——新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體制的構(gòu)建
作為學(xué)者，我們可以說(shuō)挑戰(zhàn)一個(gè)學(xué)術(shù)前輩的理論，是對(duì)他學(xué)術(shù)成就最大的尊重。今天張厚安老師也在線參會(huì)，也算是當(dāng)面向他請(qǐng)教，首先向張老師告罪。作為學(xué)術(shù)后輩和學(xué)生，我覺(jué)得就算挑戰(zhàn)失敗也不慚愧，老師面前班門(mén)弄斧了。
現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)流量講究的觀點(diǎn)要明確，這樣的話更有利于組織思考，所以我就直接列了一個(gè)“鄉(xiāng)政村治”的終結(jié)論作為發(fā)言題目，論點(diǎn)是足夠清晰的了。最近國(guó)家相關(guān)部門(mén)也在聽(tīng)取意見(jiàn)，可能下一步會(huì)有所調(diào)整，但是這個(gè)東西未來(lái)怎么樣誰(shuí)也不知道。我講的既然是“緣起”與“終結(jié)”，實(shí)際上“鄉(xiāng)政村治”是具有歷史根基的，它是在改革開(kāi)放之后，才具有巨大的現(xiàn)實(shí)空間的。在新時(shí)期可能會(huì)有很多變化，使得原有的“衣服”在有些領(lǐng)域可能還能用，但裝不住已經(jīng)長(zhǎng)大的身體，那么我就提出了這么一個(gè)挑戰(zhàn)。“鄉(xiāng)政村治”這個(gè)理念提出來(lái)，雖然張老師當(dāng)年沒(méi)有援引中國(guó)的治理歷史，沒(méi)有援引海外學(xué)者如黃宗智的“簡(jiǎn)約治理”，也沒(méi)有援引費(fèi)孝通的雙軌政治理論，他提出這個(gè)概念是來(lái)自具有現(xiàn)實(shí)和歷史敏銳性的學(xué)術(shù)思考。
在傳統(tǒng)中國(guó)的歷史治理當(dāng)中，有“政治一統(tǒng)”和“治理雙軌”的一對(duì)關(guān)系，現(xiàn)在國(guó)家治理的核心問(wèn)題，就是要去理解中國(guó)治理傳統(tǒng)的機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)換，因?yàn)槿魏螘r(shí)候我們都不可能脫離我們傳統(tǒng)。
在這里，理解傳統(tǒng)有兩種進(jìn)路：一個(gè)是國(guó)家一統(tǒng)的思路，以蕭公權(quán)先生為代表。按照這個(gè)思路，傳統(tǒng)時(shí)期是皇權(quán)官僚體制對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)行統(tǒng)一控制，包括集中的皇權(quán)制度、一體化的官僚機(jī)構(gòu)、儒家意識(shí)形態(tài)以及深入基層的國(guó)家控制等，這一論述回應(yīng)了“東方專(zhuān)制主義”的論述，在冷戰(zhàn)時(shí)期的學(xué)術(shù)界成為了理論界批判分析中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理的主流看法。
另一個(gè)是國(guó)家社會(huì)雙軌論。最早是由費(fèi)孝通先生提出，傳統(tǒng)時(shí)期國(guó)家治理從它的可能性空間來(lái)講，它是講皇權(quán)官僚體系、儒家意識(shí)形態(tài)等，不可能穿透整個(gè)廣域的基層社會(huì)，也不可能就靠這些東西實(shí)現(xiàn)有效治理，所以必須對(duì)基層進(jìn)行雙軌控制，也就是所謂的“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”。徐勇老師在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展出“東方自由主義”的概念和命題，突出了中國(guó)治理中基層自主性和創(chuàng)造性對(duì)國(guó)家治理形態(tài)和結(jié)果的有力反饋。
事實(shí)上，一統(tǒng)論是一種傳統(tǒng)統(tǒng)治的理想形態(tài)，雙軌論是才是客觀事實(shí)，但雙軌制又面臨著地方藩豪強(qiáng)、世族宗族政治做大的風(fēng)險(xiǎn)，所以就是說(shuō)傳統(tǒng)時(shí)期實(shí)行的是政治一統(tǒng)和雙軌控制的不穩(wěn)定聯(lián)合，它是在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上被動(dòng)的聯(lián)合。
國(guó)家在逐一摧毀了能夠跟朝廷對(duì)抗的對(duì)手之后，政治一統(tǒng)就具有最高的合法性，得到了政權(quán)意識(shí)形態(tài)支撐，但是它并不能完全落地，于是地方雙軌共治成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)治理工具，但是它沒(méi)有高度的政治合法性。傳統(tǒng)時(shí)期的治理形態(tài)，是一個(gè)一統(tǒng)政治跟地方自治既相互防范，又相互利用的一個(gè)日常形態(tài)，由此形成國(guó)家與社會(huì)之間這么一種特殊的構(gòu)造。
在傳統(tǒng)治理當(dāng)中，有一個(gè)悖論就是要把一統(tǒng)控制跟雙軌共治，既緊密融合又要實(shí)時(shí)推開(kāi)，這是中國(guó)政治的彈性，地方有結(jié)構(gòu)，但是沒(méi)有結(jié)構(gòu)化。這樣一個(gè)好處就是農(nóng)業(yè)帝國(guó)“簡(jiǎn)約治理”的彈性靈活，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)一個(gè)非常大的、大一統(tǒng)國(guó)家的建構(gòu)，它缺陷就是在國(guó)家政權(quán)社會(huì)根基上，政權(quán)體系跟社會(huì)之間的聯(lián)系不緊密，即 “民知有家，而不知有國(guó)”，或者叫“郡縣空虛”。
這樣的話，歷代政權(quán)追求就是在權(quán)威象征性存在的同時(shí)又使國(guó)與民相望，不必時(shí)時(shí)向老百姓提醒國(guó)家的存在，這是這個(gè)機(jī)制的一個(gè)理想形態(tài)。在這樣的制度下，土地所有者跟政權(quán)分離，地方治理者跟地方民眾利益分離，治理權(quán)力和治理責(zé)任之間的連接關(guān)系，仰賴(lài)中央政權(quán)的壓力強(qiáng)度，一旦中央王權(quán)弱化，地方往往就會(huì)出現(xiàn)割據(jù)混亂。所以說(shuō)，國(guó)家一統(tǒng)跟地方共治這樣一個(gè)雙軌，是有歷史根據(jù)的。
“鄉(xiāng)政村治”在新時(shí)代出現(xiàn)，它有自己的現(xiàn)實(shí)的特征。因?yàn)樵谖覀冃轮袊?guó)成立之后，鄉(xiāng)村治理主要有兩種體制形態(tài)出現(xiàn)：一種是政社合一的人民公社體制，另一種是政社分開(kāi)的“鄉(xiāng)政村治”體制。
國(guó)家的治理的制度和體制模式不是憑空而來(lái)的，農(nóng)村基層治理同樣也是這樣，它是因?yàn)檫^(guò)去的人民公社體制在完成歷史功能之后，它帶來(lái)了高度集中的治理體制的弊端，即基層活力創(chuàng)造力的消失。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)，沖擊了舊的體制，只能用新制度來(lái)對(duì)抗，改革當(dāng)時(shí)的主要路徑是分權(quán)和放活，當(dāng)時(shí)小平同志做決斷就是分權(quán)怎么發(fā)動(dòng)基層積極性，基層生產(chǎn)關(guān)系要怎么樣才能把群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。在這個(gè)思路之下，農(nóng)村改革就是包產(chǎn)到戶(hù)，實(shí)行責(zé)任制調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。
這就是當(dāng)時(shí)張厚安老師提出“鄉(xiāng)政村治”的歷史背景。我也專(zhuān)門(mén)看了徐老師寫(xiě)《包產(chǎn)到戶(hù)沉浮錄》，有種體會(huì)是理解當(dāng)時(shí)學(xué)者的論述和概念，歷史感一定要有。當(dāng)時(shí)的一個(gè)歷史感是想辦法是讓國(guó)家退一退，權(quán)力下放，形成國(guó)家-集體-農(nóng)戶(hù)這樣一個(gè)新的責(zé)任體系，對(duì)于基層是放活而不是加強(qiáng)，放就為改革開(kāi)放提供了穩(wěn)定條件。
講個(gè)題外話，現(xiàn)在整個(gè)珠三角很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，其實(shí)是我們的體制給它們提供了機(jī)會(huì)，為什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)先發(fā)展，而不是企業(yè)、城市首先引進(jìn)外資，是因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制之后，在農(nóng)村家里一個(gè)人去種糧食，另一個(gè)人到工廠里面去打工，還能吃得上飯；而在城市里面搞工業(yè)招不到一個(gè)工人，這是因?yàn)闆](méi)有糧票是招不到工人的。只有農(nóng)村家里人去種地，剩下的人去打工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是從這兒出來(lái)的，中國(guó)的很多工業(yè)是從經(jīng)濟(jì)制度改革的縫隙中成長(zhǎng)出來(lái)的。
因?yàn)樯a(chǎn)關(guān)系形式依賴(lài)于治理體制給予保障和維護(hù)，這時(shí)候就要新的制度來(lái)應(yīng)對(duì)，中央采用的就是農(nóng)村基層政權(quán)制度的重新改革，即重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行村民委員會(huì)制度，然后步入鄉(xiāng)政村治。
回到張老師當(dāng)年提出“鄉(xiāng)政村治”的歷史背景中來(lái)，發(fā)現(xiàn)張老師當(dāng)年的“鄉(xiāng)政村治”的概括，“鄉(xiāng)政”即鄉(xiāng)一級(jí)的政權(quán)是基層政權(quán)組織，村治是村民委員會(huì)。“鄉(xiāng)政”是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有高度行政性和一定集權(quán)性，“村治”是以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度自治性和民主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)結(jié)合，形成了有中國(guó)特色的農(nóng)村政治模式，這是我從張老師那搬來(lái)的。
“鄉(xiāng)政村治”的體制在當(dāng)時(shí)的情況下，實(shí)際上是要回應(yīng)和放活政權(quán)，從制度上約束國(guó)家政權(quán)政治和行政的范圍，“鄉(xiāng)政”是要上收約束國(guó)家的工作范圍，為社會(huì)自主性跟經(jīng)濟(jì)活力留足空間，另一方面村民自治發(fā)展，是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任經(jīng)營(yíng)的方式激活基層活力，所以就形成了整個(gè)改革體系當(dāng)中的制度基礎(chǔ)。
然而，“鄉(xiāng)政村治”的發(fā)展也日漸面臨比較大的挑戰(zhàn)，這源于“鄉(xiāng)政村治”的成功是有兩個(gè)淵源。第一個(gè)淵源是要拆解高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這四十年來(lái)圍繞村民自治開(kāi)展鄉(xiāng)村政府和村級(jí)組織的關(guān)系沖突等等，都是這個(gè)任務(wù)帶來(lái)的附帶問(wèn)題。在早期由于村民自治實(shí)施帶來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理之間的沖突，以及很多結(jié)合出現(xiàn)的沖突，于是創(chuàng)建了各種各樣的不同制度，都想解決這個(gè)體制本身帶來(lái)的沖突，以便遏制原來(lái)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政管理體制對(duì)整個(gè)社會(huì)完全統(tǒng)籌。隨著改革發(fā)展，原來(lái)改革的核心任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，高度集中、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制和它附帶的政治社會(huì)管理體制，已經(jīng)不是我們當(dāng)下的一個(gè)主要問(wèn)題，不是現(xiàn)在發(fā)展的主要障礙，現(xiàn)在要推動(dòng)農(nóng)村深層次改革和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，所以農(nóng)村的主要矛盾不是防范以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的國(guó)家對(duì)村務(wù)的干預(yù)和管理問(wèn)題，而是希望在鄉(xiāng)村社會(huì)確立國(guó)家治理、民主治理、社會(huì)治理的結(jié)合，為一個(gè)日漸開(kāi)放流動(dòng)的村莊，設(shè)立一個(gè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制框架。實(shí)際上今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒(méi)有財(cái)政能力，也沒(méi)有管理意愿，還缺乏有效制度支撐其來(lái)管治鄉(xiāng)村社會(huì)?！班l(xiāng)政村治”盡管也強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政和村治之間的結(jié)合，但從它的根本意義和受益人來(lái)講，它是以鄉(xiāng)政和村治某種程度上對(duì)抗和分離作為潛在的東西，阻止國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)過(guò)度干預(yù)。這種體制基因是來(lái)自制度設(shè)計(jì)之初的時(shí)空條件，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政抽離出鄉(xiāng)村社會(huì)，為鄉(xiāng)村社會(huì)活力提供空間，以減少基層政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的投入、管理、服務(wù)，強(qiáng)調(diào)村民自治是要限制鄉(xiāng)村政府的干預(yù)權(quán)力，在沒(méi)有強(qiáng)有力的社會(huì)自治傳統(tǒng)情況下，一定程度上導(dǎo)致村民自治有時(shí)候的異化，我們稱(chēng)之為村委會(huì)自治或稱(chēng)為村干部自治。
第二個(gè)就是利用了農(nóng)村相對(duì)封閉的環(huán)境和“簡(jiǎn)約治理”的歷史制度，因?yàn)楫?dāng)時(shí)變動(dòng)的專(zhuān)業(yè)化行政管理設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而廣大農(nóng)村的社會(huì)管理交付給村兩委這種組織制度不太嚴(yán)密的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)科層化行政管理跟群眾支持的結(jié)合。一開(kāi)始這兩者之間的矛盾是有價(jià)值的，但是這種矛盾不斷增長(zhǎng)帶來(lái)了有效治理的問(wèn)題，產(chǎn)生了一些負(fù)面的新變化和挑戰(zhàn)，也就是說(shuō)在相對(duì)封閉的農(nóng)村社會(huì)它是有效的，能夠把變動(dòng)的行政管理跟穩(wěn)定的村莊自我治理建構(gòu)的成本降到最低，在這里我用的是交易成本政治學(xué)的概念來(lái)分析，所謂的在小農(nóng)社會(huì)基礎(chǔ)上集權(quán)制度跟簡(jiǎn)約治理，能夠在歷史上長(zhǎng)期存在也是因?yàn)檫@個(gè)。
但隨著農(nóng)村社會(huì)開(kāi)放和流動(dòng)擴(kuò)大，集體產(chǎn)權(quán)改革、鄉(xiāng)村振興的架構(gòu)之下，封閉農(nóng)村不可能繼續(xù)，隨著市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)，新的時(shí)代它正在發(fā)生改變。
新時(shí)代特征我認(rèn)為有兩個(gè)，第一個(gè)是經(jīng)過(guò)四十多年城市化和工業(yè)化，國(guó)家發(fā)展已經(jīng)不需要農(nóng)民提供剩余產(chǎn)品，反倒是用國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的成績(jī)?nèi)ジ淖冝r(nóng)村。另一個(gè)方面，國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行政治治理的技術(shù)條件已經(jīng)極大的擴(kuò)展，交通、信息等現(xiàn)代政治治理手段進(jìn)行拓展之后，使得單一的依靠基層政權(quán)進(jìn)行政治整合的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。
原來(lái)農(nóng)村治理實(shí)行村治，是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力離自己很遠(yuǎn)，沒(méi)有辦法提供的具體保證，現(xiàn)在的信息化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得過(guò)度的信息化，基層政府在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的功能弱化，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)強(qiáng)制整合的作用在弱化，通過(guò)提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)一步整合社會(huì)是極大提前了。
上一次總書(shū)記在安徽講話時(shí)還說(shuō)，很多地方數(shù)字治理以農(nóng)民社?？榛A(chǔ)，建立一個(gè)大數(shù)據(jù)的制度，這對(duì)農(nóng)村管理非常重要。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，有效治理就取代管理民主，成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的核心目標(biāo)。
從這個(gè)意義上講，“鄉(xiāng)政村治”從原來(lái)給國(guó)家限制一定的范圍，給社會(huì)保留活力的功能，它的歷史使命確實(shí)是走向終結(jié)了，當(dāng)然陳軍亞老師說(shuō)繼續(xù)拓展也還可以使用，但根據(jù)當(dāng)時(shí)的體制設(shè)置初心來(lái)看，就已經(jīng)是輕舟已過(guò)萬(wàn)重山了。
新時(shí)代鄉(xiāng)村振興體系，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的體系集成，鄉(xiāng)村治理未來(lái)的向度就是政黨中心和集成治理。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理體制要解決三個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)是當(dāng)時(shí)“鄉(xiāng)政村治”帶來(lái)的三個(gè)問(wèn)題，就是通過(guò)一個(gè)統(tǒng)合性的基層政權(quán)核心力量，解決治理分散的問(wèn)題。第二個(gè)是從體制上解決“鄉(xiāng)政”和“村治”的上下分離問(wèn)題。第三個(gè)要解決村莊社會(huì)橫向治理的融合。
這三個(gè)問(wèn)題的解決需要構(gòu)建一個(gè)新的治理體制，這里面我就提了有三種：第一個(gè)是建構(gòu)黨對(duì)農(nóng)村全面工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。原來(lái)一統(tǒng)時(shí)期的歷史彈性和韌性又得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，可能我們過(guò)去對(duì)大一統(tǒng)的很多認(rèn)識(shí)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的技術(shù)條件組織條件有限，結(jié)果是很多大一統(tǒng)的潛力沒(méi)有得到認(rèn)識(shí)。政黨中心這樣一個(gè)機(jī)制，它具有歷史延續(xù)性，在中國(guó)的長(zhǎng)期治理當(dāng)中，實(shí)際上一直有一個(gè)中心權(quán)力，再者中國(guó)也有集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，集中各方面政權(quán)力量，統(tǒng)合社會(huì)以實(shí)現(xiàn)發(fā)展，可能是未來(lái)的一個(gè)常規(guī)模式。第二個(gè)是鄉(xiāng)政與村治從上下分離轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮懿⒘ⅰ?/span>這個(gè)情況就是類(lèi)似于轉(zhuǎn)變思路，將鄉(xiāng)政與村治的上下對(duì)接關(guān)系進(jìn)行體制手術(shù)。最后是單一的村治轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向復(fù)合治理的村治。因?yàn)檫^(guò)去農(nóng)村社會(huì)比較簡(jiǎn)單，未來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展之后會(huì)面臨村莊社會(huì)性質(zhì)多元化，村民身份逐步復(fù)雜化，社會(huì)力量和社會(huì)組織形態(tài)日漸豐富，這時(shí)候單向的封閉治理將轉(zhuǎn)變成為能夠組織不同力量，融合不同社會(huì)身份，利用鄉(xiāng)村治理等機(jī)制進(jìn)行橫向復(fù)合治理的新治理形態(tài)。
從這個(gè)意義上講，“鄉(xiāng)政村治”是完成了偉大的歷史使命，也逐漸應(yīng)該走向終結(jié)，未來(lái)鄉(xiāng)村治理體制應(yīng)該就有一個(gè)新的途徑，是政黨中心統(tǒng)合、國(guó)家治理下沉、服務(wù)能力擴(kuò)展和村治復(fù)合治理的結(jié)合體，至于怎么去命名它，應(yīng)該交給大家通過(guò)實(shí)踐的研究和深入思考來(lái)做，謝謝大家。
（作者系華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院、政治科學(xué)高等研究院教授、博士生導(dǎo)師，暨南大學(xué)僑鄉(xiāng)治理與鄉(xiāng)村振興研究院院長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田野政治學(xué) 微信公眾號(hào)）
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