摘要：保障糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎。要從大歷史視野中、經(jīng)濟社會發(fā)展大局中、新時代背景下深刻認識糧食安全“國之大者”的深刻內(nèi)涵。中國堅持深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略，糧食安全形勢持續(xù)向好。但同時也要清醒認識到，在當前世界百年未有之大變局下，中國糧食安全仍面臨著供需緊平衡、結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱、種糧效益長期偏低等“四大挑戰(zhàn)”，以及極端氣候頻發(fā)、大宗商品金融化和大國博弈加劇等“三大風險”。在全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，守住保障國家糧食安全底線要妥善處理好國家糧食安全戰(zhàn)略和舉措中的“九對”重要關系，夯實保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的根基，以充分應對當前和未來的多重挑戰(zhàn)。

關鍵詞：糧食安全；中國糧食安全底線；百年變局；糧食安全風險；統(tǒng)籌發(fā)展

習近平總書記明確指出，“糧食安全是‘國之大者’”“解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”。糧食安全與能源安全、金融安全，是關系國計民生的三大經(jīng)濟安全，是國家安全的重要基礎。當前，面對百年未有之大變局，國際環(huán)境錯綜復雜，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，俄烏沖突持續(xù)發(fā)酵，世界進入新的動蕩變革期，全球農(nóng)產(chǎn)品供應鏈風險不斷積聚，特別是近期中美貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)升級，將直接沖擊中國農(nóng)產(chǎn)品進出口和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。習近平總書記反復強調(diào)，“對我們這樣一個擁有十四億人口的大國來說，‘三農(nóng)’向好，全局主動”“越是面對風險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全”。新時期保證國家發(fā)展行穩(wěn)致遠，要堅持立足國內(nèi)、辦好自己的事，堅決穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應對外部環(huán)境的不確定性。牢牢守住保障國家糧食安全的底線，要深刻領會糧食安全“國之大者”的內(nèi)涵要義，客觀研判國內(nèi)國際糧食安全新形勢，統(tǒng)籌處理好國家糧食安全戰(zhàn)略和舉措中的一系列重要關系。

一、從統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略全局，深刻認識糧食安全“國之大者”內(nèi)涵要義

“洪范八政，食為政首”?！凹Z”“食”二字蘊含生存之道、發(fā)展之道，關系國家穩(wěn)定、人民幸福。黨的十八大?以來，習近平總書記對保障國家糧食安全發(fā)表了一系列重要講話、作出了一系列重要指示。需要從統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略全局，深刻領會糧食安全“國之大者”內(nèi)涵要義。

（一）從大歷史視野中，充分認識把握保障國家糧食安全的永恒課題

悠悠萬事，吃飯為大。中外各國歷史反復證明，農(nóng)業(yè)一旦出問題，多少年都緩不過來，糧食一旦出問題，就是天大的事。從中國古代歷史看，朝代政權更替、疆域變遷都與農(nóng)業(yè)特別是糧食問題密切相關。中國災荒之多，世界罕有，從公元前1776年到公元1937年的3700余年間，共發(fā)生各類災害5258次，平均每6個月就有一次大的災荒，幾乎無年不災、無年不荒，曾被西歐學者稱為“饑荒的國度”。歷史上累次發(fā)生的農(nóng)民起義，無論其范圍大小或時間久暫，無一不以荒年為背景，這已成為歷史的公例。災荒之年，加之農(nóng)村豪強者往往與官吏相互勾結(jié)大肆兼并土地和放高利貸，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，農(nóng)民失去土地、沒有飯吃、沒有后路，往往會揭竿而起，引發(fā)社會動蕩甚至改朝換代。從中國近代百年歷史看，中國共產(chǎn)黨帶領全國人民從一個“無年不災、無年不荒”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和抗御災害能力極端低下的國家，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃袢司Z食產(chǎn)量超過世界平均水平，農(nóng)業(yè)風險治理能力顯著提升的社會主義現(xiàn)代化國家，重要原因之一就是始終把糧食安全作為革命、建設和發(fā)展的重要前提。

從世界范圍看，全球糧食危機在歷史進程呈周期性爆發(fā)規(guī)律，一旦糧食供求平衡被打破，不僅會造成人口大量傷亡，而且可能引發(fā)社會劇烈動蕩。公元4世紀到7世紀，全球發(fā)生120多次饑荒，平均每百年30多次，每3年多就發(fā)生一次，部分地區(qū)饑荒持續(xù)時間長達3年，災年相接、饑荒此起彼伏。例如，1845—1852年的愛爾蘭大饑荒，又稱馬鈴薯饑荒，導致大量貧苦人口餓死、病死，上百萬人口因饑荒大規(guī)模移民海外，人口銳減近1/4。20世紀30年代，烏克蘭大饑荒造成250萬~400萬人死亡。20世紀40年代，受英國囤糧影響，孟加拉饑荒導致300萬人死亡。20世紀60年代，美國出于軍事戰(zhàn)略和貿(mào)易考慮，停止糧食援助逼迫印度貶值盧比，一度使印度饑餓人口達3億~4億人。1972—1974年，全球連續(xù)出現(xiàn)惡劣天氣和自然災害，世界大范圍糧食歉收，國際糧食庫存量、貿(mào)易量和援助量銳減，供求矛盾異常突出，1973年小麥、稻米、玉米和大豆的農(nóng)場價格較1971年分別上漲了206%、110%、180%和120%，引發(fā)了嚴重的全球糧食危機。2007—2008年，新一輪全球糧食危機再次爆發(fā)，與2005年相比，2008年世界糧價普遍暴漲1倍，30多個國家面臨饑荒，多國民眾游行示威抗議糧價上漲，部分國家出現(xiàn)社會動蕩甚至政權更替。

（二）在經(jīng)濟社會發(fā)展大局中，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事

從國家安全角度看，糧食作為戰(zhàn)略性資源，對社會秩序穩(wěn)定和國家政權鞏固意義重大。自古代以來，中國就有“服帛降魯梁”“買鹿制楚”“買狐降代”等經(jīng)典案例，展示了糧食問題在國家間戰(zhàn)略博弈中的關鍵作用。據(jù)史書記載，管仲為使齊國發(fā)展壯大，以糧食問題作為謀略手段，通過操縱絲織品、麋鹿和狐皮等商品的價格，引誘周邊諸侯國農(nóng)民放棄糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事這些高利潤副業(yè)的生產(chǎn)活動中，導致本國糧食生產(chǎn)減少。齊國隨后適時引發(fā)局部性的糧食危機，當這些諸侯國因糧食短缺而陷入困境時，齊國便能夠憑借自身的糧食實力施壓，迫使對方歸順或接受齊國的政治條件。此后兩千多年歷史進程中，糧食問題作為古代政權博弈和權力斗爭的戰(zhàn)略杠桿被多次運用。

現(xiàn)代國際關系史上，糧食安全也一直是近代國際政治博弈的熱點。美國前國務卿基辛格在其國家安全研究備忘錄中向總統(tǒng)提出的觀點，深刻揭示了這一現(xiàn)象的本質(zhì)，即如果控制了石油，就控制了所有國家；如果控制了糧食，就控制了所有人；如果控制了貨幣，就控制了整個世界。據(jù)統(tǒng)計，20世紀50年代后，全球發(fā)生過15次糧食禁運事件，其中多數(shù)伴隨著一系列經(jīng)濟制裁措施。美國曾多次利用糧食援助作為外交手段，通過提供糧食援助來換取其他國家的政治支持或經(jīng)濟利益；也多次以糧食制裁和禁運為手段，對古巴、印度、蘇聯(lián)、朝鮮、老撾、越南等國施壓?？梢姡Z食安全不僅是國家內(nèi)部治理的重要組成部分，而且在全球權力結(jié)構(gòu)中占據(jù)關鍵地位。

中國的糧食安全問題一直是全球焦點。新中國成立初期，美國國務卿艾奇遜曾預言中國無法養(yǎng)活5億人口。20世紀90年代中期，美國世界觀察研究所所長布朗在《誰來養(yǎng)活中國》一文中指出，中國耕地只會減少不會增加，到2020年中國人口將達16億，糧食缺口達2億~3億噸；中國糧食產(chǎn)量還將逐年下降，到2030年至少下降約1/5，產(chǎn)量只有2.63億噸，僅相當于1973年的水平，而糧食消費需求將達到6.41億噸，糧食赤字將達3.78億噸；屆時，中國將成為全球最大的糧食進口國，59%的糧食消費依賴進口，自給率只有41%；中國大規(guī)模糧食進口會使世界進入糧食短缺時代，引起全球糧價大幅度上漲，對各國低收入人口的食品獲取權利帶來影響，對全球糧食安全造成沖擊。這一觀點引起了國際社會的高度關注，同時也激發(fā)了中國政府及相關學者對中國糧食安全保障機制的重新審視與強化。盡管布朗的悲觀預測遭到了中國政府官員和輿論界的普遍反駁，但不可否認的是在一定程度上起到了警示作用。

（三）在新的時代背景下，堅持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”戰(zhàn)略

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、統(tǒng)攬全局，堅持把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的新國家糧食安全戰(zhàn)略，確立了谷物基本自給、口糧絕對安全的新糧食安全觀，這一新時期的糧食安全戰(zhàn)略包涵了豐富的戰(zhàn)略思想，走出了一條中國特色糧食安全之路。

一是堅持“以我為主”的戰(zhàn)略主動。在糧食總產(chǎn)量持續(xù)邁上新臺階的背景下，中國堅持牢牢把握國家糧食安全的自主權和主動權，切實將飯碗端在自己手中，是確保糧食安全的關鍵所在。這一原則有效避免了中國糧食安全因過度依賴國際市場而陷入被動局面，取得了用占世界9%的耕地養(yǎng)活世界近20%人口的突出成就，為國家的穩(wěn)定與發(fā)展筑牢了根基。

二是堅持“立足國內(nèi)”的戰(zhàn)略依托。只有在保障國內(nèi)循環(huán)安全的同時，確保國際循環(huán)安全，才能成功構(gòu)建強大的糧食安全防護網(wǎng)。中國人口基數(shù)龐大，糧食需求總量巨大，任何微小的人均糧食缺口在人口規(guī)模的放大效應下，都可能演變?yōu)閲乐氐墓C。只有立足于國內(nèi)，減少對國際市場的進口依賴，實現(xiàn)糧食基本自給自足，才能切實掌握糧食安全的主導權。

三是堅持“確保產(chǎn)能”的戰(zhàn)略基石。提高糧食綜合生產(chǎn)能力關乎農(nóng)業(yè)強國與中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也是保障糧食安全的根本支撐。提升糧食綜合生產(chǎn)能力關鍵在于抓牢耕地這一糧食生產(chǎn)的核心要素。只有牢牢守住耕地紅線，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升，才能為糧食生產(chǎn)提供堅實的物質(zhì)基礎，確保糧食產(chǎn)能的穩(wěn)定與提升。

四是堅持“適度進口”的戰(zhàn)略平衡。立足國內(nèi)并非意味著所有農(nóng)產(chǎn)品必須全部自給，而是在充分考慮國內(nèi)資源稟賦、生態(tài)環(huán)境承載力等多方面因素的基礎上，把握好進口規(guī)模的“度”和節(jié)奏。通過聚焦重點品種、必保品種，實現(xiàn)國內(nèi)國際市場資源的有效統(tǒng)籌與戰(zhàn)略平衡，為國家糧食安全提供更廣闊的空間與更靈活的策略選擇。

五是堅持“科技支撐”的戰(zhàn)略基點。2024年中國糧食畝產(chǎn)達到394.7公斤，比上年提高5.1公斤，其中單產(chǎn)提升對增產(chǎn)的貢獻超過80%。在耕地資源有限、水資源短缺等多重約束下，未來中國糧食增產(chǎn)的根本出路在于依靠科技進步。只有真正讓農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀，才能突破資源瓶頸，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為國家糧食安全提供堅實的支撐。

二 、從百年變局客觀研判國內(nèi)國際糧食安全面臨的新形勢

在世界百年未有之大變局下，應當辯證地看待中國糧食安全所面臨的形勢。一方面，應當對中國糧食安全所取得的成績持有堅定信心，當前糧食安全形勢正處于歷史最好時期；另一方面，也需要保持清醒頭腦，深刻認識到糧食安全形勢面臨著國內(nèi)“四大挑戰(zhàn)”以及國際“三大風險”。

（一）中國糧食安全形勢正處于歷史最好時期

新中國成立以來，中國糧食生產(chǎn)在高基數(shù)上不斷實現(xiàn)歷史性跨越，先后跨越12個千億斤臺階，取得舉世矚目的歷史性成就。1949年，中國總?cè)丝跒?.38億人，糧食總產(chǎn)量僅有1132億公斤，人均糧食占有量僅有210公斤。2024年，中國總?cè)丝跒?4.08億，較新中國成立之初增長了1.62倍，而糧食總產(chǎn)量達到了7065億公斤，首次邁上7000億公斤新臺階，連續(xù)10年穩(wěn)定在6500億公斤以上，人均糧食占有量超過500公斤，遠超過國際上人均400公斤的糧食安全標準線。中國用占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)育了世界近20%的人口，糧食生產(chǎn)取得舉世矚目的歷史性成就，實現(xiàn)了從饑餓到溫飽再到全面小康的歷史性轉(zhuǎn)變，有力駁斥了“誰來養(yǎng)活中國”的國際質(zhì)疑，不僅保障了中國糧食安全，還為全球糧食安全作出了積極貢獻。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，全球進入新的動蕩變革期。中國糧食安全基礎扎實，有力發(fā)揮了穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、守好“三農(nóng)”基礎的“壓艙石”作用。2024年，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好，糧食生產(chǎn)邁上新臺階。同比2023年，2024年糧食播種面積增加525.8萬畝，畝產(chǎn)增加5.1公斤，總產(chǎn)量增加110.9億公斤。

1.口糧絕對安全?？诩Z關乎基本生存，保障了口糧絕對安全在很大程度上就掌握了糧食安全的主動權。新中國成立初期，國內(nèi)物資極度匱乏，糧食特別是口糧產(chǎn)需存在較大缺口，中央政府不得不實行糧票等計劃供應方式。黨的十八大以來，中央明確國家糧食安全的優(yōu)先序，要求“口糧絕對安全”。世界很多國家也把保證口糧絕對安全擺在優(yōu)先位置，例如日韓兩國的糧食自給率均不到40%，但稻谷自給率接近100%。近年來，中國口糧自給率超過100%，少量進口主要是調(diào)劑品種余缺。從庫存情況看，當前中國糧食庫存充足，小麥和稻谷兩大口糧品種占糧食總庫存的比例超過70%?？傮w來看，中國口糧絕對安全完全有保障。

2.谷物基本自給。目前中國谷物生產(chǎn)中98%以上是稻谷、小麥和玉米三大作物，稻谷、小麥絕對安全可以保證，實現(xiàn)谷物基本自給主要在玉米。進入新世紀后，中國玉米生產(chǎn)能力大幅度提高，產(chǎn)量從2000年的1.06億噸增加到2024年的2.95億噸，比2000年翻了一番還多，多年保持100%自給率甚至豐年有余。但玉米自給率有所下降，近年總體保持在90%以上。玉米作為重要的飼料用糧，產(chǎn)需缺口擴大，主要原因在需求端。隨著城鄉(xiāng)居民收入明顯提高，肉禽蛋奶水產(chǎn)等動物源食品的消費需求增長。過去20年中國水產(chǎn)品產(chǎn)量增加67%，禽蛋產(chǎn)量增加47%，豬肉產(chǎn)量增加25%，由此帶動玉米消費量快速增長，由2000年初的1.2億噸增加至近年的約3億噸。從長遠看，中國玉米生產(chǎn)能力還有較大的提升空間，在飼料消費高位持續(xù)攀升的情況下，實現(xiàn)國內(nèi)玉米的基本自給有保障。

3.糧價運行平穩(wěn)。糧食安全是“國之大者”，糧食價格是“百價之基”。糧食價格一端關乎種糧

農(nóng)民切身利益，一端關乎消費者承受能力。價格支持政策是保持糧價穩(wěn)定、調(diào)動種糧積極性最直接、最有效的工具。2004年以來，中國先后對稻谷和小麥實施最低收購價政策，有效地調(diào)動了種糧積極性，抵御了國際糧價大幅波動對中國糧食市場的沖擊，確保兩大口糧市場平穩(wěn)運行。糧食作為基礎性原料，是多種產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的上游，其價格變動會影響整個產(chǎn)業(yè)鏈。在居民消費價格指數(shù)構(gòu)成中，食品類權重接近三成，其中糧食所占比重最大，糧食價格波動會對居民生活和經(jīng)濟運行產(chǎn)生較大影響。2022—2023年，中國稻谷、小麥和玉米的價格波動幅度分別為1.7%、-2.7%、1.6%；相比之下，國際稻米、小麥和玉米的價格波動幅度分別達到3.6%、-8.3%、13.1%。中國糧食價格的波動幅度大大低于國際價格波動幅度，平穩(wěn)運行在合理區(qū)間。這為抑制通貨膨脹、穩(wěn)定總體物價、保障基本民生、穩(wěn)定經(jīng)濟運行發(fā)揮了不可替代的基礎性作用。

（二）保障國內(nèi)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給面臨諸多挑戰(zhàn)

盡管中國糧食連年豐收，但受水土等資源稟賦約束，糧食高位增產(chǎn)的壓力不斷加大。隨著社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、居民收入水平不斷提高、食物消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，未來一段時期，保障國內(nèi)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給至少面臨四大挑戰(zhàn)。

1.糧食供求將長期處于“緊平衡”狀態(tài)。從需求端來看，多重因素將持續(xù)驅(qū)動糧食需求剛性增長，具體表現(xiàn)在三個維度：一是人口規(guī)模的高位穩(wěn)定將形成基礎性需求支撐。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2024年中國人口總量達14.08億，在人均預期壽命提高、三孩政策出臺以及人口戰(zhàn)略優(yōu)化等因素綜合作用下，人口規(guī)模將在較長時期內(nèi)保持高位運行，持續(xù)產(chǎn)生穩(wěn)定的糧食消費需求。二是居民收入增長將持續(xù)推動食物消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。國際經(jīng)驗表明，人均GDP達到2萬美元時飲食結(jié)構(gòu)基本定型，例如日本在人均GDP達到約3萬美元才迎來食物需求峰值。2024年中國人均GDP為1.34萬美元，仍處在食物消費結(jié)構(gòu)升級階段，優(yōu)質(zhì)肉蛋奶等食物需求將持續(xù)增長，未來食物消費總量有較大增長空間。三是城鎮(zhèn)化進程將帶動食物消費需求增加。盡管城鎮(zhèn)居民人均口糧消費量低于農(nóng)村居民，但肉類、乳制品等消費量要明顯更高。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2024年中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達67%，未來10~15年仍將穩(wěn)步增長，由此帶來的消費結(jié)構(gòu)升級將推高糧食總需求。

2.糧食結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，大豆等飼料糧進口依賴問題突出。中國稻谷、小麥兩大口糧作物供給充裕，玉米供求由階段性過剩轉(zhuǎn)為偏緊態(tài)勢，大豆產(chǎn)需缺口較大，對外依存度持續(xù)高位運行。具體表現(xiàn)為：一是糧食進口總量穩(wěn)中有增。2024年中國糧食進口量為1.58億噸，比2014年增加了58%。其中，主要口糧（稻谷和小麥）的自給率超過95%，谷物（不包括大豆）的自給率保持在90%以上，確保了口糧絕對安全和谷物基本自給的戰(zhàn)略目標。二是大豆進口規(guī)模持續(xù)高位運行。作為中國糧食進口的主要品類，大豆在近三年糧食進口總量中占比超過60%。1995—2024年，中國大豆凈進口數(shù)量從57萬噸攀升至1.09億噸，對外依存度從4%上升至84%，對國際市場依賴度高。三是飼料糧進口明顯增加。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，“鐮刀彎”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米播種面積下滑，臨時收儲庫存已經(jīng)消化見底，而畜牧養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展導致飼用原料需求剛性增長。2024年玉米、高粱和大麥進口量分別為1376萬噸、866萬噸、1424萬噸，雖然進口總量仍低于大豆，但是增幅明顯，是2014年的2.66倍?？傮w來看，中國糧食總體供給充裕，口糧絕對安全，谷物基本自給，飼料糧尤其是大豆缺口較大，需要依靠國際資源和國際市場來彌補國內(nèi)缺口，糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾將成為長期態(tài)勢。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然災害頻發(fā)和基礎設施薄弱的雙重挑戰(zhàn)。在全球氣候變暖背景下，極端氣象災害和生物災害呈多發(fā)、重發(fā)態(tài)勢，顯著加劇了糧食生產(chǎn)的不確定性，對保障糧食安全構(gòu)成嚴峻考驗。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近10年中國因氣象災害導致的糧食損失年均達300億公斤以上。其中，旱災影響最為突出，常年受旱災面積占比達42%，年均造成糧食損失約125億公斤。近年來，極端天氣呈高頻化、強影響特征，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重大損失。例如2023年5月河南遭遇的大范圍持續(xù)陰雨天氣，嚴重影響小麥正常收獲成熟，形成近十余年最嚴重的“爛場雨”災害；同年8月，受臺風“杜蘇芮”影響，黑龍江省五常市100萬畝水稻遭受不同程度損害。據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》，2017—2023年，農(nóng)作物年均受災面積均在1億畝以上，絕收面積逾1400萬畝。2024年，全國各類自然災害造成的直接經(jīng)濟損失達4011億元。此外，中國人口占世界近1/5，但耕地不足全球1/10，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，是典型的人均耕地資源、水資源稀缺國家。更為嚴峻的是，中國農(nóng)業(yè)基礎設施建設仍然滯后，大型灌溉設施老化破損問題突出，農(nóng)田水利網(wǎng)絡不暢，“最后一公里”瓶頸制約顯著，部分地區(qū)仍存在“旱不能澆、澇不能排”的困境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴自然條件。全國19.29億畝耕地中，水田和水澆地加起來只有9.61億畝，意味著近半數(shù)耕地仍處于“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”狀態(tài)，抗災減災能力亟待提升。

4.種糧收益長期偏低，已成為制約農(nóng)民種糧積極性提升的核心因素。收益預期是影響農(nóng)戶種植行為選擇的關鍵因素。只有通過完善支持政策來筑牢農(nóng)戶種糧收益底線，并充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，才能有效激發(fā)農(nóng)戶種糧積極性，夯實國家糧食安全的微觀基礎。當前，影響農(nóng)戶種糧收益的制約因素主要有三個方面：一是糧食價格形成機制存在上行約束。受國內(nèi)外市場聯(lián)動、供需格局演變等因素影響，糧食價格在市場化定價機制下存在明顯的“天花板效應”，限制了種糧收益的提升空間。二是糧食生產(chǎn)成本不斷提高。近年來，農(nóng)資價格波動、土地流轉(zhuǎn)費用上漲、勞動力成本增加等因素疊加，推動種糧成本快速上升。據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，2023年三大主糧每畝平均總成本為1284元，比2013年增加了25%；其中每畝土地成本為302元，比2013年增加了67%，種糧成本“地板”不斷抬升。與此同時，糧食價格比2013年僅增加了9.9%，成本增幅顯著高于價格漲幅，使得種糧比較效益持續(xù)走低。三是政府補貼存在制度性約束限制。盡管國家持續(xù)加大農(nóng)業(yè)補貼力度，但受限于世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，“微量允許”補貼上限被限定為特定產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，導致財政補貼對種糧收益的提升作用存在邊界。

（三）國際政治經(jīng)濟博弈加劇糧食安全的風險隱患

世界百年未有之大變局加速演進，全球氣候變暖，大國之間的政治經(jīng)濟博弈頻繁升級，美國關稅戰(zhàn)愈演愈烈，俄烏沖突仍在持續(xù)，全球糧食安全潛在風險加速積聚，主要體現(xiàn)在極端氣候變化，大宗商品金融化和大國政治博弈等三大方面。

1.極端氣候致使全球糧食生產(chǎn)面臨更大不確定性。全球氣候變暖已經(jīng)成為威脅世界糧食安全的重要問題。已有研究表明，全球平均溫度每升高1℃，水稻、小麥、玉米等主要糧食作物將面臨3%~8%的減產(chǎn)風險。隨著全球氣溫不斷升高，極端天氣和病蟲害的發(fā)生頻率明顯增加，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的影響也會越來越大。例如2019年前后，沙漠蝗災席卷西亞、南亞和東非地區(qū)，對當?shù)丶Z食生產(chǎn)造成嚴重破壞；2020—2022年，連續(xù)兩次“拉尼娜”事件引發(fā)全球范圍內(nèi)極端天氣頻發(fā)，擾亂了糧食生產(chǎn)周期⑧。暴雨、洪澇、干旱、臺風等極端天氣不僅發(fā)生頻次顯著增加，其強度也不斷升級，過去“幾十年一遇”甚至“百年一遇”的極端氣候事件，正逐漸成為常態(tài)。這種氣候變化帶來的系統(tǒng)性風險，直接傳導至全球糧食市場，導致市場不確定性顯著增加。

2.大宗商品金融化現(xiàn)象導致全球糧價波動加劇。金融資本介入使得糧食等大宗商品價格波動不再單純由傳統(tǒng)供需基本面決定，“糧食金融化”使得糧食安全的影響因素更為錯綜復雜，呈現(xiàn)出與金融市場高度聯(lián)動的特征?；仡櫄v次糧食價格大波動，背后都有全球流動性寬松的大背景。例如2006—2008年，美國等主要經(jīng)濟體持續(xù)降息并釋放流動性，60%以上新增的貨幣流向了國際大宗商品市場，小麥價格漲了兩倍，玉米價格漲了約70%；2010—2012年，在第二輪量化寬松政策刺激下，全球糧食市場再次經(jīng)歷劇烈波動；2020—2022年，受新冠疫情沖擊，全球主要央行大規(guī)模增發(fā)貨幣，在此背景下，聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2021年食物價格指數(shù)同比上漲了28.1%，其中谷物價格同比上漲27.2%。

3.大國博弈正深刻重塑全球糧食貿(mào)易格局。近年來美國政府在全球范圍內(nèi)實行單邊主義和貿(mào)易保護主義，嚴重擾亂了基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系，加劇了全球糧食貿(mào)易的風險與不確定性。美國、加拿大和澳大利亞是全球重要的糧食生產(chǎn)和出口國，小麥出口貿(mào)易量占全球的33.7%。隨著大國博弈升級，全球糧食貿(mào)易的不穩(wěn)定性、不確定性不斷積聚。2021年，中國從美國、加拿大、澳大利亞進口小麥占比分別為28.0%、26.1%和28.1%，呈現(xiàn)相對均衡的進口格局。2023年，這一比例分別調(diào)整為7.6%、21.1%和57.3%，美國小麥進口份額顯著下降，澳大利亞成為中國最大的小麥供應國。這種進口結(jié)構(gòu)變化，不僅反映了中美貿(mào)易摩擦對糧食貿(mào)易的直接沖擊，也體現(xiàn)了全球糧食市場在大國博弈下的動態(tài)調(diào)整。隨著美國關稅戰(zhàn)的全面升級，中美經(jīng)貿(mào)面臨脫鉤，未來糧食貿(mào)易格局將發(fā)生進一步變化。美國給全球政治經(jīng)濟形勢帶來諸多不確定性，中國可能面臨極限施壓，守住糧食安全底線至關重要。

俄烏沖突引發(fā)了全球?qū)Z食安全的擔憂，在俄烏沖突發(fā)生的一年內(nèi)，約30個國家限制了糧食、能源和其他重要大宗商品的貿(mào)易，出臺了共95項出口限制措施。作為全球重要的谷物生產(chǎn)與出口國，俄羅斯與烏克蘭在國際糧食市場占據(jù)關鍵地位，2022年兩國小麥、大麥、玉米出口額分別占全球總量的32.5%、29.6%和17.5%。受沖突直接影響，烏克蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與出口遭受重創(chuàng)，據(jù)烏克蘭農(nóng)業(yè)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2022年8月，2022/23年度烏克蘭谷物出口量僅360萬噸，同比下降52.6%。此外，俄烏沖突通過加劇能源、化肥市場的波動間接影響全球糧食市場，盡管全球糧食價格在2022年7—8月已恢復至沖突前水平，但市場價格的短期回調(diào)并不等同于糧食安全問題的根本性緩解。糧食生產(chǎn)周期的恢復、供應鏈體系的重建以及國際貿(mào)易秩序的修復，均需要較長時間，全球糧食安全形勢仍面臨諸多不確定性。

三、夯實保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全根基需統(tǒng)籌處理好“九對關系”

中國“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移到全面推進鄉(xiāng)村振興，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全仍是首要任務。糧食安全具有高度系統(tǒng)性和復雜性，不僅是生產(chǎn)問題，還涉及流通、貿(mào)易、環(huán)境保護、科技等方面。保障糧食安全需從全局出發(fā)綜合考慮各因素之間的作用，避免片面決策。糧食安全涉及眾多利益主體，包括政府、農(nóng)民、企業(yè)、消費者等。各方的利益訴求可能存在差異甚至沖突，需通過有效的機制和政策設計，實現(xiàn)各方利益的最大公約數(shù)，確保政策有效實施。糧食安全面臨的挑戰(zhàn)是動態(tài)變化的，新的問題和挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，在建立靈活調(diào)整機制的同時，也要堅持原則底線。因此，夯實糧食安全根基不僅需要全面的戰(zhàn)略規(guī)劃和科學的政策設計，還需要統(tǒng)籌處理好多個重要關系。

（一）處理好戰(zhàn)略性問題和技術性問題的關系

在糧食安全問題上，需分清戰(zhàn)略性問題和技術性問題，并處理好兩者之間關系。戰(zhàn)略性問題涉及國家發(fā)展的整體方向、長期目標、基本原則。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎性產(chǎn)業(yè)，始終在支撐國家發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展上發(fā)揮著關鍵作用。其中，糧食安全作為國家總體安全的基礎性支柱，戰(zhàn)略地位更加突出。因此，不論在哪個發(fā)展階段，確保糧食安全都是國家實現(xiàn)自主發(fā)展、增強國際競爭力、保障長治久安的戰(zhàn)略性問題。技術性問題涉及操作層面和實施細節(jié)，通常取決于特定階段、環(huán)境、技術。過去中國糧食市場一度出現(xiàn)生產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”現(xiàn)象，供不應求和供過于求現(xiàn)象并存，結(jié)構(gòu)性問題日益凸顯，這是技術性、階段性問題。解決糧食安全問題不能因為處理特定階段的技術性問題，而忽視作為底線的戰(zhàn)略性問題。因此，處理好戰(zhàn)略性問題和技術性問題的關系需要站在戰(zhàn)略全局高度，多算政治賬、長遠賬，正確看待“多”與“少”、“得”與“失”，深刻把握好糧食安全的戰(zhàn)略底線。

（二）處理好長期和短期的關系

糧食安全不僅關系當下的供需平衡和價格穩(wěn)定，還關系到長遠穩(wěn)定安全供給和可持續(xù)發(fā)展，需處理好長期與短期的關系。從近期看，糧食連續(xù)多年豐收、庫存充足，加之政府強大的資源動員能力以及完善的生產(chǎn)、儲備、進口體系，中國完全有能力應對國際復雜形勢帶來的直接和間接沖擊。從中長期看，中國必須居安思危，增強憂患意識。隨著需求端食物消費結(jié)構(gòu)升級，糧食需求總量仍將進一步增長。但未來糧食產(chǎn)能提升任務艱巨，繼續(xù)依靠強化科技能力，其實難以在短期內(nèi)彌補耕地不足和災害沖擊帶來的影響。而且在“碳達峰”“碳中和”目標下，糧食生產(chǎn)的資源約束壓力將越來越緊。與此同時，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的長效機制還不健全，國際糧食進口供應鏈的不確定性和脆弱性日益突出。因此，解決糧食安全問題必須著眼長遠，未雨綢繆，積極應對。

（三）處理好政府和市場的關系

糧食市場是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，需要處理好政府和市場的關系。市場能夠通過價格機制靈活反映供求關系，引導資源流向最有效率的領域，提高資源利用效率。而政府則可彌補市場失靈，通過宏觀調(diào)控和公共服務，確保資源分配符合國家長遠發(fā)展和人民根本利益。保障國家糧食安全需要協(xié)同發(fā)揮市場和政府“兩只手”作用，通過一系列穩(wěn)健有力的改革舉措，推動價格形成機制、市場調(diào)控方式和農(nóng)業(yè)補貼方式的重大轉(zhuǎn)變，以更多反映供求關系和價格信號。一方面，市場要在農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用。這就需要健全農(nóng)產(chǎn)品價格市場形成機制，使價格真正反映市場供求關系。另一方面，政府也要更好發(fā)揮作用。政府不能用行政手段替代市場機制、走計劃體制的老路，而是要通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼機制更好保護種糧和抓糧積極性，這不是不要政府調(diào)控、削弱政府扶持。

（四）處理好糧食總量和結(jié)構(gòu)的關系

總量是基礎。改革開放以來中國糧食產(chǎn)量經(jīng)歷過多次波動，糧食危機往往在糧食供給總量短時間過剩后不久出現(xiàn)，即很快又轉(zhuǎn)為供給不足。這一現(xiàn)象應引起高度警醒。糧食供求關系仍然是“緊平衡”狀態(tài)。中國的發(fā)展經(jīng)驗表明，糧食生產(chǎn)一旦出現(xiàn)大的滑坡，幾年甚至十多年都緩不過來。因此，處理好糧食總量和結(jié)構(gòu)的關系，首先要把總量放在基礎地位上。只有實現(xiàn)口糧絕對安全，谷物基本自給，總量能夠以我為主，才有條件開展結(jié)構(gòu)調(diào)整。從結(jié)構(gòu)來看，要按照糧食安全“優(yōu)先次序”，持續(xù)加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管和建設，穩(wěn)定小麥和稻谷糧食種植面積，確保兩大口糧品種絕對安全。要按照中央提出的“穩(wěn)口糧、穩(wěn)玉米、擴大豆、擴油料”要求，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進，提升中國玉米、大豆和食用植物油的自給率，保障糧食總量基本平衡。

（五）處理好糧食數(shù)量和質(zhì)量的關系

糧食數(shù)量是糧食安全的基礎，確保足夠的糧食產(chǎn)量是滿足人民基本生存需求的前提條件。質(zhì)量則是糧食安全的提升方向，直接關系到人民的生活質(zhì)量和健康水平。從戰(zhàn)略層面看，協(xié)調(diào)糧食數(shù)量與質(zhì)量的關系，是實現(xiàn)從傳統(tǒng)糧食安全向現(xiàn)代糧食安全轉(zhuǎn)型的必然要求。在保障糧食數(shù)量穩(wěn)定增長的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，才能滿足人民群眾日益多元化的食物消費需求。在實踐層面，協(xié)調(diào)糧食數(shù)量與質(zhì)量的關系需要從多個維度入手。既要嚴守耕地紅線，保障主糧安全，也要注重農(nóng)林牧副漁業(yè)協(xié)同發(fā)展，向江河湖海要食物，擴大熱量、蛋白來源，讓“中國飯碗”里裝的食物更加豐富、更加營養(yǎng)健康。

（六）處理好“藏糧于技”和“藏糧于地”的關系

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，是技術進步的主要載體和作用空間。農(nóng)業(yè)科技進步是提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量的關鍵因素，只有將“藏糧于技”與“藏糧于地”有機結(jié)合，才能更好提高土地生產(chǎn)效率，實現(xiàn)糧食安全長期穩(wěn)定發(fā)展?！安丶Z于地”強調(diào)保護耕地資源、強化農(nóng)田基礎設施建設，要牢牢守住18億畝耕地紅線，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。1996年耕地面積口徑調(diào)整以來，中國耕地面積呈大幅減少趨勢。一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)忽視糧食生產(chǎn)、過度調(diào)減糧食種植的苗頭性趨勢，需要引起警惕?！安丶Z于技”要切實推動農(nóng)業(yè)科技進步，以科技創(chuàng)新引領先進生產(chǎn)要素集聚，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。要聚焦關鍵核心技術，打好種業(yè)翻身仗，推進主要糧食作物生產(chǎn)全程機械化，加強動植物疾病防控和防災減災體系建設，解決好科研生產(chǎn)“兩張皮”和技術推廣“最后一公里”的問題。要聚焦技術前沿，推動生物育種、智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展。將科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相融合，有效提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品全要素生產(chǎn)率。

（七）處理好財政政策和金融政策的關系

財政政策和金融政策是國家開展宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要工具。農(nóng)業(yè)面臨自然災害和市場波動雙重風險，財政政策和金融保險協(xié)同可增強農(nóng)業(yè)抗風險能力，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，維護國家糧食安全。財政政策通過直接調(diào)節(jié)政府收支、財政投資和補貼，直接支持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保糧食供應穩(wěn)定和安全。金融政策則通過提供信貸支持、農(nóng)業(yè)保險等金融產(chǎn)品，分散糧食產(chǎn)業(yè)風險，提供資金支持。但目前糧食安全領域財政政策工具占主導，金融政策開發(fā)比較不足。單純依賴財政政策可能導致財政負擔加重、資源分配效率低下等問題。開發(fā)糧食領域的金融政策，核心是構(gòu)建一個新的符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的金融體系，其中有很多問題需要進一步探索解決。經(jīng)過多年探索，農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要內(nèi)容，不僅可以幫助農(nóng)民應對不可預測的風險，還能通過穩(wěn)定種糧收益有效調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。未來需要進一步協(xié)調(diào)好財政政策和金融政策的關系，協(xié)同打好農(nóng)業(yè)保險、價格支持、涉農(nóng)信貸組合拳，建立更加完善的多元化農(nóng)業(yè)支持政策體系。

（八）處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關系

在加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新征程中，必須順應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，統(tǒng)籌考量發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)生產(chǎn)。一方面，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。適度規(guī)模經(jīng)營能更好地對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術和管理經(jīng)驗，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和附加值，從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、優(yōu)化資源配置、增強農(nóng)業(yè)的市場競爭力。通過實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程，加大對適度規(guī)模經(jīng)營主體的支持力度，可以有效推動降成本、增效益、防風險。另一方面，也要客觀認識“大國小農(nóng)”是中國必須面對的長期國情，人均“一畝三分地”“一家不過半公頃”規(guī)模的小農(nóng)生產(chǎn)方式是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期格局。資源條件決定了中國不可能走歐美國家農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系之路。小農(nóng)戶也在傳承農(nóng)耕文明、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)等方面具有不可替代的作用。如果將過多優(yōu)惠性政策集中到規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，而缺失對小農(nóng)戶的普惠性政策和扶持，將對糧食安全造成不利影響。中國需在鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的同時，完善針對小農(nóng)戶的扶持政策，把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，推動其成為確保國家糧食安全的重要力量之一。

（九）處理好國內(nèi)市場和國際市場的關系

在全球化背景下，糧食安全不僅是一個國家內(nèi)部的問題，也是一個涉及全球資源配置和國際貿(mào)易的重要議題。保障中國糧食安全，需要科學合理地利用“兩個市場、兩種資源”。在國內(nèi)市場方面，必須堅持立足于國內(nèi)大循環(huán)，確保糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性，逐步完善糧食市場調(diào)控體系，以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應對外部環(huán)境的不確定性。在國際市場上，合理利用全球資源和市場，做大糧食安全合作“朋友圈”。中國合理利用外部資源和市場要注意謹慎操作，把握好糧食進口規(guī)模和節(jié)奏，避免對國內(nèi)生產(chǎn)和市場造成負面影響。此外，還要注意國際影響力的培養(yǎng)，轉(zhuǎn)變國際市場話語權和定價權較弱的局面。通過加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐，積極參與全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈布局，參與國際農(nóng)業(yè)技術交流與合作，提升中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和影響力。

（參考文獻略）

作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2025年第5期

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