貧困是一個不斷變遷的學術概念，不同的學者從不同的視角出發(fā)會提出不同的內涵。筆者嘗試從基本公共服務的視角來理解貧困，認為貧困不僅指的是收入不足，更表現(xiàn)為因基本公共服務供給不足或缺失導致貧困人口發(fā)展機會被剝奪和行動能力被限制而表現(xiàn)出來的多維行動困境。基于此，對貧困的再生產(chǎn)機制進行分析，發(fā)現(xiàn)不同類型的基本公共服務可以針對不同致貧原因的貧困人口有效發(fā)揮作用，因此，“后精準扶貧”時代我國應以基本公共服務均等化為減貧戰(zhàn)略方向，實施以機會均等為基礎的減貧戰(zhàn)略，以保障公民獲得基本公共服務的權利和機會，從而使其免于或脫離因機會剝奪導致的貧困。
一、問題的提出
按照2011年確定的貧困標準來衡量，我國已于2020年底實現(xiàn)了貧困縣全部摘帽和貧困人口全部脫貧的目標，但脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。同時，絕對貧困得到歷史性消除，并不意味著貧困在我國的消失，2020年后貧困人口的性質和特征將發(fā)生新的變化。我國作為全球最大和人口最多的發(fā)展中國家，正處于并將長期處于社會主義初級階段，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾還將長期存在。另外，由于兜底保障的有限性、貧困人口的脆弱性、貧困內涵的拓展和國際貧困線的調整等因素的存在，都決定著“后精準扶貧”時代我國的扶貧事業(yè)將進入一個新的歷史階段，減貧也將由消除絕對貧困轉向緩解相對貧困。當前正處于脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡的重要時期，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效相銜接是脫貧地區(qū)面臨的首要任務，因為農村低收入人口的空間分布與絕對貧困人口的分布基本一致，剛剛擺脫絕對貧困的脫貧人口仍屬于低收入人口，依舊生活在基本公共服務供給不足或匱乏的農村地區(qū)，這一基本事實并未發(fā)生實質性改變。這些人群的分布基本上還是以脫貧攻堅時期國家劃定的14個集中連片特困地區(qū)為主要片區(qū)，在大規(guī)模絕對貧困被消除之后，這些地區(qū)的相對貧困問題將會不斷凸顯。由此看來，農村低收入人口仍然是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，以及實現(xiàn)農村農民共同富裕需要重點關注的對象。然而，當前由于新冠疫情的肆虐、國內外發(fā)展環(huán)境的變化、市場經(jīng)濟的波動和農民工整體素質不高等因素導致農民工就業(yè)面臨諸多未知風險，這一群體的脆弱性依舊較高，在城鄉(xiāng)社會保障體系尚不健全的情況下，一旦遭遇風險就會返貧或滑入貧困，這部分人口將成為預防返貧的高風險人群。但是，當前的政策實踐相對滯后，一方面在于精準扶貧戰(zhàn)略雖然實現(xiàn)了扶貧資源的精準配置，提高了扶貧資源的配置效率，也兼顧到了教育、健康和住房等維度，但總體而言，脫貧地區(qū)的人口所享有的基本公共服務與城市和東部發(fā)達地區(qū)相比，仍然存在較大差距；另一方面，是因為精準扶貧戰(zhàn)略的重點在于攻克絕對貧困，且主要針對的是已經(jīng)陷入貧困的人口，并未關注到農村人口中的邊緣人口和潛在貧困人口，即貧困治理理念主要以扶貧為主，未轉換到“防貧”理念上來。在絕對貧困被消除以后，因基本公共服務供給不足或缺失導致的相對貧困和多維貧困將成為2020年后減貧的工作重點。
然而，在回顧既有研究和實踐時發(fā)現(xiàn)，既有文獻對脫貧攻堅實踐中存在的精準識別問題、精準幫扶問題、“扶貧包干制”的建構與實踐、貧困退出評估指標體系、易地扶貧搬遷政策執(zhí)行困境和貧困戶滿意度、健康扶貧和教育扶貧等展開了熱烈討論。同時，伴隨著脫貧攻堅的全面勝利，一些學者已經(jīng)對“后精準扶貧”時代的貧困治理問題展開了研究，如有學者認為按照農民人均純收入2300元/年的標準來計算，絕對貧困于2020年在我國得到歷史性消除以后，并不意味著貧困在我國的終結，因為2020年后相對貧困人口將成為我國貧困人口的主體，而這些相對貧困人口的致貧因素是多元的，需要依據(jù)新的貧困發(fā)生機制，尋找更加有效的反貧困策略。面對這一新課題和新形勢，有學者對脫貧地區(qū)農戶融入電商價值鏈的增收機制和效應進行了分析，認為電商通過帶動農產(chǎn)品銷量和提高產(chǎn)品價格促進農民增收，還有學者在回顧和總結過去扶貧經(jīng)驗的基礎上，提出2020年后我國的減貧應該以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為戰(zhàn)略方向，以加強能力建設、發(fā)展市場經(jīng)濟、不斷完善基本公共服務和加強社會保護等來進行治理，2020年后的減貧目標應該實現(xiàn)從過去制定不同絕對貧困標準并努力消除絕對貧困，轉變?yōu)橹鸩酵ㄟ^實施基本公共服務均等化來緩解社會不平等。此外，一些學者也對如何鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、構建防貧監(jiān)測機制進行了研究，如涂圣偉認為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略具有理念相同性和階梯遞進性，推進二者之間有效銜接應以改善全體農村居民的生計，促進其全面發(fā)展為根本導向，形成“以落實防貧保障為基礎、夯實發(fā)展基礎為前提、構建長效機制為關鍵、強化志智雙扶為根本、推進產(chǎn)業(yè)升級為重心、銜接鄉(xiāng)村振興為目標”的框架體系，來鞏固拓展脫貧攻堅成果。
總體來看，既有研究文獻對精準扶貧理論與實踐等前沿問題進行了有效回應，對如何推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接提出了富有見地的觀點，但尚未對脫貧地區(qū)農村低收入人口如何防范生活風險和促進內生能力建設的問題展開深入討論。在絕對貧困被消除以后，收入型貧困將會日益淡化，脫貧地區(qū)相對于城市地區(qū)和東部發(fā)達地區(qū)而言，仍屬于欠發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)因基本公共服務供給不足或缺失而導致的多維貧困和相對貧困將會日益凸顯，無法獲得基本公共服務或享受服務質量較差的群體將會產(chǎn)生相對剝奪感，表現(xiàn)出內生發(fā)展動力和內生發(fā)展能力不足的雙重狀態(tài)，從而成為脫貧地區(qū)的低收入群體和相對貧困群體。學界的研究雖已關照到了這一人群，但主要集中在討論貧困之“貧”，而未關注到貧困之“困”，即未對造成貧困人口陷入貧困的制度性原因進行回應。有鑒于此，本文在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，從基本公共服務的視角來闡釋和理解貧困，認為貧困不僅意味著收入低下，還應包括因基本公共服務供給不足或缺失而形成的多維行動困境，并討論基本公共服務視角下貧困的生成機制和減貧的層次，進而從基本公共服務視角出發(fā)來討論2020年后的減貧策略，以期為“后精準扶貧”時代如何緩解相對貧困和促進農村農民共同富裕提供路徑參考。
二、基本公共服務話語下的貧困：機會缺失與能力不足
貧困是一個復雜的學術概念，又是一個不斷更新的概念，回顧人類反貧困實踐和理論研究歷史，發(fā)現(xiàn)人類對貧困的認知先后經(jīng)歷了絕對貧困、相對貧困、能力貧困和權利貧困等系列概念的變遷，不同領域的學者從不同學科視角對貧困問題進行不同解釋，并產(chǎn)生了一批富有影響力的學術成果，對人類減貧與發(fā)展實踐提供了理論指導。伴隨著人類扶貧實踐的不斷發(fā)展，貧困概念也在不斷拓展，實踐者和研究者逐漸意識到人類福祉在很多方面無法用貨幣進行衡量，貨幣只是衡量貧困的一個重要維度，并不能完整地反映其他方面的問題。進而研究者提出了多維貧困的概念，期望從多個維度對貧困展開測量，并進行政策干預。多維貧困的代表人物是阿瑪?shù)賮啞ど?，他提出的可行能?Capability)主要是指“一個人所擁有的、享受自己有理由珍視的那種生活的實質自由，來判斷其個人的處境”，即個體在特定社會結構中應該有足夠的權利和自由來從事相關的功能性活動。同時，森指出收入低下是影響一個人可行能力被剝奪的重要原因，但并不是唯一原因，除收入以外，還有其他因素影響一個人的可行能力，進而決定真實的貧困。因為貧困的實質就是貧困人口缺乏改變其生存狀況、無法抵御各種生存風險、難以抓住發(fā)展機會和不能獲取經(jīng)濟收益的“能力”，這種能力包括享受健康、教育、飲水和住房等多個方面的能力，人們一旦擁有這種能力，就能夠獲得維持自身可持續(xù)發(fā)展的機會、權利與自由，從而擺脫貧困，實現(xiàn)社會公平與人的全面發(fā)展。因此，“貧困”一詞在中文語境下的含義是多維度的，既包含貨幣維度的收入不足，亦包含非貨幣維度的福利缺失。
本文主要是從基本公共服務視角來闡釋和理解貧困，主要突出強調的是貧困之“困”，這種“困”主要指的是基本公共服務的不可獲得性和機會不均等。貧困不能僅僅被視為收入不足，而應該被視為因基本公共服務供給缺失導致的一個人基本可行能力被剝奪而陷入多維行動困境的狀態(tài)。從這個角度來講，基本公共服務話語下的貧困內涵實質上包含“機會缺失”和“能力不足”兩個層面的內容(如圖1所示)。
“機會缺失”主要強調的是個體在一定社會條件下無法享受到較強資源稟賦個體所擁有的生活質量的一種狀態(tài)。此處強調的是公民獲得基本公共服務的機會不均等或由于結構和制度的擠壓造成部分社會群體無法獲得基本公共服務，這在農村表現(xiàn)得尤為突出。公共服務維度的貧困可以體現(xiàn)在多個方面，包括財政投入、公共服務產(chǎn)出和公共服務的可及性等，且基本公共服務在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和人群間的分布呈現(xiàn)不均等，進而導致人們的溫飽、安全、教育、健康和社會交往等需求的滿足程度存在差異?！皺C會缺失”將會導致貧困人口無法實現(xiàn)這些社會功能性活動，這種狀態(tài)可以表現(xiàn)為個體基本生存受到威脅、生活質量低下、身體健康狀況和受教育狀況糟糕等單個或組合的社會功能缺失，使得個體作為人所應該享有的生存與發(fā)展權益受到嚴重損害，處于一種極度不自由的狀態(tài)。
“能力不足”主要強調的是個體在實現(xiàn)社會功能性活動時表現(xiàn)出來的無能為力，即擁有更少的物質資源和社會資源，且無法將其轉換成可行能力。這種狀態(tài)反映的是個人無法實現(xiàn)各種功能性活動和選擇不同的生活方式，本質上是沒有條件和平臺實現(xiàn)能力轉化，這種狀態(tài)受到個體特征和環(huán)境因素的限制，往往在不同個體之間表現(xiàn)出極大的差異。個體特征主要包括健康、年齡和性別等，而環(huán)境因素則包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩個維度，自然環(huán)境包括地理條件、生態(tài)條件和自然資源等，社會環(huán)境包括政治、經(jīng)濟、文化和社會保障制度等方面。機會缺失和能力不足是個體與環(huán)境之間不斷影響與互構形成的，這種異質性因素阻礙人們實現(xiàn)他們想獲得的那種生活狀態(tài)，從而表現(xiàn)出基本公共服務維度的貧困，外顯為多維行動困境和內化為發(fā)展能力不足。
“機會缺失”和“能力不足”這二者之間是相互聯(lián)系和相互依存的，只有實現(xiàn)個體獲取基本公共服務的“機會均等”，才能有條件和平臺實現(xiàn)“能力轉化”，進而提升內生發(fā)展能力。因為能力是功能性活動的內化，功能性活動是能力的外顯，實現(xiàn)社會功能性活動的多少體現(xiàn)的是個體能力的強弱，而能力的強弱卻又是人們實現(xiàn)功能性活動和自由選擇的保障。發(fā)展的首要目的是擴展人的自由，而影響人實現(xiàn)自由的因素主要有個體特征和環(huán)境因素兩個維度，這兩個維度之間的不斷互構，所導致的弱勢累積會阻礙人們獲得他們想獲得的那種生活狀態(tài)，由此必須通過基本公共服務均等化來提升這些人群的內生發(fā)展能力，幫助其獲得“發(fā)展的自由”。
三、基本公共服務視角下的貧困成因及其再生產(chǎn)
（一）基本公共服務視角下的貧困成因
貧困人口往往由于多種因素的疊加而陷入貧困，且這些因素之間相互影響，尤其是深度貧困人口，他們往往面臨收入不足、健康狀況差、信息閉塞、居住環(huán)境惡劣、自我發(fā)展能力弱和內生發(fā)展動力不足等多重因素的限制，這些因素相互交織會形成一張縱橫交錯的網(wǎng)，而貧困人口在這張網(wǎng)中常常被邊緣化，從而陷入一種無能為力的困境狀態(tài)。精準扶貧實踐從問題出發(fā)來識別貧困人口和致貧因素，一般將致貧因素歸結為因病致貧、因學致貧、因殘致貧和因交通不便致貧等。但如果從基本公共服務視角來看，造成這部分群體陷入貧困的本質原因在于基本公共服務供給不足或缺失，即基本公共服務貧困。因為在基本公共服務視角下，貧困成因可以被歸類為公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療制度、基礎教育和社會保障制度不健全等(如表1所示)，這些基本公共服務在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和人群之間都存在不同程度的差距，從而形成了基本公共服務供給不均衡的局面。這種分布狀態(tài)已經(jīng)對欠發(fā)達地區(qū)的脫貧人口形成了“機會擠壓”和“能力剝奪”，導致他們陷入了貧困的“惡性循環(huán)”。因此，從這個角度上來講，基本公共服務供給不足或短缺是貧困產(chǎn)生、積累和傳遞的重要根源。
表1 精準扶貧話語和公共服務話語下的貧困成因對比
脫貧地區(qū)基本公共服務的短缺已經(jīng)成為制約這些地區(qū)全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一塊短板。本文提出基本公共服務減貧的理念，目的在于將基本公共服務均等化的理念融入脫貧攻堅成果鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興的實踐中，通過補齊落后地區(qū)的基本公共服務短板，確保“底線公平”和實現(xiàn)“機會均等”，從而助力于縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和人群間的差距，緩解因差距而產(chǎn)生的各種社會沖突。從這個層面來講，基于基本公共服務話語來理解和認識貧困成因，不僅有助于緩解相對貧困，還有助于促進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)農村農民共同富裕。
（二）基本公共服務視角下的貧困再生產(chǎn)及其應對
要想攻克基本公共服務維度的貧困，就必須找準致貧原因，精準分析導致貧困的系統(tǒng)性因素，準確了解貧困地區(qū)人口的需求，有針對性地精準發(fā)力，才能彌補貧困地區(qū)發(fā)展的短板。在已經(jīng)擺脫貧困的人口當中，“老弱病殘”等特殊人群依靠兜底保障脫貧，這些人群具有較高脆弱性，是極易返貧的人口，而造成這部分人群風險防范能力弱的實質是基本公共服務獲得性低，即針對這部分人群的基本公共服務供給缺失或不足。貧困地區(qū)的基本公共服務供給不足或缺失，會造成個體特征與環(huán)境因素之間的弱勢累積，從而使貧困人口暴露在眾多生存與發(fā)展風險之中，如失業(yè)風險、疾病風險和意外事件等，這些弱勢人群在面臨風險時沒有有效的保障，導致其無法應對這些風險所帶來的“災難”，進而陷入貧困。陷入貧困的人口又常伴有收入低下、受教育程度低、疾病纏身、缺乏職業(yè)技能和人力社會資本弱等特征，在一些公共服務被推向市場的條件下，這些特征又決定了作為弱勢人群的貧困人口注定無法獲得有效支持，或者獲得的成本太高以至于貧困人口無法通過貨幣支付進行購買，這便會導致貧困人口無法獲得與一般人群尤其是富人一樣的服務，如優(yōu)質的教育服務、醫(yī)療服務等，從而導致貧困人口缺少應對風險的有效手段，在遭遇風險時極易被推向貧困，進而形成一種惡性循環(huán)(如圖2所示)。
圖2 基本公共服務視角下貧困的再生產(chǎn)機制
貧困人口在以上各維度表現(xiàn)出來的“被剝奪和被排斥”狀態(tài)，實質上是貧困人口獲得基本公共服務的權利沒有得到有效保障，因生存和發(fā)展機會被剝奪而陷入多維社會困境，這與貧困人口的基本公共服務供給不足和缺失高度相關。在原集中連片特困地區(qū)調研時發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)往往呈現(xiàn)出區(qū)域性和整體性貧困，自然地理條件極其惡劣，基本公共服務嚴重匱乏，可將其概括為“山高路遠人稀地薄產(chǎn)不興，健康教育住房交通全不行”，這些限制性因素被編織成了一張相互交織的網(wǎng)，限制了貧困人口的行動能力。
以上部分列舉了造成貧困人口陷入多維困境的限制性因素，而這些因素在短時間內是無法徹底改變的，需要建立長效的減貧機制，才能幫助貧困人口提升福祉水平。經(jīng)過長期的扶貧實踐和理論研究，我國的貧困概念和脫貧標準已經(jīng)轉向了多維貧困視角，已經(jīng)取得全面勝利的脫貧攻堅戰(zhàn)，在識別貧困戶時不僅關注了吃飯穿衣問題，還關注到了健康、教育、住房和社會保障等方面的問題，“就維度而言，基本公共服務減貧恰恰是由基本公共服務覆蓋多維貧困中各個可能遭受剝奪的維度而達到減貧的成效”。如果把貧困人口陷入多維貧困看作是對貧困人口福利的剝奪，那么基本公共服務減貧則是一個福利獲得的過程。具體來講，可以將基本公共服務劃分為四種類型：兜底型基本公共服務、孵化型基本公共服務、延伸型基本公共服務和發(fā)展型基本公共服務，這四種基本公共服務可以在減貧中針對不同類型的貧困人群發(fā)揮不同的減貧作用(如表2所示)。
表2 不同類型的貧困人口與基本公共服務減貧的層次
注：此表為筆者自制
基本公共服務在減貧中所發(fā)揮的功能可劃分為四個層次：一是兜底型基本公共服務能夠直接回應和解決貧困人口的基本需求，有效預防貧困人口面臨的風險，并為貧困人口提供兜底保障，防止貧困人口因疾病或災害的侵擾而陷入貧困；二是孵化型基本公共服務主要基于優(yōu)勢視角，重新發(fā)現(xiàn)貧困人口的價值，充分挖掘貧困人口的優(yōu)勢資源，并進行“孵化”，即為其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供機會與平臺，為其進一步發(fā)展提供“起飛”的基礎性條件；三是延伸型基本公共服務能夠增強貧困人口的解“困”能力，減少交通、居住環(huán)境和信息獲取等因素對貧困人口的限制，幫助改善貧困人口生存的自然空間與社會空間，從而通過減少社會排斥和降低貧困人口的脆弱性來實現(xiàn)減貧；四是發(fā)展型基本公共服務可以幫助貧困人口進行能力建設，有效提高貧困人口的“基本可行能力”，并阻斷貧困的代際傳遞，從而提升貧困人口的社會資本、經(jīng)濟資本和人力資本，增強貧困人口的內生動力和自我發(fā)展能力。
如上所述，2020年底我國雖已歷史性地消除了絕對貧困，但2020年后相對貧困問題將會日益突出，貧困人口的被剝奪感會更加明顯，因為目前的基本公共服務供給制度尚不健全，存在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和人群差距，不能全面覆蓋脫貧地區(qū)低收入人口生存與發(fā)展的各個方面，與城市地區(qū)和發(fā)達地區(qū)相比較，農村低收入人口在獲得基本公共服務方面還存在較大差距，基本公共服務均等化任重而道遠。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的階段，以及未來實現(xiàn)農村農民共同富裕的階段，需要更加重視補齊農村地區(qū)的基本公共服務短板，更好地幫助農村低收入人口獲得平等的發(fā)展機會。
（三）基本公共服務減貧：“后精準扶貧”時代的減貧路徑
從理論上講，只要人類社會分化和階層分化不消失，貧困就不會消失。由此，絕對貧困的歷史性消除，并不意味著貧困在我國的消失。由于地區(qū)間發(fā)展不平衡和不充分等原因導致的相對貧困問題將會長期存在，“后精準扶貧”時代我國農村貧困將進入一個以轉型性次生貧困為特點的新階段，這種轉型性的次生貧困不同于絕對意義上的溫飽型貧困。因此，基本公共服務視角下的貧困治理，應該從以下四個方面著手：
1、及早啟動新貧困標準的制定工作
上文從基本公共服務視角對貧困進行了重新闡釋，在歷史性打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，新貧困標準的制定將是絕對貧困被消除以后需要回答的首要問題，因為這事關貧困人口規(guī)模的估算、貧困人口特征與分布等減貧的方向性問題?；仡櫸覈鲐殞嵺`與經(jīng)驗，參照國際減貧標準，2020年后我國新貧困標準的制定就是三種形式：更高的絕對貧困標準、新的相對貧困標準和多維貧困標準。無論采納哪一種貧困標準，都需要結合國家的發(fā)展階段和基本國情做出嚴謹而科學的判斷，依據(jù)黨的十九大報告繪制的發(fā)展藍圖，即到2035年，“在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”；到2050年，“在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。基于此，“后精準扶貧”時代的減貧戰(zhàn)略應該更加重視縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和減少貧富差距，把鞏固脫貧攻堅成果與促進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興有機結合，將體現(xiàn)權利和機會均等的基本公共服務納入緩解相對貧困的框架體系。并且，貧困概念的界定和貧困標準的設定，一定要體現(xiàn)以保障公民公平獲得基本公共服務為核心內容，這將有助于確保底線公平和促進社會正義。同時，需要強調的是新貧困標準的設定一定要強調城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但在具體維度和指標的設定上要做到具體問題具體分析，制定科學合理且能夠全面反應新時代貧困人口真實狀況的貧困標準。
2、加快構建城鄉(xiāng)一體化的貧困治理體系
2020年，我國歷史性地消除絕對貧困之后，農民工貧困問題和城市貧困問題應該受到重點關注，因為這些人群將會成為潛在貧困人口。同時，還要繼續(xù)關注因病因殘致貧等特殊人群與邊緣貧困人口，做好防貧監(jiān)測工作，以持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果和防止新的人群滑入貧困。所以，基本公共服務均等化應該成為“后精準扶貧”時代減貧的戰(zhàn)略方向，但這一扶貧戰(zhàn)略實施的組織基礎是必須構建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系。城鄉(xiāng)貧困治理體系的建立需要加強頂層設計和協(xié)同治理，構建起以國家鄉(xiāng)村振興局牽頭，其他各部門協(xié)同參與的城鄉(xiāng)貧困治理框架，賦予國家鄉(xiāng)村振興局更高權限，以便更好地發(fā)揮組織協(xié)調功能；國家統(tǒng)計部門需要盡早建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困識別標準、統(tǒng)計口徑和監(jiān)測機制，建立城鄉(xiāng)貧困人口信息共享數(shù)據(jù)庫，打破目前城鄉(xiāng)貧困人口統(tǒng)計的二元分割，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，以方便進行協(xié)同治理；要盡快啟動反貧困立法的論證工作，將反貧困納入中央政府和地方政府推進鄉(xiāng)村振興的基本職能，將“非常規(guī)工作”常規(guī)化，以此推動反貧困工作的制度化；另外，對脫貧攻堅期內取得的制度經(jīng)驗進行總結，做好與鄉(xiāng)村振興的政策銜接、制度銜接和體制銜接，以此助力于脫貧攻堅成果的鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興的全面推進。
3、實施以機會均等為基礎的公共服務減貧路徑
回顧我國的減貧歷史發(fā)現(xiàn)，我國扶貧政策的目標在不同階段發(fā)生了變遷，遵循著“保生存—降風險—促發(fā)展”的基本邏輯。精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，我國政府采取了多種扶貧舉措，已經(jīng)取得了脫貧攻堅的全面勝利，當前正處于脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡的關鍵時期，需要認真做好鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的工作，從制度和政策層面建立起長效幫扶機制，有效預防農村低收入人口陷入貧困。同時，“后精準扶貧”時代需要實現(xiàn)貧困治理理念的轉換，從發(fā)展主義的“強干預”轉向服務主義的“軟干預”，即需要加快構建起基本公共服務減貧的基本框架，將基本公共服務減貧融入鄉(xiāng)村振興和共同富裕的具體實踐中，并在頂層設計和具體實踐層面出臺相關制度，以保障基本公共服務能夠真正服務于貧困人口。因為基本公共服務對于人們的生活福祉具有基礎性和全面性的作用，建立起保障貧困人口權利公平和機會均等的基本公共服務體系，不僅是確保貧困人口獲得發(fā)展的基礎性條件，更是實現(xiàn)農村農民共同富裕的有效路徑。因此，在“后精準扶貧”時代政府應該實施以機會均等為基礎的減貧路徑，將減貧目標與基本公共服務均等化的具體維度相掛鉤，建立起旨在縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和人群差距的基本公共服務制度體系，保障城鄉(xiāng)貧困人口在享受義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和住房安全等方面的基本公共服務均等化。
4、構建科學的基本公共服務減貧評估體系
基本公共服務減貧并不是一個自發(fā)實現(xiàn)的過程，一般需要采取逆非均衡化的政策與資源投入，并配以嚴格的監(jiān)督考核體系才能實現(xiàn)減貧目標。在全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，需要在鄉(xiāng)村振興考核評估體系中增加基本公共服務減貧的評估指標，這對加快促進基本公共服務均等化非常必要?；竟卜諟p貧評估體系的建立有助于衡量基本公共服務減貧的政策效果和減貧質量，確保貧困人口真正受益于基本公共服務均等化。同時，增加基本公共服務均等化的考核指標有助于優(yōu)化目前“中央—地方”政府在促進基本公共服務均等化上的財政投入機制，提高財政資金的使用效率。此外，將基本公共服務減貧納入地方政府的績效考核中，對地方政府的工作將具有導向作用，有助于提高地方政府工作的積極性和鞏固拓展脫貧攻堅成果的主動性，實現(xiàn)減貧成效的穩(wěn)定性與持續(xù)性。因此，構建基本公共服務評估體系是鄉(xiāng)村振興背景下緩解相對貧困不可或缺的制度體系，因為只有科學的評估制度才能更好地對鞏固拓展脫貧攻堅成果的成效進行評估，以促進脫貧成果的穩(wěn)定性和鄉(xiāng)村振興考核評估機制的不斷完善，這對“后精準扶貧”時代的鄉(xiāng)村振興實踐具有重要的導向作用。
四、結語
在精準扶貧戰(zhàn)略的不斷推動下，我國已于2020年底歷史性地告別了絕對貧困。但是，這并不意味著貧困在我國的徹底消失，因為貧困還具有相對性。世界銀行按照國家的發(fā)展階段和發(fā)展水平的不同，劃分了不同的絕對貧困標準。隨著我國綜合國力的不斷提升和人均國民總收入的持續(xù)提高，我國已經(jīng)進入中等偏上收入國家行列，在更高的發(fā)展階段將需要采納更高的絕對貧困標準。而且，當前正處于脫貧攻堅成果鞏固拓展同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵階段，防止規(guī)模性返貧是當前的重要任務之一，2020年后應該更加重視農村低收入人口的幫扶和脫貧人口的防貧問題。并且，在我國社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下，2020年后應更加重視人民日益增長的美好生活需要同發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，即需要更加關注發(fā)展不均衡和不充分引發(fā)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、貧富差距大和社會不平等問題。自黨的十九大以來，國家制定出臺了《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》等一系列政策文件，促使鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成?！昂缶珳史鲐殹睍r代要接續(xù)推進脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，就必須將基本公共服務納入鄉(xiāng)村振興的工作范疇，在進行制度設計和政策制定時，應該充分結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以基本公共服務均等化來促進相對貧困問題和發(fā)展型貧困問題的解決?；诖?，“后精準扶貧”時代，應該以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距和貧富差距為落腳點，以基本公共服務均等化為抓手，來提升脫貧地區(qū)農村居民的內生發(fā)展能力和內生發(fā)展動力，防止規(guī)模性返貧的發(fā)生和促進農村農民共同富裕。
（作者系中國農業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院、人文與發(fā)展學院，教授，博士生導師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《西南大學學報（社會科學版）》2022年第5期）
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