摘要:近幾年全國農(nóng)村基層治理發(fā)生了翻天覆地的變化，其突出表現(xiàn)是，不僅東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村村級治理正規(guī)化和規(guī)范化了，而且中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)村級治理也開始正規(guī)化和規(guī)范化。村級治理正規(guī)化的原因，一是國家資源下鄉(xiāng)，二是受到國家治理現(xiàn)代化的驅(qū)動，尤其受到國家治理體系現(xiàn)代化的驅(qū)動。村級治理的特殊性在于，作為最基層行政建制，村級治理直接面對群眾且基層治理事務細小瑣碎、不規(guī)范不標準。正規(guī)化和規(guī)范化的村級治理體系片面追求治理精細化，過度強調(diào)精準治理，往往缺少面對群眾和基層治理事務所需要的靈活性，出現(xiàn)了普遍的形式主義，導致基層治理無效。在當前時期，村級治理現(xiàn)代化的重點不應該是精細化和精準治理，而應該是治理有效。
隨著越來越多的國家資源下鄉(xiāng)，國家不再從農(nóng)村汲取資源，國家不放心村級組織，為村級組織制定了比較具體的行為規(guī)范與標準，要對村級組織進行比較嚴密的監(jiān)督，從而將村級治理納入自上而下的國家行政體系的閉環(huán)：村級治理任務由上級布置，工作由上級考核，待遇由上級發(fā)放，治理資源由上級配備。為了更好地對村級治理進行考核，以及更好地監(jiān)督村級治理，上級就會為村級治理提供標準、規(guī)范與程序，就會介入村級治理的細節(jié)問題。村級治理也就必須程序規(guī)范、辦事留痕。
然而問題是，村級治理組織是直接接觸群眾的，全國不同地區(qū)村級情況千差萬別，群眾情況更是無比復雜。在村莊這個熟人社會做群眾工作，僅靠標準程序和規(guī)范是不夠的，一件事情做得好不好，關鍵在于是什么人通過什么方式做什么樣的工作，是要具體問題具體分析、具體情況具體處理的，是要面對面做群眾工作的，是要將主要精力與時間用在回應群眾特殊的細小瑣碎且千差萬別的需求上的。也就是說，更多國家資源投入村級治理及對村級治理的更高要求，有可能造成村級治理的普遍無效。
這就提出了一個重要問題，即在當前村級治理現(xiàn)代化語境下，村級治理應當向哪里去？村級治理現(xiàn)代化到底應該怎么走？
取消農(nóng)業(yè)稅前的村級治理
在取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村汲取資源，村干部的主要工作是協(xié)助上級完成任務和維護村莊基本生產(chǎn)生活秩序。因為國家能力是有限的，國家很難為村民提供完善的公共服務，村民需要通過自治的辦法組織起來，內(nèi)生供給村莊公共產(chǎn)品。作為當家人，村干部必須回應村民生產(chǎn)生活需求，不僅要組織籌資籌勞，而且要形成決定，執(zhí)行落實，進行建設。在維持生產(chǎn)生活秩序的過程中必然會伴有如何凝聚共識、少數(shù)服從多數(shù)、應對釘子戶等各種困難。能創(chuàng)造性解決困難的村干部就可以保障村莊基本生產(chǎn)生活秩序，就是群體信任、上級放心的好干部。如果不能保障基本秩序，這樣的村干部就當不下去，就要通過選舉或組織整頓產(chǎn)生新的能回應群眾訴求、保障基本生產(chǎn)生活秩序的村干部。
村民自治是相對獨立于國家治理的領域，每個地區(qū)的村級治理都具有本地特色，也往往結(jié)合了本地實際。取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部是不脫產(chǎn)干部，可領取誤工補貼，村務工作以外的時間依然進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而保證了家庭收入。隨著打工經(jīng)濟興起，因為務工收入要遠高于誤工補貼，村干部家庭中“務農(nóng)收入＋誤工補貼”的收入就反而不如一般農(nóng)戶“老年父母留守務農(nóng)＋年輕子女進城務工”的收入。這樣一來，年富力強的村莊精英就不愿意再當村干部。
但是，在大量農(nóng)村青壯年進城務工的同時，一些不愿進城或無法進城的留守農(nóng)民則通過獲得進城農(nóng)民讓渡出的獲利機會來擴大家庭經(jīng)營規(guī)模，增加家庭收入，從而成了村莊中的“中堅農(nóng)民”。因為“中堅農(nóng)民”的生產(chǎn)生活都在村莊，也從村莊中獲得了有保障的收入來源，他們就是最佳村干部后備力量。因此，“中堅農(nóng)民”擔任村組干部的前提仍然是不脫產(chǎn)，即他們必須依靠經(jīng)營收入才能具備擔任村干部的經(jīng)濟前提。
東部沿海發(fā)達地區(qū)的村級治理
以長三角和珠三角為代表的沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，早在20世紀末就已經(jīng)實現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，在區(qū)位上可以稱之為沿海城市經(jīng)濟帶的內(nèi)在組成部分，雖然建制仍然是農(nóng)村，但是其經(jīng)濟活動、社會結(jié)構(gòu)以及治理模式均與城市無異。
沿海城市經(jīng)濟帶絕大多數(shù)農(nóng)民都已進入第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。密集的經(jīng)濟活動、大量的外來人口、豐厚的集體經(jīng)濟收入以及復雜的社會關系，使得沿海發(fā)達地區(qū)有必要建立一套與之匹配的現(xiàn)代村級治理制度，其中主要方面包括村級組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化、村級管理規(guī)范化。顯然，對于東部沿海發(fā)達地區(qū)來講，村級治理正規(guī)化源自兩方面原因：一是村級經(jīng)濟密集，村集體有了比較豐厚的收入，能夠支撐起高成本的村級治理；二是村莊治理本身繁復，需要有更加專業(yè)的治理隊伍和與之匹配的治理制度。比如，流動人口管理催生了網(wǎng)格管理和治安巡邏，村級治理事務的復雜化要求村干部職業(yè)化，且村一級可能要建立起科層組織與提供必要的窗口服務。此外，村集體收入也有能力為村干部專職化提供收入保障，等等。
資源下鄉(xiāng)背景下中西部地區(qū)村級治理行政化
與東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和就地城市化帶來的經(jīng)濟密集、人口流入不同，進入21世紀以來，中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)生了相反方面的巨大變化，主要表現(xiàn)是中西部地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民開始了不可逆且快速的城市化進程。農(nóng)村經(jīng)濟變得更加簡單，人口更少，村級治理復雜性降低了。
在農(nóng)民進城的同時，國家陸續(xù)實施社會主義新農(nóng)村建設、精準扶貧和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，國家向農(nóng)村投入越來越多的資源。資源下鄉(xiāng)對村級治理產(chǎn)生了兩個方面的影響。
第一，資源下鄉(xiāng)必然也是國家權力和國家意志的下鄉(xiāng)。隨著資源下鄉(xiāng)的是標準下鄉(xiāng)、規(guī)范和程序下鄉(xiāng)，以及監(jiān)督檢查下鄉(xiāng)。在這種背景下，村級治理主要是按國家標準、程序和規(guī)范完成上級安排的任務，應對上級的監(jiān)督檢查。更重要的是，隨著國家權力的下鄉(xiāng)，大量之前相對柔性的任務剛性化，各種政治性任務下達到村（如精準扶貧），因為是政治性任務，村級無論是否存在特殊性，都要按上級普遍的標準化規(guī)范執(zhí)行。更多的任務、更高的要求，以及更多自上而下的標準、規(guī)范、程序和監(jiān)督檢查，就使得之前僅僅以維持村莊基本秩序為目標的村級治理嚴重無法適應形勢需要。
第二，大量國家資源進村，也就可以為村級治理提供豐富的國家資源。其中最重要的一點是，國家為了讓村級治理完成國家任務，就必須改造村級治理，實現(xiàn)村級治理的現(xiàn)代化，這帶來的結(jié)果就是，隨著資源下鄉(xiāng)，村級治理標準化、規(guī)范化和程序化，倒逼村級治理現(xiàn)代化，表現(xiàn)出來的就是村干部職業(yè)化、村級治理行政化、村級組織正規(guī)化。在當前中西部農(nóng)村地區(qū)普遍存在顯著差異的情況下，自上而下的標準化要求和千篇一律的村級治理規(guī)范化，必然造成村級治理中嚴重的形式主義。
村級治理現(xiàn)代化的兩種理解
作為國家治理現(xiàn)代化話題的延伸，村級治理現(xiàn)代化很容易被理解為村級治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。實際上，村級治理與國家治理有著本質(zhì)的不同，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，村級治理的對象是群眾，尤其是在中西部地區(qū)農(nóng)村，村級治理或村干部打交道的對象是朝夕相處、利益共享的熟人，對事不對人的正規(guī)治理遠不如通過面對面做群眾工作有效。第二，村級治理是自治性質(zhì)的，是社會權力而非行政權力起作用，無論是權力來源還是權力行使方式都是不同的。
按國家治理現(xiàn)代化的范本來達成村級治理現(xiàn)代化，首先就要實現(xiàn)村級組織的正規(guī)化、制度化，其次就要做到村級治理的標準化。只有村級組織正規(guī)化、制度化，村級治理現(xiàn)代化才有了體系上的完備，也才有了實現(xiàn)現(xiàn)代化的前提。同時，村級治理必須標準化，因為不標準上級就無法考核評估，就難以做到有效激勵。
然而，村級治理標準化面臨著兩個問題：第一，不同地區(qū)農(nóng)村情況千差萬別，在不同地區(qū)進行村級治理的重點可能是完全不一樣的；第二，村級治理的對象是熟人社會的農(nóng)民，熟人社會有著自己的規(guī)范，人與人之間面對面互動，最重要的恰恰是特殊性原則在起作用，而非標準化的一般原則在起作用。因此，自上而下的標準化往往意味著排斥特殊性，無法做到因地制宜，用最符合當?shù)貙嶋H的最低成本的辦法來解決問題。
因此，我們是否還可以想象另外一種村級治理現(xiàn)代化，即具有高效回應地區(qū)群眾千差萬別的訴求的村級治理現(xiàn)代化？具體地，我們是否可以以高效回應群眾訴求能力作為村級治理現(xiàn)代化的目標或指標？
高效回應群眾訴求的能力就必須建立在村級組織能有效應對每位群眾、有較強能力做群眾工作的基礎上。在這種回應群眾訴求的村級治理中，村莊是特殊的，群眾是個性的，每個事項都是不規(guī)則的，甚至解決辦法也是因人因事而異無法標準化的。因此，上級進行考核基本上也是無效的。這樣的村級治理具有針對性，具體問題具體分析，具體困難具體解決，避免了各種無關雜事的干擾，將有限治理資源剛剛好地用到了本村重要的地方，從而低成本、高效率地回應了群眾訴求，提高了群眾獲得感與滿意度，真正做到了村級治理有效。
如何才能讓村級治理高效回應群眾訴求從而做到村級治理有效？必須有兩個前提：第一個前提是村級治理必須有一定自主性，就是村干部可以依據(jù)自己的判斷來決定村級治理中的優(yōu)先事項，并因此選擇相應的應對方式；第二個前提是村干部的自主性不能變成自行其是，更不能變成胡作非為。防止村干部自行其是的辦法是將群眾動員起來，通過群眾參與、上級配備一定資源并進行事后監(jiān)督來調(diào)動村干部積極性，高效回應群眾訴求。這是另一種類型的村級治理現(xiàn)代化。
表 1 村級治理典型特征
表1列出村級治理的五種形態(tài)及其典型特征，在這五種治理形態(tài)中，以精準治理為目標的基層治理現(xiàn)代化與以治理有效為目標的基層治理現(xiàn)代化，應該是目前兩種有很大差異和不同適應性的基層治理現(xiàn)代化方向。
村級治理的三個維度
那么，村級治理主要治什么，怎么治？應當說，基層治理中存在著三種不同的體制，分別是行政體制、社會體制和市場體制。三種體制對應不同的治理內(nèi)容，有著不同的運作邏輯，解決不同的問題。
自上而下的行政體制強調(diào)依法行政，強調(diào)規(guī)范化、制度化、標準化、精細化。行政體制到村一級，主要是保底線、保基礎。用當前的政策話語來講，就是要提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務。隨著國家財政收入快速增長，國家不僅不再從農(nóng)村收取稅費，而且向農(nóng)村轉(zhuǎn)移越來越多的資源，之前主要依靠農(nóng)村內(nèi)生力量（主要是向農(nóng)民籌資籌勞）供給農(nóng)村公共品的機制被國家供給所替代。為了做到精準使用資源，自上而下各個部門就必須制定出繁復的資源使用制度，進行一輪又一輪的檢查評估，甚至為了政績將資源下鄉(xiāng)變成為農(nóng)民提供超過基本公共服務的競賽，且通過各種評優(yōu)表先樂此不疲地推動地方政府去承擔實際上無力承擔的責任。村一級也就必須按上級要求做好各種資源下鄉(xiāng)的工作，迎接一遍又一遍的檢查。村干部的主要工作也就由之前的主要面向群眾籌資籌勞同時也接受群眾訴求與監(jiān)督，變成主要接受上級資源、接受上級檢查，而與群眾之間的聯(lián)系大幅減弱。
相對于自上而下的行政體制，以村民自治為代表的村級治理可以算作社會體制。社會體制強調(diào)自我服務和自我管理，良好的村莊居住環(huán)境、基本的生產(chǎn)生活秩序，都要靠村民集體共同去創(chuàng)造。因為存在外部性，全村群眾必須形成共識才能籌資籌勞保建設；又因為是公共品，全村群眾投資投勞進行建設又可以產(chǎn)生超額福利。村民自己出錢出勞力，他們在建設公共品時一定會充分表達出自身需求偏好。村干部為了從村民那里籌資籌勞建設公共品，就不得不面對群眾訴求，不得不組織調(diào)動積極分子，不得不去做落后分子的思想工作，不得不進行艱苦細致的說服工作甚至義正辭嚴的動員工作。總而言之，社會體制可以針對每個村莊的特殊性，利用每個村民的獨特性，進行每一次都不可復制的建設工作。
在社會體制之外，更為基本的體制則是市場體制。市場體制最大的特點是自負盈虧，自己對自己的行為負完全責任。比如，致富的事情就應當是自己負全責。市場是最基本的體制，個人想要致富，就要投入要素到市場上，就要風險自擔，利益自享。若在市場上失敗，以至于失去了基本生活保障，國家也就可以通過基本社保來提供兜底保護。當前的城鄉(xiāng)二元體制也為進城失敗的農(nóng)民提供了農(nóng)村退路，這也是一種非市場的體制。
基層治理應當處理好行政體制、市場體制和社會體制的邊界。無論從哪個方面說，強國家、小社會和弱市場的匹配，是很難實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的。
結(jié)語
當前學界和政策制定部門對村級治理現(xiàn)代化的理解，基本上是按照精細治理，按照村級組織正規(guī)化，村級治理規(guī)范化、標準化，再加持技術治理，通過數(shù)字賦能，借助網(wǎng)格治理來理解的。這種理解將沿海發(fā)達地區(qū)村級治理和國家治理當作模版，忽視了中西部地區(qū)農(nóng)村的實際情況，造成當前中西部地區(qū)村級治理中普遍存在的嚴重治理無效，大量國家資源被浪費，村級治理陷入空轉(zhuǎn)，村民群眾變成了村級治理中的客體。這顯然是不可持續(xù)且不應持續(xù)的。
因此，未來村級治理現(xiàn)代化的思路可能需要調(diào)整，即村級治理現(xiàn)代化的重點應當是有能力高效回應村民群眾訴求，解決村級治理中存在的高度差異化卻又細小瑣碎的各種問題。村級治理必須強調(diào)村民群眾的主體地位，強調(diào)做村莊的群眾工作，以及要有群眾的廣泛參與。離開自治，沒有廣泛的適應性，僅靠法治以及自上而下的行政力量，是不可能實現(xiàn)村級治理現(xiàn)代化的。
（作者系武漢大學社會學院教授。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2023年第6期）
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