以農(nóng)村戶籍為標準認定農(nóng)民身份的作法飽受法學(xué)界詬病。當前我國針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及農(nóng)村社會治理的改革，不斷出臺新的政策、法律，但都沒有對農(nóng)民的資格作出明確的定義。要維護好農(nóng)民的合法權(quán)益，最好的辦法就是給農(nóng)民一個明確的身份。新時代農(nóng)民資格以是否擁有家庭土地使用權(quán)、是否以家庭使用土地憑證享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益、承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織義務(wù)作為認定標準，這樣有利于解決農(nóng)民與農(nóng)民集體之間“兩張皮”的問題，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、新時代農(nóng)民資格認定的法律定位

要弄清新時代農(nóng)民資格，不僅要清楚改革開放前農(nóng)民的歷史情況，還要了解新中國建立前農(nóng)民的歷史情況。

新中國建立前的農(nóng)民，是指靠從事農(nóng)業(yè)勞動為生的人。是在原始社會瓦解時隨著生產(chǎn)資料私有制和階級的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。在不同的歷史時期，農(nóng)民的經(jīng)濟性質(zhì)不同。在奴隸社會，有自耕農(nóng)和隸農(nóng)。前者是以小塊土地所有制為基礎(chǔ)，從事個體勞動的自由農(nóng)民；后者是向大土地所有者租種小塊土地、地位介于自由農(nóng)民和奴隸之間的佃耕者。在封建社會，除了自耕農(nóng)以外，中國大量存在的是租種地主土地的佃農(nóng)。隨著封建社會的瓦解和資本主義的發(fā)展，農(nóng)民的分化加劇，形成了雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)和富農(nóng)等階層。民國時期，由于工業(yè)生產(chǎn)的落后，農(nóng)民為中國社會勞動力人口主要力量，主要依靠農(nóng)耕經(jīng)濟生活，多為佃農(nóng)、自耕農(nóng)；這期間除了隨著一部分遷入城鎮(zhèn)進行工商業(yè)經(jīng)營或成為產(chǎn)業(yè)工人以外，絕大多數(shù)受當時國家工業(yè)發(fā)展水平的制約滯留在原有出生地。而沒有土地的農(nóng)民很多依靠給地主打工生活，根據(jù)工期的長短這些農(nóng)民多被稱為“長工”和“短工”，“長工”指常年被地主雇傭的農(nóng)民，“短工”則屬于農(nóng)忙季節(jié)時雇傭的農(nóng)民。

新中國成立至改革開放前的農(nóng)民，先后經(jīng)歷了三個歷史時期。一是土地改革時期（1949-1953年），在我國實現(xiàn)了耕者有其田。我國農(nóng)村存在二千多年之久的封建地主土地所有制土崩瓦解，取而代之的是農(nóng)民土地所有制。這一時期的農(nóng)民既是土地的所有者，又是土地的經(jīng)營者。二是農(nóng)業(yè)合作化時期（1953-1958年），先后經(jīng)歷了互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期，農(nóng)民不僅是土地的所有者，還是土地的集體經(jīng)營者。在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期，土地的社會主義公有制改造已基本完成。生產(chǎn)隊是基本的組織形式和勞動單位，全體社員參加集體統(tǒng)一勞動。這一時期的農(nóng)民就是生產(chǎn)隊的社員。三是人民公社化時期（1958-1978年），全國實現(xiàn)了“一大二公”“政社合一”為特征的人民公社。生產(chǎn)隊是人民公社中的基本核算單位，實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產(chǎn)。形成了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度，生產(chǎn)隊是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也是農(nóng)村基層政權(quán)的基本組織單元。1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒發(fā)了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著以限制農(nóng)民流入城市為核心的城鄉(xiāng)二元分治戶籍制度的正式形成。1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，該文件體現(xiàn)了兩個“嚴加限制”精神：對從農(nóng)村遷往城市、城鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)民遷往城鎮(zhèn)的大門。1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，該文件進一步強調(diào)要嚴格控制農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。這一時期的農(nóng)民就是戶口登記在生產(chǎn)隊的農(nóng)業(yè)人口。

改革開放后（1978年至今），經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的逐步形成與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時期。1978年中共十一屆三中全會后，我國進入了改革開放的新時期，農(nóng)村實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年《憲法》提出了廢除人民公社政社合一的體制，將人民公社改名為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),實行人民代表大會制度下的人民政府體制；將生產(chǎn)大隊改名為村民委員會，作為基層群眾性自治組織；將生產(chǎn)隊改名為村民小組，村民小組保留了原來生產(chǎn)隊的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的身份，實施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革經(jīng)歷了土地承包期由“三年小調(diào)整、五年大調(diào)整”到“十五年不變”，后又再延長三十年不變，最后演變成為“長久不變”。土地承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)確定為物權(quán)，承包期間實行“增人不增地、減人不減地”，規(guī)定了承包土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定，小調(diào)整只是限于法律規(guī)定的例外情形。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，農(nóng)戶可以將承包地流轉(zhuǎn)，自己不直接耕作農(nóng)地。大量農(nóng)民從土地耕作中解脫出來，開始從事第二、第三產(chǎn)業(yè)職業(yè)。1984年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，準落常住戶口。80年代開始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”對象逐漸擴大，控制辦法得到改變。1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。2014年7月30日，國務(wù)院公布了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，宣告中國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”二元戶籍管理模式，退出歷史舞臺。該意見規(guī)定，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。大量農(nóng)村農(nóng)民遷戶城市居住，從事非農(nóng)業(yè)職業(yè)。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對新中國建立前的農(nóng)民定位為：“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者”；對新中國建立后土改時期的農(nóng)民定位為：“自耕農(nóng)”；對農(nóng)業(yè)合作化時期及人民公社時期的農(nóng)民定位為：“社員”；對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國法律界對農(nóng)民定位為：“戶籍登記在農(nóng)村村民小組的農(nóng)業(yè)人口”，因此，又稱為村民。

對新時代農(nóng)民資格的法律定位，是對新中國建立前的農(nóng)民資格的法律定位和新中國成立至改革開放前的農(nóng)民資格的法律定位的“揚棄”。強調(diào)“揚棄”，是指在繼承和保留新中國成立后至改革開放前“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的歷史傳統(tǒng)的同時，拋棄新中國建立前“從事農(nóng)業(yè)勞動為生”及中國成立至改革開放前“農(nóng)業(yè)戶口”等不符合當代國情，為農(nóng)民群眾所不能接受的那些內(nèi)容。因此，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員定位為（新時代的）農(nóng)民，符合中國特色社會主義的歷史傳統(tǒng)，更符合新時代中國特色社會主義的國情。

二、新時代農(nóng)民資格認定的法律標準

農(nóng)民與土地的關(guān)系，是我國歷史上最為重要的生產(chǎn)關(guān)系，也是新中國成立后農(nóng)村改革不變的主線。新時代農(nóng)民資格的認定應(yīng)當是圍繞家庭人員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地法律關(guān)系進行探討，以是否擁有家庭土地使用權(quán)、是否以家庭使用土地憑證享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益、承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織義務(wù)作為認定標準，可以分別從家庭土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)兩個方面進行分析。

（一）家庭土地承包權(quán)是認定農(nóng)民資格的法律標準之一

家庭土地承包權(quán)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部通過家庭承包方式取得。農(nóng)村改革開放之初，因土地承包期比較短，一般約定為三年，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)都歸農(nóng)戶。后來隨著政策、法律修改，土地承包期延長至30年不變，加上大量農(nóng)民進城務(wù)工，不再直接經(jīng)營承包土地，而是將承包地流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營，農(nóng)戶家庭的經(jīng)營方式發(fā)生了變化，就形成了集體經(jīng)濟組織擁有所有權(quán)、農(nóng)戶家庭享有承包權(quán)、其他主體行使經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置新格局。土地承包經(jīng)營權(quán)分離成土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，前者是帶有身份性質(zhì)或者成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，非本集體經(jīng)濟組織成員不得享有；后者沒有成員權(quán)性質(zhì)的限制，非本集體經(jīng)濟組織成員也可以擁有土地經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，只能由本集體經(jīng)濟組織成員享有，屬于民事權(quán)利體系中的專屬權(quán)。正是這種專屬權(quán)關(guān)系，恰恰說明了，農(nóng)戶家庭人員作為土地承包權(quán)人，就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。因此，家庭土地承包權(quán)是認定農(nóng)民資格的法律標準。

（二）宅基地使用權(quán)是認定農(nóng)民資格的又一法律標準

宅基地使用權(quán)，是指經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給其內(nèi)部成員用于建筑住宅及其他附屬物的、無使用期限的建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)具有資格性。這里的“資格性”,是指獲取農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體必須是本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員，從宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格相互聯(lián)系的性質(zhì)來看，宅基地使用權(quán)是認定農(nóng)民資格的法律標準之一。

家庭土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)統(tǒng)稱為家庭土地使用權(quán)，又稱為家庭使用土地。通常應(yīng)當以家庭使用土地為標準進行認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，取得家庭使用土地的農(nóng)戶，其全體家庭人員就是本集體經(jīng)濟組織成員。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書與宅基地使用權(quán)證書，不僅是農(nóng)戶擁有家庭使用土地的憑證，而且是農(nóng)民資格認定的憑據(jù)。

三、新時代農(nóng)民資格認定的法律意義

（一）以家庭使用土地作為認定農(nóng)民資格的標準，有利于解決農(nóng)民與農(nóng)民集體之間“兩張皮”的問題

當前我國農(nóng)村存在著兩種改革思路。第一種思路是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村基層經(jīng)營體制改革，僅注重對土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)新，忽視了對農(nóng)民資格的認定；第二種思路是以村民委員會為代表的農(nóng)村基層自治體制改革，僅注重對農(nóng)村基層民主管理的創(chuàng)新，同樣忽視了對農(nóng)民資格的認定。這兩種農(nóng)村體制改革都體現(xiàn)了還權(quán)于民的思路，但兩種改革單兵突進的問題也隨之而出。其中最為突出的問題是我國現(xiàn)行的各種涉農(nóng)法律或者政策文件，都沒有對農(nóng)民資格的認定標準作出規(guī)定，農(nóng)民的概念模糊。農(nóng)民與農(nóng)民集體之間出現(xiàn)了“兩張皮”的問題，導(dǎo)致農(nóng)村基層工作實踐中農(nóng)民與農(nóng)民集體之間容易發(fā)生互相扯皮。如：進城落戶居住的農(nóng)村承包經(jīng)營戶以自己不是農(nóng)村居民為由拒絕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配的義務(wù)；或者，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過民主議事程序依據(jù)戶籍或者經(jīng)常居住地的標準不認可外出農(nóng)民的身份，侵害戶籍不在本村及不在本村經(jīng)常居住、但是在本村有家庭使用土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。并且，人民法院經(jīng)常認為該類成員身份案件屬于農(nóng)村基層自治糾紛，不屬于民事訴訟的受案范疇，農(nóng)民的司法救濟得不到保障。

以家庭使用土地作為認定農(nóng)民資格的標準，本戶在取得家庭使用土地的同時，其家庭全體人員自動的成為本集體經(jīng)濟組織成員，也就是法律概念上的農(nóng)民；通過這樣的制度設(shè)計，農(nóng)民的資格得到了保障，有效的解決了傳統(tǒng)農(nóng)民身份認定制度（即要求經(jīng)過派出所登記為本集體經(jīng)濟組織家庭戶口成員后才能夠成為農(nóng)民）的不足。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不可以剝奪農(nóng)民資格，農(nóng)民不得以放棄集體經(jīng)濟組織成員資格為由不履行集體義務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過村民會議制定管理章程，選舉管理機關(guān)代表集體行使土地所有權(quán)。明確了農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）以家庭使用土地作為認定農(nóng)民資格的標準，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

我國學(xué)術(shù)界對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的研究，多以加快農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移為主要思路，并把放松城市戶籍登記條件看成是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的改革突破口。但是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是實現(xiàn)城市、農(nóng)村的社會主義市場經(jīng)濟一體化，特別是要不斷提升城市、農(nóng)村之間“對流式開放關(guān)系”而存在的經(jīng)濟制度與經(jīng)濟秩序。通俗的說法，就是要打破城市與農(nóng)村之間的壁壘。這個壁壘，從表面上看是城鄉(xiāng)二元分治的戶籍管理制度，但從深層次看，是農(nóng)村土地管理制度。國有土地使用權(quán)可以入市，農(nóng)民可以進城買房買地。而農(nóng)戶家庭使用土地限制于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，城市居民不能夠到農(nóng)村買房買地，導(dǎo)致城市民間資本向農(nóng)村市場投資渠道不暢通，成為了振興鄉(xiāng)村的瓶頸。

以家庭使用土地作為取得農(nóng)民資格的標準，有利于探索農(nóng)民的退出機制。戶主轉(zhuǎn)讓家庭使用土地的同時，其家庭全體人員的集體經(jīng)濟組織成員資格一并轉(zhuǎn)讓，權(quán)利人在取得家庭使用土地的同時本戶家庭人員自動成為本集體經(jīng)濟組織成員。這樣，地方人民政府與相關(guān)職能部門以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得違背進城落戶農(nóng)民意愿強迫其退出家庭使用土地，在充分尊重意思自治的基礎(chǔ)上，通過有償?shù)姆绞綄⑦M城落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，城市居民可以通過取得家庭使用土地方式而成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。

綜上所述，農(nóng)民是取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地使用權(quán)的家庭人員，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，是以家庭使用土地憑證享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益、承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織義務(wù)的個人。

（作者系隆回縣人民法院一級法官；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第4期）

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