從農(nóng)村扶貧網(wǎng)格化治理迭代升級(jí)到鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化治理

——陜西漢陰縣“321”基層治理的創(chuàng)新路徑

黨的二十屆三中全會(huì)的決議強(qiáng)調(diào)要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善多主體參與的共建共治共享的社會(huì)治理制度，推動(dòng)治理重心下移。陜西漢陰縣自2014年起逐步探索構(gòu)建了富有特色的“321”基層治理模式，產(chǎn)生重要影響。新形勢(shì)下，漢陰縣“321”基層治理模式在運(yùn)行和發(fā)展過(guò)程中也面臨著新任務(wù)、新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇，漢陰縣推動(dòng)農(nóng)村扶貧網(wǎng)格化治理向鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化治理迭代升級(jí)，從平面性質(zhì)、單向度的網(wǎng)格化治理，拓展到立體化、互動(dòng)性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)化治理。鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化治理在強(qiáng)化多級(jí)網(wǎng)格全面覆蓋的同時(shí)，拓展其對(duì)農(nóng)村居民發(fā)展性需要和社會(huì)服務(wù)性需要的回應(yīng)性，將多元市場(chǎng)主體、社會(huì)主體帶入鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)洛中，促進(jìn)不同主體之間的多向互動(dòng)，并且強(qiáng)化核心部門的平臺(tái)性、機(jī)動(dòng)性、整合型與法治化，以開(kāi)放式、包容式理念為基層治理賦能。

一、農(nóng)村扶貧網(wǎng)格化治理的實(shí)踐探索

基層網(wǎng)格化治理在中國(guó)最早用于社會(huì)治理領(lǐng)域。由于貧困治理的多維性和復(fù)雜性，為了實(shí)現(xiàn)“一個(gè)也不掉隊(duì)”的精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)，網(wǎng)格化治理作為精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要手段而被廣泛使用。一方面，廣泛收集貧困人群的信息，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)將其進(jìn)行分類，從而建立精準(zhǔn)的貧困信息系統(tǒng)；另一方面，根據(jù)幫扶干部的能力和意愿分派其負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)的貧困人口，通過(guò)經(jīng)常性走訪掌握相關(guān)人員的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，對(duì)于符合政策的人員及時(shí)上報(bào)、全面落實(shí)，從而提升相對(duì)貧困治理的精準(zhǔn)化和實(shí)效性。自2014年至今，陜西省漢陰縣聚焦消除絕對(duì)貧困、改善基層治理，逐步健全縣域基層治理體系，有效調(diào)動(dòng)基層幫扶人員資源，形成了富有特色的“321”基層網(wǎng)格化治理模式。脫貧之后，面對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展新形勢(shì)與新任務(wù)，這一網(wǎng)格化治理面臨諸多挑戰(zhàn)，亟需迭代升級(jí)，為縣域社會(huì)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化治理水平提供新的支撐。

（一）“321”基層治理模式的緣起

漢陰縣原屬國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期貧困人口相對(duì)較多，為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶的目標(biāo)，漢陰縣按照地形和戶數(shù)分布，將村按片、組、院落分為一、二、三級(jí)網(wǎng)格，每個(gè)三級(jí)網(wǎng)格為20至30戶、60至100人，村支書(shū)任總網(wǎng)格長(zhǎng)，村、組干部和黨員、人大代表、中心戶長(zhǎng)分別擔(dān)任三級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)。“三線”和實(shí)現(xiàn)管理網(wǎng)格化、服務(wù)精細(xì)化取得了一定的社會(huì)成效，隨后增加了以村級(jí)黨組織為核心的“自治平臺(tái)”，“321”基層治理模式就此誕生，并至今不斷在漢陰縣基層治理工作中發(fā)揮作用、持續(xù)迭代。

（二）“321”基層治理模式內(nèi)容

漢陰“321”基層治理模式的核心做法可以概括為“三線兩化一平臺(tái)”，即編織黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長(zhǎng)聯(lián)系村民“三線”紐帶，以管理網(wǎng)格化、服務(wù)精細(xì)化“兩化”為路徑，建立一個(gè)高效治理“平臺(tái)”為保障的治理體系。

依托“三線”聯(lián)系群眾?！叭€”即黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長(zhǎng)聯(lián)系村民。首先，黨員聯(lián)系群眾，構(gòu)成鎮(zhèn)黨委→黨支部→黨小組→黨員→群眾的組織架構(gòu)，負(fù)責(zé)宣傳黨的方針、政策和法律法規(guī)；聽(tīng)取收集群眾建議意見(jiàn)；幫助解決實(shí)際困難；增強(qiáng)黨群凝聚力。其次，人大代表聯(lián)系選民，構(gòu)成鎮(zhèn)人大主席團(tuán)→代表小組→代表工作室→人大代表→選民的組織架構(gòu)，負(fù)責(zé)廣泛征求選民意見(jiàn)；為群眾排憂解難；履行代表職責(zé)；增強(qiáng)代表制度執(zhí)行力和公信力。最后，中心戶長(zhǎng)聯(lián)系選民，構(gòu)成鎮(zhèn)政府→村委會(huì)→中心戶長(zhǎng)→村民：的組織架構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)助鎮(zhèn)村做好信息收集、政策宣傳、糾紛調(diào)解、治安聯(lián)防等工作；為貧困群眾、鰥寡孤獨(dú)等特殊群體提供幫助。

推動(dòng)管理網(wǎng)格化和服務(wù)精細(xì)化的“兩化”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。將全縣劃分為若干個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備網(wǎng)格員，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)人員、資源、服務(wù)事項(xiàng)的信息化管理，再依據(jù)群眾家庭經(jīng)濟(jì)收入、家庭結(jié)構(gòu)等情況，將村民劃分為放心戶、關(guān)心戶和連心戶，實(shí)施“綠黃紅”三色管理，提供有針對(duì)性的服務(wù)。 

搭建“一個(gè)平臺(tái)”匯集基層治理的信息。依托信息系統(tǒng)和手機(jī)APP，建設(shè)縣級(jí)“321”大數(shù)據(jù)中心，與全縣各鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的綜治中心及信息中心全面對(duì)接，構(gòu)建起多方主體參與的基層高效治理“大平臺(tái)”。這一平臺(tái)的數(shù)據(jù)支撐來(lái)自“三線”人員手機(jī)APP和“321”基層治理信息系統(tǒng)等信息化平臺(tái)，能夠有效實(shí)現(xiàn)信息多跑路、干群少跑路的目標(biāo)，提高基層治理的效率和水平。

（三）“321”基層治理模式效能

一是壯大了基層治理力量。充分調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、黨員、人大代表、中心戶長(zhǎng)、鄉(xiāng)賢能人、群眾等各方力量，各村（社區(qū)）的“治理者”數(shù)量由過(guò)去的5-7名村“兩委”成員擴(kuò)充為50人以上，全縣共選配3666名三級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，基層工作力量得到充實(shí)。二是推進(jìn)了數(shù)字漢陰建設(shè)。全縣10個(gè)鎮(zhèn)，160個(gè)村（社區(qū)）同步建立“321”信息中心，實(shí)現(xiàn)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)互聯(lián)互通。通過(guò)綜治APP可即時(shí)與網(wǎng)格員進(jìn)行視頻連線，實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交流互動(dòng)、調(diào)度指揮，有效提升了網(wǎng)格信息采集更新、平安檢查巡查、網(wǎng)格居民走訪服務(wù)工作質(zhì)效。三是提高了循證決策能力。通過(guò)321數(shù)據(jù)信息中心對(duì)“三線”人員、網(wǎng)格員采集上報(bào)的各類基礎(chǔ)信息及各行業(yè)部門相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，形成分析研判報(bào)告，為基層治理決策提供科學(xué)依據(jù)，形成用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策的基層治理新機(jī)制。

二、新形勢(shì)下基層治理面臨的新任務(wù)新挑戰(zhàn)

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變和現(xiàn)代化建設(shè)新征程各項(xiàng)事業(yè)的新的發(fā)展，當(dāng)前“321”基層治理模式面臨新任務(wù)、新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，需要在新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步迭代升級(jí)。

（一）如何應(yīng)對(duì)網(wǎng)格化治理成本提升

脫貧攻堅(jiān)期間，網(wǎng)格員工作成本由于脫貧任務(wù)的政治性而被隱藏（或者暫時(shí)性承受），脫貧后，漢陰縣網(wǎng)格化治理的成本不斷顯現(xiàn)并直線上升，每年網(wǎng)格員運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用約400-500萬(wàn)元，造成縣政財(cái)政壓力。網(wǎng)格化治理需要增加大量的網(wǎng)格員人力和物力。多樣化的治理任務(wù)需要選配更多的網(wǎng)格員，以保證定期入戶走訪和及時(shí)提供幫助、服務(wù)，提升基層群眾的滿意度。此外，“一平臺(tái)”需要良好的技術(shù)條件作為支撐。數(shù)字平臺(tái)建設(shè)迭代升級(jí)需要開(kāi)發(fā)新的系統(tǒng)模塊、提升數(shù)據(jù)整合共享水平等?？梢?jiàn)促進(jìn)這一高效治理平臺(tái)的創(chuàng)新升級(jí)，所需財(cái)政投入量較大。

（二）如何拓展網(wǎng)格化治理功能定位

脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，通過(guò)網(wǎng)格劃分明確了網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員的具體管理區(qū)域、管理人口、工作職責(zé)和任務(wù)分工，實(shí)現(xiàn)了對(duì)貧困人口“全網(wǎng)覆蓋、責(zé)任到人、分工明確、一包到底”的工作機(jī)制。明確包聯(lián)對(duì)象，因戶因人精準(zhǔn)施策，按要求進(jìn)行鞏固幫扶，借助政策解決群眾困難。脫貧攻堅(jiān)的工作任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)都比較明確。而當(dāng)前國(guó)家治理的中心任務(wù)已經(jīng)從消除絕對(duì)貧困和保障人民群眾生命安全轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮服務(wù)。在這一背景下，321基層治理模式也需要聚焦發(fā)展目標(biāo)與形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，使基層治理模式在服務(wù)市場(chǎng)和社會(huì)主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求方面發(fā)揮更多作用。在新的治理情境下，網(wǎng)格化治理的功能定位如何拓展？

（三）如何適應(yīng)縱向組織機(jī)構(gòu)的變革

新一輪機(jī)構(gòu)改革后，中央社會(huì)工作部統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，將有效解決基層治理中的突出問(wèn)題，全面提升基層治理成效。然而，當(dāng)前漢陰縣基層治理模式中，社會(huì)工作部組織力量和發(fā)揮作用仍需要進(jìn)一步提升。漢陰縣社會(huì)工作部如何以321基層治理模式為抓手，進(jìn)一步統(tǒng)籌社會(huì)工作需要團(tuán)結(jié)的主體力量，進(jìn)一步培育縣級(jí)社會(huì)工作人才隊(duì)伍、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，加強(qiáng)新就業(yè)群體組織、民營(yíng)企業(yè)黨建工作，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域快速反應(yīng)，仍需探索。

三、從“網(wǎng)格化”到“網(wǎng)絡(luò)化”： “321”基層治理的迭代升級(jí)

面對(duì)國(guó)家治理中心任務(wù)轉(zhuǎn)向、運(yùn)行方式變化和組織機(jī)構(gòu)變革等治理背景的變遷，如何實(shí)現(xiàn)以反貧困為中心的幫扶治理向鄉(xiāng)村振興發(fā)展型治理的過(guò)渡轉(zhuǎn)型，漢陰縣積極謀劃“321”基層治理的創(chuàng)新，推進(jìn)“網(wǎng)格化”向“網(wǎng)絡(luò)化”迭代升級(jí)。從平面性質(zhì)、單向度的網(wǎng)格化治理（grid governance），拓展到立體化、互動(dòng)性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)化治理（network governance）。網(wǎng)絡(luò)化治理包含著多重涵義：一方面，強(qiáng)化多級(jí)網(wǎng)格全面覆蓋，拓展其對(duì)農(nóng)村居民需要的回應(yīng)性，包括發(fā)展性需要和社會(huì)服務(wù)性需要，將市場(chǎng)主體（鄉(xiāng)村振興公司、強(qiáng)村公司、合作社等）、社會(huì)主體（社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等）多元治理主體帶入發(fā)展網(wǎng)洛中；另一方面，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)化功能，加強(qiáng)不同主體之間的多向互動(dòng)聯(lián)系，特別是強(qiáng)化核心部門的機(jī)動(dòng)性與平臺(tái)性、整合性與法治化。

（一）“3”，變?nèi)秊楸?，拓展黨政部門、市場(chǎng)主體和社會(huì)三大方面多元主體參與基層治理格局

首先，加強(qiáng)黨組織對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)作用，明確各級(jí)政府部門職責(zé)，推進(jìn)協(xié)同工作機(jī)制，并根據(jù)不同村社的特點(diǎn)，差異化發(fā)揮黨政部門組織對(duì)特定基層治理的特色作用，提高公共服務(wù)的針對(duì)性。其次，培育縣鄉(xiāng)村振興公司，推動(dòng)國(guó)企帶鎮(zhèn)村，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)帶動(dòng)民營(yíng)企業(yè)參與基層治理，引導(dǎo)企業(yè)主體在基層治理中發(fā)揮服務(wù)作用，支持企業(yè)發(fā)展和社會(huì)責(zé)任項(xiàng)目。第三，拓展社會(huì)大眾參與基層治理實(shí)踐有效路徑，激活多元主體力量，建設(shè)居民議事平臺(tái)，完善志愿者服務(wù)機(jī)制。

（二）“2”，建設(shè)政府服務(wù)下行和民意表達(dá)上行渠道，構(gòu)建雙向互動(dòng)的治理邏輯和模式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)精準(zhǔn)高效化、民意表達(dá)常態(tài)化

一方面，需要強(qiáng)化基層治理服務(wù)理念，將目標(biāo)從“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蛟靸?yōu)質(zhì)服務(wù)、滿足公眾需求”，推動(dòng)網(wǎng)格員角色向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。另一方面，需要暢通基層信息反饋渠道，增設(shè)自下而上的群眾建議和反饋機(jī)制，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)分析基層服務(wù)需求。

（三）“1”，強(qiáng)化一個(gè)基層治理的樞紐，以提升服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向，促進(jìn)網(wǎng)格員優(yōu)化配置、數(shù)據(jù)資源整合共享、社會(huì)工作服務(wù)專業(yè)化

首先，以縣委社會(huì)工作部為基層治理政治樞紐，培育和打造一兩個(gè)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)人力和組織資源流向基層治理，形成一支能快速反應(yīng)、靈活高效機(jī)動(dòng)、服務(wù)基層社會(huì)治理的社會(huì)工作隊(duì)伍。其次，充分利用現(xiàn)有科層體系，進(jìn)行網(wǎng)格的再劃分和網(wǎng)格員的優(yōu)化配置，既保障網(wǎng)格員工作的主動(dòng)性和積極性，又可保證公共服務(wù)的質(zhì)量、促進(jìn)群眾獲得感和幸福感的提升。最后，以社會(huì)公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，拓展大數(shù)據(jù)平臺(tái)的功能，提升數(shù)據(jù)整合共享水平，建立公共數(shù)據(jù)目錄，強(qiáng)化數(shù)據(jù)縱向互通和橫向整合，提高數(shù)據(jù)利用率和平臺(tái)服務(wù)能力。

作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家鄉(xiāng)村振興研究院副院長(zhǎng)、人文與發(fā)展學(xué)院教授；來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年1期

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