摘要：農(nóng)地制度是經(jīng)濟發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑有三：一是從經(jīng)營權(quán)入手，在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上創(chuàng)新；二是從所有權(quán)入手，在根本制度上創(chuàng)新；三是從產(chǎn)權(quán)權(quán)能入手，產(chǎn)權(quán)權(quán)能社會化創(chuàng)新。我國農(nóng)地制度創(chuàng)新受法律法規(guī)、社會制度、社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)地功能的制約。農(nóng)地制度創(chuàng)新對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有基礎(chǔ)性保障、生產(chǎn)力發(fā)展和源動力激發(fā)等功能。加速農(nóng)地制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，要切實完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策、加快出臺農(nóng)地使用政策、探索農(nóng)地信托制度試點、構(gòu)建農(nóng)地政府監(jiān)管政策和完善農(nóng)地制度創(chuàng)新的法制保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度創(chuàng)新；經(jīng)濟發(fā)展；農(nóng)地所有制

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在理論上屬于土地的兩權(quán)分離所有制，本質(zhì)上是準(zhǔn)國家所有制。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，對農(nóng)地制度創(chuàng)新的呼聲越來越高，只有加快農(nóng)地制度創(chuàng)新，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界限與責(zé)任，充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，激發(fā)土地要素的潛力，才能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，重新激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿εc活力。

一、農(nóng)地制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

農(nóng)地制度的理論源遠(yuǎn)流長，基礎(chǔ)十分厚實。我國農(nóng)地集體所有制是農(nóng)地制度的特殊形式，其根本要求是堅持土地的集體所有。當(dāng)前，農(nóng)地制度創(chuàng)新的理論大約有如下幾種：

1、馬克思主義地租理論。馬克思指出：“無論地租有什么獨特的形式，它的一切類型有一個共同點：地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式”。【1】農(nóng)地所有制的創(chuàng)新，最核心的問題就是反映在地租上的經(jīng)濟利益問題，因此，地租理論是農(nóng)地制度創(chuàng)新的重要理論之一。馬克思把地租區(qū)分為級差地租和絕對地租，他認(rèn)為，級差地租是一種超額利潤，是租用較優(yōu)土地所獲得的歸土地所有者所占有的超額利潤。級差地租與土地等級相聯(lián)系，土地自然條件的差別是產(chǎn)生土地級差地租的自然條件或自然基礎(chǔ)。絕對地租是指土地所有者憑借土地所有權(quán)壟斷所取得的租金，是土地所有權(quán)絕對擁有的地租。馬克思的地租理論揭示了土地租金的形成和等級，是農(nóng)地改革重要的理論基礎(chǔ)，也是土地制度創(chuàng)新必須遵守的基本規(guī)律之一。農(nóng)地所有制的創(chuàng)新必須按照地租理論的經(jīng)濟規(guī)律，在產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和所有制形式之間進(jìn)行抉擇，否則，農(nóng)地制度創(chuàng)新就缺乏理論基礎(chǔ)。

2、產(chǎn)權(quán)理論。產(chǎn)權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利，包括物質(zhì)資料和無形資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)是可以被產(chǎn)權(quán)主體控制支配或享用的有形或無形的東西，必須具有文化科學(xué)和經(jīng)濟價值。如各種機械設(shè)備、生產(chǎn)原材料、知識產(chǎn)權(quán)等。產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分離性、可分割性和不完備性?？煞蛛x性是產(chǎn)權(quán)的主要特征，這一特性使產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利可以分屬于不同的主體，如集體土地中農(nóng)民可以有土地使用權(quán)和收益權(quán)，而承包者則可以擁有經(jīng)營權(quán)，企業(yè)的投資者可以享有企業(yè)財產(chǎn)的收益權(quán)，企業(yè)的經(jīng)營者可以行使企業(yè)財產(chǎn)的使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)可以交易或轉(zhuǎn)讓就是產(chǎn)權(quán)的分離性決定的。產(chǎn)權(quán)交易有多種形式，如承包經(jīng)營、租賃、參股控股、兼并收購等。同時，產(chǎn)權(quán)還是可以交換的，它不僅各項權(quán)能能夠分離，而且各項權(quán)能分離后還可進(jìn)一步細(xì)分和交換，使產(chǎn)權(quán)的運行更加復(fù)雜多樣化。如股份有限公司的投資人選擇管理者的權(quán)利可以進(jìn)一步分為一股一權(quán)。產(chǎn)權(quán)權(quán)能的設(shè)置及其細(xì)分應(yīng)能使產(chǎn)權(quán)主體在經(jīng)濟利益的調(diào)整中節(jié)省社會資源，產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵明確、邊界清晰可以減少交易過程中的摩擦，從而降低交易成本。產(chǎn)權(quán)理論表明，法律產(chǎn)權(quán)理論的分離性或分割性，是當(dāng)前我國農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重要理論根據(jù)，也是農(nóng)地所有制進(jìn)一步創(chuàng)新的理論依據(jù)。

3、聚集經(jīng)濟理論。聚集經(jīng)濟理論認(rèn)為，經(jīng)濟活動在空間上并非均勻分布的，而是呈現(xiàn)局部集中的特征的經(jīng)濟集合或集團。聚集經(jīng)濟理論認(rèn)為，空間上呈現(xiàn)的局部集中現(xiàn)象，可以提高在分散狀態(tài)下的低效率，聚集能夠造成整體系統(tǒng)功能大于分散狀態(tài)下所能實現(xiàn)的功能之和，即聚集能夠形成“1+1＞2”的效應(yīng)。因此，企業(yè)在局部空間上的聚集可以獲得規(guī)模報酬遞增的額外好處，而農(nóng)戶的分散使農(nóng)業(yè)缺乏聚集效應(yīng)。聚集理論乃是一種空間上的外在規(guī)模經(jīng)濟的理論。聚集經(jīng)濟理論表明，農(nóng)地制度創(chuàng)新要堅持土地集中使用原則，必須以推進(jìn)土地的規(guī)?；?jīng)營為目的，要使土地聚集到種田能手和具有較高科學(xué)技術(shù)的人手中，充分發(fā)揮土地的規(guī)模效應(yīng)。

4、交易費用理論。交易費用理論揭示，經(jīng)濟活動主體在市場交易活動中，每一次交易都是有成本的。這些成本包括:(1)交易雙方搜集相關(guān)的交易信息的成本，即尋找成本；(2)交易是靠契約來完成的，簽訂契約是需要成本的；(3)監(jiān)督契約完成的監(jiān)督成本，如法律訴訟等。市場主體為了節(jié)約交易成本而建立企業(yè)，是要通過市場來完成的交易可以在企業(yè)內(nèi)部完成，因此企業(yè)存在的原因就是為了避免交易成本。遵照交易費用理論，制度創(chuàng)新的主要原則之一是要節(jié)約交易費用，任何制度創(chuàng)新都是如此。因此，農(nóng)地制度創(chuàng)新的目的是：既要促進(jìn)土地要素的合理流動，而且要使土地制度流轉(zhuǎn)成本最小化。交易費用理論為農(nóng)地所有制的創(chuàng)新提供了思路，也拓展了農(nóng)地制度創(chuàng)新的空間。

二、農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑選擇

自從我國農(nóng)地制度形成以來，農(nóng)地制度創(chuàng)新就沒有停止過。隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，土地制度出現(xiàn)了新的矛盾和問題，如何創(chuàng)新現(xiàn)有的土地制度，成為眾多專家和學(xué)者探索的熱門話題。當(dāng)前，土地制度創(chuàng)新的路徑選擇大體分為三種：

路徑一：從經(jīng)營權(quán)入手，在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是遵循這樣路徑的創(chuàng)新，這也是當(dāng)前我國土地制度創(chuàng)新鼓勵和支持的路徑。這種路徑的特點是：在堅持農(nóng)地集體所有不變的前提下，經(jīng)過制度設(shè)置，進(jìn)一步固化農(nóng)民土地的經(jīng)營權(quán)，包括延長農(nóng)民的承包期、允許承包地繼承和轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和保值增值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。從經(jīng)營權(quán)入手的路徑是符合中國農(nóng)村土地集體所有制的一種農(nóng)地制度創(chuàng)新，不僅可以穩(wěn)定農(nóng)民對經(jīng)營權(quán)的預(yù)期，消除農(nóng)民“怕變”的顧慮，而且可以促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?，在現(xiàn)階段，既有利于發(fā)揮農(nóng)村土地的社會保障功能，又可以維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，符合當(dāng)前土地改革的目的和要求，因而容易為政府所接受。然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這一路徑的創(chuàng)新空間受到限制，創(chuàng)新的范圍也因為自1978年以來的不斷拓展而不大，特別是隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的深化，對于農(nóng)村發(fā)展的普適性比較差，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展創(chuàng)新空間。

路徑二：從所有權(quán)入手，在根本制度上創(chuàng)新。從農(nóng)地所有權(quán)入手的路徑，試圖通過農(nóng)地的所有權(quán)改革，創(chuàng)新農(nóng)地制度，釋放農(nóng)村的發(fā)展空間。這一路徑又分為兩個截然不同的方向。一是國有化方向。持這一觀點的人認(rèn)為，土地所有權(quán)從集體所有改為國家所有，即農(nóng)村土地國有化，是當(dāng)前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的有效路徑。他們主張將土地收歸國有，然后將土地永佃給農(nóng)民。從理論上講，實行土地國有應(yīng)該能夠防止侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，并且實行農(nóng)地國有化，村集體負(fù)責(zé)人在理論上已無權(quán)干預(yù)農(nóng)村土地的處置。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一由國家代行，可以更加充分發(fā)揮土地的效益，促進(jìn)土地的規(guī)模使用。但是從實踐上看，國家作為代理人管理農(nóng)村土地存在諸多困難，在中國現(xiàn)階段國家管理農(nóng)村土地的做法是難以實現(xiàn)的，國家所有權(quán)主體更難以落實。再加之我國地域遼闊，國家統(tǒng)一行使土地所有權(quán)也不現(xiàn)實。二是私有化方向。有人認(rèn)為，農(nóng)地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是明晰產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)有的集體所有制產(chǎn)權(quán)模糊，所以土地的利用效率不高。他們主張土地徹底私有化，讓農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)，這樣就可以促使農(nóng)民珍惜土地，充分利用土地。問題在于，土地私有化違背了我國傳統(tǒng)的社會主義理論，因為傳統(tǒng)社會主義理論認(rèn)為，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)是社會主義的根基，是社會主義公有制的前提。因此這種路徑創(chuàng)新已經(jīng)突破了我國的根本制度底線，目前關(guān)于農(nóng)村土地所有制度方面的討論，盡管不時有國有化和私有化的極端主張，但始終未能占據(jù)理論研究與政策探索的主流地位?！?】

路徑三：從產(chǎn)權(quán)權(quán)能入手，產(chǎn)權(quán)權(quán)能社會化創(chuàng)新。產(chǎn)權(quán)權(quán)能社會化的農(nóng)地集體所有制即讓農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)加入社會經(jīng)濟組織或其他組織，超越本集體范圍進(jìn)行產(chǎn)權(quán)組合和經(jīng)營而保值增值。一種是以集體名義加入社會經(jīng)濟組織或其他組織，集體組織盡管擁有土地的所有權(quán)，但是其他權(quán)能卻與社會組織共同行使或聯(lián)合行使，最典型的是以集體名義聯(lián)合辦企業(yè)或以集體土地入股。另一種是集體組織先把農(nóng)地承包給集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶或轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓給其他個人，再由農(nóng)戶或其他擁有集體土地的單位和個人以土地入股或參與合作的形式進(jìn)行經(jīng)營，集體只擁有農(nóng)地的所有權(quán)，其他權(quán)能如農(nóng)地的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)等皆由入股或參與者行使。這種集體組織或集體成員作為股東加入企業(yè)或更大的集體，實際上是農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能的社會化。農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)股份化促進(jìn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會化，釋放了農(nóng)地的流動性，適應(yīng)農(nóng)地的規(guī)模化要求。因此，在不改變家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)地位的前提下，想辦法把土地集體所有產(chǎn)權(quán)細(xì)分化，再在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上自由組合形成規(guī)模經(jīng)濟，改變規(guī)模不經(jīng)濟的狀況，推動土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，走適度規(guī)模經(jīng)營的道路，這一路徑成為當(dāng)前實踐的路徑之一。

當(dāng)前，農(nóng)地集體所有創(chuàng)新的形式主要有如下幾種：一是家庭承包經(jīng)營制度。土地家庭承包經(jīng)營制度是農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式。二是兩田制。即將耕地分為兩類，一類是“口糧田”，按農(nóng)戶家庭人口數(shù)量平均分配；另一類是“責(zé)任田”或“承包田”?！翱诩Z田”平均分配，以保障農(nóng)民生存的糧食安全；而“承包田”則采取按人承包、按勞動力承包或通過招標(biāo)的形式承包。“兩田制”的兩種方式中，前者體現(xiàn)的是公平原則，后者體現(xiàn)的是效率原則。三是股份化。股份化以土地入股參與土地經(jīng)營，既不改變土地的集體所有制，也不涉及家庭承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只是把家庭承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化，可以實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營和土地產(chǎn)權(quán)的資本化。四是“四荒”拍賣。“四荒”拍賣是對“四荒”土地的使用權(quán)進(jìn)行公開買賣，這種形式主要發(fā)生在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)?！八幕摹迸馁u同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的其他創(chuàng)新形式相比，它使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革已不再停留在完善使用權(quán)的增量上，而是進(jìn)人了土地使用權(quán)的存量調(diào)整階段。“四荒”使用權(quán)拍賣已經(jīng)賦予了經(jīng)營者充分、完善的承包權(quán)，通過四荒土地使用權(quán)拍賣，解決了農(nóng)地制度中長期面臨的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙問題。五是土地永佃制。這是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一種改善，其目的是賦予農(nóng)民對土地的永久使用權(quán)和實現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。六是公田制。公田制是中國傳統(tǒng)宗族“公田制”的創(chuàng)新。七是土地信托。土地信托是通過合約把土地委托給專門的機構(gòu)，對土地進(jìn)行資本化經(jīng)營的一種形式。土地信托改變了土地原有的經(jīng)營方式，實現(xiàn)了土地使用與管理制度的創(chuàng)新。

三、農(nóng)地制度創(chuàng)新的制約因素

農(nóng)地制度是農(nóng)村改革的焦點，也是農(nóng)民利益的集中表現(xiàn)，推進(jìn)農(nóng)地制度創(chuàng)新，是釋放農(nóng)村生產(chǎn)力的重要保障。但是，中國農(nóng)地制度創(chuàng)新還存在諸多的制約因素。具體說來，主要有：

（1）法律法規(guī)制約性。法律是農(nóng)地集體所有制有序創(chuàng)新的根本保障，也是推動創(chuàng)新的動力。為了保護農(nóng)民的土地權(quán)益，我國頒布了《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律及其一些行政法規(guī)，賦予了農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)。但是從另一方面看，這些法律法規(guī)凝固了土地的調(diào)整，阻止了土地的流動，因為國家以法律的形式保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，并且明確規(guī)定“30年不變”。在這一法律框架內(nèi)，農(nóng)民對既有的承包地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)處分權(quán)。此外，在《物權(quán)法》中賦予了農(nóng)民個人對以“集體”名義侵害個人權(quán)益的申訴和抵制的權(quán)力，即規(guī)定了“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”，并且首次明確規(guī)定了耕地、草地、林地承包繼承權(quán)。國家法律在維護農(nóng)村土地的穩(wěn)定承包權(quán)，保護農(nóng)民利益的同時，也限定了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的空間。如何在現(xiàn)有法律規(guī)定下，創(chuàng)新農(nóng)地集體所有制，充分發(fā)揮農(nóng)地的資源效率，是農(nóng)地制度繼續(xù)創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)。

（2）社會制度的制約性。我國農(nóng)業(yè)土地制度帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，過分強調(diào)土地制度的社會主義特性，忽視或者否定土地的財產(chǎn)屬性。改革開放以來，中央的農(nóng)村土地政策采取延長承包期、擴大農(nóng)民的土地權(quán)力范圍、強化權(quán)屬關(guān)系的明晰化和法制化。但是土地制度的所有改革都遵循農(nóng)地集體所有制的底線，堅持認(rèn)為農(nóng)地集體所有制是農(nóng)村社會主義的標(biāo)志。在這種標(biāo)志的預(yù)設(shè)下，農(nóng)地集體所有制的細(xì)分化得到了承認(rèn)和推行，但是對于細(xì)分化的其他改革，農(nóng)地制度的破冰還很艱難，還沒有真正堅持生產(chǎn)力的社會主義制度標(biāo)準(zhǔn)。盡管農(nóng)地私有化喊了很久，有很多理論支持，但農(nóng)地集體所有制仍然堅不可摧。農(nóng)地制度牽涉8億農(nóng)民的生存發(fā)展，農(nóng)地的特殊性也不允許改革失敗，因此農(nóng)地集體所有制創(chuàng)新也必然受到我國政策的制約。如何突破公有與私有的限制，如何充分發(fā)揮農(nóng)地的農(nóng)民財產(chǎn)性資源作用，是農(nóng)地制度創(chuàng)新中艱難探索的問題。

（3）社會結(jié)構(gòu)的制約性。我國20世紀(jì)50年代中后期實行的戶籍管理制度，造成了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之間的鴻溝，形成了二元經(jīng)濟和社會的隔閡，造成了農(nóng)地與城市土地之間的二元分割。從50年代起到80年代，二元土地制度嚴(yán)格限制農(nóng)民自由遷徙，農(nóng)民被長期束縛在農(nóng)村及土地上。因此我國當(dāng)前的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排是國家城鄉(xiāng)二元分割制度的一個縮影，也將隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)行改革。過去的集體化生產(chǎn)和生產(chǎn)者共同使用生產(chǎn)資料，實現(xiàn)生產(chǎn)資料的集體化或公有化，形成了農(nóng)村土地的集體所有的歷史結(jié)構(gòu)。同時，計劃體制時期形成的城鄉(xiāng)二元分割的就業(yè)制度安排，把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村，勞動力不能按照市場規(guī)律進(jìn)行流動，也限制了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷和創(chuàng)新?，F(xiàn)行農(nóng)地制度的某些缺陷又對我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移形成了效率性、功能性、市場性制約?！?】這些制度安排造成的社會分割，限制了農(nóng)地的獨立性，造成了農(nóng)民對土地的依賴性，使得農(nóng)地制度的創(chuàng)新至今受這種制度的束縛，大多數(shù)農(nóng)民仍然難以獨立于農(nóng)地之外生存，農(nóng)地制度創(chuàng)新的空間受到限制。

（4）農(nóng)地功能的制約性。由于公共財政制度和社會保障制度尚未健全，我國農(nóng)村社會保障主要由農(nóng)民自我負(fù)擔(dān)和自我提供。由于農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，特別是在不發(fā)達(dá)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民的基本保障產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地是這種基本保障的基礎(chǔ)，農(nóng)民在很少有積累和產(chǎn)品剩余的情況下，抗風(fēng)險能力很弱，農(nóng)地成為許多農(nóng)民的基本保障資源。農(nóng)地主要有兩個方面的功能:一是經(jīng)濟功能；二是保障功能?！?】長期以來，土地是農(nóng)民收人的主要來源和生存保障?！?】農(nóng)地制度創(chuàng)新必須解決農(nóng)民的吃飯和生存問題，堅持農(nóng)地制度的普遍受惠原則，其創(chuàng)新也要適應(yīng)這一要求。同時，國家糧食安全使農(nóng)地肩負(fù)著重大的國家責(zé)任，也不能無限地脫離現(xiàn)實而創(chuàng)新。這表明，農(nóng)地制度創(chuàng)新不僅僅出于效率的需要，更是出于公平的需要。在當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新選擇必須首先考慮農(nóng)民的生存保障。因此，按人口平均分配土地成了最佳的選擇。無疑這也限制了農(nóng)地制度創(chuàng)新的空間。

四、農(nóng)地制度創(chuàng)新對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的功能

隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展，土地制度創(chuàng)新日益迫切，許多地方的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中土地制度成為了主要瓶頸。而在農(nóng)地制度創(chuàng)新中出現(xiàn)了許多按老思路無法解決的新問題，這些問題既是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的問題，也是土地制度遺留或存在的問題，直接關(guān)系到社會主義新農(nóng)村能否建成，也直接關(guān)系到我國和諧社會的構(gòu)建。綜合來看，農(nóng)地制度創(chuàng)新對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的功能主要有：

第一，基礎(chǔ)性保障功能。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要協(xié)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比例，必須有新的土地制度支撐。如農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化都需要用地，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民安居樂業(yè)的衣食住行與土地資源密切相關(guān)。農(nóng)村土地是農(nóng)村經(jīng)濟的財富之母，是重要的生產(chǎn)要素，創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，使土地成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)保障。農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，土地制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)，只有建立完善的適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)地制度，農(nóng)村經(jīng)濟才能擺脫土地資源的束縛，走向健康快速發(fā)展的道路。黨和政府進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新，不斷擴大、強化和穩(wěn)定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，著力加強對農(nóng)民及農(nóng)村集體土地權(quán)益的保護，切實尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神，其目的就是要為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟奠定要素基礎(chǔ)和制度保障。但是也應(yīng)該看到，當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的空間還很大，力度還不夠，法律和制度上依然存在一些有待解決的重大甚至是根本性的問題。要化解這些矛盾，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，還必須進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)地制度，激發(fā)農(nóng)地制度發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)性功能。

第二，生產(chǎn)力發(fā)展功能。30多年前，從農(nóng)村開始的中國改革開放，正因為從土地制度創(chuàng)新入手，抓住了中國農(nóng)村改革的關(guān)鍵，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在農(nóng)地集體所有制基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，這種創(chuàng)新使農(nóng)民人人都擁有土地，與所在的集體建立起了土地租賃關(guān)系。農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大調(diào)動了農(nóng)民的積極性，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，基本上解決了農(nóng)民的溫飽問題。然而，這種制度并沒有從根本上解決土地規(guī)模投入的問題。特別是隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營觀念的發(fā)展變化，集約化、規(guī)?；找嫘枰獙⑥r(nóng)地集中起來進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，這對以家庭為生產(chǎn)單位的土地經(jīng)營模式提出了新的挑戰(zhàn)。實踐證明，農(nóng)地制度的每一次創(chuàng)新，都一定程度上解放了生產(chǎn)力，解除了生產(chǎn)力的束縛，調(diào)動了生產(chǎn)力發(fā)展主體的積極性。因此，從農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的要求看，必須創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，使土地制度與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求相適應(yīng)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力解放，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)力量。

第三，源動力激發(fā)功能。農(nóng)地制度是生產(chǎn)發(fā)展中生產(chǎn)關(guān)系的范疇，根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系影響和制約生產(chǎn)力發(fā)展的原理，農(nóng)地制度也影響和制約社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必須有完善的農(nóng)地制度做保障。因此，農(nóng)地制度創(chuàng)新，將釋放制度對生產(chǎn)力發(fā)展的約束，調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的動力源。在中國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題最根本的還是土地問題，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊化，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，也為社會各方面對農(nóng)村集體土地的掠奪和對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯提供了方便，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。同時，如果農(nóng)民既沒有作為主要生產(chǎn)資料的土地的所有權(quán)，也沒有作為主要生活資料的房產(chǎn)的完全所有權(quán)，就難以保障農(nóng)民的土地權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)地制度創(chuàng)新，確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的觀念，明確集體的范圍，將集體土地量化給農(nóng)民，必將激發(fā)農(nóng)民主體積極性，建立體現(xiàn)農(nóng)民所有權(quán)的農(nóng)民集體組織，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展的首要措施。

五、加速農(nóng)地制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策建議

農(nóng)地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)地制度作為我國農(nóng)村集體所有制的根基，其任何創(chuàng)新都必須遵守當(dāng)前的政策和法律紅線。但是，創(chuàng)新本身必然要對現(xiàn)有制度突破和揚棄，必須對現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行修正和改良。因此，加速農(nóng)地制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必須完善政策支持和法律保障。

第一，切實完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策，確保農(nóng)民主體地位，激發(fā)其創(chuàng)新積極性。城市化進(jìn)程中，土地制度設(shè)計中應(yīng)考慮的根本點是：必須強化農(nóng)民個體土地使用權(quán)?！?】我國當(dāng)前的農(nóng)地集體所有制由于農(nóng)村人民公社和生產(chǎn)大隊的解體而逐漸虛化，農(nóng)民個體實際成為農(nóng)地的主人。因此，在堅持農(nóng)地集體所有的前提下，堅持聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)，進(jìn)一步強化農(nóng)地主體的產(chǎn)權(quán)，切實賦予農(nóng)地主體農(nóng)民對土地的自主經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)收益權(quán)，通過確權(quán)登記強化農(nóng)民對農(nóng)地的所有權(quán)，通過促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易強化農(nóng)地的財產(chǎn)權(quán)，以此激發(fā)農(nóng)民對農(nóng)地制度創(chuàng)新的主體積極性，提高其創(chuàng)新農(nóng)地制度的主體能力。

第二，加快出臺農(nóng)地使用政策，確保農(nóng)地充分利用，激發(fā)創(chuàng)新正能量。農(nóng)地制度創(chuàng)新的目的是使農(nóng)地使用更有效率和效益。當(dāng)前，我國對農(nóng)地的使用政策規(guī)定不具體，強制性弱，導(dǎo)致農(nóng)地使用效率不高農(nóng)地效益不能充分發(fā)揮，農(nóng)民土地拋荒和土地粗放使用很普遍，缺乏創(chuàng)新土地的正能量。為此要加快出臺農(nóng)地使用政策，強化農(nóng)地的用途管制，創(chuàng)新農(nóng)地使用方式，對于農(nóng)地拋荒、農(nóng)地廢棄作出嚴(yán)格限制，進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，以此倒逼農(nóng)地流轉(zhuǎn)和制度創(chuàng)新。

第三，探索農(nóng)地信托制度試點，確保農(nóng)地使用方式創(chuàng)新。在農(nóng)業(yè)低效和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的新形勢下，農(nóng)地的使用也出現(xiàn)了新的要求。農(nóng)地信托是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行使方式的創(chuàng)新，適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的新需求。在有條件的地方，可以出臺農(nóng)地信托試點政策，實行農(nóng)地的信托試點，支持農(nóng)地信托機構(gòu)和中介服務(wù)的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)地的使用方式創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民土地收入，加速農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)化。

第四，構(gòu)建農(nóng)地政府監(jiān)管政策，確保農(nóng)地管理信息化。農(nóng)地制度創(chuàng)新必須加強監(jiān)管，而當(dāng)前的農(nóng)地監(jiān)管體系不完善，政府對農(nóng)地的監(jiān)管不力，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管體系不完善、農(nóng)地買賣現(xiàn)象得不到禁止等。由于對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的違規(guī)違法現(xiàn)象政府沒有監(jiān)控，造成了一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛和隱患。要充分利用信息化的優(yōu)勢，完善農(nóng)地政府監(jiān)管政策，加強對農(nóng)地流轉(zhuǎn)、使用、征收的監(jiān)管，建立政府農(nóng)地管理的信息化網(wǎng)絡(luò)。

第五，完善農(nóng)地制度創(chuàng)新法制，確保農(nóng)地創(chuàng)新的安全。農(nóng)地制度是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的根本制度，關(guān)系國家糧食安全和社會穩(wěn)定。因此，要完善農(nóng)地制度的相關(guān)法律規(guī)定，加強對農(nóng)地制度創(chuàng)新的法律激勵和規(guī)范，對農(nóng)地制度創(chuàng)的內(nèi)容、邊界、程度進(jìn)行明確的規(guī)定，依法推進(jìn)農(nóng)地制度創(chuàng)新，確保農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向和安全。

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作者簡介：陸福興，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)在讀博士，湖南省社科院研究員，湖南農(nóng)村發(fā)展研究院院長。 

（本文原載于《求索》2014年第8期 ）

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