2022年年末，全國人口比上年末減少85萬人，人口自然增長率為-0.60‰，我國開始進入人口負增長時代。但負增長并不意味著人口紅利消失，龐大的人口總量以及城鄉(xiāng)人口的持續(xù)流動仍然是高質(zhì)量發(fā)展的重要力量?！笆奈濉币?guī)劃明確提出，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口。應充分把握這一趨勢，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為突破口，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有多重效應
1.從鄉(xiāng)村看，當前實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的條件基本具備，關鍵是破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制約因素，但受制于“大國小農(nóng)”基本國情，我國土地碎片化嚴重，農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然承載約35%的人口。與歐美主要發(fā)達國家相比，總體而言我國鄉(xiāng)村地區(qū)人均土地占有量較低，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和競爭力有待進一步提升，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必然要求農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移。
2.從城市看，剩余勞動力由農(nóng)業(yè)向工業(yè) 、由農(nóng)村向城市的持續(xù)轉(zhuǎn)移是中國經(jīng)濟能夠長期和高速增長的關鍵。改革開放以來，中國常住人口城鎮(zhèn)化率從不到20%上升到今天的65%，約6億人從鄉(xiāng)村流向了城市?，F(xiàn)在看，我國城鎮(zhèn)化率仍有較大的空間，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然是助推城市發(fā)展重要動力。
3.綜合看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有三方面潛在效應：一是降低鄉(xiāng)村振興壓力；二是為城市提供勞動力要素、提升城市能級；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與鄉(xiāng)村有天然的聯(lián)系，在其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中，能夠?qū)⒊鞘匈Y本、理念、技術(shù)等要素帶回鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是溝通城鄉(xiāng)的有效載體，是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化融合的聯(lián)結(jié)點，可以將其作為綜合改革的關鍵抓手，順天時，量地利，則用力少而成功多，對促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展起事半功倍效果。
二、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移有較大空間
根據(jù)國際經(jīng)驗研判，我國城鎮(zhèn)化率仍有20個百分點左右的空間，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是大趨勢。濰坊地處東部城市化地區(qū)，其人口流動及農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移情況有一定典型性。
1.農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移有較大潛力。濰坊作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作長期引領全省全國，在農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)信息化等技術(shù)領域有較強基礎和優(yōu)勢，在土地托管、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等制度領域也有成熟經(jīng)驗，相對應的特點是農(nóng)村人口占比大。2021年濰坊農(nóng)村人口占比34.8%，僅低于全國0.48個百分點，在GDP前15地級市中排14位，與無錫、佛山等地區(qū)相差17個以上百分點。七普數(shù)據(jù)顯示，過去十年，濰坊居住在農(nóng)村的人口減少約148萬人，農(nóng)村人口比重降低17.45個百分點，濰坊鄉(xiāng)村人口減少數(shù)和比重降低幅度在GDP前15地級市中均排第1位，也高于山東省平均水平。中科院等多個機構(gòu)預測，到2035年全國城鎮(zhèn)化率72%左右，參照這一標準測算，未來15年濰坊農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移110萬左右。
2.城市吸引人口的關鍵是產(chǎn)業(yè)和公共服務供給。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口角度出發(fā)，其進入城市主要關心兩方面：“能不能掙錢”和“住房、上學、看病難不難”，分別對應城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務供給。產(chǎn)業(yè)方面。2020年，從規(guī)模以上私營工業(yè)參照系看，不論是企業(yè)數(shù)量、營收還是利潤總額指標，濰坊均穩(wěn)居山東省內(nèi)第一梯隊，間接反映出濰坊產(chǎn)業(yè)基礎雄厚、有競爭力。從七普數(shù)據(jù)看，10年來，濰坊城鎮(zhèn)人口增加約178萬人，城鎮(zhèn)人口比重提高17.45個百分點，比全省高4.11個百分點，濰坊產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢正逐步轉(zhuǎn)為人口吸引紅利，助力城鎮(zhèn)化。公共服務方面，從政策性保障房看，濰坊建立起了以貨幣補貼與實物建設相結(jié)合的住房保障體系，實物建設上實行集中建設和普通商品房項目中按比例配建相結(jié)合的模式，保障性住房供給更加科學有效。
三、兩端發(fā)力順應農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移
1.鄉(xiāng)村端促進
習近平總書記曾指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家是一個長期過程，農(nóng)民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進可退。這就是中國城鎮(zhèn)化道路的特色，也是我們應對風險挑戰(zhàn)的回旋余地和特殊優(yōu)勢。”
國際上，土地大多有保障糧食安全的戰(zhàn)略功能和追求效益的效率功能，中國土地被多賦予了對農(nóng)民的保障功能。在三個功能中，從我國戰(zhàn)略層面看，首要的是糧食安全，其次是對農(nóng)民保障，末次是效率功能。從完善頂層設計角度出發(fā)，三個功能可以統(tǒng)一，路徑是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以效率為抓手，在保障糧食安全和農(nóng)民權(quán)益前提下，發(fā)揮好土地效率功能，通過適度規(guī)模經(jīng)營促進農(nóng)業(yè)富余人口轉(zhuǎn)移。
一是因地制宜抓好兩類適度規(guī)模經(jīng)營。習近平總書記強調(diào)：“要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。”這就要求在確保土地保障功能基礎上，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營。從各地實踐看，土地適度規(guī)模經(jīng)營主要有土地流轉(zhuǎn)和土地托管兩種模式，根據(jù)兩類模式不同特點，可因地制宜推進：城郊地區(qū)，資本、技術(shù)、人才等要素比較充裕，流轉(zhuǎn)土地運營項目的成功率較高，可優(yōu)先考慮土地流轉(zhuǎn)方式；一般地區(qū)，相比而言資源要素集聚度不高，可優(yōu)先考慮土地托管模式。二是發(fā)揮好村集體的促進作用。當前土地適度規(guī)模經(jīng)營已成為共識，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有需求、農(nóng)戶也有流轉(zhuǎn)托管承包地的愿望，技術(shù)和制度層面已成熟，只差中間的對接，而村集體能夠很好地承擔這個角色，辦好一家一戶辦不了的事，破解土地細碎化問題，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。需要注意的是，在此過程中應突出農(nóng)民主體地位，把保障農(nóng)民利益放在首位，確保農(nóng)民利益不受損。
另外解決好鄉(xiāng)村養(yǎng)老問題也是促進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重要方面。現(xiàn)階段看，制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市立足的重要因素是留守老人的養(yǎng)老問題，特別是青壯年進城而父母仍然留村的農(nóng)民家庭，這類在城市穩(wěn)定就業(yè)的青壯年很難在城市安心工作和生活，要使這類群體在城市長久穩(wěn)定，需幫助其解決好家庭老人的養(yǎng)老問題。建議推廣互助養(yǎng)老、老年幸福食堂等模式做好留守老人的照護工作，解除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入城的后顧之憂，以鄉(xiāng)村養(yǎng)老的一點，書寫城鄉(xiāng)兩端大文章。
2.城市端拉動
習近平總書記曾指出：“在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國解決這個問題都用了相當長的時間。但不論他們在農(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務都要切實提供，該保障的權(quán)益都要切實保障?！碑斍皬某鞘卸死瓌愚r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需重點關注以下幾方面。
一是以縣城為載體吸引人口就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化能夠?qū)⑷丝趦?yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化優(yōu)勢，進而提升一個城市的能級和區(qū)域發(fā)展競爭力。建議在吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進程中，多措并舉，引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚，持續(xù)增強縣城綜合承載能力和治理能力。
二是用好“人、地、錢”相關政策。“地－人”方面，落實好城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策；“錢－人”方面，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金，更多用到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所需的公共服務上。同時推動城鎮(zhèn)基本公共服務加快覆蓋常住人口，以新生代農(nóng)民工為重點推動參保擴面，保障隨遷子女在常住地接受義務教育，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)服務。
三是多渠道增加公租房供給。租住私房是流動人口的主要住房來源，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望能夠申請到公租房。建議在城市規(guī)劃中充分考慮流動人口因素，把公租房對象擴大到在城市穩(wěn)定就業(yè)與生活的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。增量上，借鑒集體建設用地建租賃住房試點城市改革成果，加大公租房供給；存量上，研究租賃、收儲私人閑置房屋作為公租房的政策，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市分散化、差異化的租房需求。
四是做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓。充分發(fā)揮我國職業(yè)教育優(yōu)勢，大力開展面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能培訓和新職業(yè)新業(yè)態(tài)培訓，助力農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。一是擴大職業(yè)院校面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的招生規(guī)模，發(fā)展面向鄉(xiāng)村的職業(yè)教育，深化產(chǎn)教融合和校企合作。二是提升培訓的靈活性，開展城市緊缺的工種培訓，如機修汽修、焊工、母嬰家政、建筑裝修等。
（作者系山東省濰坊市改革發(fā)展研究中心。來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第3期）
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