加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，是協(xié)調(diào)推進和有效實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求。2019年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提出，要堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

當(dāng)前各地特別是特大城市郊區(qū)呈現(xiàn)的市場自主的實踐型城鄉(xiāng)融合發(fā)展新態(tài)勢，迫切需要政府主導(dǎo)的制度型城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新突破。必須破除戶籍、土地、公共服務(wù)等方面的體制機制弊端，著力為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給，加快形成制度型城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

一、加快建立城鄉(xiāng)居民身份平等開放的戶籍制度

實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要大力推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，在制度上打開“城門”讓農(nóng)民進城落戶成為新市民；又要大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能，在制度上打開“村門”允許市民下鄉(xiāng)成為新村民。作為統(tǒng)一的現(xiàn)代國家，我們要建立健全全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、平等、公正的制度體系和制度框架，其中包括實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民戶口身份上的平等和自由遷徙。

要將國家有關(guān)戶籍制度改革的最新政策真正落到實處，加快戶口登記立法，取消農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍、本地戶籍與外地戶籍的劃分，按常住人口居住地統(tǒng)一登記為居民戶口。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，農(nóng)民選擇進城就業(yè)創(chuàng)業(yè)居住生活就將其登記為城鎮(zhèn)常住居民戶口，市民選擇下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)居住生活就將其登記為鄉(xiāng)村常住居民戶口。堅持戶口隨人走，從根本上解決長期存在的人戶分離問題。取消“外來人口”“流動人口”的稱謂，統(tǒng)一將進城就業(yè)創(chuàng)業(yè)居住生活的農(nóng)民稱為新市民、進村就業(yè)創(chuàng)業(yè)居住生活的市民稱為新村民。堅持全國“一盤棋”的制度建設(shè)，系統(tǒng)性構(gòu)建農(nóng)民市民化、市民村民化的體制機制。

二、加快改革完善農(nóng)村土地制度

既要立足于維護和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益來改革和完善農(nóng)村土地制度，又要著眼于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展來改革和完善農(nóng)村土地制度。

一要改革完善農(nóng)村承包地制度。依照農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在堅持和保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，放活和保障農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)，讓更多新村民通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)而成為新農(nóng)人。

二要改革完善農(nóng)村宅基地制度。按照宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”要求，放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋交易權(quán)，既保護原住村民宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)，又賦予新村民租住原村民閑置宅基地使用權(quán)以及租用或購買房屋的財產(chǎn)權(quán)，并予以頒證保護。

三要改革完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，一般不再對農(nóng)村土地實行征收，城鄉(xiāng)各類市場主體需要使用農(nóng)村土地時，均可實行土地租用。充分利用鄉(xiāng)村廢棄的集體公益性建設(shè)用地，將之轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，由村集體或鄉(xiāng)村新市場主體依法使用，助推鄉(xiāng)村全面振興。

三、加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和便利化

推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

一要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升。統(tǒng)籌推進農(nóng)村水、電、路、氣、房、信息等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，盡快使農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。

二要把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)落到實處。堅持公辦教育和民辦教育并重，強化教育興農(nóng)活村理念。加大教育投入，將學(xué)前教育、高中教育盡快納入免費教育體系，建立學(xué)生免費午餐制度，保障學(xué)生吃得安全健康放心。建立普惠性的學(xué)生福利和家庭教育福利制度。推進教育興國、教育強國。

三要提高醫(yī)療養(yǎng)老保障水平。著眼村莊常住人口結(jié)構(gòu)變化新需求，加強鄉(xiāng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站投入建設(shè)，方便新老村民就近就醫(yī)，并朝著免費醫(yī)療的目標(biāo)不斷提高村民就醫(yī)報銷比例。針對農(nóng)村人口老齡化的緊迫現(xiàn)實，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，加大農(nóng)村健康養(yǎng)老服務(wù)投入，不斷提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金和福利養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距，提高村民老有所養(yǎng)水平。

四、加快構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村善治方式

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，傳統(tǒng)村莊的人口、產(chǎn)業(yè)、消費等社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性巨變，由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理方式遠不能滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，必須加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。

一要創(chuàng)新鄉(xiāng)村黨建方式。強化黨建引領(lǐng)之魂，將黨建引領(lǐng)體現(xiàn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向、公平正義價值取向、服務(wù)村民問題導(dǎo)向、社會文明進步動向等方面的引導(dǎo)和把握上。將新村民中的黨員吸收到村黨組織中來，發(fā)揮新村民中的黨員人才優(yōu)勢作用。

二要創(chuàng)新村民自治方式。針對村莊常住人口結(jié)構(gòu)的巨大變化，盡快修改《村民委員會組織法》及相關(guān)地方法規(guī)和政策，將在本村創(chuàng)業(yè)就業(yè)居住生活的新村民納入村民委員會選舉框架，按常住人口實行村民自治，讓新村民依法參與村莊社區(qū)公共治理，開拓村民自治新局面。

三要創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展方式。隨著村莊原住人口自然老化與年輕村民離村進城，一些村莊的人老空心問題相當(dāng)突出，原集體經(jīng)濟組織成員正日趨減少甚至最后消失。必須與時俱進增補新村民作為集體經(jīng)濟組織成員，以便有效延續(xù)和維護集體經(jīng)濟組織的可持續(xù)發(fā)展，要以開放和融合的觀念有序吸引更多新村民加入新型集體經(jīng)濟發(fā)展的制度軌道。

（作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《人民周刊》2024年第3期）

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