本文為住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司原司長李兵弟在中國城市百人論壇2022春季論壇“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”上做的報告全文，歡迎分享。

剛才聽了主持人、王凱院長和溫鐵軍先生發(fā)言，感覺到這是非常不錯的一個題目，非常值得深入地去思考，去進行一些研討。我想就這個機會對一些具體的制度改革創(chuàng)新方面提出一些認識和建議。

一、為什么要提出這類改革建議？

大家都知道，我們的工作重心從“新農村建設”到“全面脫貧攻堅”再到今天的“全面鄉(xiāng)村振興”，重要的切入點黨中央也指出來了，構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產業(yè)體系，以縣域、縣城為中心發(fā)展，共建共治共享共富。給我們明確了兩條重要的底線，一是糧食安全，二是不發(fā)生規(guī)模性的返貧。還講到了三項重點工作：鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理。我們住建系統(tǒng)的工作也正面臨著從村鎮(zhèn)建設向鄉(xiāng)村建設即由點到面的轉折。

我用幾組數(shù)據(jù)講一下這幾十年城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題。

第一，城鄉(xiāng)地產收入差距太大了，地產價值差距太大了。城鎮(zhèn)地區(qū)的商品房大概有270億平方米，接近300萬億元的社會資產價值。農村地區(qū)的房屋大概有220億平方米，資產量也就是20余萬億?？纯疵娣e差不多，但資產總量差了十多倍，這就說明了城鄉(xiāng)之間房屋資產的重大差距。

2020年，全國賣地收入已經突破了8.4萬億，其中300個城市就占了5.9萬億，有14個城市破了千億。這些都表明了城鄉(xiāng)發(fā)展巨大的不同點?，F(xiàn)在土地財政收入占全國財政收入將近一半，可是它卻占到地方財政收入80%以上。

第二，從2000年到2020年，房地產用地的土地價格大概上漲了40倍，每畝地從29萬元上漲到1278萬元。這部分價格上漲轉移到哪兒了？一是漲了房價，城市住宅為主的房屋價格大概上漲了5.1倍；二是增加了城市建筑的容積率，單位土地面積上建了更多的住房，房子越蓋越高。唯獨農村的房屋資產價格沒有漲。農村也沒有得到城市建設用地地價上漲的利益。

第三，城鄉(xiāng)國民住房進步是巨大的，這點大家都肯定。但是我們知道嗎？城鄉(xiāng)家庭財產的差距卻越拉越大。現(xiàn)在城鄉(xiāng)人均住房面積，城市大概是將近40平方米，農村大概將近50平方米，但城鄉(xiāng)人均收入雖然近幾年有所縮小，由最高比3.33：1到現(xiàn)在降到2.56：1，但我們要知道城鄉(xiāng)家庭財產差距，2018年城鎮(zhèn)和農村家庭人均財產分別是29萬元和8.7萬元，城鎮(zhèn)家庭人均財產收入是農村的3.3倍。所以，我們不但要看到人均收入差的縮小，還要看到現(xiàn)在城鄉(xiāng)家庭財富差的拉大，這樣才能更好地認識城鄉(xiāng)之間的差距。

現(xiàn)在城市家庭財富的核心資產在不斷地發(fā)生變化，而農村的家庭核心資產是什么呢？依靠他的房子嗎？還是出去打工了。這就是我們今天要關注縣城、縣域發(fā)展所必須要理解的國家城鄉(xiāng)發(fā)展差距的背景。

第四，按照最新的三調數(shù)據(jù)，現(xiàn)在城市建設用地大概522萬公頃，占全國建設用地用量14.79%，建制鎮(zhèn)用地513萬公頃，占14.53%，農村村莊用地是2193萬公頃，占62.13%。由此可見，我們在縣域、縣城發(fā)展中間，還得關注潛在的資產本身對發(fā)展的影響。

這幾組數(shù)據(jù)主要是想做一個問題的導出，就是城市和鄉(xiāng)村現(xiàn)在建設是割裂的，區(qū)域空間是割裂的，住房是割裂的，發(fā)展保障制度是割裂的。城市房地產市場的調節(jié)是在獨立封閉的城市區(qū)域內進行的，城鄉(xiāng)家庭之間的人均財產差距主要是由國內市場上的房子價值造成的，而農村的住房財產價值并沒有得到市場的完全體現(xiàn)。

所以問題就出來了，國家住房制度體系很不完整，主要表現(xiàn)在農村住房制度法理性缺失，國家住房制度行政性缺位，學術性失語，還有一點我要指出的是國民性失覺。大家都覺得約定俗成了，誰都不去觸覺這個事情了，這是真正可怕的。這個問題的提出是為引出下一步制度創(chuàng)新的意見。

二、對縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，提幾個具體的建設性意見要點

第一，應提高縣城高質量發(fā)展的承載能力，尤其是服務農業(yè)和農村的能力。

第二，今天的縣城、縣域發(fā)展，必須要構建以農民就業(yè)為導向，以縣城和重點建制鎮(zhèn)，包括農業(yè)產業(yè)特色小鎮(zhèn)為主體的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產業(yè)體系。剛才溫先生已經講到了這一點。在當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展條件下，不但要注重都市圈、都市群內的這些小城鎮(zhèn)，更要注重農業(yè)地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，特別是要注重推動鎮(zhèn)的重新產業(yè)化問題。

第三，嚴格控制撤縣設區(qū)，適度放寬縣級市的設置，擴大鎮(zhèn)級市的改革試點，探索縣轄市的基層行政管理模式，用行政資源促進小城鎮(zhèn)發(fā)展。

溫先生講了一個改革成本問題，我非常同意。擴大鎮(zhèn)級市的改革試點未必會增加基層的行政管理成本；相反，如果我們不在這方面進一步探索，很多50萬以上（人口）的鎮(zhèn)，現(xiàn)在又是以非農產業(yè)為主，它的管理模式就出現(xiàn)問題了。因此，我認為可以繼續(xù)探索鎮(zhèn)級市的改革試點，也可以探索縣轄市的基層行政管理模式。同時，要研究出臺促進地區(qū)性小城市聯(lián)動發(fā)展的政策，引導聯(lián)合設市。特別是在一些地方，一些只有20萬左右（人口）還是相互連片的縣的發(fā)展?jié)摿?，發(fā)展能力差得太遠，能不能引導聯(lián)合設市，這樣來促進地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，找到新的發(fā)展出路。

第四，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)的方向是正確的，不能因噎廢食，也不能因為前一段出現(xiàn)的一些問題，就把促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的有力抓手給放棄了。

三、關于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新，提四點建議

第一點建議，要研究城鄉(xiāng)建設混合用地制度的改革。

建設用地，特別是農村的建設用地到底怎么樣才能更好地實現(xiàn)它的資產增值參與到城鎮(zhèn)化中？這是個大問題，是不是能夠研究這么幾點：

1.集體建設用地直接入市的模式，特別是在縣城和建制鎮(zhèn)上直接入市，采取混合用地的方法。要弱化所有權，強化使用權，讓土地的使用功能充分地發(fā)揮作用。這樣可以避免非要走征地程序，也可以讓農村集體經濟組織，特別是縣域內的小城鎮(zhèn)更多地直接參與城鎮(zhèn)化。

2.農村宅基地用地城鄉(xiāng)流通的使用制度。最重要的是構建起三級運轉模式：

· 第一層級要保證政府集中購置的。

· 第二層級要促進集體統(tǒng)籌使用的。

· 第三層級要探索放開城鄉(xiāng)互動交易的。

3.在農村集體建設用地上推動城市租賃性保障住房建設。現(xiàn)在一些特大城市正在探索，這是一個非常正確的方向，要及時總結經驗，扎實穩(wěn)步地推動。

第二點建議，構建農村住房制度，完善國家住房制度。

到現(xiàn)在為止，還沒有出現(xiàn)國家住房制度的提法。我們講了幾十年，講的都是城鎮(zhèn)住房制度改革，城鎮(zhèn)住房制度建設，就是沒有講國家住房制度。為什么？因為農村這塊沒有完整地建立起農村住房制度。所以中國必須要構建農村住房制度，必須要完善城鄉(xiāng)融通的國家住房制度，必然能夠建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產市場。

這個問題有很多理論性問題，我不展開講。研究中確實有一些比較重大的問題需要進一步思考，我在這兒就農村宅基地方面點一點。譬如說：

· 農村宅基地是否具有經營權？

· 農村宅基地使用權是否可以跨行政區(qū)域在鄉(xiāng)村流轉？

· 農村宅基地城鄉(xiāng)之間的流轉是否受到了限制？如何進行有益的引導？

· 農村閑置宅基地進入市場的方式與路徑各地都有哪些探索？

· 農村宅基地是否可以折股變現(xiàn)？

· 農村宅基地假如不能流轉，農民的閑置住房是否可以流轉？

這些問題都是可以探索的，當然不止這些問題。

對于農村住房制度和國家住房制度，我想提出以下幾個基本觀點。

第一個觀點，建立城鄉(xiāng)融通的國家住房制度體系。我們說城鎮(zhèn)有保障房體系，有市場化住房體系，這才形成了城鎮(zhèn)住房體系。同理，農村也可以按照這樣的思路來進行認識和展開。我們可以以農村宅基地為主，建立起農民的住房保障體系，而讓那些閑置的宅基地和空置農房形成一種市場資源來進行市場化的推動，從而保障城鄉(xiāng)居民對相互之間彼此生活方式的追求，進一步滿足廣大的市民群眾對農村田園生活方式的向往。這也是供給側結構性改革的重要領域。在這個方面，不是要消滅農村的宅基地和空置的房屋，而是要把這部分資產利用起來，讓它為我們國家和社會，為農民增加財富。

前邊我講了，城鄉(xiāng)之間的住房資產總量是230萬億和20萬億之間的巨大差別。講到這個方面改革，因為有農村宅基地的因素，的確影響到對改革的認識。農村宅基地具有雙重屬性：其一是它的社會屬性，其二是它的財產屬性。財產屬性實際上講的是農民要在這塊地上蓋自己的房屋，社會屬性就是政府給農民的一塊社會保障。當我們把這個問題認識清楚以后，就可以清晰地認識到，農村宅基地的改革和農村住房制度的建設是不能夠分開的，任何脫離農村住房制度去談農村宅基地制度改革都是方向性的錯誤和迷失。事實上由于部門主導，而缺乏站在國家立場上思考整個國家住房制度的建設。

第二個觀點，任何脫離宅基地制度改革去談農村住房制度的構建都是制度性的塌陷。因為我們就是在農村宅基地這樣一個基礎上建立起農村住房制度的。當我們把這樣兩個基本問題搞清楚以后，就可以提出農村住房制度建設的三個基本點。

一是農村住房制度和農村宅基地制度，這兩個改革不要再獨立推動了，應當是相輔相成，相互佐證進行推動。

二是在推進上述兩個制度改革時，還要引進一個制度，就是農村宅基地使用權稅的制度，這是一個創(chuàng)新構建的制度。唯此，才能夠真正構建起城鄉(xiāng)融通的國家住房制度。

三是對農村住房制度和宅基地制度改革，圍繞著保護農民利益，要抓住一個核心，就是“宅地剝離”，鎖死總量。把農村宅基地總量控制住，以供定需，分層釋放，以“農村閑置宅基地能夠釋放的量”去滿足“城里的需”，而不是以“城里的需”去到農村尋求宅基地。閑置宅基地和空置農房，按照個人自愿，集體允準，嚴格地限定條件，在當?shù)剞r村集體經濟組織同意的情況下，才能夠推出來。

第三個觀點，設立農村宅基地土地使用稅征收制度。

當把農村的宅和地剝離開來以后，自然人城里人到農村使用農民的閑置房屋可以和農戶進行交易，這是一個市場行為。但是他使用了農村的房，這個房不是空置在那兒的，是依托農村宅基地的，那他就等于多使用了一塊兒社會保障，對這個問題應當怎樣認識？我剛才講了，房屋是農民自愿拿出來，城里人愿意去住，愿意使用，很簡單，那就對城里人征收農村宅基地土地使用稅，用公平的國家稅收制度來調節(jié)供給的不平衡，以稅收制度來保障農民的利益和農村發(fā)展的利益。這個稅農戶不收，只對非農戶等自然人城里人使用時收，徹底地實現(xiàn)了在持有環(huán)節(jié)納稅（使用農村宅基地），而不是今天城市房地產所實施的那樣在交易環(huán)節(jié)納稅，這也可以為今天不動產的改革，房地產稅的改革注入一個新鮮的進出口。

這個稅錢會不會非常貴，到底怎么交易呢？農村宅基地土地使用稅，我個人建議，可以參照一定區(qū)域范圍內，當?shù)胤寝r建設用地一年至三年平均土地的市場價格，依據(jù)它的使用功能，比如20年、50年、70年，來計算。我舉個基本的例子，假如非農建設用地在幾年平均市場交易價格每畝地100萬元，而城里自然人要使用農房的宅基地是五分地，他應當繳納的稅費就是100萬/50年（住房）×0.5，再把這個總量×15%（印花稅或管理費等，可變），這樣算出來城里人使用半畝宅基地大概每年要繳納1.15萬元的農村宅基地土地使用稅。

其實如果是20年使用權，每平方米土地稅金是86元；50年使用權是35元；要使用70年，才25元。這一筆收入不得了??！現(xiàn)在農村閑置宅基地，我們調研過，大概在20%-40%，3000萬畝左右。假如能夠拿出20%參與到滿足城里人鄉(xiāng)村生活需求的交易，按照30-50元/平米計算，每年有1200-2000億元。我們把其中一部分還給農村農民，一部分作為當?shù)刂С洲r村建設費用支出，一部分由國家調劑。這個制度還解決了農戶房屋資產增值，社會財富增加，內需市場拓展，城鄉(xiāng)住房市場互濟等。所以我認為，對國家住房制度的完善與農村住房制度的構建，有關部門應當擔起這個責任來??！

中國城市規(guī)劃設計研究院也可以拿出一定的力量研究一下國家住房制度和農村住房制度未來到底怎么構建這樣一個重大的問題。這是制度建設的第二點。

第三個建議，把當前城市建設維護稅改革為城鄉(xiāng)維護使用稅。

現(xiàn)在各方到農村的投資越來越多了，包括國家的、社會資本的。在稅收上，我們還是幾十年前的城市建設維護稅，是按照7%、5%、1%分別在城市、鎮(zhèn)和農村征收征用的。當我們整個資產價格都上升，投資密度都增加的時候，不能再這樣把城鄉(xiāng)劃分了。應當按照城鄉(xiāng)平等，同稅同權進行改革，同一稅基，統(tǒng)一稅率，專征專管專用。僅僅把這部分改革一下，每年就能釋放出來幾百億資金用于維護農村的公共基礎設施。

第四點建議，研究建立國家農村集體資產管理制度。

為什么要提出這個問題？我前面講了，推動混合用地改革，大量的集體建設土地要進來，未來怎么管？進一步講，要建立農村住房制度，城鄉(xiāng)融通的國家住房制度，這一部分農村宅基地土地使用稅釋放出來，由誰來管理。再進一步講，當改革為城鄉(xiāng)維護使用稅的時，這一部分稅收到底應該怎么使用？還有現(xiàn)在國家鄉(xiāng)村振興中有大量的農村投資，每年都是上萬億元的資產進入農村地區(qū)，到底怎么管理？所以，我建議，像國資委一樣要研究建立國家農村集體資產管理制度，實現(xiàn)為農惠農富農的集體財產管理。主要有五點內容。

· 統(tǒng)一國家對農村地區(qū)投資的國有公共資產管理。

· 作為鄉(xiāng)村建設項目產權的國家出資方。

· 指導國家投資轉化為農村集體資產的可行路徑。我們要共同富裕壯大農村集體經濟，國家的一些鄉(xiāng)村投資是可以轉化為農村集體資產的，并形成依法合規(guī)的管理制度。

· 指導農村集體建設用地和農村宅基地等資產與社會資本的合作，形成城鄉(xiāng)要素流通的市場機制。

· 形成農用地轉用增值，農村宅基地土地使用稅轉配和混合用地入市的資產蓄水池，保證農村這塊公有資產不流失，不滅失，而且還能夠更好地為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展服務。

我想這幾個都是與縣域、縣城就地城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展涉及到國家制度創(chuàng)新建設的重大問題，提出這些建議，希望大家能夠深入地思考。我就說這些，不對的地方請同志們批評。

（作者系住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司原司長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：規(guī)劃中國 微信公眾號）

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