曾幾何時(shí)，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，提高行政效率是黨和國(guó)家的強(qiáng)大共識(shí)?！袄速M(fèi)可恥”，不僅是社會(huì)共識(shí)，也是官場(chǎng)共識(shí)。

一

在過去，反對(duì)形式主義，主要反的是講排場(chǎng)、講面子的形式。比如，在八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)之前，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到基層視察，警車開道，地方領(lǐng)導(dǎo)在轄區(qū)交界處迎來送往，山珍海味換著來，都是通常操作。

這種做法，不僅浪費(fèi)大，且給群眾的觀感著實(shí)不好。尤其是在生活條件好了以后，無論是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還是基層領(lǐng)導(dǎo)，大多覺得這實(shí)在是勞心勞神，是個(gè)極大負(fù)擔(dān)。但誰都不敢張口說不要陪餐，不要迎來送往，上級(jí)怕這樣說了基層有心理負(fù)擔(dān)，下級(jí)怕上級(jí)真有意見。

也因此，在八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，“大吃大喝”是執(zhí)行地最好的一項(xiàng)制度?；鶎痈刹糠浅g迎，真是解脫了不少。

就好比現(xiàn)在農(nóng)村的整酒風(fēng)，幾乎所有人都陷入其中不可自拔，卻有沒辦法，都巴不得地方政府出臺(tái)措施，禁止鋪張浪費(fèi)，并且是越嚴(yán)厲越好。

黨員干部要帶頭不整酒，很多基層黨員干部都發(fā)自內(nèi)心擁護(hù)，覺得是黨委政府做了好事，自己不整酒，也不允許走不必要的人情，終于有了一個(gè)說法，趁機(jī)減少了家庭負(fù)擔(dān)。

其實(shí)，搞形式主義這件事，基層的確沒有多大的動(dòng)力。畢竟，搞形式就意味著浪費(fèi)，就意味著增加負(fù)擔(dān)。

從調(diào)查情況看，形式主義在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有本質(zhì)差別。

二

在發(fā)達(dá)地區(qū)，以及資源和利益都比較密集的地區(qū)，形式主義很大程度上是基層領(lǐng)導(dǎo)自發(fā)的，是一種邀功的表現(xiàn)。比如，上級(jí)任何一件事，基層領(lǐng)導(dǎo)都想方設(shè)法投入精力把事情做得最好。有條件要做，沒條件創(chuàng)造條件做，總歸是有財(cái)政支持。

不少地方還有深深的歷史包袱。比如，已經(jīng)評(píng)上了文明城市，已經(jīng)是連續(xù)多年的百強(qiáng)縣，已經(jīng)是全國(guó)某項(xiàng)工作的先進(jìn)典型，在任領(lǐng)導(dǎo)就得保持這些榮譽(yù)，否則就是歷史罪人。而為了保持并發(fā)揚(yáng)這些榮譽(yù)，就得想法設(shè)法搞創(chuàng)新，最好是提出一個(gè)2.0或3.0版，讓先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)永遠(yuǎn)先進(jìn)，其它地方在學(xué)習(xí)其老經(jīng)驗(yàn)時(shí)，新經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在創(chuàng)造了。

因?yàn)榈胤降呢?cái)政資源比較充沛，各部門都想方設(shè)法讓自己的工作一竿子插到底，都希望在基層有“腿”。于是乎，鄉(xiāng)村兩級(jí)充滿了各類“專職”人員。在很多地方，上級(jí)機(jī)關(guān)的借調(diào)和抽調(diào)人員多于編制內(nèi)人員，基層的市場(chǎng)招聘人員遠(yuǎn)多遠(yuǎn)編制內(nèi)人員，都是普遍現(xiàn)象。

現(xiàn)如今，每個(gè)部門都喜歡就某項(xiàng)政策搞創(chuàng)建，有資源條件的地方就想盡辦法參加各種示范創(chuàng)建。地方上花了錢搞創(chuàng)建，部門又沒時(shí)間精力去評(píng)估創(chuàng)建成果，于是就依賴于各類“第三方”。

高校里有一批專門承接“第三方”評(píng)估的專家，能夠承接項(xiàng)目的專家未必是學(xué)術(shù)人才，卻是高校了實(shí)實(shí)在在的“老板”，其它老師和學(xué)生成了員工。

市場(chǎng)上出現(xiàn)了各種類型咨詢公司和調(diào)查公司，專門承接地方政府的需要。這些公司無所不能，但凡是上級(jí)有政策，他們就可以為基層創(chuàng)建出經(jīng)驗(yàn)來，如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、基層治理創(chuàng)新、文旅發(fā)展。前些年，有些地方連黨建創(chuàng)新都外包給這些公司了。

有些咨詢公司，還提供從創(chuàng)建，到包裝經(jīng)驗(yàn)，再到宣傳的一條龍服務(wù)。基層出經(jīng)驗(yàn)，真是省事。

為了讓各項(xiàng)事務(wù)出彩，地方財(cái)政花大量的資金去購買服務(wù)，各種類型的“第三方”儼然成了影子政府。社區(qū)有公益創(chuàng)投，各類社工組織活躍在社區(qū)治理領(lǐng)域——他們想方設(shè)法“創(chuàng)新”，絞盡腦汁包裝經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵事務(wù)卻還是得靠社區(qū)黨組織和居委會(huì)。

各種評(píng)估檢查的“第三方”活躍在各類創(chuàng)建活動(dòng)中。脫貧攻堅(jiān)第三方評(píng)估卷入了一大批相關(guān)學(xué)科的力量，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界到處充滿銅臭味。脫貧攻堅(jiān)評(píng)估完了，又來了鄉(xiāng)村振興示范評(píng)估，這項(xiàng)業(yè)務(wù)看來具有長(zhǎng)期性。

“第三方”是影子政府，基層不僅得把工作做好，還得想方設(shè)法討好“第三方”。每到評(píng)估的時(shí)候，各種找關(guān)系；評(píng)估組到了地方，肯定是高標(biāo)準(zhǔn)接待。否則，后果不堪設(shè)想。

某村在市區(qū)兩級(jí)組織的兩次人居環(huán)境檢查暗訪中，在全區(qū)均名列前茅。但不到半個(gè)月，第三方檢查評(píng)估的結(jié)果顯示，該村在全區(qū)排名倒數(shù)。鄉(xiāng)村兩級(jí)干部都很是不解，只能歸因于第三方瞎搞——不檢查村莊里的道路和老百姓的房前屋后，專門找村莊外圍去檢查，甚至跑到老百姓的田間地頭去檢查衛(wèi)生，這種結(jié)果能好嗎？

但凡是稍微了解一點(diǎn)基層的干部都明白，基層工作很是實(shí)在，主要是群眾工作，來不得半點(diǎn)虛假。有基層干部說，基層工作就如農(nóng)民種地，按時(shí)播種、澆水、施肥、鋤草、收割，哪有那么多的創(chuàng)新？

不斷創(chuàng)新，肯定是不斷折騰。折騰來折騰去，不僅浪費(fèi)了有限的行政資源，還把群眾的信任，干部的激情給折騰沒了。

三

在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，浪費(fèi)和折騰，大都是不接地氣的政策所導(dǎo)致的。形式主義源自于官僚主義，這個(gè)判斷應(yīng)該成為上下共識(shí)。

現(xiàn)如今，很多村莊的最大負(fù)擔(dān)竟然是村莊環(huán)境清潔，各村不僅要養(yǎng)專職的保潔員，還得有垃圾清運(yùn)費(fèi)，以及是不是來一次大掃除。

人居環(huán)境治理當(dāng)然當(dāng)然是好事，如果將之納入到愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)里面去理解，讓群眾自己把自己的衛(wèi)生搞好，那更是功德無量的好事。壞就壞在，很多地方在推行人居環(huán)境治理三年行動(dòng)方案中，將之作為一項(xiàng)行政任務(wù)，一個(gè)創(chuàng)建工作，沒有時(shí)間去做群眾工作，群眾工作也很難有常態(tài)效果。

于是乎，很多地方就相處了政府出一點(diǎn)、村莊出一點(diǎn)、群眾出一點(diǎn)的法子——就我們的調(diào)查看，政府和村莊都在出，但群眾是不可能出的。

筆者調(diào)查的村莊中，中部村莊每年環(huán)境費(fèi)10萬元很是普遍，西部村莊每年環(huán)境費(fèi)四五萬也再正常不過，而有關(guān)部門關(guān)于消滅集體經(jīng)濟(jì)空殼村的要求也不過是5萬或10萬。基層的干部群眾都很是不解，村莊里群眾房前屋后的環(huán)境衛(wèi)生，歷來是群眾自己的事，何必增加這一筆開支呢？又何必費(fèi)盡心思去增加集體經(jīng)濟(jì)收入？

更有甚者，有些東部地區(qū)的村莊社區(qū)，每年的環(huán)境費(fèi)用竟然高達(dá)200萬。他們不僅要打掃衛(wèi)生，還要嚴(yán)格垃圾分類——但事實(shí)上，群眾不可能自己分類，村里就得請(qǐng)人專門分類。

僅僅是因?yàn)榄h(huán)境衛(wèi)生就增加基層負(fù)擔(dān)，讓很多村級(jí)組織不堪負(fù)重，實(shí)在是出乎預(yù)料，但這事竟然就發(fā)生了。對(duì)群眾的環(huán)境衛(wèi)生包辦代替，實(shí)在是沒理由——農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生又不是萬分著急的事，客觀上其實(shí)也是私域范圍里面的事，群眾都不著急，政府著急什么呢？

筆者在南方地區(qū)調(diào)查，基本就不存在改廁問題。因?yàn)?，在政府提出廁所革命之前，群眾早已?jīng)自覺把旱廁改成沖水廁所了。這和當(dāng)?shù)氐纳钏教岣哂嘘P(guān)，也和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市化等社會(huì)進(jìn)程有關(guān)。

但在部分中西部地區(qū)，老年人口比較多，還有大量的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，且氣候條件也不一樣，改廁改得群眾不滿意，基層干部很是委屈，地方財(cái)政還花了不少冤枉錢。因?yàn)樵O(shè)計(jì)不合理，施工不好做，甚至還出現(xiàn)了施工單位放棄項(xiàng)目的案例。如此折騰，勞民傷財(cái)，實(shí)在是沒理由。

基層但凡被發(fā)現(xiàn)一點(diǎn)問題，上級(jí)的要求都是以最快速度整改，不管整改方案合理不合理，有沒有可持續(xù)性，先對(duì)上面有個(gè)交代再說。在土地進(jìn)出平衡整治過程中，某山區(qū)村被上級(jí)要求在一個(gè)深山老林里開荒種地，全然不顧開出來的荒地完全不具備生產(chǎn)條件；某丘陵村被上級(jí)要求把池塘挖成耕地，全然不顧當(dāng)?shù)氐乃狄?guī)定；某茶葉大縣被要求鏟除一些茶樹以滿足指標(biāo)要求，全然不顧基層政府和群眾為發(fā)展茶葉投入了多少血汗。

村干部跟筆者算過賬，整理出一畝地出來，怎么著都得花費(fèi)幾萬塊錢，還不算損失。有些地方財(cái)政有點(diǎn)補(bǔ)貼，但更多的地方政府財(cái)政能力有限，配套跟不上，就只能一級(jí)壓一級(jí)，最后還是村級(jí)組織自己負(fù)擔(dān)。

筆者這些年的深切感受是，基層真忙，連村干部都忙。到村里走一走，幾乎都是空心村，沒幾個(gè)人，村干部其實(shí)也不用怎么接觸群眾，想接觸也難，但他們很忙。絕大多數(shù)地方，村干部都不夠忙，還得聘用一些人員來幫忙。

村干部也困惑，時(shí)間去哪兒了？都到無盡繁瑣的表格、項(xiàng)目、報(bào)告、通知等事務(wù)中去了。因?yàn)樘?，村干部就得專職化；一旦專職化，就得提高待遇。因?yàn)榇甯刹坑辛舜?，那些村民小組長(zhǎng)、村民代表，也得有待遇?，F(xiàn)如今，各村開個(gè)會(huì)，都得給村民代表發(fā)誤工補(bǔ)貼，否則會(huì)就開不下來。

基層花了不少錢，但都發(fā)工資去了，事情并沒有解決多少，群眾還不滿意。這些錢，花得很是不值得，浪費(fèi)。

四

基層組織的開銷是大了，事情是多了，干部也忙了，但和群眾的距離卻越來越遠(yuǎn)了。

過去，曾經(jīng)有那么一段時(shí)間，因?yàn)榛鶎迂?cái)力有限，且稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育等事務(wù)又取消了，人們普遍擔(dān)心基層政權(quán)懸浮于社會(huì)之上。

現(xiàn)如今基層花費(fèi)了大量的錢，基層組織卻還是懸浮在了社會(huì)之上——治理資源并沒有轉(zhuǎn)化為治理能力，實(shí)在是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的意外后果。

從筆者調(diào)查的情況來看，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)都還很是普通，大多數(shù)地方的財(cái)政也就是吃飯財(cái)政，大多數(shù)村莊的村集體經(jīng)濟(jì)也是空殼，真沒多少錢來支撐如此龐大卻又毫無效率的基層治理體系。

客觀上，這幾年基層建立了比較完善的治理體系，黨組織普遍有力量了，法治下鄉(xiāng)了，有些地方還搞一村一輔警，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍；很多地方也在組織鄉(xiāng)賢，各種理事會(huì)和議事會(huì)之類的，似乎德治的力量也加強(qiáng)了；還有，自治的各項(xiàng)規(guī)章制度也更為完善了。

可以說，我們是有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)的。

真要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，有兩個(gè)問題要解決。一是在理念上，現(xiàn)代化就等于制度化、規(guī)范化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化等傳統(tǒng)想法，實(shí)在是誤導(dǎo)人心。事實(shí)上，無論什么時(shí)候，唯有節(jié)儉和高效的治理體系，才談得上是“現(xiàn)代”的。鄉(xiāng)村治理體系不需要各種疊床架屋的制度設(shè)計(jì)，也不需要形式上的多元力量，簡(jiǎn)單、好用才是根本。

二是在機(jī)制上，還需要一些具體措施將已有的制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來。在筆者看來，基層治理返璞歸真，通過做群眾工作，通過發(fā)揮自治的基石作用，才能真正把群眾組織起來。基層治理的核心就是讓群眾自己辦自己的事，一旦群眾自己辦了，基層就實(shí)現(xiàn)了節(jié)儉辦事的目標(biāo)。

節(jié)儉辦事，就是要少點(diǎn)形式，多辦實(shí)事。因此，反對(duì)基層治理中的形式主義，其實(shí)是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

【作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授；來源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第4期】

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