糧食安全始終是國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)，突如其來的新冠疫情在影響中國與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也引起社會(huì)各界對(duì)糧食安全問題的廣泛關(guān)注。本文分析了中國糧食安全保障現(xiàn)況、近期各界關(guān)注糧食安全的主要問題和未來面臨的挑戰(zhàn)，并預(yù)測(cè)中長期主要糧食供需變動(dòng)趨勢(shì)。分析表明，近期和中長期中國口糧絕對(duì)安全，未來飼料糧（玉米和大豆等）進(jìn)口將逐漸增長以保障國內(nèi)畜產(chǎn)品的供給安全；而籠統(tǒng)的糧食安全概念往往誤導(dǎo)社會(huì)各界和政府。口糧安全、飼料或畜產(chǎn)品安全是中國糧食安全已至食物安全的關(guān)鍵問題。最后，本文提出保障國家糧食安全的相關(guān)政策建議。

研究背景

糧食安全始終是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)?！懊褚允碁樘臁?、“國以糧為本”，糧食是一個(gè)古老而年輕的話題，20世紀(jì)曾發(fā)生的數(shù)次大饑荒，給不少人留下深刻的記憶。從數(shù)十年前的“以糧為綱，全面發(fā)展”，到現(xiàn)在的“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，體現(xiàn)了國家對(duì)糧食安全的重視。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

突如其來的新冠疫情，在影響中國與全球經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也引起了社會(huì)各界對(duì)糧食安全問題的廣泛關(guān)注。從3月底開始，國內(nèi)媒體和學(xué)術(shù)界對(duì)糧食安全的不同觀點(diǎn)使社會(huì)對(duì)糧食危機(jī)的擔(dān)憂四起，4月底國內(nèi)甚至出現(xiàn)了部分消費(fèi)者、貿(mào)易商、糧食加工企業(yè)和農(nóng)民的囤糧現(xiàn)象。與此同時(shí)，國際社會(huì)也廣泛關(guān)注食物安全(Food Security，在國內(nèi)常常翻譯為“糧食安全”)問題，特別是疫情可能對(duì)全球造成數(shù)以億計(jì)的饑餓與貧困人口的擔(dān)憂。雖然政府頻繁強(qiáng)調(diào)國內(nèi)糧食供給充足，民眾沒有必要囤糧，但社會(huì)各界并沒有降低對(duì)糧食安全問題的擔(dān)憂，這種局面的持續(xù)難免直接或間接地影響糧食市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)以及政府、企業(yè)、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策。

本文認(rèn)為近期公眾與學(xué)界對(duì)糧食安全的擔(dān)憂有多種原因，理清糧食內(nèi)涵和主要糧食供需現(xiàn)況與變動(dòng)趨勢(shì)是關(guān)鍵。中國三大谷物包括作為口糧的稻谷與小麥和主要作為飼料的玉米。本文認(rèn)為要討論中國糧食安全可能存在的問題，首先必須理清不同類型的糧食(例如口糧和飼料糧)保障供給的目的、供需現(xiàn)狀及其變動(dòng)趨勢(shì)，否則在糧食安全問題方面易產(chǎn)生混淆現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)錯(cuò)誤的判斷。

本文目的是分析主要口糧和飼料糧近期的供需狀況和中長期的變動(dòng)趨勢(shì)，并對(duì)近期和中長期各界較關(guān)注的幾個(gè)糧食安全問題展開討論。本文結(jié)構(gòu)如下，第二節(jié)分析近期中國口糧和飼料糧的供需及安全保障狀況，同時(shí)兼談公眾與學(xué)術(shù)界特別關(guān)注的幾個(gè)與糧食安全緊密相關(guān)的問題；第三節(jié)從中長期角度判斷至2025年和2035年中國主要糧食供需變動(dòng)趨勢(shì)和糧食安全狀況，同時(shí)兼談保障飼料糧、飼草和畜產(chǎn)品供給安全的權(quán)衡以及全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易潛力等問題；第四節(jié)討論保障中國糧食安全面臨的主要挑戰(zhàn)?；谝陨戏治觯疚淖詈笠还?jié)提出保障中國糧食安全的相關(guān)政策建議。

近期糧食供需和糧食安全保障狀況

國內(nèi)糧食供需狀況

首先，從政府發(fā)布的數(shù)據(jù)看，近期中國糧食安全有充分的保障。2019年中國糧食生產(chǎn)總量(6.64億噸)達(dá)到歷史最高水平，人均達(dá)到474公斤，高于國際上認(rèn)可的人均糧食基本安全線(400公斤)的18%；并且目前國家具有巨大的稻谷與小麥儲(chǔ)備。疫情發(fā)生后，中央加大“糧食省長負(fù)責(zé)制”實(shí)施力度，穩(wěn)住春播糧食面積，2020年全國夏糧總產(chǎn)量達(dá)14281萬噸，比2019年增長0.9%。今年秋糧面積也穩(wěn)中有增，盡管南方局部地區(qū)受水災(zāi)影響，但秋糧長勢(shì)良好，全年還仍是一個(gè)豐收年。

其次，從國內(nèi)外相關(guān)預(yù)測(cè)研究看，2020年中國糧食生產(chǎn)將再創(chuàng)歷史新高。根據(jù)FAO最新預(yù)測(cè)，2020年中國谷物產(chǎn)量將比2019年增長0.3%；其中，稻谷將從2019年的2.096億噸提高到2020年的2.105億噸，小麥和粗糧(玉米等谷物)也由2019年的1.336億噸和2.697億噸增長到2020年的1.34億噸和2.702億噸。中國科學(xué)院8月發(fā)布的2020年第3期《全球農(nóng)情遙感速報(bào)》指出，2020年全國糧食總產(chǎn)量預(yù)計(jì)增長0.2%。

第三，國內(nèi)口糧供給遠(yuǎn)超需求，不但絕對(duì)安全，而且?guī)齑鎵毫υ龃?。近年來，稻谷和小麥生產(chǎn)量超過需求量，“目前全國稻谷、小麥庫存水平大體相當(dāng)于城鄉(xiāng)居民一年的消費(fèi)量”。雖然國家統(tǒng)計(jì)部門沒有公布主要糧食的庫存量，但根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織和美國農(nóng)業(yè)部的預(yù)測(cè)，2020年中國稻谷和小麥的庫存達(dá)到新高。例如，2020年8月FAO發(fā)布的報(bào)告表明，中國現(xiàn)在的稻谷和小麥的庫存量位居全球第一，分別達(dá)到或超過全年生產(chǎn)量；其中，小麥庫存達(dá)1.38億噸，甚至已經(jīng)高于2019年(1.336億噸)或2020年(預(yù)計(jì)1.34億噸)的產(chǎn)量；稻谷庫存也與全年生產(chǎn)量相當(dāng)。并且，2020年水稻和小麥再獲豐收，口糧不是供給不足問題，而是庫存壓力增大和面臨后期如何去庫存的難題。

第四，玉米供需基本平衡，適度增加進(jìn)口有利畜牧業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)與發(fā)展。今年玉米生產(chǎn)預(yù)計(jì)超過去年的產(chǎn)量(2.57億噸)，達(dá)到2.6億噸以上；但隨著生豬生產(chǎn)的逐漸恢復(fù)，玉米飼料需求也開始逐漸增長，總需求將達(dá)到2.8萬噸左右，今年玉米生產(chǎn)和需求缺口將超過1500萬噸；其中，部分將通過國家政策性玉米出庫來彌補(bǔ)，部分通過儲(chǔ)存的稻谷和小麥的陳糧來替代；同時(shí)，本文預(yù)測(cè)玉米進(jìn)口也將達(dá)到700萬噸以上，但玉米進(jìn)口占需求總量的比例也還不到3%。在目前國內(nèi)玉米價(jià)格高于進(jìn)口價(jià)格情況下，適度增加玉米進(jìn)口(例如，進(jìn)口超過720萬噸配額量)對(duì)恢復(fù)生豬生產(chǎn)、穩(wěn)定豬肉價(jià)格有積極的影響。

第五，大豆進(jìn)口隨著近期國內(nèi)生豬生產(chǎn)的恢復(fù)，2020年進(jìn)口總量將恢復(fù)到2017年的水平，之后進(jìn)口量隨畜牧業(yè)發(fā)展而相應(yīng)地有所增長。中國2017年大豆進(jìn)口達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的9553萬噸，但2018—2019年因受環(huán)保政策約束和非洲豬瘟病的影響，大豆進(jìn)口量隨著生豬生產(chǎn)下降而減少，2019年進(jìn)口量下降到8551萬噸；但2020年上半年以來隨著生豬生產(chǎn)的穩(wěn)定恢復(fù)，大豆進(jìn)口量也隨之增長。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，中國1～7月累計(jì)進(jìn)口大豆已達(dá)5514萬噸，預(yù)計(jì)2020年全年大豆進(jìn)口達(dá)9500萬噸左右。

總之，近期稻谷和小麥供過于求，口糧絕對(duì)安全；玉米供需基本自給；大豆進(jìn)口隨著生豬生產(chǎn)的恢復(fù)也將逐漸恢復(fù)增長趨勢(shì)；國內(nèi)外的數(shù)據(jù)和預(yù)測(cè)都表明，中國近期糧食供需狀況，除了口糧庫存增長、玉米庫存有所下降外，沒有發(fā)生異常變化現(xiàn)象。

全球糧食供需狀況

近年來，全球糧食生產(chǎn)穩(wěn)步提高，庫存創(chuàng)新高。根據(jù)FAO近期發(fā)布的報(bào)告，2020年全球谷物產(chǎn)量預(yù)計(jì)達(dá)到27.9億噸，比創(chuàng)歷史記錄的2019年再增長3%。從品種上看，F(xiàn)AO預(yù)測(cè)2020年雖然全球稻谷產(chǎn)量(7.45億噸)因受自然災(zāi)害影響而有所下降，同比減少1.1%，但其他谷物及大豆都有所增長；而小麥和玉米產(chǎn)量將分別達(dá)到7.29億噸和10.68億噸，比2019年分別增長1.8%和.2%；大豆產(chǎn)量(3.25億噸)也將比2019年增長0.2%。全球糧食生產(chǎn)超過需求，庫存將繼續(xù)增長，庫存占消費(fèi)量的比例將從2019年的32%提高到2020年的33%。

FAO發(fā)布的全球糧食情況還表明，新冠疫情對(duì)谷物及主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易影響不大。全球糧食供給充足，部分地區(qū)谷物生產(chǎn)出現(xiàn)波動(dòng)現(xiàn)象主要是受到自然災(zāi)害(例如東非、中東、西亞和南亞等地的沙漠蝗蟲和東南亞地區(qū)的干旱)影響，新冠疫情對(duì)全球糧食生產(chǎn)的影響有限。之前人們擔(dān)心的新冠疫情給農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易帶來的風(fēng)險(xiǎn)也沒有發(fā)生，F(xiàn)AO預(yù)測(cè)2020年全球谷物貿(mào)易量達(dá)到4.35億噸，比2019年(4.26億噸)還增長了2.1%。

近期糧食安全問題的幾點(diǎn)討論

1.糧食安全問題常被混淆的幾個(gè)概念問題。

在國際上，通用的名詞是“Food Security”(食物安全)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)對(duì)食物安全的定義為:“所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要和食物選擇”。食物包括谷物和谷物以外的所有食物。按照這個(gè)國際通用的定義，這里強(qiáng)調(diào)的不單單要有充足的食物(糧食和其他食物)供給，還包括食物購買能力、食物營養(yǎng)和食品安全。當(dāng)然，在所有的食物中，谷物是受到特別關(guān)注的食物，它不但為世界上大多數(shù)人提供了主食，還為畜牧業(yè)生產(chǎn)提供了能量型的飼料。

在國內(nèi)，通常用的名稱是“糧食安全”。從1971年中國恢復(fù)聯(lián)合國地位之后，就把聯(lián)合國Food and Agricultural Organization正式翻譯為聯(lián)合國糧農(nóng)組織，F(xiàn)ood Security也被翻譯成糧食安全。但有意思的是，雖然國內(nèi)常常把國際上談的食物(Food)當(dāng)作糧食，但在國內(nèi)討論這些問題時(shí)候，卻僅包括谷物(水稻和小麥等口糧以及玉米等飼料糧)、薯類和豆類(主要是大豆)，現(xiàn)在大家主要關(guān)注谷物安全保障，即口糧安全和飼料糧安全，中央也提出“實(shí)現(xiàn)谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”，但也有不少學(xué)者關(guān)注大豆安全問題。

現(xiàn)有糧食概念有待更加明確的分類，避免概念混淆引起的各種異議。20世紀(jì)中國要解決的最基本問題是溫飽問題，當(dāng)時(shí)政府把國際通用的食物安全等同于糧食安全，是可以理解的。但隨著收入提高和城市化等帶來的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)改善(或非主食的副食品食物消費(fèi)的增長)，糧食安全概念有待進(jìn)一步理清。糧食安全與食物安全定義的差異、口糧(主食)與飼料糧(用于生產(chǎn)畜產(chǎn)品)的差異，使許多人在討論和研究甚至為政府建言獻(xiàn)策的時(shí)候，難免會(huì)出現(xiàn)有意或無意的概念混淆現(xiàn)象，從而影響公眾、市場(chǎng)及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域各利益攸關(guān)方的決策。為使糧食安全保障更加精準(zhǔn)，糧食安全概念有必要向深度和廣度延伸。從深度上，強(qiáng)調(diào)稻谷與小麥的口糧安全，關(guān)注飼料糧和畜產(chǎn)品安全的權(quán)衡問題；從廣度上，應(yīng)該更加關(guān)注食物安全與食品安全問題。

在保障糧食安全方面，政府關(guān)注的糧食范疇體現(xiàn)出的與時(shí)俱進(jìn)已經(jīng)超過社會(huì)和不少學(xué)者討論的糧食概念。中央與政府于2008年提出確保糧食自給率95%以上目標(biāo)，包括谷物、薯類和豆類。到2013年，糧食安全的目標(biāo)更加精準(zhǔn)，提出的是“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，這是中央在不同時(shí)期根據(jù)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形勢(shì)變化的需要做出的實(shí)時(shí)調(diào)整，特別是近期的調(diào)整避免了傳統(tǒng)糧食(水稻、小麥、玉米、其他谷物、豆類和薯類)的籠統(tǒng)概念，使新時(shí)代的糧食安全(“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”)目標(biāo)更加精準(zhǔn)。近年來的水稻、小麥和玉米三大谷物的國內(nèi)供給超過了國內(nèi)需求。

2.國際市場(chǎng)不確定性問題。

受疫情影響，近期部分國家對(duì)大米和小麥等出口采取了限制或管制措施，消息傳到國內(nèi)后引起社會(huì)各界普遍關(guān)注。確實(shí)，在疫情全球爆發(fā)初期，部分國家為確保本國充足的糧食供給保障采取了對(duì)部分谷物出口的管制措施，并導(dǎo)致短期內(nèi)國際谷物市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，這是事實(shí)。例如，越南等國家因擔(dān)心水稻生產(chǎn)受到干旱等氣候因素影響，加上新冠疫情來臨，為確保其國內(nèi)大米供給，3月份出臺(tái)了出口配額等管控措施。在疫情爆發(fā)初期，小麥出口管制也時(shí)有發(fā)生。例如，哈薩克斯坦在3～4月份就出臺(tái)了對(duì)出口面粉的臨時(shí)管制(但沒有限制小麥出口，因?yàn)楫?dāng)心疫情影響小麥加工廠的開工)。以上部分國家谷物出口的管制措施，加上疫情對(duì)全球制造業(yè)和服務(wù)業(yè)供應(yīng)鏈的影響以及中美科技脫鉤風(fēng)險(xiǎn)等國際形勢(shì)變化，使許多關(guān)心糧食安全的公眾和學(xué)者也擔(dān)心起糧食國際貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，甚至認(rèn)為全球糧食市場(chǎng)開始進(jìn)入了前所未有的不確定時(shí)期。

但現(xiàn)實(shí)并沒有向許多悲觀者想象的方向發(fā)展，全球谷物和大豆貿(mào)易不但沒有下降，反而有所增長。越南在大米出口臨時(shí)管制期間對(duì)國內(nèi)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)開展評(píng)估，之后于3月31日取消了臨時(shí)限制大米出口政策，近期還加大了大米出口力度。哈薩克斯坦的限制面粉出口措施也是短期的，實(shí)施不久改為國家可監(jiān)管的出口配額政策。而糧食出口大國(北美、南美和澳洲等國家)，他們的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收高度依賴糧食的出口市場(chǎng)，不可能出臺(tái)限制令。同時(shí)，與制造業(yè)及高新產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈不同，糧食全球供應(yīng)鏈相對(duì)簡(jiǎn)單，簡(jiǎn)言之就是簡(jiǎn)單的買賣關(guān)系，沒有什么特別會(huì)被“卡脖子”的技術(shù)，而且中國是進(jìn)口大豆和玉米等糧食，而不是出口糧食、占領(lǐng)其他國家市場(chǎng)。除非出現(xiàn)大國之間的戰(zhàn)爭(zhēng)，否則糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品難以出現(xiàn)不可控的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)國際組織警告新冠疫情可能造成數(shù)以億計(jì)的饑餓與貧困人口，也被部分媒體和學(xué)者作為近期我國糧食安全和貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)加大的依據(jù)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界銀行等國際組織警告的是新冠疫情全球大爆發(fā)已經(jīng)并可能還將繼續(xù)對(duì)各國人民的就業(yè)和收入以及食物市場(chǎng)流通等產(chǎn)生影響，從而將會(huì)給全球(特別是許多發(fā)展中國家)造成數(shù)以億計(jì)的饑餓與貧困人口，但疫情對(duì)糧食生產(chǎn)影響有限，F(xiàn)AO還預(yù)測(cè)2020年的糧食生產(chǎn)和貿(mào)易將出現(xiàn)雙增長。中國同許多發(fā)展中國家不同，新冠疫情對(duì)中國低收入或貧困人口的影響極其有限，更不用擔(dān)心出現(xiàn)大批人口的饑餓現(xiàn)象。

3.政府小麥?zhǔn)召徚肯陆祮栴}。

近期傳出國家小麥?zhǔn)召徚客认陆档南ⅲ俅我l(fā)各界熱議和關(guān)注國家糧食安全問題。本來這是很簡(jiǎn)單的現(xiàn)象，但還是在社會(huì)上引起廣泛討論，甚至擔(dān)心政府從農(nóng)民手里買不到小麥就意味著小麥生產(chǎn)下降。實(shí)際上，糧食最低收購價(jià)政策就是這么設(shè)計(jì)的，即當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購價(jià)時(shí)，國家按最低收購價(jià)收購農(nóng)民要出售的糧食，讓農(nóng)民從國家政策中受益；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于國家最低收購價(jià)時(shí)，國家糧食最低收購價(jià)政策就不用啟動(dòng)了，農(nóng)民可以按更高的市場(chǎng)價(jià)格在市場(chǎng)上銷售，讓農(nóng)民從市場(chǎng)機(jī)制中受益。

4.提倡珍惜糧食、杜絕浪費(fèi)問題。

糧食浪費(fèi)，更準(zhǔn)確地說是食物損失和浪費(fèi)，中國食物損失和浪費(fèi)總量低于全球平均數(shù)。在各種食物中，蔬菜和水果的損失和浪費(fèi)比例最高，其次是主糧，再次是肉類食品。在食物供應(yīng)鏈不同階段都會(huì)出現(xiàn)必要和不必要的食物損失與浪費(fèi)，從生產(chǎn)到收獲、儲(chǔ)存運(yùn)輸、加工包裝和批發(fā)等環(huán)節(jié)都會(huì)出現(xiàn)損失現(xiàn)象，從食物零售到消費(fèi)等環(huán)節(jié)也會(huì)出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。中國沒有糧食損失與浪費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，現(xiàn)有基于案例調(diào)查的結(jié)果差異很大。在食物損失方面，基于中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院及其他單位的調(diào)研結(jié)果顯示，估計(jì)在10%左右，低于全球平均數(shù)(13.8%)；在浪費(fèi)方面，雖然在零售環(huán)節(jié)比發(fā)達(dá)國家低，但在外飲食環(huán)節(jié)的浪費(fèi)比很多國家高，估計(jì)在5%左右。

減少餐飲浪費(fèi)是必須的，全社會(huì)需要提倡，這對(duì)減少食物總需求量和減緩資源環(huán)境壓力等都有利，但如果把近期中央強(qiáng)調(diào)珍惜糧食、反對(duì)浪費(fèi)工作解析成糧食安全出現(xiàn)問題，這是不合適的，甚至是誤導(dǎo)公眾和社會(huì)。

首先，全國范圍內(nèi)倡導(dǎo)節(jié)約食物、杜絕食物浪費(fèi)，不是從近期才開始的。中央在2012年底就倡導(dǎo)政府部門帶頭減少餐飲食物浪費(fèi)，2013年初在全國范圍內(nèi)提出“空盤計(jì)劃”。雖然空盤計(jì)劃產(chǎn)生了積極影響，但近年來餐飲浪費(fèi)還是相對(duì)普遍。近期習(xí)近平總書記和中央再次提出珍惜糧食、反對(duì)浪費(fèi)，是空盤計(jì)劃的提升版，在力度上、目標(biāo)上進(jìn)一步提高。

其次，全社會(huì)積極倡導(dǎo)節(jié)約食物、杜絕食物浪費(fèi)，是弘揚(yáng)尊重勞動(dòng)、勤儉節(jié)約這種中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與文明的必然要求，同時(shí)也是貫徹綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展理念、以及構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)的體現(xiàn)。

第三，杜絕食物浪費(fèi)，也是減緩資源環(huán)境壓力的需要。食物浪費(fèi)不僅意味著土地資源、水資源、能源等資源的無效消耗，而且會(huì)導(dǎo)致環(huán)境問題，這與可持續(xù)發(fā)展理念及生態(tài)文明建設(shè)均背道而馳。

第四，杜絕食物浪費(fèi)也能夠有效減少全社會(huì)對(duì)食物的總需求量，降低食物市場(chǎng)價(jià)格、減緩食物供需缺口，包括糧食供需缺口，對(duì)提升中國農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和保障國家和家庭食物安全都有促進(jìn)作用。當(dāng)然，這也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降，需要出臺(tái)相關(guān)政策確保農(nóng)民增收。

5.大豆進(jìn)口與糧食安全問題。

近年來中國大豆的自給率已經(jīng)下降到15%左右，進(jìn)口大豆主要是滿足國內(nèi)豆粕蛋白質(zhì)飼料和食用植物油的需求。進(jìn)口大豆加工后有80%是大豆蛋白飼料，用于發(fā)展畜牧業(yè)；還有20%是豆油。中國大豆進(jìn)口主要來自巴西、美國、阿根廷等美洲國家，有些人擔(dān)心中美貿(mào)摩擦?xí)绊懼袊蠖惯M(jìn)口。其實(shí)美國是大豆賣家，過去兩年美國不斷挑起貿(mào)易爭(zhēng)端事件，在大豆方面的主要目的是要中國多賣他們的大豆，這同華為等出口電子等產(chǎn)品到美國是根本不同的問題。

混淆大豆和谷物糧食概念也常常會(huì)導(dǎo)致對(duì)糧食安全問題的誤判和不科學(xué)的結(jié)論。例如，有些研究指出，中國將進(jìn)口大豆9000多萬噸、進(jìn)口谷物1000多萬噸，因?yàn)榘磦鹘y(tǒng)的糧食概念包括大豆，所以中國要進(jìn)口糧食1億多噸。這看起來都沒有錯(cuò)，但如果討論問題時(shí)只說中國要進(jìn)口糧食1億多噸，而不區(qū)分谷物(口糧和其他谷物)和大豆的進(jìn)口，難以避免對(duì)糧食安全問題的誤解和誤判。這種混淆甚至偷換概念在社會(huì)和媒體常常發(fā)生，在政界和學(xué)界因部門利益或本位主義也會(huì)偶爾出現(xiàn)這種現(xiàn)象。

未來我國糧食供需與安全面臨的主要挑戰(zhàn)

未來主要面臨如下挑戰(zhàn):(1)從口糧供需上看，面臨優(yōu)質(zhì)大米與特種小麥需求增長和構(gòu)建優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的生產(chǎn)與市場(chǎng)環(huán)境的挑戰(zhàn)；(2)從飼料糧供需上看，面臨畜產(chǎn)品需求不斷增長和飼料糧(玉米與大豆)生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)不斷下降的挑戰(zhàn)，飼料糧進(jìn)口壓力將不斷加大；(3)從飼料結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有飼料蛋白主要依賴進(jìn)口大豆，牧草飼料和草牧業(yè)發(fā)展沒有得到足夠重視；(4)從技術(shù)進(jìn)步上看，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制機(jī)制不順，基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究不足，轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程受阻，這些都影響了提升谷物和大豆的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力；(5)從政策支持上看，受WTO等貿(mào)易協(xié)議約束，在糧食生產(chǎn)與市場(chǎng)方面的許多補(bǔ)貼支持政策實(shí)施空間受限；(6)從資源環(huán)境上看，水資源短缺和土壤退化是中長期糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)的地表水用量比例下降，地下水超采嚴(yán)重，氣候變化還將加重未來水資源的危機(jī)程度；多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田耕層變淺，華北土壤板結(jié)和水土流失、東北黑土地退化、華東和華中土壤板結(jié)和酸化、西南和華南重金屬污染、西北土壤堿化和水土流失等日趨嚴(yán)重。

中長期我國糧食供需和糧食及食物安全保障

主要趨勢(shì)判斷

中國口糧安全有絕對(duì)保障。根據(jù)北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心近期預(yù)測(cè)，口糧的人均需求和總量需求都已出現(xiàn)下降趨勢(shì)，但優(yōu)質(zhì)大米和特種小麥需求逐漸增長。到2028年左右，全國人口將達(dá)峰值，之后緩慢下降；城鎮(zhèn)人口占比到2035年將上升到74%左右，城鎮(zhèn)化和收入增長一方面將降低口糧需求，另一方面則增加畜產(chǎn)品或飼料糧的需求。本文預(yù)測(cè)，到2025年和2035年全國稻谷需求將分別下降到1.97億噸(相當(dāng)于2019年稻谷產(chǎn)量的94%)和1.83億噸(相當(dāng)于2019年產(chǎn)量的87%)；小麥需求到2025年和2035年也將分別下降到1.19億噸(相當(dāng)于2019年產(chǎn)量的89%)和1.12億噸(相當(dāng)于2019年產(chǎn)量的84%。大米和小麥自給率將達(dá)到98%以上，進(jìn)口大米和小麥?zhǔn)瞧贩N調(diào)劑的需要，特別是來自泰國和越南等東南亞地區(qū)的香米和來自巴基斯坦和印度等南亞地區(qū)的巴斯馬蒂等優(yōu)質(zhì)特色的大米。小麥進(jìn)口主要來自北美等國家的強(qiáng)筋和弱筋小麥，分別用于生產(chǎn)面包和糕點(diǎn)等食品。

中國糧食安全的主要問題是保障畜產(chǎn)品安全供給帶來的飼料糧短缺問題。本文預(yù)測(cè)，隨著畜產(chǎn)品需求增長和畜牧業(yè)發(fā)展，未來國內(nèi)玉米生產(chǎn)增長將低于需求增長，到2025年和2035年需求總量將分別超過國內(nèi)產(chǎn)量的2000多萬噸(自給率92%)和5600萬噸(自給率82%)。目前轉(zhuǎn)基因玉米已獲得安全生產(chǎn)證書，如果推進(jìn)轉(zhuǎn)基因玉米產(chǎn)業(yè)化，對(duì)提高玉米單產(chǎn)、降低農(nóng)藥費(fèi)用和勞動(dòng)成本將起積極作用，并將顯著降低玉米進(jìn)口壓力。大豆進(jìn)口到2035年將進(jìn)一步提升至近1.1億噸，但自給率將長期保持在10%左右。

關(guān)于中長期糧食安全問題的幾點(diǎn)討論

1.玉米及大豆和畜產(chǎn)品的進(jìn)口權(quán)衡問題。

發(fā)展畜牧業(yè)以保障畜產(chǎn)品基本自給和實(shí)現(xiàn)玉米自給與提升大豆自給率是兩個(gè)難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。只有增加玉米和大豆的進(jìn)口量，我國才能實(shí)現(xiàn)生豬和家禽等畜產(chǎn)品的基本自給。如果實(shí)施玉米進(jìn)口關(guān)稅配額制(720萬噸配額內(nèi)進(jìn)口關(guān)稅1%；配額外進(jìn)口關(guān)稅65%)，雖然玉米自給率能夠達(dá)到97%，進(jìn)口大豆也將有所下降，但國內(nèi)玉米飼料短缺嚴(yán)重，玉米價(jià)格上漲，畜產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升、比較優(yōu)勢(shì)下降、進(jìn)口顯著增長。增加畜產(chǎn)品進(jìn)口不但降低肉類產(chǎn)品的自給率，而且還將面臨全球頻繁發(fā)生的動(dòng)物疫情與貿(mào)易禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，進(jìn)口飼料以發(fā)展畜牧業(yè)，是保障中國畜產(chǎn)品供給與食物安全的最佳選擇。當(dāng)然，未來畜牧業(yè)發(fā)展需要轉(zhuǎn)型升級(jí)并關(guān)注畜禽糞便等污染治理，促進(jìn)畜牧養(yǎng)殖地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。

2.飼料糧生產(chǎn)和貿(mào)易與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題。

根據(jù)預(yù)測(cè)，中國食物總體自給率將在未來十多年有所下降。這是國情或人均資源所確定的，目前，中國的耕地資源只占全球的9%，淡水資源只占全球的5%，但人口在全球的占比高達(dá)18%。未來10年，本文預(yù)測(cè)食物總體自給率將從現(xiàn)在的94%下降到2030年的90%，主要進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品是大豆和玉米，那么這對(duì)水土資源安全來講又意味著什么?

現(xiàn)有研究表明，適度進(jìn)口食物可為我國節(jié)省大量的水土資源。Tariq等預(yù)測(cè)表明，到2030年中國食物進(jìn)口所隱含的水資源量，相當(dāng)于現(xiàn)在農(nóng)業(yè)灌溉用水的40%左右。目前我國農(nóng)業(yè)用水占比60%左右，而工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)用水等加起來還不到40%。我國目前面臨耕地總量和質(zhì)量下降的壓力，到2030年10%的食物凈進(jìn)口量相當(dāng)于為中國節(jié)省6600萬公頃的農(nóng)作物播種面積，相當(dāng)于中國近50%的耕地面積。如果不進(jìn)口大豆和玉米等農(nóng)產(chǎn)品，在現(xiàn)有耕地面積基礎(chǔ)上，食物自給率繼續(xù)保持現(xiàn)在95%的水平是絕對(duì)不可能，除非有些地方將兩季種植變成三季，然而這又是不可持續(xù)的，更是以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)。

3.飼料(飼料糧與飼草)。

目前我國飼料過于依賴糧食飼料而忽視非糧食飼料。我國草地占國土面積的41%，草地既是國家綠色生態(tài)保障和生態(tài)安全的重要組成部分，也是草牧業(yè)發(fā)展和保障食物安全的重要土地資源?，F(xiàn)有研究表明，在保障草地生態(tài)安全的前提下，加大對(duì)草牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，牧區(qū)和農(nóng)區(qū)的飼草供給可大幅提高，這不但能降低養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料過度依賴進(jìn)口大豆，而且可顯著提升中國牛羊肉奶的生產(chǎn)水平和自給率。

4.全球糧食生產(chǎn)能力和糧食進(jìn)口問題。

首先，通過提高耕地生產(chǎn)力來提高全球糧食生產(chǎn)的潛力大。目前，全球各國糧食生產(chǎn)力水平差異大；例如，基于FAO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年全球約50%的谷物是由每公頃單產(chǎn)低于5噸(平均不到3噸/公頃)的國家生產(chǎn)的，這些國家絕大多數(shù)屬于水土資源豐富的發(fā)展中國家。加大發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，能顯著提高這些國家的糧食谷物產(chǎn)量，提高全球糧食供給能力。

其次，全球還有大量的可耕地，增加糧食生產(chǎn)的潛力巨大。2016年全球已實(shí)際利用耕地面積14.24億公頃；然而，全球可利用的耕地資源達(dá)35億公頃左右。特別是非洲撒哈拉以南、拉美、東歐和西亞等地區(qū)的耕地?cái)U(kuò)展空間潛力大。

第三，未來中國糧食進(jìn)口對(duì)國際市場(chǎng)供給不會(huì)產(chǎn)生很大影響。一方面，到2035年中國谷物和大豆進(jìn)口合計(jì)約1。8億噸左右，主要是玉米(近5600萬噸左右)和大豆(1。1億噸左右)，2035年比現(xiàn)在(15年內(nèi))增加約7000萬噸；而過去15年中國谷物和大豆進(jìn)口增長了1億噸以上。另一方面，正如上面所討論的，全球糧食生產(chǎn)潛力大且全球糧食國際貿(mào)易將呈現(xiàn)長期的增長趨勢(shì)。

政策建議

從生產(chǎn)領(lǐng)域，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，保障國家糧食安全的生產(chǎn)能力

夯實(shí)“藏糧于地”和“藏糧于技”戰(zhàn)略。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完善灌溉設(shè)施，創(chuàng)新灌溉管理制度，促進(jìn)水資源高效、可持續(xù)利用；在加大農(nóng)業(yè)科技投入同時(shí)，加快農(nóng)業(yè)科技體制改革，推進(jìn)轉(zhuǎn)基因玉米與大豆產(chǎn)業(yè)化，實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)工程，提升糧食生產(chǎn)能力和效益。

完善糧食生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，完善糧食區(qū)域生產(chǎn)力布局；推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化；加快培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體，推進(jìn)糧食全過程全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系建設(shè)。

從流通領(lǐng)域，提升糧食市場(chǎng)有效供給，保障國家糧食安全的管控能力

建立高效的糧食庫存保c障體系和科學(xué)的口糧戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制。參照聯(lián)合國糧農(nóng)組織和主要糧食生產(chǎn)國標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國國情，將口糧安全庫存水平設(shè)定為全年消費(fèi)量的20%～40%；超過40%時(shí)實(shí)施去“去庫存”措施，緩解農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力；低于20%時(shí)加大糧食收購入庫措施，提升應(yīng)急保障能力。近期建議除了實(shí)施常規(guī)的去庫存措施外，可擴(kuò)大水稻和小麥季節(jié)性休耕規(guī)模；可考慮向缺糧、欠發(fā)達(dá)的國家提供糧食援助，提升國際影響力。

繼續(xù)對(duì)外開放，促進(jìn)全球糧食安全和貿(mào)易治理體系建設(shè)。充分利用“兩種資源”和“兩個(gè)市場(chǎng)”；積極推進(jìn)糧食貿(mào)易國際治理體系的構(gòu)建；建立應(yīng)對(duì)國際突發(fā)事件響應(yīng)與預(yù)案機(jī)制；幫助非洲發(fā)展中國家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提升全球糧食市場(chǎng)供給能力。

在口糧方面，近期推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)大米與特種小麥生產(chǎn)，提升口糧的有效供給

啟動(dòng)水稻小麥購銷改革，實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”政策，建立稻麥生產(chǎn)者收入補(bǔ)償和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的生產(chǎn)與市場(chǎng)環(huán)境，提升種糧農(nóng)民收入。

在飼料方面，促進(jìn)飼料多樣化，發(fā)展草地農(nóng)業(yè)，保障國家畜產(chǎn)品和飼料糧安全

建議加大油料和牧草等非大豆蛋白飼料，提升國內(nèi)飼料供給能力，降低我國養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料高度依賴進(jìn)口大豆。穩(wěn)步推進(jìn)草地農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高糧食和牧草以及畜產(chǎn)品的總體供給能力。在農(nóng)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展以草田輪作的糧草兼顧型農(nóng)業(yè)，發(fā)展栽培草地、草畜家畜；在草原牧區(qū)，在保障草地生態(tài)安全前提下，加大投入，促進(jìn)牧區(qū)草地農(nóng)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，在大豆進(jìn)口方面，適當(dāng)擴(kuò)大貿(mào)易國數(shù)量，使進(jìn)口多樣化。

(作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興咨詢委員會(huì)委員，北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第1期)

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