在全面建成小康社會(huì)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)刻，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法的決定，無(wú)疑順應(yīng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心目標(biāo)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略選擇，回應(yīng)了全面現(xiàn)代化的時(shí)代要求。因?yàn)橥恋刂贫仁且粋€(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)最基本的制度，農(nóng)民與土地的關(guān)系是一個(gè)國(guó)家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記就強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開(kāi)啟的，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系?！蓖恋厥寝r(nóng)民之根與農(nóng)業(yè)之本，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，處于農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系中的核心地位，決定了處理好農(nóng)民與土地是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)動(dòng)力變革與制度變革的主線。湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專程拜訪全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)陳錫文主任，并就農(nóng)地改革的有關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了專訪。

陳文勝：土地是農(nóng)民的安身立命之本，也是釋放鄉(xiāng)村進(jìn)一步發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力的鑰匙，無(wú)疑是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石?；仡欀袊?guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，農(nóng)民為中國(guó)現(xiàn)代化的積累做出了無(wú)與倫比的貢獻(xiàn)。在新的時(shí)期，農(nóng)民與政府的利益矛盾由過(guò)去集中在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)上，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化進(jìn)程中集中體現(xiàn)在農(nóng)地非農(nóng)化所帶來(lái)的巨大利益分配上。在此背景下，一些地方的農(nóng)村土地改革能否堅(jiān)持農(nóng)民利益的底線，這是當(dāng)下最令人擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

陳錫文：中國(guó)自古以來(lái)就有“江山社稷”之說(shuō)，象征著土地和糧食的土地神和谷神，在帝王和老百姓的心目中都有著最為重要的地位，而農(nóng)民發(fā)揮著把土地與糧食相連的紐帶作用，成為以農(nóng)立國(guó)的“江山社稷”基石，如何處理農(nóng)民與土地、糧食之間的關(guān)系，始終是人口大國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的永恒主題。盡管現(xiàn)在的工商業(yè)很發(fā)達(dá)，與過(guò)去整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)基本都來(lái)自農(nóng)業(yè)大不一樣，但不管怎么變，民以食為天，治國(guó)理政仍然必須首先處理好農(nóng)民、土地和糧食的關(guān)系，高度重視農(nóng)民的利益。因此，在新時(shí)代的農(nóng)村土地改革中，需要明確保護(hù)農(nóng)民利益的底線，而這就必然涉及到農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟屬于何種權(quán)利的定性問(wèn)題。

1.農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟屬于何種權(quán)利

農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度確立之后，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的信心明顯增強(qiáng)。但是，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定的因素還大量存在。其中最主要的，一是有些村集體組織負(fù)責(zé)人為了自己或親朋好友的利益，違反政策，利用手中權(quán)力隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地；二是由于人口變動(dòng)，各承包戶之間的人地比例發(fā)生變化，部分覺(jué)得自己吃了虧的農(nóng)戶要求調(diào)整承包土地。

正是針對(duì)這種情況，1993年的中央11號(hào)文件就提出：“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”但由于只是提倡，因此收到的效果有限。到世紀(jì)之交開(kāi)始起草《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，解決上述問(wèn)題的要求被再次提出。該法明確規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地。”對(duì)于這兩項(xiàng)規(guī)定，在法律起草、審議的過(guò)程中，曾有過(guò)較大爭(zhēng)議。因此，在不得收回和調(diào)整承包地的條款之后，都增加了關(guān)于例外情形的條款。如關(guān)于不得收回的例外情形是，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可收回承包的耕地和草地。”關(guān)于不得調(diào)整的例外情形是：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！?/span>

對(duì)承包期內(nèi)發(fā)包方可否收回和調(diào)整承包地的問(wèn)題，之所以會(huì)有很大爭(zhēng)論，關(guān)鍵就在于對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟屬于何種權(quán)利存在著不同看法。在起草農(nóng)村土地承包法時(shí)，我國(guó)尚未頒布物權(quán)法。但農(nóng)村土地承包法的起草，卻已經(jīng)無(wú)法回避對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利定性問(wèn)題。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，無(wú)論是發(fā)包方、承包方乃至社會(huì)各方，普遍都尚未產(chǎn)生對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行權(quán)利定性的要求。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)，是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配下的家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶家庭并不是獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，只是集體組織實(shí)行統(tǒng)一核算和分配中的一個(gè)包產(chǎn)作業(yè)層次。但當(dāng)包干到戶普及之后，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于何種權(quán)利的問(wèn)題便被提了出來(lái)，因?yàn)榇藭r(shí)農(nóng)戶家庭已經(jīng)成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體。但在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，大多數(shù)人還是認(rèn)為農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于農(nóng)戶向本集體租賃土地后而獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利，因此它屬于租賃行為。而土地承包關(guān)系通過(guò)發(fā)包和承包雙方簽訂承包合同的方式來(lái)確立，似乎也從側(cè)面驗(yàn)證了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃性質(zhì)，因?yàn)槌邪贤膬?nèi)容需要由發(fā)包和承包雙方協(xié)商或談判來(lái)約定。

1984年中央一號(hào)文件規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”后，土地的承包期限已由國(guó)家政策規(guī)定，由此便引起了人們關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性問(wèn)題的討論。而當(dāng)1993年中央11號(hào)文件規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變”之后，這個(gè)問(wèn)題便進(jìn)一步引起人們關(guān)注。但在當(dāng)時(shí)的法律規(guī)范和社會(huì)認(rèn)知中，尚未形成“物權(quán)”與“債權(quán)”等概念，因此討論就難以深入。到1999年開(kāi)始起草農(nóng)村土地承包法時(shí)，國(guó)家已經(jīng)在考慮研究制訂物權(quán)法，因此，農(nóng)村土地承包法的起草工作，從一開(kāi)始就回避不了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性問(wèn)題。坦率說(shuō)，當(dāng)時(shí)從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策研究的人大多并沒(méi)有多少法律知識(shí)，而從事立法工作的人往往又不太了解農(nóng)村的實(shí)際情況，因此討論初期進(jìn)展得并不順利。但重要的是大家都知道制訂農(nóng)村土地承包法的宗旨，是為了保障農(nóng)民對(duì)土地的合法權(quán)利，因此很快就在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬于用益物權(quán)的問(wèn)題上形成了共識(shí)。在國(guó)家尚未頒布物權(quán)法的背景下，農(nóng)村土地承包法自然通篇都不可能出現(xiàn)“物權(quán)”、“用益物權(quán)”、“債權(quán)”等概念，但它的立法傾向是要將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定義為“用益物權(quán)”。因此，從現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》中可以看到，關(guān)于土地的承包主體、承包期限、發(fā)包方和承包方的權(quán)利與義務(wù)、承包的原則和程序、承包合同一般應(yīng)包括的條款等，法律均有明確的規(guī)定。由此可見(jiàn)，農(nóng)民所擁有的承包本集體土地的權(quán)利，是由國(guó)家法律規(guī)定的權(quán)利，這種法定權(quán)利，不受任何組織和個(gè)人侵犯。所以，農(nóng)民有權(quán)依法主張承包本集體土地的自身權(quán)利，而集體經(jīng)濟(jì)組織也必須依法履行向本集體農(nóng)民發(fā)包集體土地的責(zé)任和義務(wù)。不難看出，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并非是由市場(chǎng)主體之間通過(guò)依法協(xié)商、談判而獲得的租賃土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是依法獲得的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

當(dāng)然，關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性問(wèn)題，最終還是由《物權(quán)法》做出了更為充分的說(shuō)明。2007年3月16日，十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了《物權(quán)法》。而在《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容中，有不少條款就是來(lái)源于農(nóng)村土地承包法的，這表明農(nóng)村土地承包法所表達(dá)的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)的立法傾向是成功的。更重要的是，物權(quán)法還明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！边@條規(guī)定的重大意義，在于明確了農(nóng)民是以本集體組織土地所有權(quán)人之一的身份承包的本集體土地，這種土地承包關(guān)系，顯然不同于《合同法》意義上的平等市場(chǎng)主體之間依法自愿形成的土地租賃關(guān)系。而明確這一點(diǎn)，對(duì)于規(guī)范農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)制度的后續(xù)發(fā)展，將具有重大意義。

2.農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”的歷史演進(jìn)

國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，必然引起農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，人們看到，農(nóng)民承包的土地，正在發(fā)生從誰(shuí)承包、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)的初始狀態(tài)，逐步向多樣化的經(jīng)營(yíng)形式轉(zhuǎn)變。這是歷史發(fā)展、進(jìn)步的必然趨勢(shì)。

農(nóng)村集體土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，最初目的是為了解決農(nóng)業(yè)實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中的平均主義問(wèn)題。但戶戶承包土地、家家經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的局面并沒(méi)能維持多久，因?yàn)橥庥泄I(yè)化、城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)，內(nèi)有分工分業(yè)的推動(dòng)，再加上農(nóng)業(yè)實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)后，農(nóng)戶既有了積累自有資金的可能，又有了自主支配勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間的權(quán)利，因此就開(kāi)始出現(xiàn)部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力離開(kāi)承包土地、甚至離開(kāi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)象。對(duì)這種現(xiàn)象，中央早有預(yù)料，因此在1984年的中央一號(hào)文件中就明確提出：“鼓勵(lì)耕地逐步向種田能手集中?！标P(guān)于如何集中，文件提出兩個(gè)途徑，一是承包農(nóng)戶可將土地交給集體統(tǒng)一安排；二是可以經(jīng)集體同意，在不能擅自改變向集體承包合同內(nèi)容的前提下，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包。但在這里，首先是沒(méi)有明確“轉(zhuǎn)包”行為的性質(zhì)；其次也沒(méi)有明確“轉(zhuǎn)包”的究竟是土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抑或是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)？因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的實(shí)際情況下，“轉(zhuǎn)包”畢竟還是較少發(fā)生的現(xiàn)象，因此不去探究這些細(xì)節(jié)問(wèn)題也無(wú)礙大局。但當(dāng)類似情況成為多發(fā)狀態(tài)之后，就不能再忽視這些細(xì)節(jié)了。

正因?yàn)槿绱耍掇r(nóng)村土地承包法》中就專列了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”這一節(jié)。明確允許“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！边@顯然是為了適應(yīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象增多的實(shí)際需要。但該法所提“流轉(zhuǎn)”的對(duì)象仍然是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，也沒(méi)有明確界定“流轉(zhuǎn)”的到底是土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抑或是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這當(dāng)然就使很多想“流轉(zhuǎn)”土地的農(nóng)民陷入了困惑：“流轉(zhuǎn)”會(huì)不會(huì)影響到自己土地承包權(quán)的穩(wěn)定？而此后施行的《物權(quán)法》也僅是重申了農(nóng)村土地承包法中的相關(guān)規(guī)定，并未做出更具體的規(guī)定。

在這種法律和政策都處于混沌狀態(tài)的情況下，農(nóng)民顯示出了他們處理此類復(fù)雜問(wèn)題的天才能力。在江浙閩粵等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和京津滬等大城市郊區(qū)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)更多，土地“流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象也就更多。為了在促進(jìn)“流轉(zhuǎn)”中不損害農(nóng)村土地的集體所有制、維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定，這些地方的農(nóng)民和農(nóng)村基層干部自發(fā)地提出了“堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分離”思路，這在實(shí)踐中得到了各方的認(rèn)可和歡迎。但這個(gè)提法畢竟在國(guó)家的現(xiàn)行法律和政策中還都找不到依據(jù)。

針對(duì)此種狀況，中央認(rèn)為，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。為了使承包農(nóng)戶在面對(duì)“流轉(zhuǎn)”時(shí)對(duì)自身的權(quán)利更有信心，2008年的中央一號(hào)文件首次提出“加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度?！?009年的中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)步開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)落實(shí)到農(nóng)戶?！?010年和2012年的中央一號(hào)文件，都明確要求擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的試點(diǎn)范圍（2011年的中央一號(hào)文件是關(guān)于加快水利改革發(fā)展的專項(xiàng)文件，故沒(méi)有涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度問(wèn)題）。而2013年的中央一號(hào)文件，則對(duì)全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作做出了具體部署，要求用5年時(shí)間基本完成此項(xiàng)工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。

從中央文件首次提出“加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”，迄今已逾10年，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的情況看，截至2017年底，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，共涉及2747個(gè)縣級(jí)單位、3.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬(wàn)個(gè)行政村；承包地確權(quán)面積11.59萬(wàn)畝，占二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上。^[1]預(yù)計(jì)到2018年底，全國(guó)農(nóng)村可基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。在這個(gè)過(guò)程中，一方面，進(jìn)入“流轉(zhuǎn)”的農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面積在不斷擴(kuò)大；另一方面，對(duì)于“流轉(zhuǎn)”的土地只是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而“流轉(zhuǎn)”之后，農(nóng)戶土地的承包權(quán)在承包期內(nèi)仍將保持穩(wěn)定，這已成為越來(lái)越多人的共識(shí)。

農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)展，當(dāng)然也引起了人們對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制未來(lái)可能變化的關(guān)注。早在1990年3月2日，鄧小平在發(fā)表“國(guó)際形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”的談話時(shí)，就闡明了他對(duì)這個(gè)問(wèn)題的基本看法。他說(shuō)：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這又是一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過(guò)程?！编囆∑酵娟P(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)要有“兩個(gè)飛躍”的觀點(diǎn)，^[2]對(duì)當(dāng)時(shí)人們理解我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的方向起到了極大作用。盡管鄧小平強(qiáng)調(diào)，“兩個(gè)飛躍”是“從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看”的；家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，是“要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變”的；實(shí)現(xiàn)第二個(gè)飛躍，“這是很長(zhǎng)的過(guò)程。”但是，他指出的當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展中科技進(jìn)步、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、生產(chǎn)的社會(huì)化程度和集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮作用不夠等問(wèn)題，都是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上如何辦好一家一戶辦不了、辦不好、辦起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的事情，如何發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在某些方面必要的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能，如何鼓勵(lì)和支持農(nóng)民發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，以及如何發(fā)展多樣化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等問(wèn)題，就都被提上了研究制定相關(guān)政策的議程。

經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，在2008年10月12日，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。這個(gè)決定以鄧小平同志“兩個(gè)飛躍”的觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，總結(jié)農(nóng)村改革發(fā)展中的新鮮經(jīng)驗(yàn)，提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的觀點(diǎn)：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合和合作，形成多元化、多形式服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能。培養(yǎng)農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度。按照服務(wù)農(nóng)民，進(jìn)退自由，權(quán)利平等，管理民主的要求，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。”這個(gè)決定的重要性，在于對(duì)“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”的內(nèi)涵作出了新的拓展。它突破了以往把“統(tǒng)”的職能局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的理解。固然，“統(tǒng)”的有些職能是必須由本集體經(jīng)濟(jì)組織才能承擔(dān)的，集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮為本集體農(nóng)戶提供各種服務(wù)的職能。但我國(guó)各地發(fā)展很不平衡，大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還不具備為農(nóng)戶提供各方面服務(wù)的能力。為此，就要采取多種形式來(lái)充實(shí)“統(tǒng)”的能力，包括發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織，也包括農(nóng)民自身的合作與聯(lián)合組織、各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中的龍頭企業(yè)的作用，等等。實(shí)踐證明，發(fā)展多元化、多層次、多形式的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，對(duì)于我國(guó)在小農(nóng)戶數(shù)量眾多的背景下加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，具有重要現(xiàn)實(shí)作用。

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體形式越來(lái)越趨向于多樣化的背景下，如何看待穩(wěn)定和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)制度？2013年12月23日，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上作了重要講話，他說(shuō)：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，需要在理論上回答一個(gè)重大問(wèn)題，就是農(nóng)民土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離問(wèn)題。今年七月下旬，我到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研時(shí)就提出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。改革前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，這是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新?，F(xiàn)在，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。這將有利于更好堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。”^[3]這是總書(shū)記從我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和農(nóng)民的意愿出發(fā)，依據(jù)我國(guó)基本國(guó)情和當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展完善的重要論述。他結(jié)合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式豐富多彩的現(xiàn)狀說(shuō)：“家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)，是農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的基本實(shí)現(xiàn)形式。家庭承包、專業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)，家庭承包、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，家庭承包、集體經(jīng)營(yíng)，家庭承包、合作經(jīng)營(yíng)，家庭承包、企業(yè)經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度新的實(shí)現(xiàn)形式。說(shuō)到底，要以不變應(yīng)萬(wàn)變，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位、現(xiàn)有土地承包關(guān)系的不變，來(lái)適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，推動(dòng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿持久的制度活力?！?sup>[4]總書(shū)記的這些論述深刻闡明，在穩(wěn)定、完善、發(fā)展我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的過(guò)程中，農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的制度是不能被改變的。他指出，“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)和本位，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，就要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有?！弊鳛檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民，他們所享有的承包本集體土地的權(quán)利是不可侵犯的。他指出，“家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中居于基礎(chǔ)性地位，集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是集體土地承包經(jīng)營(yíng)的法定主體。農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位?！薄艾F(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，這是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)鍵。任何組織和個(gè)人都不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權(quán)利。”作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中最重要要素的土地，是可以從實(shí)際出發(fā)、與時(shí)俱進(jìn)地采取更適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的多種形式來(lái)經(jīng)營(yíng)的。他指出，“農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，但不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本?！?sup>[5]

3.“三權(quán)分置”背景下的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于穩(wěn)定、完善、發(fā)展我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的論述，有著深厚的思想底蘊(yùn)和深邃的戰(zhàn)略眼光。他說(shuō)，“現(xiàn)在，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民家庭越來(lái)越多，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)。這個(gè)變化對(duì)完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提出了新的要求。要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系?！薄斑@些年，在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系方面，廣大農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造了多種多樣的新形式，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作、股份合作、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等等。在糧食等大田作物的生產(chǎn)上，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)，加上比較完備的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，形成了耕種收靠社會(huì)化服務(wù)，日常田間管理靠家庭成員的經(jīng)營(yíng)樣式。從各地實(shí)踐看，各種經(jīng)營(yíng)主體、各種經(jīng)營(yíng)形式，各有特色，各具優(yōu)勢(shì)，在不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同環(huán)節(jié)都有各自的適應(yīng)性和發(fā)展空間，不能只追求一個(gè)模式、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)各地實(shí)際，根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)特點(diǎn)，讓農(nóng)民自主選擇他們滿意的經(jīng)營(yíng)形式?！薄皠?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)，這個(gè)情況在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還難以根本改變?！薄皠?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。要把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋匾?guī)模經(jīng)營(yíng)強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強(qiáng)迫命令，不刮風(fēng)，不搞一刀切?！?sup>[6]

習(xí)近平總書(shū)記的這些重要論述，充分體現(xiàn)了他在深化農(nóng)村改革上一貫堅(jiān)持實(shí)事求是、不忘初心的思想。實(shí)事求是，就是必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，牢牢把握我國(guó)的基本國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)“大國(guó)小農(nóng)”的現(xiàn)狀不可能在短時(shí)期內(nèi)根本改變的現(xiàn)實(shí)。推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將是一個(gè)漸進(jìn)的歷史進(jìn)程，這個(gè)進(jìn)程“要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。”^[7]在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此還進(jìn)一步提出了“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。”^[8]因此，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就要把更多精力用在為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等創(chuàng)造條件上，而不能憑單主觀意志、采取脫離實(shí)際的措施，在不具備條件的情況下，強(qiáng)制小農(nóng)戶離開(kāi)土地。不忘初心，就是要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方向，堅(jiān)定理論、道路、制度、文化自信。要清醒認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村土地集體所有制，是我國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度；在這個(gè)基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村基層社會(huì)的村民自治制度等，都是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。因此，深化農(nóng)村改革要牢牢把握住方向，不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把農(nóng)民利益損害了，不能把農(nóng)村引到了背離中國(guó)特色社會(huì)主義的道路上去。

農(nóng)村的改革在不斷深化，適應(yīng)新形勢(shì)的各種新的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)營(yíng)形式也層出不窮。黨的十八大以來(lái)，把農(nóng)村集體土地從所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，發(fā)展為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，既是對(duì)農(nóng)村改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升，也是在理論和制度上的又一次重大創(chuàng)新。盡管在農(nóng)民那里，集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”現(xiàn)象早已存在，但黨中央在理論和制度上對(duì)此予以肯定并將其納入農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制，這還是首次。這意味著，在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的現(xiàn)象將進(jìn)一步普遍化，同時(shí)也意味著，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念的使用，也將越來(lái)越普遍化。尤其是黨的十九大報(bào)告明確提出了“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的要求后，關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念的屬性，就更有必要進(jìn)一步理清。

嚴(yán)格說(shuō)，“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念，并不是法律用語(yǔ)。在《農(nóng)村土地承包法》中，“流轉(zhuǎn)”就至少包括了四種行為：轉(zhuǎn)包，出租、互換、轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，法律也沒(méi)有明確，“流轉(zhuǎn)”來(lái)的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟屬于何種權(quán)利？在我國(guó)歷史上，土地（耕地）可以租佃、可以抵押（典地）、可以買賣，但歷史上使用的這些概念，其內(nèi)涵都是清晰因而也是排他的。但“流轉(zhuǎn)”則不然，首先是，按《農(nóng)村土地承包法》的理解，“流轉(zhuǎn)”可以包括多種行為和結(jié)果，因此概念本身的內(nèi)涵是不確切的。其次是，“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念，在《農(nóng)村土地承包法》施行之前，似乎很少見(jiàn)諸于法律文件。這就需要了解，“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念到底是怎么來(lái)的、它的確切內(nèi)涵（尤其是在“三權(quán)分置”的背景下）到底指的是什么？

首先，“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念是在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下被“逼”而不得不產(chǎn)生的。在農(nóng)業(yè)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)之初，對(duì)集體的土地能否交由農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)，都還有著激烈的爭(zhēng)論，至于承包到戶后的集體土地能否再由承包戶出租的問(wèn)題，當(dāng)然就更不用談起。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的歷史條件下，人們認(rèn)為，承包了集體的土地，自己不種、租給人家收租金，這就是“二地主”的行為，這就是不勞而獲，甚至就是剝削行為。正是在這樣的背景下，1982年的中共中央一號(hào)文件明確規(guī)定：“社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢，否則，集體有權(quán)收回；社員無(wú)力經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)時(shí)應(yīng)退還集體?！?984年的中共中央一號(hào)文件再次重申：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)用地?！钡牵r(nóng)業(yè)實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)之后，農(nóng)戶有了支配勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間的自主權(quán)，而在農(nóng)村分工分業(yè)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，勞動(dòng)力的流動(dòng)已經(jīng)成了必然趨勢(shì)，這就又必然帶來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)。正是針對(duì)這個(gè)趨勢(shì)，1984年的中共中央一號(hào)文件才提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。但既鼓勵(lì)耕地集中，卻又不準(zhǔn)土地出租，這顯然存在著極大的矛盾。因此這個(gè)文件使用了“轉(zhuǎn)包”這個(gè)概念。由于當(dāng)時(shí)所有的承包地都負(fù)有完成國(guó)家征購(gòu)、交納集體提留的任務(wù)，因此在“轉(zhuǎn)包”土地時(shí)，轉(zhuǎn)入戶首先必須替承包戶完成該土地所承擔(dān)的這兩項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)考慮到糧食實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的實(shí)際，所以允許轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價(jià)口糧。這樣，文件雖然鼓勵(lì)承包到戶的土地逐步向種田能手集中，但卻規(guī)避了使用“出租”和“租金”等概念。于是，一方面是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象的增加，而另一方面卻是政策又不允許承包土地出租，正是在這樣的背景下，農(nóng)民和農(nóng)村基層干部才創(chuàng)造了“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念，以替代“出租”。

其次，在“三權(quán)分置”的制度下，“流轉(zhuǎn)”的內(nèi)涵到底是什么？按《土地承包法》的規(guī)定，在農(nóng)村土地實(shí)行“兩權(quán)分離”的制度背景下，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“流轉(zhuǎn)”，至少包括四種行為：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓。但放在“三權(quán)分置”的制度背景下來(lái)看，情況就有了很大的不同，因?yàn)椤叭龣?quán)”分置中的流轉(zhuǎn)只涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)，與承包權(quán)無(wú)關(guān)。以此分析就不難看出，“轉(zhuǎn)包”這種行為在取消農(nóng)業(yè)稅收以后，就已經(jīng)不存在了；“互換”是指同一集體組織內(nèi)不同農(nóng)戶之間相互置換承包地塊的行為，它是所涉地塊承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的整體置換，與承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)關(guān)；“轉(zhuǎn)讓”是指原承包者因個(gè)人原因自愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并經(jīng)集體同意將其轉(zhuǎn)讓給本集體的他人，這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在本集體內(nèi)整體轉(zhuǎn)讓給他人的行為，顯然也與農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)關(guān)。如此，在實(shí)行“三權(quán)分置”的制度背景下，《農(nóng)村土地承包法》所列舉的“流轉(zhuǎn)”，實(shí)際上就只能是“出租”。

但是，比較一下《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在有些細(xì)節(jié)的表述上存在著一定的差異。如關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》的表述為：“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。”“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！倍段餀?quán)法》對(duì)此的表述則有所不同：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利?！薄巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的有關(guān)規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！辈浑y看出，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的權(quán)利上，《物權(quán)法》比《農(nóng)村土地承包法》多了“占有”；而在流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可采取的形式上，《物權(quán)法》又比《農(nóng)村土地承包法》少了“出租”。

《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，因此承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地享有“占有、使用、收益的權(quán)利”順理成章；但農(nóng)民之所以享有承包土地的權(quán)利，關(guān)鍵在于他是本集體組織的成員，這就是說(shuō)，土地的承包權(quán)是本集體組織成員權(quán)利的體現(xiàn)。因此，在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為一個(gè)整體性的權(quán)利時(shí)，它不能被“出租”，因?yàn)槠渲邪挥谐蓡T才能夠享有的權(quán)利；但是，把“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分解為“土地承包權(quán)”與“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”后，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”就可以“出租”，因?yàn)樗梢员豢醋魇峭恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人依法取得收益的途徑之一。

從法律上明確農(nóng)民承包土地可以實(shí)行“三權(quán)分置”，在于這就為承包農(nóng)戶在出租承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在承包期內(nèi)仍然保有土地的承包權(quán)提供了法律保障和支撐。而明確取得農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為是租賃，同樣具有重要意義，只有明確了取得承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一行為的屬性，才能賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以相應(yīng)的權(quán)能，才能對(duì)出租和承租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙方當(dāng)事人都給予符合其權(quán)利的法律保護(hù)。更重要的是，明確了“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”的實(shí)質(zhì)為租賃，才能順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，才能在堅(jiān)持農(nóng)村土地屬于集體所有、保障農(nóng)民土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，不斷充實(shí)和豐富農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵，使其與時(shí)俱進(jìn)地始終充滿著制度的活力。

陳文勝：黨的十八屆三中全會(huì)提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！毙滦薷牡耐恋毓芾矸ú粌H增加了農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過(guò)出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用的規(guī)定，而且增加了使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。不同的意見(jiàn)是，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押開(kāi)的口子如此之小等于沒(méi)開(kāi)，而且必須得到原承包農(nóng)戶的書(shū)面同意就變成了一紙空文。而肯定的評(píng)價(jià)是，結(jié)束了城鄉(xiāng)用地不能同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展清除了制度障礙。

注釋：

[1] 見(jiàn)2018年《農(nóng)村工作通訊》第10期第4頁(yè)。

[2] 《鄧小平文集》第三卷。

[3]習(xí)近平，《在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話（2013年12月23日）》，第670頁(yè)?！妒舜笠詠?lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社出版，2014年9月第一版。

[4]同上書(shū)，第670—671頁(yè)。

[5]同上書(shū)，第668—669頁(yè)。

[6]《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，第671頁(yè)。

[7]同上。

[8]同上

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：陳文勝，《論道大國(guó)“三農(nóng)”——對(duì)話前沿問(wèn)題》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社 2021年4月。

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