?yàn)樗麄儧](méi)有接受到良好的現(xiàn)代教育和勞動(dòng)技能培訓(xùn)，也沒(méi)有享受到與城市居民均等的公共服務(wù)和社會(huì)保障制度，因此無(wú)法完全適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。然而，就像劉鶴所指出的那樣：“最重要的是使得勞動(dòng)者具備適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和全球環(huán)境變化的能力和韌性?！淖兟浜蟮牧?xí)慣，加強(qiáng)教育和提高教育質(zhì)量，是減少貧困和提高中等收入者比重的根本出路?！?/span>

應(yīng)當(dāng)看到，與四十年前乃至數(shù)千年前的中國(guó)相比，今日之中國(guó)通過(guò)大力發(fā)展工業(yè)化、城市化、信息化等方式已經(jīng)找到了“民富國(guó)強(qiáng)”的路徑，當(dāng)下中國(guó)社會(huì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最大的特點(diǎn)在于，其已經(jīng)不再是一個(gè)缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)因而需要大量人力資源投入才能維系生存的農(nóng)業(yè)國(guó)，而是逐步發(fā)展和演變?yōu)橐粋€(gè)城鄉(xiāng)資源互通的開(kāi)放社會(huì)和一個(gè)可以提供大量多元就業(yè)崗位和收入渠道的工業(yè)國(guó)。在這種情況下，只要我國(guó)保持政治的穩(wěn)定，生活其中的多數(shù)農(nóng)民完全可以通過(guò)教育水平和勞動(dòng)技能的提高獲得穩(wěn)定的收入，因此也沒(méi)有必要再使用“通過(guò)政治和行政手段無(wú)償分配土地來(lái)解決貧困和饑餓”這種來(lái)自農(nóng)業(yè)社會(huì)的制度。

4.“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的制度落實(shí)

從制度落實(shí)層面看，2018年《農(nóng)村土地承包法》修正后新增的“耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)”規(guī)定，確實(shí)只建立承包地改革的基本框架，沒(méi)有建立具體且明確的規(guī)則，因此給社會(huì)各界帶來(lái)了一些思想上的困惑。

然而，自2019年以來(lái)，最高決策機(jī)關(guān)在此領(lǐng)域的態(tài)度和立場(chǎng)已經(jīng)十分明確。比如，中共中央、國(guó)務(wù)院在2019年專門(mén)指出，實(shí)行“長(zhǎng)久不變”有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，有利于促進(jìn)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有利于保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。為此，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，強(qiáng)化制度性供給。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也表示，中共中央和國(guó)務(wù)院的這一意見(jiàn)，是關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，明確了保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本原則，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。如果出現(xiàn)大規(guī)模調(diào)地情況，要堅(jiān)決叫停。這些政策的出臺(tái)表明，決策機(jī)關(guān)已經(jīng)毫無(wú)保留地支持了“穩(wěn)定承包權(quán)+完善配套制度說(shuō)”。

從本文的分析來(lái)看，這種制度落實(shí)和實(shí)施路徑是科學(xué)合理的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣?huì)各界支持。當(dāng)然，從法治建設(shè)的角度來(lái)看，還有很多的配套性制度需要加強(qiáng)供給。

首先，“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則”應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政法規(guī)、地方性法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的方式加以落實(shí)，而不宜僅僅停留在政策宣示層面。

其次，應(yīng)當(dāng)按照中共中央、國(guó)務(wù)院2016年12月26日在《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中提出的“有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系”改革目標(biāo)，探索剝離村黨支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)（兩委）對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能的具體路徑，并按照上述改革思路盡快完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的立法工作，剝離《村委會(huì)組織法》第24條對(duì)于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議“討論和決定土地承包經(jīng)營(yíng)方案”的授權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部建立真正的基于產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為核心的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。

再次，可制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，對(duì)民法典和農(nóng)村土地承包法建立的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度進(jìn)行細(xì)化，在集體與承包地農(nóng)戶之間合理分配土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后收益，并對(duì)集體收益部分的用途做出明確的規(guī)定。

復(fù)次，應(yīng)當(dāng)明確通過(guò)立法解釋或司法解釋等方式將《民法典》第124條所規(guī)定的“自然人合法的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承”，解釋為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于自然人合法的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承”。

最后也是最為重要的方面是，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快完善社會(huì)保障制度，建立可以覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

（作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第1期）