在新中國成立以來的中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間要素流動的獨(dú)特制度安排，對工業(yè)化和城市化發(fā)揮了重要推動作用，也對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民帶來深遠(yuǎn)影響。接續(xù)推動和拓展中國式現(xiàn)代化，到本世紀(jì)中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，迫切需要進(jìn)一步消除制約“人、地、錢”等要素在城鄉(xiāng)之間順暢流動、高效配置的體制機(jī)制障礙。
一、進(jìn)一步暢通城鄉(xiāng)要素流動的重要性
新中國成立特別是改革開放以來，城鄉(xiāng)之間的要素流動規(guī)模巨大。勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從鄉(xiāng)村向城市大規(guī)模凈轉(zhuǎn)移，提高了全社會勞動生產(chǎn)率。土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從鄉(xiāng)村向城市大規(guī)模凈轉(zhuǎn)移，提高了土地創(chuàng)造財(cái)富的能力。前期資金通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”等途徑從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、從鄉(xiāng)村向城市的大規(guī)模凈轉(zhuǎn)移，提高了工業(yè)化和城市化的資金積累能力；后期通過農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等途徑，轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。70多年的城鄉(xiāng)要素流動，使中國式現(xiàn)代化的資源動員具有較強(qiáng)內(nèi)生性，是中國之所以能夠“不走一些國家通過戰(zhàn)爭、殖民、掠奪等方式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的老路”、使中國式現(xiàn)代化具有和平發(fā)展特質(zhì)的歷史邏輯。
在中國式現(xiàn)代化新征程中，迫切需要進(jìn)一步暢通城鄉(xiāng)要素流動。第一，暢通城鄉(xiāng)要素流動是增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性的迫切需要。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。對構(gòu)建新發(fā)展格局而言，增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性是重中之重；對國內(nèi)大循環(huán)而言，暢通城鄉(xiāng)要素流動是增強(qiáng)其內(nèi)生動力和可靠性的重要途徑。暢通城鄉(xiāng)勞動力流動，使勞動力從邊際生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村進(jìn)一步向邊際生產(chǎn)率高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，不僅可以提高這些轉(zhuǎn)移勞動力家庭的收入和生活水平、為擴(kuò)大內(nèi)需提供基礎(chǔ)支撐，而且可以對沖人口紅利下降的一系列負(fù)面影響，提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)活動的全要素生產(chǎn)率。暢通城鄉(xiāng)土地流動，使鄉(xiāng)村閑置宅基地和公益性建設(shè)用地、低效利用的集體經(jīng)營性建設(shè)用地和部分農(nóng)用地，在符合國土空間規(guī)劃、保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)利人利益的前提下，通過空間置換或就地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，可以為更有效率的經(jīng)濟(jì)活動提供土地要素保障。暢通城鄉(xiāng)資金流動，既可以提高包括農(nóng)民自有資金和城市資本在內(nèi)的市場化資金的配置效率，也可以提高財(cái)政性資金分配的公平性，促進(jìn)城鄉(xiāng)差距縮小、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長和購買力提高。
第二，暢通城鄉(xiāng)要素流動是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的迫切需要。鄉(xiāng)村振興是包括產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興在內(nèi)的全面振興。城鄉(xiāng)要素流動不僅有利于促進(jìn)工業(yè)化和城市化，在一定條件下也有利于為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化注入活力。在勞動力層面，“新農(nóng)人”入鄉(xiāng)，可以推動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式發(fā)展，拓展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊界；“新鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)，可以推動鄉(xiāng)村公益設(shè)施建設(shè)、公序良俗養(yǎng)成、治理效能提升；科技、教育、文化、衛(wèi)生等人才下鄉(xiāng)，可以促進(jìn)城市現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村延伸，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量。在土地層面，工業(yè)化和城市化產(chǎn)生的土地增值收益通過多種途徑返回農(nóng)村，一定程度上可以促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；城市資本下鄉(xiāng)后要與農(nóng)用地或農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)合，使農(nóng)村土地在未進(jìn)入城市空間的情況下也可以得到更有效利用。在資金層面，財(cái)政性資金可以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)提供重要資金來源，下鄉(xiāng)城市資本可以為現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等發(fā)展帶來理念、技術(shù)、管理和市場。
二、進(jìn)一步暢通城鄉(xiāng)要素流動的體制機(jī)制障礙和改革思路
評價(jià)城鄉(xiāng)要素流動制度安排的績效，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和歷史思維。在中國式現(xiàn)代化70多年歷史進(jìn)程的早期階段，面對人口眾多、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)鮮明的基本國情和封鎖圍堵的外部環(huán)境，城鄉(xiāng)要素流動必須服務(wù)和服從于國家工業(yè)化的需要，為此而構(gòu)建起的城鄉(xiāng)二元體制成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱。改革開放后一個時期，城鄉(xiāng)二元體制有所松動，工農(nóng)產(chǎn)品交換關(guān)系朝著有利于農(nóng)業(yè)的方向調(diào)整，農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商逐步增多。黨的十六大首次直面“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒有改變”這一突出問題，首次明確要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元體制的力度明顯加大。黨的十八大以來，中央明確要求加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，城鄉(xiāng)要素流動更趨活躍。但與構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的新要求相比，城鄉(xiāng)之間“人、地、錢”等要素流動仍存在體制機(jī)制障礙亟待破除。
（一）城鄉(xiāng)之間“人”的合理流動的體制機(jī)制障礙與改革思路
在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間“人”的流動規(guī)模巨大，走出了一條中國式農(nóng)民進(jìn)城道路。農(nóng)業(yè)富余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，是中國經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力量，也是中國全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉。盡管在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國家強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，但受城市戶籍制度等限制，相當(dāng)數(shù)量的進(jìn)城農(nóng)民工依然具有高流動性特征，這給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響：為給返鄉(xiāng)留退路，遲滯了承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，宅基地和農(nóng)房大量閑置；缺乏在務(wù)工城市定居的預(yù)期，抑制了城市化的擴(kuò)內(nèi)需效應(yīng)，降低了農(nóng)民工本人和用工企業(yè)對職業(yè)技能進(jìn)行長期投資的內(nèi)在動力；部分農(nóng)民工為照顧留守農(nóng)村的老人和兒童，過早退出城市就業(yè)市場，在農(nóng)村得不到有效利用，加快了人口紅利下降的步伐；農(nóng)村留守兒童得不到父母關(guān)愛，進(jìn)城農(nóng)民工子女享受不到平等的受教育機(jī)會，不利于下一代健康成長和社會階層流動。同時，城市有下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿的人員、有下鄉(xiāng)居住生活需求的人員，也難以進(jìn)入農(nóng)村，不利于農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和社會活力的增強(qiáng)。
解決上述問題，需要從城市和農(nóng)村兩端加大改革力度。在城市端應(yīng)開展的改革包括：第一，轉(zhuǎn)變城市戶籍制度改革思路。目前按城市人口規(guī)模確定戶籍放開尺度的思路，以現(xiàn)行戶籍制度將長期存續(xù)下去為邏輯前提，以戶籍為墻把常住人口一分為二，分別提供不同的公共服務(wù)，非戶籍人口只有翻越戶籍高墻后才能享有更好的公共服務(wù)。問題在于，能夠落戶的城市，農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村戶籍而去獲取這類城市的戶籍；農(nóng)民愿意放棄農(nóng)村戶籍而去落戶的城市，這類城市落戶門檻又高不可攀。應(yīng)把改革著力點(diǎn)放在推進(jìn)城市公共服務(wù)全覆蓋上。一方面，禁止新出臺任何與戶籍掛鉤的公共服務(wù)；另一方面，對目前仍與戶籍捆綁的公共服務(wù)進(jìn)行全面梳理，按先易后難的原則，制定逐項(xiàng)剝離的時間表，最終使戶籍成為人口登記管理工具而非社會身份標(biāo)志。第二，改進(jìn)人地和人錢掛鉤機(jī)制，從城市建設(shè)用地指標(biāo)、財(cái)政性建設(shè)資金分配與吸納落戶人口數(shù)掛鉤，調(diào)整為與全部常住人口規(guī)模和公共服務(wù)對全部常住人口覆蓋的深度掛鉤，形成“人多－土地和投資多－人多”的正向激勵。第三，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)建立與常住人口規(guī)模正相關(guān)的地方稅體系，形成“人多－稅多－公共服務(wù)好－人多”的良性循環(huán)。
在農(nóng)村端應(yīng)開展的改革包括：第一，建立農(nóng)村“三權(quán)”市場化退出機(jī)制。包括土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村“三權(quán)”以農(nóng)民集體成員權(quán)為根基、以成員家庭為賦權(quán)和權(quán)利行使單元。但根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，這些權(quán)利無法以成員個人或成員家庭為單元按市場化方式退出。盡管根據(jù)現(xiàn)行政策，進(jìn)城農(nóng)民工可以在持有這些權(quán)利的情況下落戶城市，但不少農(nóng)民工仍擔(dān)心進(jìn)城落戶后會失去這些權(quán)利。為打消這些人的顧慮，應(yīng)在即將出臺的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法中，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民自治組織成員、農(nóng)村常住人口、農(nóng)村戶籍人口的區(qū)別。探索建立農(nóng)村“三權(quán)”收儲基金，基金來源于國家安排的土地整治資金、收回承包地出租后的租金收入、收回宅基地再利用或復(fù)墾后的指標(biāo)交易收入等。第二，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員加入機(jī)制。迄今能夠新取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的人，僅限于現(xiàn)有成員家庭的新出生人口、嫁入或入贅人口、合法收養(yǎng)人口。這種加入機(jī)制具有極強(qiáng)的封閉性，隨著年輕的、文化程度較高的成員逐步退出，存量成員的結(jié)構(gòu)將加速老齡化。應(yīng)按為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所作貢獻(xiàn)、履行相關(guān)義務(wù)、居住生活年限等條件，吸收部分新成員，賦予其單項(xiàng)或完整成員權(quán)。
（二）城鄉(xiāng)之間“地”的合理流動的體制機(jī)制障礙與改革思路
土地是連接城鄉(xiāng)的重要紐帶，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中表現(xiàn)為土地作為要素從農(nóng)村大規(guī)模流向城市。中國長期實(shí)行的建設(shè)用地必須使用國有土地、國有土地通過征收農(nóng)村集體土地而來、征收按原用途補(bǔ)償?shù)莫?dú)特制度安排，降低了中國工業(yè)化的土地要素成本，增強(qiáng)了中國城市化的資金籌集能力，更為關(guān)鍵的是發(fā)揮了政府在土地征收中的主導(dǎo)作用，大幅度降低了土地征收的協(xié)調(diào)成本。但這套制度安排也帶來明顯問題：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對土地增值收益的分享不足，產(chǎn)生一系列社會矛盾；土地征收成本低，導(dǎo)致城市國有土地低效利用；農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，限制了外來資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的途徑；農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不僅抑制了宅基地使用權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，而且減損了農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場價(jià)值。
解決上述問題，應(yīng)采取以下改革措施：第一，深化征地制度改革，提高農(nóng)民在土地城市化增值收益中的分配比例。嚴(yán)格界定公共利益涵蓋的范圍，縮小政府征地權(quán)的適用范圍，完善被征地農(nóng)民多元化利益補(bǔ)償機(jī)制。對不適用征收但有必要從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的土地，應(yīng)更大程度上發(fā)揮市場機(jī)制的作用。國土空間規(guī)劃確定的城市建設(shè)區(qū)外的農(nóng)村，其土地?zé)o法就地城市化，可通過將城市化地區(qū)土地出讓收入的一定比例用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)和農(nóng)村土地整治新增耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易等途徑，使其間接分享城市化地區(qū)的土地增值收益。第二，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革。應(yīng)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)范圍、拓展試點(diǎn)內(nèi)容，在提高入市主體的市場主體地位、擴(kuò)大入市土地用途、促進(jìn)入市收益與被征地收益平衡等方面加大改革力度。促進(jìn)農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地、村莊空閑土地、廢棄宅基地等就地或易地集中轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地入市。第三，深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。拓展資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和市場化退出通道，在堅(jiān)持自住、防止建別墅大院的前提下，探索擴(kuò)大宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受讓人范圍的具體做法。
（三）城鄉(xiāng)之間“錢”的合理流動的體制機(jī)制障礙與改革思路
新中國成立后一個時期，中國工業(yè)化具有較強(qiáng)的內(nèi)生性，主要靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、稅收和儲蓄等方式從農(nóng)業(yè)提取資金積累。盡管實(shí)行市場化改革后中國強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)、要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，但受從農(nóng)業(yè)提取工業(yè)化資金積累慣性的作用，直至加入世貿(mào)組織后的頭幾年中國對特定產(chǎn)品的黃箱支持總量仍是負(fù)值。2004年以后，中國進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持逐步實(shí)現(xiàn)資金凈流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但通過儲蓄仍呈現(xiàn)資金凈流出農(nóng)業(yè)農(nóng)村。與此同時，通過市場主體直接實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村資金進(jìn)入城市、城市資金進(jìn)入農(nóng)村的活動也遇到一些障礙。
解決上述問題，應(yīng)采取以下改革措施：第一，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，提高財(cái)政支農(nóng)效能。提高農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價(jià)值在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付核算因素中的權(quán)重，逐步縮小糧食主產(chǎn)區(qū)和以生態(tài)功能為主地區(qū)與全國的人均財(cái)政支出水平差距。探索建立鄉(xiāng)村振興基金，發(fā)揮財(cái)政性資金在農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的先導(dǎo)作用。擴(kuò)大非特定產(chǎn)品“黃箱”政策空間利用率，加大“綠箱”政策實(shí)施力度，提高農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)韌性。第二，建立健全促進(jìn)農(nóng)村儲蓄資源轉(zhuǎn)化為農(nóng)村投資的有效機(jī)制。加大再貸款、再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金、信貸擔(dān)保等支持政策力度，積極運(yùn)用金融科技手段，降低金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，擴(kuò)大有效抵押物范圍。第三，支持和引導(dǎo)社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。提高各類規(guī)劃、土地政策等的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，增強(qiáng)社會資本的信心。加強(qiáng)農(nóng)村社會信用建設(shè)，改善農(nóng)村營商環(huán)境，降低社會資本的維權(quán)成本。第四，支持和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有效投資。探索鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)現(xiàn)方式，破除“村村振興”的局限性，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織走出村域，以產(chǎn)權(quán)為紐帶到區(qū)位條件更好的其他村域聯(lián)合發(fā)展、到縣域內(nèi)甚至市域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)出村、收益回村”。
三、進(jìn)一步暢通城鄉(xiāng)要素流動的價(jià)值導(dǎo)向
在中國式現(xiàn)代化新征程中，進(jìn)一步暢通城鄉(xiāng)要素流動的出發(fā)點(diǎn)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。應(yīng)處理好政府與市場的關(guān)系，既要發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素流動中的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用，防止要素從農(nóng)村向城市單向流動。促進(jìn)“人”在城鄉(xiāng)之間流動，應(yīng)遵循城市化的大趨勢，繼續(xù)降低鄉(xiāng)村人口總量和占比；引導(dǎo)“新農(nóng)人”、“新鄉(xiāng)賢”、市民下鄉(xiāng)，應(yīng)有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村人口和社會結(jié)構(gòu)，避免與世居村民爭資源。促進(jìn)“地”在城鄉(xiāng)之間流動，既要著眼于分享土地城市化產(chǎn)生的增值收益，也要兼顧?quán)l(xiāng)村振興對建設(shè)用地的需求，還要嚴(yán)守耕地紅線。促進(jìn)“錢”在城鄉(xiāng)之間流動，要適度容忍農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的高成本，處理好公平與效率的關(guān)系；資本下鄉(xiāng)要有情懷，在追求合理回報(bào)的同時，要注重帶動小農(nóng)而不是排擠小農(nóng)。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員；國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第12期）
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