未來15年，農(nóng)業(yè)小部門化的推動因素將更加多元，農(nóng)業(yè)增長區(qū)域分化程度將更加顯著，以糧食為代表的大宗農(nóng)產(chǎn)品“總量不足、品種分化”格局將更加明顯，農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、村莊空心化將更加突出。應(yīng)處理好發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢、提高農(nóng)業(yè)資源配置效率與穩(wěn)產(chǎn)保供的關(guān)系，處理好擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)系，處理好發(fā)展鄉(xiāng)村“三新經(jīng)濟(jì)”、優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)與擴(kuò)大農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的關(guān)系，處理好增加鄉(xiāng)村振興資源要素投入、改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與提高資源配置效率的關(guān)系。應(yīng)充分利用農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價值帶來的機(jī)遇，遵循城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)提檔升級、發(fā)展鄉(xiāng)村“三新”經(jīng)濟(jì)和提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)為主要抓手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村振興；2035年

以全面建成小康社會為起點，我國邁入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。新征程的頭15年，對鄉(xiāng)村能否跟得上國家現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。在這個階段，城鄉(xiāng)關(guān)系將發(fā)生更加深刻的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村的功能作用、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)、村莊布局等將發(fā)生更加深刻的調(diào)整。保障這種轉(zhuǎn)型和調(diào)整順利進(jìn)行，需要對2035年的鄉(xiāng)村愿景進(jìn)行展望，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的方向感；需要對未來15年鄉(xiāng)村發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性趨勢性變化進(jìn)行預(yù)判，以提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的前瞻性；需要對未來15年影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要兩難關(guān)系進(jìn)行識別，以找準(zhǔn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的突破口；需要對未來15年的鄉(xiāng)村振興路徑進(jìn)行勾勒，以提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的效率。

一、建設(shè)“四高”未來鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村是城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，其結(jié)構(gòu)性特征和主體性功能會隨著國家現(xiàn)代化的推進(jìn)而演變。對鄉(xiāng)村發(fā)展愿景的展望，應(yīng)當(dāng)以國家現(xiàn)代化愿景為基本參照。黨的十九大報告首次提出，到2035年我國的發(fā)展目標(biāo)是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，并從經(jīng)濟(jì)和科技實力、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、人民生活和共同富裕、社會治理格局、生態(tài)環(huán)境等6個維度展望了屆時將要達(dá)到的國家現(xiàn)代化情景。黨的十九屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，從經(jīng)濟(jì)和科技實力、現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、綠色生產(chǎn)生活、對外開放、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)區(qū)域群體差距、國防和軍隊、人的全面發(fā)展和共同富裕等9個維度，進(jìn)一步描繪了到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)。錨定國家現(xiàn)代化愿景，2035年的鄉(xiāng)村愿景可以概括為“四高”。

（一）高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空間

在全面建成小康社會階段，除口糧外，我國城鄉(xiāng)居民人均主要食品消費(fèi)量穩(wěn)步提高，量的需求已基本得到滿足。目前我國居民熱量、蛋白質(zhì)和脂肪的攝入水平，已接近飲食結(jié)構(gòu)與我國類似、但現(xiàn)代化程度遠(yuǎn)超我國的日本和韓國。在未來15年的現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要任務(wù)是全面提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。一方面，我國城鄉(xiāng)居民對食品的消費(fèi)需求將全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)的需求為主。這種質(zhì)的需求，既體現(xiàn)在食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和對動物性產(chǎn)品的需求增長上，也體現(xiàn)在對食品質(zhì)量安全的追求上，還體現(xiàn)在對色、香、味等風(fēng)味特征物質(zhì)的追求上。另一方面，我國農(nóng)業(yè)競爭力的提高將更多地仰仗農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的改善。面對國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和市場價格倒掛幅度的擴(kuò)大，在有限的國內(nèi)支持和邊境保護(hù)政策空間下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須更加注重提高產(chǎn)品品質(zhì)，讓消費(fèi)者愿意為國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品付更高價格，走“以高價格覆蓋高成本、以高品質(zhì)支撐高價格”的發(fā)展道路。因此，未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展勢必從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，未來鄉(xiāng)村的首要功能是以經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)的方式生產(chǎn)出更多的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。

（二）高活力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間

改革開放前期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行激活了農(nóng)業(yè)經(jīng)營活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展激活了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)活力。隨著改革重心轉(zhuǎn)向城市，我國進(jìn)入快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化階段，大量農(nóng)村儲蓄資源流向城市地區(qū)，大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，大多數(shù)有實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也向城市工業(yè)園區(qū)集聚。農(nóng)村的資金、企業(yè)家、優(yōu)質(zhì)勞動力等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素向城市轉(zhuǎn)移，是市場配置資源的必然結(jié)果，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的特定歷史階段有其客觀必然性。但在未來的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村地區(qū)對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的吸引力會逐步增強(qiáng)。隨著發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的條件逐步成熟，部分外出農(nóng)民工、城市工商資本返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的情形在增多。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的滲透和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式在快速發(fā)展。特別是隨著城市綜合營商成本的上漲和城市群發(fā)展格局的形成，鄉(xiāng)村低營商成本、低生活成本的比較優(yōu)勢凸顯，那些對大型基礎(chǔ)設(shè)施依賴度低、空間集聚效應(yīng)不明顯、適合線上交流和分布式辦公的行業(yè)開始向都市周邊的鄉(xiāng)村布局（曹璐等，2019；卓賢，2020）。未來的鄉(xiāng)村，將為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供重要的空間載體。

（三）高品質(zhì)居住生活空間

在全面建成小康社會階段，農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)逐步改善，農(nóng)民生活質(zhì)量有了很大提高。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，相對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的生活品質(zhì)不高?，F(xiàn)代化建設(shè)的重要出發(fā)點，就是要實現(xiàn)人民高品質(zhì)生活。在未來的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村的生活品質(zhì)會大幅躍升。從需求看，隨著農(nóng)民收入水平的提高，他們渴望改善人居環(huán)境、豐富精神文化生活、享受現(xiàn)代文明成果；隨著城市老齡化程度的加深，部分城市老齡人口渴望鄉(xiāng)村田園式康養(yǎng)生活；隨著城市群的發(fā)展，部分原先在城市居住生活的人渴望“白天在市區(qū)上班、夜晚回鄉(xiāng)下居住”的生活模式；隨著城市生活節(jié)奏的加快，部分城市居民渴望在節(jié)假日到鄉(xiāng)村休閑度假。從供給看，農(nóng)村廁所和供水等基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善、醫(yī)療和教育等公共服務(wù)水平的提高，特別是城鄉(xiāng)交通和通訊聯(lián)通性、便捷性的提高，將為提高鄉(xiāng)村生活品質(zhì)創(chuàng)造支撐條件。未來的鄉(xiāng)村，不僅將成為世居農(nóng)民的幸福家園，也將為部分城市居民實現(xiàn)田園生活夢想提供依托。

（四）高顏值生態(tài)空間

在過去相當(dāng)長時期的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村的主要功能集中在提供食品和工業(yè)原料農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品銷售市場、工業(yè)化資金積累、低成本勞動力、出口創(chuàng)匯。工業(yè)化城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的過度攫取，不僅導(dǎo)致農(nóng)民生活水平提高緩慢，而且導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染加劇。隨著發(fā)展階段的變化和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，在向全面建成小康社會目標(biāo)邁進(jìn)的后期，國家采取了一系列措施推動轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。在未來15年的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的功能將進(jìn)一步彰顯。一方面，城鄉(xiāng)居民為鄉(xiāng)村潔凈的水源、清新的空氣、碧綠的原野、恬靜的風(fēng)光付費(fèi)的邊際傾向會逐步提高，對良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品付更高價格的意愿也會越來越強(qiáng)。另一方面，縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向補(bǔ)償力度的加大，將為鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)建設(shè)提供利益激勵；對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的加強(qiáng)、對破壞行為處罰力度的加大，將為鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供制度約束。通過市場和政府兩只手的作用，推動綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)變，未來鄉(xiāng)村的生態(tài)和環(huán)境會越來越好。

二、未來15年鄉(xiāng)村發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村已發(fā)生了一系列深刻的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化。這些結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化在未來15年將會持續(xù)進(jìn)行。同時，受國家整體現(xiàn)代化水平逐步提高、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革廣泛滲透、國際局勢深刻演變等力量推動，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化在未來15年將面臨新的變數(shù)和呈現(xiàn)新的特征。

（一）農(nóng)業(yè)小部門化的推動因素將更加多元

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就。2019年與1978年相比，第一產(chǎn)業(yè)增加值累計增長473%，糧食總產(chǎn)量累計增長117.8%，農(nóng)民人均可支配收入累計增長19.7倍。盡管如此，農(nóng)業(yè)仍出現(xiàn)“兩個比重下降”，即第一產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重和第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)在就業(yè)總?cè)藬?shù)中所占比重持續(xù)下降。1978-2019年，全國第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從27.7%下降到7.1%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重從70.5%下降到25.1%。同時，農(nóng)業(yè)增加值的增長速度也表現(xiàn)出明顯的下降趨勢。全國第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長速度，1979-2012年為4.5%，2013-2019年為3.6%，2020年為3%。這是工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的必然趨勢。

未來15年，居民消費(fèi)恩格爾系數(shù)下降必然導(dǎo)致全社會對農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求的增速相對下降，投入邊際報酬遞減和邊際產(chǎn)能退出必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)能提高速度趨于下降，進(jìn)口依存度上升必然導(dǎo)致國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場空間趨于收窄。

第一，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將逐步向中等發(fā)達(dá)國家水平靠攏，全國居民消費(fèi)恩格爾系數(shù)將隨收入水平提高而繼續(xù)下降，這決定了對農(nóng)產(chǎn)品的需求增長將慢于整體需求的增長。2019年我國居民消費(fèi)恩格爾系數(shù)為28.2%，與中等發(fā)達(dá)國家相比還有較大下降空間。

第二，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)消耗強(qiáng)度已經(jīng)很高，未來在沒有重大技術(shù)突破的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的邊際報酬將進(jìn)一步下降?；屎娃r(nóng)藥減量力度加大，重金屬污染耕地和地下水超采地區(qū)治理推進(jìn)，耕地輪作休耕制度化常態(tài)化，畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高，地塊細(xì)碎、耕作不便地區(qū)季節(jié)性和常年化撂荒面積增加，將促進(jìn)邊際產(chǎn)能逐步退出。

第三，隨著我國老齡化程度加深和勞動用工保障制度不斷完善，農(nóng)民工工資仍將持續(xù)上漲，從而推動農(nóng)業(yè)勞動力成本持續(xù)攀升，加之土地成本上升，農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢將會進(jìn)一步下降。國內(nèi)外大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和市場價格倒掛幅度將持續(xù)擴(kuò)大，價差驅(qū)動型農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大，進(jìn)而擠占國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的市場空間。土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品面臨的進(jìn)口壓力尤為顯著。

在這3種力量的作用下，未來15年我國農(nóng)業(yè)增長速度將進(jìn)一步下降，農(nóng)業(yè)小部門化的特征將更加突出。預(yù)計“十四五”時期第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長3%左右，期末第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降至6.3%左右、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重下降至20%左右；2026-2030年和2031-2035年，第一產(chǎn)業(yè)增加值分別年均增長2%和1%左右，2030年和2035年第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為5.8%和5.2%、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重分別為15%和10%。

（二）農(nóng)業(yè)增長區(qū)域分化程度將更加顯著

受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)階段、農(nóng)業(yè)資源稟賦、國家農(nóng)業(yè)支持政策等方面差異的影響，我國不同地區(qū)間農(nóng)業(yè)增長速度出現(xiàn)明顯分化（見圖1）。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)階段看，農(nóng)業(yè)增長速度與工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平呈高度負(fù)相關(guān)關(guān)系。過去15年間，上海、北京、天津和江蘇、浙江等地農(nóng)業(yè)增長速度明顯低于全國平均水平。上海已于2009年出現(xiàn)農(nóng)業(yè)負(fù)增長，此后除個別年份出現(xiàn)過小幅度正增長外，大部分年份均為負(fù)增長，而且下降幅度明顯。北京2015-2019年間農(nóng)業(yè)連續(xù)大幅度負(fù)增長。上海、北京的農(nóng)業(yè)已出現(xiàn)明顯的系統(tǒng)性萎縮。天津農(nóng)業(yè)近兩年也已接近零增長。從農(nóng)業(yè)資源稟賦看，具有較高人均耕地面積、較長光照時間、較高有效積溫的地區(qū)，農(nóng)業(yè)增長速度明顯高于全國平均水平。2006-2019年，甘肅、寧夏、新疆農(nóng)業(yè)增長連續(xù)14年高于全國平均水平。云南、貴州、廣西也表現(xiàn)出明顯高于全國平均水平的增長勢頭。從國家農(nóng)業(yè)支持政策看，農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度改革導(dǎo)致部分原先具有較高農(nóng)業(yè)增長速度的地區(qū)出現(xiàn)明顯下降。黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古的農(nóng)業(yè)增長速度曾明顯高于全國平均水平，但近年來與全國平均水平的差距逐步縮小、甚至跌到全國平均水平以下。內(nèi)蒙古2014-2019年間、遼寧2014-2018年間、吉林2017-2019年間農(nóng)業(yè)增長速度均低于全國平均水平，黑龍江也已于2019年結(jié)束連續(xù)13年高于全國平均水平的歷史、跌到全國平均水平以下。

未來15年，我國農(nóng)業(yè)增長的區(qū)域分化程度將進(jìn)一步擴(kuò)大，逐步形成4種類型農(nóng)業(yè)區(qū)。

一是萎縮型地區(qū)。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間被生態(tài)空間、城市空間擠占影響，上海、北京的農(nóng)業(yè)增加值不僅占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重會繼續(xù)下降，而且其總量也會繼續(xù)萎縮。天津即將步上海和北京后塵進(jìn)入農(nóng)業(yè)負(fù)增長階段。

二是停滯型地區(qū)。有些地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平已經(jīng)較高、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)已有較大調(diào)整，繼續(xù)提升的空間逐步收窄，今后農(nóng)業(yè)增長速度將長期低于全國平均水平，甚至趨于停滯。江蘇、浙江、福建、山東等地是這類地區(qū)的代表。

三是低增長型地區(qū)。有些地區(qū)的農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢集中在低成長行業(yè)和進(jìn)口增長壓力較大行業(yè)，如糧食、棉花、油料、糖料等土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上難以實現(xiàn)持續(xù)、較快增長，今后農(nóng)業(yè)增長速度也將長期低于全國平均水平。黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、河南、安徽、江西等地是這類地區(qū)的代表。

四是高成長型地區(qū)。有些地區(qū)由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度滯后于全國平均水平，其農(nóng)業(yè)仍處于較快增長階段。有些地區(qū)則由于其農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢集中在特色果蔬、花卉茶葉、畜禽養(yǎng)殖等具有較高成長性的行業(yè)，其高效特色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿㈤L期釋放，從而其農(nóng)業(yè)增長速度也將長期高于全國平均水平。云南、貴州、甘肅等地是這類地區(qū)的代表。需要注意的是廣東，盡管其工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度較高，但由于其農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢集中在具有較高成長性的行業(yè)，其農(nóng)業(yè)增長速度不僅明顯高于工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度相似的江蘇、浙江、山東，而且最近兩年也明顯高于全國平均水平。

（三）以糧食為代表的大宗農(nóng)產(chǎn)品“總量不足、品種分化”格局將更加明顯

改革開放以來，我國主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)普遍大幅度增長。但受農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高與農(nóng)產(chǎn)品需求增長不同步的影響，我國糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品長期處于供求失衡局面。這種失衡局面可以概括為4種狀態(tài)：第一種狀態(tài)是“全面短缺”。改革開放初期，盡管實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到調(diào)動、農(nóng)業(yè)連年豐收，但由于基數(shù)低，農(nóng)產(chǎn)品依然普遍短缺。直到1984年獲得豐收后，才有所改善。第二種狀態(tài)是“總量大體平衡、豐年有余”。1985-1986年、1991-1992年、1999-2002年，我國糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品在連年豐收后一度出現(xiàn)“賣難”，由此對我國農(nóng)產(chǎn)品供求狀況得出比較樂觀的判斷。第三種狀態(tài)是“總量基本平衡、結(jié)構(gòu)性矛盾突出”。2011-2016年，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品總量基本平衡，但卻出現(xiàn)庫存與進(jìn)口同步增加的新現(xiàn)象，品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)失衡問題突出。第四種狀態(tài)是“總量不足、品種分化”。受供需兩端變化影響，我國糧食供需格局正在向這種狀態(tài)轉(zhuǎn)變。據(jù)測算，2018年全國糧食消費(fèi)量約13600億斤，產(chǎn)量13277億斤，產(chǎn)不足消約323億斤；在總量不足的同時，不同品種的產(chǎn)消平衡狀況出現(xiàn)分化，稻谷和小麥產(chǎn)大于消分別約為711億斤和518億斤，玉米和大豆產(chǎn)不足消分別約為590億斤和1600多億斤。

未來15年，“總量不足、品種分化”的格局將進(jìn)一步凸顯。

第一，糧食總量缺口將逐步擴(kuò)大。據(jù)我們測算，我國糧食總需求將在2029年達(dá)到8.54億噸的峰值，比2019年的國內(nèi)產(chǎn)量高出1.9億噸，考慮到2019年我國糧食凈進(jìn)口量已達(dá)到1.03億噸、凈進(jìn)口畜產(chǎn)品折糧食約0.2億噸，未來仍有0.67億噸的缺口需要通過增加國內(nèi)糧食生產(chǎn)或增加進(jìn)口糧食、畜產(chǎn)品填補(bǔ)。

第二，口糧過剩與飼料糧不足并存。我國稻谷消費(fèi)峰值已過，人口總量的增加不足以對沖人均消費(fèi)量的下降，稻谷消費(fèi)總量已出現(xiàn)下降。以2018年為例，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均稻谷消費(fèi)量分別下降3.6%和9.6%，稻谷需求總量下降3.8%。小麥消費(fèi)增量下降，2018年全國小麥消費(fèi)僅增加40多億斤，即將邁過消費(fèi)峰值。玉米經(jīng)歷了連續(xù)多年的產(chǎn)大于消后，已于2017年起出現(xiàn)產(chǎn)不足消，未來隨著飼用消費(fèi)的增長，缺口將會逐步擴(kuò)大。大豆的消費(fèi)量和凈進(jìn)口量也將繼續(xù)增長。對產(chǎn)大于消的稻谷和小麥，為確?？诩Z絕對安全，短期內(nèi)難以在“減量提質(zhì)”上形成共識；對產(chǎn)不足消的玉米和大豆，未來會加大增產(chǎn)導(dǎo)向型政策實施力度，但產(chǎn)量增長難以趕上消費(fèi)增長，需要增加進(jìn)口。這將是未來我國糧食供求格局的新常態(tài)。

第三，畜產(chǎn)品產(chǎn)消缺口趨于擴(kuò)大。在飼料成本高、轉(zhuǎn)化效率低的格局下，我國主要畜產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國外價格的幅度將逐步提高，進(jìn)口增長的壓力將越來越大。以奶類為例，我國奶類產(chǎn)量于2008年超過3200萬噸后長期處于徘徊狀態(tài)，奶類消費(fèi)增長基本被進(jìn)口增長占領(lǐng)。我國乳制品折原料奶的凈進(jìn)口量，已從2008年的60萬噸，增加到2019年的1500多萬噸。隨著中國—新西蘭、中國—澳大利亞自貿(mào)協(xié)定相關(guān)條款的落實，未來乳制品凈進(jìn)口規(guī)模還會繼續(xù)擴(kuò)大。

（四）農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、村莊空心化將更加突出

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，迄今我國農(nóng)村就業(yè)、收入、人口領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化已較為明顯。從農(nóng)戶就業(yè)和收入看，非農(nóng)化程度已達(dá)到較高水平。2019年，全國從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到28961萬人，約占全國從事二三產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工人數(shù)和全國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)之和的59.8%。這意味著全國已有約六成農(nóng)村戶籍勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。1995年，全國農(nóng)民人均純收入中，工資性、家庭經(jīng)營、財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性純收入所占比重分別為22.4%、71.4%、2.6%和3.6%。2020年，全國農(nóng)民人均可支配收入中，工資性、經(jīng)營、財產(chǎn)和轉(zhuǎn)移收入所占比重分別為40.7%、35.5%、2.4%和21.4%。2020年與1995年相比，工資性收入所占比重提高了18.3個百分點。如果考慮到農(nóng)民人均可支配轉(zhuǎn)移收入中包括外出務(wù)工人員寄回或帶回的收入，工資性收入所占比重提高的幅度更大。從鄉(xiāng)村常住人口構(gòu)成看，老齡化程度已超過城市和鎮(zhèn)水平。全國城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村60歲及以上人口所占比重，分別從2010年的11.47%、12.01%和14.98%，提高到2018年的15.8%、16.61%和20.46%；同期65歲及以上人口所占比重，分別從7.68%、7.98%和10.06%上升到10.36%、11.07%和13.84%（見表1）。從農(nóng)村戶籍人口居住地看，常住地與戶籍地分離導(dǎo)致的村莊空心化已較為普遍。據(jù)對全國第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)的分析，2016年底，全國79%的行政村呈現(xiàn)人口凈流出，其中凈流出人口占戶籍人口比重不低于5%的空心村比例為57.5%，其空心化率為24%（李玉紅、王皓，2020）。2019年底，全國按戶籍地統(tǒng)計的農(nóng)村人口為77870萬人，而按常住地統(tǒng)計的鄉(xiāng)村人口為55162萬人，這意味著全國約有22709萬人離開農(nóng)村戶籍所在地，占農(nóng)村戶籍人口的29.2%。不同地區(qū)、不同年段人口外出比例差異明顯（見表2）?？傮w而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊空心化程度已達(dá)到更高水平。以寧夏回族自治區(qū)鹽池縣皖記溝行政村為例，已有約2/3的農(nóng)戶不在村里常?。ㄒ姳?）。

未來15年，我國農(nóng)村就業(yè)、收入、人口領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化將會發(fā)生更加劇烈的演進(jìn)。

第一，農(nóng)戶分化程度將會繼續(xù)提高。據(jù)全國農(nóng)村經(jīng)營管理系統(tǒng)統(tǒng)計，2018年全國27325.3萬戶匯總農(nóng)戶中，純農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶、非農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和非農(nóng)戶所占比重分別為63.7%、18.1%、8.7%和9.6%。未來15年將有兩種力量影響農(nóng)戶分化走勢：一方面，隨著農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比率提升，有利于部分小農(nóng)戶發(fā)展成為專業(yè)農(nóng)戶和家庭農(nóng)場；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展將提高小農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)、特別是發(fā)展糧食生產(chǎn)的便利程度，退出城市就業(yè)市場、返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的高齡勞動力將會增多，使小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶長期存在下去。在這些力量的作用下，未來我國農(nóng)戶將分化為以經(jīng)營租賃土地為主的家庭農(nóng)場、以經(jīng)營自家承包地為輔助收入來源的兼業(yè)型小農(nóng)、以經(jīng)營自家承包地豐富老年生活為主要目的的休閑型小農(nóng)、以提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)為主的服務(wù)型專業(yè)農(nóng)戶。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的代際分化問題將更加明顯。在全國大部分農(nóng)村，如果以第一輪農(nóng)村土地承包為界，此前出生和此后出生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是在人生經(jīng)歷、價值取向、行為特征等諸多方面存在明顯差異的兩代人。第一輪農(nóng)村土地承包后新增的集體經(jīng)濟(jì)組織成員大多直接進(jìn)入非農(nóng)就業(yè)，沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，在對土地的依賴和對鄉(xiāng)村的眷戀程度、對城市的適應(yīng)能力等方面與其父輩截然不同。還要看到，第一輪農(nóng)村土地承包前出生的存量集體經(jīng)濟(jì)組織成員目前最年輕也在40歲左右、大多數(shù)超過60歲，他們中的部分人已退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)就業(yè)市場，其他大部分人在未來15年也將陸續(xù)退出，包括新生代農(nóng)民和新生代農(nóng)民工在內(nèi)的新生代集體經(jīng)濟(jì)組織成員所占比重將急劇上升。兩代人的行為分化、占比消長，將對農(nóng)村土地制度、集體經(jīng)濟(jì)組織制度和城市戶籍制度、公共服務(wù)制度等帶來越來越直接的挑戰(zhàn)。

第三，鄉(xiāng)村人口占比繼續(xù)下降、老齡化水平快速上升。未來15年我國城鎮(zhèn)化率將繼續(xù)提高，多數(shù)人認(rèn)為2035年將達(dá)到70%左右，鄉(xiāng)村人口占比在2020年基礎(chǔ)上還將下降近10個百分點。由于從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的人口遷移以年輕一代及其子女為主，未來15年鄉(xiāng)村人口的老齡化速度會繼續(xù)快于城市和鎮(zhèn)。據(jù)預(yù)測，農(nóng)村60歲及以上老年人口比例2033年左右將突破30%，2050年將達(dá)到38%左右；農(nóng)村60歲及以上老年人口規(guī)模將在2034年左右達(dá)到1.54億人的峰值，2038年左右下降到1.5億以下，2043年下降到1.4億以下，2050年下降到1.28億左右（林寶，2015）。在鄉(xiāng)村人口繼續(xù)向城市遷移的同時，未來城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人群、向往田園生活人群、高齡農(nóng)民工、醫(yī)療和教育等公共服務(wù)從業(yè)者也將向鄉(xiāng)村遷移，呈現(xiàn)人口城鄉(xiāng)雙向流動新格局。

第四，村莊空心化問題將長期存在。擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市遷移，將導(dǎo)致大量農(nóng)村戶籍人口居住地和戶籍地分離，相應(yīng)產(chǎn)生大量空心屋、空心村。通過“合村并居”解決空心村問題，易招致行政強(qiáng)制和部分村民的反對；通過空心屋退出和復(fù)墾復(fù)綠、改善留守戶人居環(huán)境等途徑以解決空心村問題，需要較大資金投入。受此掣肘，未來15年大部分地區(qū)的村莊空心化問題將始終存在。

三、未來15年促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展需要處理好的重大關(guān)系

經(jīng)過改革開放以來40多年的努力，特別是經(jīng)過黨的十八屆三中全會以來的全面深化改革，阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制性、機(jī)制性障礙有了明顯削減。但受城鄉(xiāng)二元體制慣性、改革邊際成本上升、發(fā)展階段變化等因素影響，未來15年促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展仍需要付出艱苦努力處理好一系列重大關(guān)系。

（一）處理好發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢、提高農(nóng)業(yè)資源配置效率與穩(wěn)產(chǎn)保供的關(guān)系

在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，提高質(zhì)量效益和競爭力將是貫穿始終的一條主線。為此，需要從兩個維度發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，有所為有所不為：第一，從國際競爭的維度，需要發(fā)揮我國小規(guī)模農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢。隨著國內(nèi)外成本倒掛和價格倒掛幅度的逐步擴(kuò)大，未來我國農(nóng)業(yè)面臨的國際競爭壓力會越來越大。應(yīng)對這種壓力，一方面應(yīng)創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，在拼成本、拼價格、拼全產(chǎn)業(yè)鏈方面竭盡全力；另一方面應(yīng)實施差異化競爭策略，發(fā)揮我國勞動密集型農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢和特色品種、特殊氣候等資源優(yōu)勢，在拼品質(zhì)、拼特色、拼品牌方面持續(xù)發(fā)力。第二，從區(qū)域差異的維度，需要發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢。受資源稟賦、發(fā)展階段、市場半徑等因素影響，未來我國各地農(nóng)業(yè)的成長性將會出現(xiàn)較大差異，農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和著力點也會不同，大宗農(nóng)產(chǎn)品大集中、小分散與小宗農(nóng)產(chǎn)品小集中、大分散將成為我國農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的必然趨勢，糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)等農(nóng)業(yè)區(qū)域布局政策應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種變化趨勢。

然而，我國重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的壓力也在增加。從國際看，我國人口眾多、市場體量大，主要農(nóng)產(chǎn)品對外依存度過高帶來的風(fēng)險在上升。為了統(tǒng)籌發(fā)展和安全，需要立足國內(nèi)保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給。從國內(nèi)看，越來越多的地區(qū)退出糧食、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，凈調(diào)出地區(qū)越來越少、凈調(diào)入地區(qū)越來越多。為分擔(dān)穩(wěn)產(chǎn)保供責(zé)任，需要銷區(qū)保持一定的產(chǎn)能和自給率。從這些角度看問題的人越多、話語權(quán)越大，在政策形成過程中對重要農(nóng)產(chǎn)品總體自給率和地區(qū)自給率的重視程度就會越高。目前我國對部分重要農(nóng)產(chǎn)品的總體自給率和地區(qū)自給率的要求越來越清晰（見表4）。

如何處理好國家層面和地區(qū)層面發(fā)揮比較優(yōu)勢與保持重要農(nóng)產(chǎn)品自給率的關(guān)系，將是未來我國農(nóng)業(yè)政策的核心議題之一。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，應(yīng)該適用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。為此，需要為統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場兩種資源保障國內(nèi)供給、挖掘利用各地農(nóng)業(yè)特色資源留出足夠空間。更好發(fā)揮政府作用，同樣應(yīng)該適用于農(nóng)業(yè)。為此，需要通過加大對糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)的正向激勵，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)區(qū)域布局符合國家政策導(dǎo)向和比較優(yōu)勢原則。

（二）處理好擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)系

隨著農(nóng)業(yè)勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村人口逐步向城市遷徙，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和村落布局結(jié)構(gòu)需要隨之發(fā)生調(diào)整。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式看，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的可能性逐步提高、必要性逐步增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)勞動力的減少，意味著留守農(nóng)業(yè)的勞動力人均耕地等農(nóng)業(yè)資源占有量提高。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)將加劇部門間的資源爭奪，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本倒掛和市場價格倒掛幅度的擴(kuò)大將凸顯提高我國農(nóng)業(yè)競爭力的迫切性，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有擴(kuò)大規(guī)模攤薄成本、融合發(fā)展提高價值創(chuàng)造力的內(nèi)在需要。從村落布局結(jié)構(gòu)看，調(diào)整優(yōu)化是大方向。對人口凈流出較多、留守人口生計對小規(guī)模農(nóng)業(yè)依存度較高的村莊，需要對村落內(nèi)部布局進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，將長期閑置的宅基地復(fù)墾復(fù)綠、對凌亂的坑塘和溝渠等進(jìn)行整治，改善村容村貌，提升村莊生活品質(zhì)。對人口空心化程度較高、留守人口生計對小規(guī)模農(nóng)業(yè)依存度較低的村莊，以及就地改善生活品質(zhì)所需投資大大超過集中居住所需投資的村莊，需要以一定地理空間為單元進(jìn)行全域國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、對區(qū)域內(nèi)的村落體系進(jìn)行調(diào)整，逐步實現(xiàn)相對集中居住。

在以上這些調(diào)整中，人口流出是決定性變量。人口流出的多少、返鄉(xiāng)概率的高低，均將深刻影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大、村落布局優(yōu)化的未來進(jìn)程。受城市戶籍制度和公共服務(wù)供給制度的阻滯、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不到位的拖拽，在我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了獨特的農(nóng)民工現(xiàn)象，大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)業(yè)勞動力及其隨遷人口未能真正實現(xiàn)市民化、在城鄉(xiāng)之間漂移。這種人口城鎮(zhèn)化模式有利于應(yīng)對城市經(jīng)濟(jì)的波動，當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)體系遭遇沖擊、就業(yè)暫時性減少時，部分進(jìn)城農(nóng)民工可以返鄉(xiāng)、降低生活成本。這是我國經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)韌性的重要原因。但也需要注意的是，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化長期滯后將對農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大、村落布局優(yōu)化構(gòu)成明顯制約：

第一，對承包地的流轉(zhuǎn)集中形成阻滯效應(yīng)。我國人多地少的資源稟賦本來就是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的先天不足，疊加農(nóng)民工市民化滯后，使問題更加復(fù)雜。部分已長期在城市就業(yè)和生活的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，盡管其收入和生計對老家承包地的依存度很低，由于未能被所在城市完全吸納、對未來缺乏穩(wěn)定預(yù)期和安全感，仍不愿退出承包土地。這些人的承包土地即便通過多種方式流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營，也普遍存在流轉(zhuǎn)期限過短、土地租金過高等問題，不利于實際經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行長期投資。第一代農(nóng)民工中部分人達(dá)到一定年齡、退出城市就業(yè)市場后，由于生活不習(xí)慣、生活成本高等原因，傾向于返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但這種務(wù)農(nóng)已不再是其生計的主要保障途徑，而是一種補(bǔ)充收入式、休閑生活式務(wù)農(nóng)。尤其需要注意的是，為把小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，一種解決方案是發(fā)展作業(yè)外包服務(wù)，既獲取外包作業(yè)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益，也降低小農(nóng)戶務(wù)農(nóng)的勞動強(qiáng)度、提高其務(wù)農(nóng)的便利性和舒適度。這是把雙刃劍，從長周期看，其造成小規(guī)模農(nóng)業(yè)錯失現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型窗口期的負(fù)面作用終將暴露無遺。日本的情況就是前車之鑒。

第二，對宅基地的流轉(zhuǎn)騰退形成阻滯效應(yīng)。農(nóng)村土地集體所有制和宅基地免費(fèi)分配制度，造成各村農(nóng)民只能獲取本村土地修建住宅，使農(nóng)民住宅選址陷入畫地為牢的局面、農(nóng)村居民點布局呈現(xiàn)高度分散狀態(tài)。在人口不流動的農(nóng)耕文明時代，這種布局使農(nóng)民生活空間最大可能地接近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，有其有利的一面。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，越來越多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員離村進(jìn)城、越來越多的村莊出現(xiàn)空心化，無論是基于提高農(nóng)村存量建設(shè)用地的使用效率、降低農(nóng)村居民點的公共服務(wù)成本，還是基于提高農(nóng)村留守人口的生活品質(zhì)，都需要改進(jìn)農(nóng)村空間治理，對農(nóng)耕文明時代已奠定脈絡(luò)、集體所有制時代進(jìn)一步固化的村落布局進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。但進(jìn)城集體經(jīng)濟(jì)組織成員大部分只完成“半城市化”，還沒有完全實現(xiàn)市民化，即使在城市有穩(wěn)定的住所，也不愿退出農(nóng)村住宅和宅基地。還需要清醒地看到，允許城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村住宅及該住宅所占用宅基地使用權(quán)的政策，有可能使村莊空心化問題尾大不掉。

對于處理好擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)系而言，未來15年是重要窗口期，人的流動是關(guān)鍵變量。既要保持歷史耐心、避免操之過急，又要因勢利導(dǎo)、防止“溫水煮青蛙”。應(yīng)抓住農(nóng)民工市民化這個矛盾的主要方面，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定有序地離農(nóng)進(jìn)城，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局。應(yīng)根據(jù)流動半徑，分類制定農(nóng)民工發(fā)展戰(zhàn)略，把市民化的重點放在流動半徑較大的那部分農(nóng)民工上（見表5）。

（三）處理好發(fā)展鄉(xiāng)村“三新經(jīng)濟(jì)”、優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)與擴(kuò)大農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的關(guān)系

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要注入產(chǎn)業(yè)和人口新動能。從產(chǎn)業(yè)看，在提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力的同時，需要發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式。在農(nóng)村人口和勞動力占全社會人口和勞動力的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于第一產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重的情況下，要想縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、把農(nóng)民收入增長建立在勞動生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)上，就必須促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，把農(nóng)產(chǎn)品初加工放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深加工放在縣城，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)價值鏈，讓農(nóng)民盡可能多地分享增值收益。從人口看，在爭取留住年輕人口、培養(yǎng)本土人才的同時，需要引進(jìn)外來人口。只有引進(jìn)外來的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，才能把鄉(xiāng)村建設(shè)成為高活力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。只有引進(jìn)外來人口居住生活，才能使鄉(xiāng)村高品質(zhì)生活空間的功能得到發(fā)揮。然而，無論是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的進(jìn)入，還是普通居民的進(jìn)入，都會遇到農(nóng)村社區(qū)封閉性、特別是土地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性的制約。

第一，農(nóng)用地和集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性不利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的進(jìn)入。資本、技術(shù)、管理等外來創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進(jìn)入鄉(xiāng)村，需要實現(xiàn)與土地資源緊密結(jié)合才能落地生根。進(jìn)入農(nóng)業(yè)，需要獲得作為最主要生產(chǎn)要素的農(nóng)用地。在“三權(quán)分置”的制度框架下，獲得農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)已無大的障礙，但通過流轉(zhuǎn)獲得的農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度依然較弱。進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，需要獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)。在2019年《土地管理法》修正以前，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，外來資本只能獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以入股、聯(lián)營等方式提供的土地使用權(quán)，這種土地使用權(quán)得不到用益物權(quán)保護(hù)，不能用于抵押、擔(dān)保。2019年《土地管理法》修正后，外來資本獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的途徑大大拓寬，不僅可以通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以入股、聯(lián)營等方式提供的土地使用權(quán)，還可以通過出讓、出租等方式獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；所獲得的土地使用權(quán)，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度也大大提高。2019年修正后的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押”。盡管如此，依然面臨土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)散點式布局不相適應(yīng)、土地用途管制制度與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合式發(fā)展不相協(xié)調(diào)等問題。

第二，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性不利于外來居民的進(jìn)入。無論是隨資本、技術(shù)、管理等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進(jìn)入鄉(xiāng)村的人才，還是為追求田園生活進(jìn)入鄉(xiāng)村的普通城市居民，都需要解決長期居住問題。目前唯一的合法途徑是租賃農(nóng)民現(xiàn)有住房，合同期限不得超過20年。這種期限下無法進(jìn)行重建，顯然不能適應(yīng)外來者對居住品質(zhì)的需求。在近年來的政策性文件和地方實踐中，逐步出現(xiàn)了一些邊際突破，如外來人出資金與本村居民出宅基地合作建房、按約定比例占有和使用所建住房，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以宅基地或閑置農(nóng)房入股、聯(lián)營等方式與外來資本共同發(fā)展休閑觀光養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。這些邊際突破能走多遠(yuǎn)還有較大不確定性。在“三權(quán)分置”制度框架下，新的宅基地使用權(quán)可以通過哪些方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)期限有多長、受讓人范圍如何確定、此使用權(quán)具有哪些權(quán)能，也需要在未來的改革進(jìn)程中逐步明確。

總之，農(nóng)民離農(nóng)退村進(jìn)城、市民進(jìn)村休閑生活、資本下鄉(xiāng)興業(yè)將越來越普遍，人口和資本流動性與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性的矛盾將越來越突出。特別是農(nóng)村建設(shè)用地管理制度與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律之間的矛盾、農(nóng)村宅基地制度與城鄉(xiāng)人口雙向流動之間的矛盾、全域土地整治與農(nóng)村土地按組（村）集體所有形成的畫地為牢格局之間的矛盾，需要面對和化解。

（四）處理好增加鄉(xiāng)村振興資源要素投入、改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與提高資源配置效率的關(guān)系

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要增加大量投入。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，支持重大農(nóng)業(yè)科技專項，建設(shè)重點實驗室和實驗基地，提升重大科研裝備水平；需要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，做到“田地平整肥沃、水利設(shè)施配套、田間道路暢通、林網(wǎng)建設(shè)適宜”；需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，推進(jìn)化肥和農(nóng)藥減量，促進(jìn)畜禽糞污資源化利用，加強(qiáng)重金屬污染和地下水超采區(qū)治理；需要建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地預(yù)處理設(shè)施和以冷鏈為核心的農(nóng)產(chǎn)品物流體系。實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，需要改善農(nóng)村供水、電力、道路、燃?xì)?、網(wǎng)絡(luò)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施；需要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，因地制宜建設(shè)衛(wèi)生廁所，處理好垃圾和污水，推進(jìn)村容村貌整治；需要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老、學(xué)校、醫(yī)院、文體設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)，需要加強(qiáng)水系治理，推進(jìn)重大生態(tài)建設(shè)工程，管護(hù)好生態(tài)建設(shè)成果。加強(qiáng)鄉(xiāng)村國土空間治理，需要順應(yīng)村莊興衰演變規(guī)律和生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能分區(qū)大趨勢，編制好鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，開展全域土地綜合整治。

然而，增加對鄉(xiāng)村振興的資源要素投入面臨多重制約。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等競爭性領(lǐng)域和具有一定回報能力的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域，在市場配置資源的情景下，人地錢等資源要素趨向于流向效率更高的城鎮(zhèn)地區(qū)。在非競爭性領(lǐng)域，由于農(nóng)村居住分散、人口密度低，決定了要做到城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施要件大體相當(dāng)、基本公共服務(wù)均等化，就必須以遠(yuǎn)高于城市的人均水平向農(nóng)村投入公共資源，從而強(qiáng)化與城市在公共資源分配上的競爭。無論是應(yīng)對競爭性還是非競爭性領(lǐng)域鄉(xiāng)村在資源要素分配上面臨的不利處境，都需要在財政、金融、土地增值收益分配等方面做出有利于鄉(xiāng)村的調(diào)整。但做出這種調(diào)整本身也面臨著制約。

第一，從公共財政資源的分配看，要想使鄉(xiāng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均公共財政支出高于城市地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)，將面臨現(xiàn)行財政體制的制約。盡管現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度在相當(dāng)程度上縮小了城鄉(xiāng)和地區(qū)間的人均財力差距，但離鄉(xiāng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均財力反超城市和發(fā)達(dá)地區(qū)還有很長的路要走。

第二，從金融資源的分配看，以政府有形之手校正市場無形之手將面臨現(xiàn)行銀行制度的制約。在現(xiàn)行商業(yè)銀行法等制度框架下，市場在信貸、保險、基礎(chǔ)金融服務(wù)等金融資源分配上發(fā)揮著決定性作用，政府通過差異化監(jiān)管、財政貼息等手段促進(jìn)金融資源向鄉(xiāng)村傾斜的效果有限。

第三，從土地增值收益分配看，鄉(xiāng)村從中分一杯羹的窗口期正在消失。脫貧攻堅期間，作為超常規(guī)舉措之一，國定貧困縣和深度貧困縣先后獲得了省內(nèi)跨縣域、跨省交易城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的照顧。為推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，也允許糧食主產(chǎn)區(qū)將因開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)而新增的耕地指標(biāo)，作為耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在一定范圍內(nèi)出售給既要占用現(xiàn)有耕地、又難以在當(dāng)?shù)赝瓿裳a(bǔ)充耕地任務(wù)的地區(qū)。這兩類指標(biāo)交易，本質(zhì)上是難以城市化的地區(qū)分享高度城市化地區(qū)的土地增值收益（唐仁健等，2014）。然而，高度城市化地區(qū)的大規(guī)模、外延式城市擴(kuò)張過程已近尾聲，越來越多的城市化地區(qū)將進(jìn)入以城市更新為主的內(nèi)涵式發(fā)展階段，上海、北京甚至已進(jìn)入收縮存量建設(shè)用地總規(guī)模的減量化發(fā)展階段，通過分享城市化地區(qū)土地增值收益為鄉(xiāng)村振興籌集資金的空間越來越小。

處理好增加鄉(xiāng)村振興投入與提高資源配置效率的關(guān)系，需要強(qiáng)化大歷史觀和大系統(tǒng)觀。從大歷史觀看，對我國這種具有悠久農(nóng)耕文化傳統(tǒng)和強(qiáng)大鄉(xiāng)村文化基因的國家而言，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。從大系統(tǒng)觀看，城市和鄉(xiāng)村是命運(yùn)共同體，鄉(xiāng)村建設(shè)具有很強(qiáng)的外溢效應(yīng)，把鄉(xiāng)村建設(shè)好不僅是生活在鄉(xiāng)村的人的需要，也是生活在城市的人的需要。只有牢固樹立大歷史觀和大系統(tǒng)觀，才能辯證地看待鄉(xiāng)村振興投入的必要性和全部價值所在。

四、促進(jìn)未來15年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基本思路

持續(xù)、快速、高質(zhì)量地促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，需要順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化，充分發(fā)揮工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展產(chǎn)生的輻射作用，充分利用社會主要矛盾變化為彰顯農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價值帶來的歷史機(jī)遇，充分遵循城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，以瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)市場需求為基礎(chǔ)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)提檔升級、發(fā)展鄉(xiāng)村“三新”經(jīng)濟(jì)和提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)為抓手，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

（一）圍繞城鄉(xiāng)居民對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的新需求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)價值創(chuàng)造和市場競爭能力

瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)居民對農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量需求得到滿足后對品種、品質(zhì)、品牌的新需求，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動農(nóng)業(yè)提檔升級，著力提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食味值、風(fēng)味物質(zhì)等新評價指標(biāo)水平。

促進(jìn)農(nóng)業(yè)新“三品一標(biāo)”。在從產(chǎn)品角度發(fā)展綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和推行食用農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)合格證制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重從生產(chǎn)方式角度促進(jìn)農(nóng)業(yè)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，培育農(nóng)產(chǎn)品的品種、品質(zhì)和品牌優(yōu)勢，提升農(nóng)業(yè)的品種、品質(zhì)和品牌溢價。應(yīng)充分發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)氣候類型多樣、地理環(huán)境多元、物種資源豐富的優(yōu)勢，選育具有特定地域適應(yīng)性的優(yōu)良品種，增強(qiáng)各地農(nóng)業(yè)的唯一性、差異性和辨識度、美譽(yù)度。調(diào)整農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步路線，從過度追求產(chǎn)量指標(biāo)轉(zhuǎn)向注重營養(yǎng)、風(fēng)味物質(zhì)指標(biāo)。通過提高標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化制度、嚴(yán)格監(jiān)管，倒逼農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提升。提升農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的權(quán)威性，加強(qiáng)對區(qū)域公用品牌和地理標(biāo)識的法律保護(hù)，發(fā)揮品牌和認(rèn)證的增信作用，鼓勵各類經(jīng)營主體注冊自有品牌和申請產(chǎn)品認(rèn)證。培育品質(zhì)消費(fèi)文化，通過多種途徑促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)者提高對“國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)價高”的接收程度和形成“國產(chǎn)口味依賴”的消費(fèi)習(xí)慣。

提高農(nóng)業(yè)設(shè)施化水平。以新的機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，健全維護(hù)機(jī)制。既要加大國家投入力度，也要調(diào)動受益者投入積極性。注重耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升，加強(qiáng)耕地整理和土壤改良，在相對集中連片區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)耕地質(zhì)量均等化。加強(qiáng)產(chǎn)地倉儲、電商配送、冷鏈物流、大數(shù)據(jù)中心等新型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。通過“一戶一塊田”“按戶連片耕種”等方式解決家庭承包土地的細(xì)碎化問題，促進(jìn)耕地、園地宜機(jī)化改造，提高田間管理的便利性，為提高機(jī)械化水平創(chuàng)造條件。支持發(fā)展托管服務(wù)、聯(lián)耕聯(lián)種、土地股份合作等規(guī)模經(jīng)營形式，有效內(nèi)化地租成本。順應(yīng)承包戶人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城的大趨勢，促進(jìn)承包地長期流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定家庭農(nóng)場、涉農(nóng)企業(yè)等租賃經(jīng)營主體的投資預(yù)期。注重發(fā)揮范圍經(jīng)濟(jì)在提高生產(chǎn)率、降低平均成本方面的作用，支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)區(qū)域性創(chuàng)新中心、交易中心、展示中心。

重塑農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。2014年以來，我國已對2004年后逐步形成的重要農(nóng)產(chǎn)品支持保護(hù)政策進(jìn)行了較大力度的調(diào)整（見表6）。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步按“量能分治、功能分設(shè)、產(chǎn)補(bǔ)分離”的思路調(diào)整完善農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策體系?！傲磕芊种巍保褪菍Ξa(chǎn)量和產(chǎn)能的調(diào)控分開，發(fā)揮市場對產(chǎn)量的調(diào)節(jié)作用、政府對產(chǎn)能的培育作用?！肮δ芊衷O(shè)”，就是把同一個政策承擔(dān)的互相排斥的多個功能分開，交由不同的政策承擔(dān)。“產(chǎn)補(bǔ)分離”，就是補(bǔ)貼盡量與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤，降低各種支持措施對市場價格的影響，理順農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。應(yīng)以“黃箱”政策轉(zhuǎn)向“藍(lán)箱”政策為重點，在吃透世貿(mào)組織規(guī)則、借鑒歐盟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，調(diào)整完善稻谷和小麥最低收購價、棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼、玉米和大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼的操作辦法。

（二）圍繞城鄉(xiāng)居民對鄉(xiāng)村功能的新需求，著力發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式，充分釋放農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價值

瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)居民對休閑觀光、鄉(xiāng)土文化、生態(tài)環(huán)境等的新需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，以新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能、釋放鄉(xiāng)村的多元價值。

促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這是人多地少國家延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)就業(yè)增收密度的重要出路，也是滿足城鄉(xiāng)居民新需求、拓展農(nóng)業(yè)新功能的重要途徑。一方面，應(yīng)注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的融合發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)應(yīng)盡量布局在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，把加工增值留在當(dāng)?shù)?。對直接服?wù)種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、倉儲保鮮冷鏈、產(chǎn)地低溫直銷配送等產(chǎn)業(yè)，應(yīng)布局在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地周邊。對具有較大規(guī)模要求的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，應(yīng)布局在縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一方面，應(yīng)注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)價值創(chuàng)造和就業(yè)吸納能力。積極發(fā)展觀光采摘、農(nóng)耕文化體驗、垂釣、市民菜園等建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上的新型服務(wù)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)區(qū)變景區(qū)、產(chǎn)品變禮品、農(nóng)房變客房，使農(nóng)民的剩余勞動時間得到充分利用。無論是與第二產(chǎn)業(yè)融合，還是與第三產(chǎn)業(yè)融合，抑或三次產(chǎn)業(yè)融合，出發(fā)點是使農(nóng)民有機(jī)會獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，立足點是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)拓展其價值鏈，保障農(nóng)民獲益是融合發(fā)展的根本，建立契約型或產(chǎn)權(quán)型利益連接機(jī)制是融合發(fā)展的關(guān)鍵（唐仁健等，2016a）。

促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑、居住和創(chuàng)業(yè)功能的釋放。從促進(jìn)休閑功能的釋放來看，應(yīng)鼓勵有條件的地區(qū)利用良好生態(tài)、傳統(tǒng)習(xí)俗、民族風(fēng)情等特色資源，發(fā)展農(nóng)家樂、民宿美食、戶外探險等新產(chǎn)業(yè)。從促進(jìn)居住功能的釋放來看，應(yīng)鼓勵城市周邊鄉(xiāng)村利用集體土地建設(shè)面向在城市就業(yè)的年輕人的租賃住房，鼓勵生態(tài)環(huán)境良好、交通便利的鄉(xiāng)村利用閑置農(nóng)房或宅基地發(fā)展面向城市老齡人口的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。從促進(jìn)創(chuàng)業(yè)功能的釋放來看，應(yīng)依托鄉(xiāng)村低密度、低成本優(yōu)勢有選擇地承接城市無污染生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，借助鄉(xiāng)村田園生態(tài)、恬靜宜人的環(huán)境吸引城市創(chuàng)新、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)等人才進(jìn)駐發(fā)展科技、文化等服務(wù)業(yè)。釋放休閑、居住、創(chuàng)業(yè)等新功能，對經(jīng)營理念、市場渠道、資金投入等有較高要求，有必要引入外來資本和經(jīng)營團(tuán)隊，但要處理好與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益關(guān)系。應(yīng)通過資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股東等方式，保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、文化等資源的占有權(quán)和收益權(quán)（唐仁健等，2016b）。

促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)價值的充分實現(xiàn)。應(yīng)利用市場和政府兩只手，打通鄉(xiāng)村綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的通道。一方面，應(yīng)充分利用生態(tài)資源發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。扶持發(fā)展兼有觀賞價值與產(chǎn)品產(chǎn)出的油菜、向日葵、蓮藕等產(chǎn)品生產(chǎn)，以花為媒舉辦旅游節(jié)事、促進(jìn)農(nóng)旅融合。支持有條件的地區(qū)發(fā)展森林康養(yǎng)、郊野公園等生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。加大對生態(tài)良好地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的宣傳力度，提高這些地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)溢價。另一方面，應(yīng)加大對鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)效應(yīng)的補(bǔ)償力度。自上而下加大對各地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的縱向補(bǔ)償，鞏固和拓展退耕還林、退牧還草、退耕還濕、退養(yǎng)還灘成果，逐步提高森林生態(tài)效應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對水田實行濕地生態(tài)效應(yīng)補(bǔ)償，遏制水田面積下滑勢頭。探索建立受益地區(qū)對保護(hù)地區(qū)的橫向補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)共同體建設(shè)。

（三）圍繞提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能，著力改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量

堅持以人為中心促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在振興產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)的同時，還應(yīng)以建設(shè)宜居鄉(xiāng)村為目標(biāo)，實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，在物質(zhì)和文化層面改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，著力提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量。

合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能。以縣域為空間單元，順應(yīng)人口和產(chǎn)業(yè)聚集大趨勢，制定前瞻性的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用。把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點和大部分農(nóng)民工的最終歸宿，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力、對鄉(xiāng)村的輻射作用、對農(nóng)民工的吸附效應(yīng)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集規(guī)模、交通便捷程度等因素，合理確定鎮(zhèn)區(qū)的功能。有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在增加，在承擔(dān)社會治理功能的同時，可以發(fā)揮服務(wù)周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能；有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在減少，在繼續(xù)承擔(dān)社會治理功能的同時，其承擔(dān)的服務(wù)周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能被轉(zhuǎn)移至縣城甚至更高層級的區(qū)域性中心城市。分類推進(jìn)村莊建設(shè)，對常住人口增加的村莊應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)和建設(shè)管控，對城郊型村莊應(yīng)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)，對搬遷撤并類村莊應(yīng)恢復(fù)田園或自然景觀和生態(tài)功能，對有歷史文化價值的古村古建應(yīng)全面修繕保護(hù)，對人口外流、空心化嚴(yán)重的村莊應(yīng)加強(qiáng)村內(nèi)布局優(yōu)化和環(huán)境美化。

循序漸進(jìn)實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。加強(qiáng)農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以通自然村和農(nóng)戶家庭為重點，進(jìn)一步提升村內(nèi)道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率和質(zhì)量檔次，大幅提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施水平。加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)項目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)清單，通過配置達(dá)標(biāo)、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)質(zhì)量。促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系并軌，允許返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員繼續(xù)參加或享受其原有的城鎮(zhèn)職工社保，探索建立同土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或承包權(quán)有償退出掛鉤的老年農(nóng)民離農(nóng)補(bǔ)償金制度。持續(xù)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，分類推進(jìn)“廁所革命”、逐步實現(xiàn)衛(wèi)生廁所全覆蓋，積極推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村污水無害化處理，逐步實現(xiàn)建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)。

（四）圍繞提升鄉(xiāng)村治理效能，合理界定自治、法治、德治的邊界，探索自治、法治、德治的有效實現(xiàn)形式，促進(jìn)傳統(tǒng)治理資源和方式與現(xiàn)代治理理念對接

農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著時代的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理體制會面臨很多新情況。應(yīng)順應(yīng)鄉(xiāng)村治理主體和客體的深刻變化，以改革創(chuàng)新的思路，進(jìn)一步健全鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。

在自治方面，應(yīng)與時俱進(jìn)地調(diào)整完善村級自治組織的基本功能和實現(xiàn)形式。一方面，應(yīng)合理設(shè)置自治半徑。隨著農(nóng)民與國家關(guān)系的深刻調(diào)整，村級自治組織作為國家代理人承擔(dān)的職責(zé)在發(fā)生變化，將更多地在分發(fā)各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、協(xié)助開展社會救助等方面發(fā)揮作用。隨著農(nóng)民與村落共同體關(guān)系的深刻調(diào)整，村級自治組織將更多地在管理集體資金資產(chǎn)資源、開展村莊建設(shè)等方面發(fā)揮作用。順應(yīng)這些變化趨勢，應(yīng)根據(jù)“組間差最大化、組內(nèi)差最小化”的聚類原則，合理設(shè)置自治半徑，推動鄉(xiāng)村治理重心下沉。特別是在那些以前為了減少村干部人數(shù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而擴(kuò)大行政村規(guī)模的地方，探索以村民小組或自然村為單元開展自治，有利于尋找最大公約數(shù)、降低協(xié)調(diào)成本。另一方面，應(yīng)充分利用新的自治資源。在村落自治體系里，除了村民委員會這一法定組織以外，還有大量新型的社會組織，包括各種理事會，應(yīng)充分發(fā)揮其作用。對新的治理主體，包括告老還鄉(xiāng)的干部、教師、工商人士等新鄉(xiāng)賢，也應(yīng)注重發(fā)揮其在鄉(xiāng)村自治中的積極作用。另外，隨著人口凈流出村越來越多的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不在本村常住，人口凈流入村越來越多的常住人口不是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民自治組織成員重疊度下降，通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。從長遠(yuǎn)看，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的很多公共產(chǎn)品供給職能，應(yīng)該剝離出來交給政府；集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的很多村民自治功能，也應(yīng)該剝離出來交給村民自治組織。通過這樣“兩個剝離”以后，集體經(jīng)濟(jì)組織本身就變?yōu)橐粋€純粹的市場主體。

在法治方面，應(yīng)樹立依法治村的理念。重視法治作用的一個重要前提，是要有良法可依?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《土地管理法》等一系列涉農(nóng)法律都需要根據(jù)時代發(fā)展不斷修改完善。改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，還有新的法律空白需要填補(bǔ)，包括《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等。應(yīng)加大農(nóng)村普法宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民遵法、守法、用法，逐步養(yǎng)成用法律手段維護(hù)自身權(quán)益、處理矛盾糾紛的習(xí)慣。

在德治方面，應(yīng)強(qiáng)化道德教化作用。引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。應(yīng)建立道德激勵約束機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高，實現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區(qū)別，是約束力不強(qiáng)，但有利于降低自治和法治的成本。

自治、法治、德治各有其適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長遠(yuǎn)看，按照依法治國的理念，適用自治的事情會逐步減少，鄉(xiāng)村的村落共同體與城市的社區(qū)共同體在基本職能和運(yùn)行機(jī)制上應(yīng)逐步趨同。

（五）圍繞為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動能，構(gòu)建“人、地、錢”政策保障體系

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在于針對工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰退的主要因素，注入對沖和反制力量。為此，需要徹底打破城鄉(xiāng)二元體制壁壘、疏通城鄉(xiāng)大循環(huán)的堵點，促進(jìn)以“人、地、錢”為核心的資源要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、平等交換和均衡配置。

建立優(yōu)化鄉(xiāng)村人力資本、鼓勵各類人才入鄉(xiāng)留鄉(xiāng)的政策體系。應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展“帶頭人”隊伍培養(yǎng)，從各領(lǐng)域遴選鄉(xiāng)村發(fā)展需要的人才，在鄉(xiāng)村實際工作中挖掘本地人才。完善農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)制度，逐步建立起職業(yè)農(nóng)民認(rèn)證體系。吸引外出農(nóng)民工、大學(xué)生等返鄉(xiāng)、入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持各地因地制宜建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)創(chuàng)客空間、農(nóng)村電商孵化園等各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，為創(chuàng)業(yè)者提供綜合配套服務(wù)。鼓勵專業(yè)人才為農(nóng)服務(wù)，完善專業(yè)人才職稱評定制度，將農(nóng)村基層工作成績作為城市科技工作者、教師、醫(yī)生職稱評定的加分項，讓到農(nóng)村基層工作的專業(yè)人才獲得更多的職稱晉升機(jī)會。

建立與人口和資本流動相適應(yīng)的土地資源配置政策體系。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上有效盤活土地資源是推動鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。應(yīng)順應(yīng)人口和資本在城鄉(xiāng)之間的流動趨勢，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以擴(kuò)大土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對非本集體成員的開放性為核心，以空間功能布局優(yōu)化和土地整合效率提升為方向，為鄉(xiāng)村振興提供土地資源保障。在承包地方面，應(yīng)完善“三權(quán)分置”辦法，按照“促進(jìn)利用、防止撂荒”的原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵集體內(nèi)部成員之間為消除土地細(xì)碎化而開展土地承包權(quán)互換或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵離農(nóng)成員將剩余承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體，注重對經(jīng)營權(quán)的保護(hù)、調(diào)動新型經(jīng)營主體長期投資的積極性（祝國平等，2021）。在宅基地方面，應(yīng)針對外遷的集體成員缺乏順暢的退出通道、外來的非本集體成員缺乏順暢的進(jìn)入通道等突出矛盾，按照“‘三權(quán)分置’、差別賦權(quán)，立足存量、先房后地，保障居住、拒絕投機(jī)”的思路深化改革，在落實集體所有權(quán)、保障成員使用權(quán)的基礎(chǔ)上著力放活宅基地的流轉(zhuǎn)使用權(quán)，著力提高存量農(nóng)房和宅基地的利用率、優(yōu)先擴(kuò)大現(xiàn)有農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間，在滿足非本集體成員居住需求的同時防止資本圈地和游資炒作。在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面，應(yīng)拓展入市范圍，在做好村莊建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把村莊廢棄土地、閑置農(nóng)村學(xué)校等公益性建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地后允許其入市。在土地利用規(guī)劃和管理制度方面，應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開展全域土地綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，將農(nóng)村建設(shè)用地存量整理和增減掛鉤節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于支持農(nóng)村建設(shè)項目，根據(jù)休閑、觀光、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)分散布局的實際需要探索點狀供地、混合用地等新機(jī)制。

建立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則的資金保障政策體系。合理劃分政府和市場在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的邊界，該由政府承擔(dān)的應(yīng)通過調(diào)整公共資源分配結(jié)構(gòu)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度，該由市場承擔(dān)的應(yīng)調(diào)動農(nóng)民和其他市場主體對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入積極性。應(yīng)強(qiáng)化財政資金投入的先導(dǎo)作用，嚴(yán)格落實《農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)投入的要求和《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》對提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣投入的規(guī)定，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投入水平的均衡化、城鄉(xiāng)基本社會保障標(biāo)準(zhǔn)一體化作為對各級政府的考核指標(biāo)，落實提高土地出讓收入用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展比例的規(guī)定，將新增耕地指標(biāo)和建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易收益全部劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出預(yù)算專項，支持省級政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債。強(qiáng)化金融資源回流農(nóng)村的激勵約束機(jī)制，落實涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)差異化監(jiān)管制度，適度下調(diào)農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)營主體貸款、農(nóng)村資產(chǎn)抵押貸款的風(fēng)險權(quán)重，建立涉農(nóng)信貸保險制度，拓展對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)信貸的稅收優(yōu)惠，促進(jìn)縣域金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)信貸投放。

（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2021年第4期，pp.98-111。）

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