[內(nèi)容摘要]當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)沖突進(jìn)入頻發(fā)期，對(duì)其管理構(gòu)成了基層政府公共治理和社會(huì)管理的主要內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)，政府作為第三方對(duì)社會(huì)沖突各方進(jìn)行調(diào)解時(shí)，為盡快化解沖突而對(duì)沖突方作出補(bǔ)償。這種“政府兜底”現(xiàn)象，在農(nóng)村社會(huì)沖突管理中頗為常見(jiàn)。本文對(duì)“政府兜底”的現(xiàn)象、內(nèi)涵、表現(xiàn)、形式、路徑、邏輯及其影響進(jìn)行了全方位分析，認(rèn)為沖突各方為了達(dá)到各自的目的，通過(guò)不斷“鬧大”將社會(huì)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)檎ⅠR解決的政治事件是政府兜底的前提，而“兜底”則是在現(xiàn)有制度和社會(huì)環(huán)境的總體約束下，作為理性人的政府及其主要官員作出的理性選擇。盡管“政府兜底”在短時(shí)期內(nèi)使社會(huì)沖突得以化解、社會(huì)秩序重新恢復(fù)，保障了農(nóng)民的某些權(quán)益，但也造成了一系列負(fù)面后果。政府應(yīng)在社會(huì)沖突管理中通過(guò)制度建設(shè)來(lái)規(guī)范社會(huì)沖突，提高社會(huì)沖突管理的制度化水平，避免喪失原則和底線的隨意兜底。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民鬧大；政府兜底；社會(huì)沖突管理；上訪；群體性事件；鬧訪

前言

社會(huì)學(xué)家達(dá)仁道夫認(rèn)為，社會(huì)沖突是一種政府之外的、有明顯抵觸的社會(huì)力量之間的爭(zhēng)奪、競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)執(zhí)和緊張狀態(tài)。[1]當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)進(jìn)一步分化，社會(huì)利益主體和利益來(lái)源更加多元化，利益關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜化，利益矛盾漸趨明顯化，形成了極其復(fù)雜的利益新格局和社會(huì)矛盾新體系，由不同個(gè)體、群體和階層間的利益博弈、權(quán)利維護(hù)引發(fā)的抗?fàn)幣c沖突尤為凸顯，社會(huì)沖突集中爆發(fā)。[2]對(duì)社會(huì)沖突的控制與管理已經(jīng)成為我國(guó)公共治理和社會(huì)管理領(lǐng)域的重要課題。由于歷史和社會(huì)的原因，政府是我國(guó)社會(huì)沖突管理的最主要的主體。在社會(huì)沖突管理過(guò)程中，政府是非當(dāng)事方，它在沖突雙方之間扮演著第三方干預(yù)角色，承擔(dān)著為沖突雙方搭建交流平臺(tái)、促成和解以及達(dá)成妥協(xié)，最終化解沖突和恢復(fù)社會(huì)秩序的責(zé)任。

但是，現(xiàn)實(shí)中政府角色和責(zé)任遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單，政府非但不是社會(huì)沖突管理中公正公平、權(quán)威至上的中間人和裁決者，往往是沖突一方或雙方“訛詐”的對(duì)象，是被各方專門挑來(lái)捏的軟柿子。研究者發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府作為第三方對(duì)沖突各方進(jìn)行調(diào)解時(shí)，為化解直接沖突雙方的矛盾作出補(bǔ)償，以平息事態(tài)、結(jié)束爭(zhēng)端。[3]所謂“謀利型上訪”亦如此，農(nóng)民為民事糾紛而上訪，政府為了平息上訪而給上訪者好處，上訪者得了好處以后便不斷上訪或威脅上訪，以此要挾政府謀取利益。[4]亦有研究發(fā)現(xiàn)，在各類“鬧大”現(xiàn)象中沖突方通過(guò)把事情鬧大來(lái)給政府施壓，使自己的事情得到解決，解決的方式多是從政府那里得到好處。[5]在各地“校車事件”中，政府兜底的數(shù)額一波比一波高，既沒(méi)先例，也沒(méi)規(guī)范，令人唏噓不已乃至嘆惋，為的是使地方政府盡快走出風(fēng)口浪尖。[6]在年初發(fā)生的河南“義昌大橋坍塌”事件中，地方政府為了轉(zhuǎn)移輿論焦點(diǎn)，盡早擺平受害者、平息事件，甚至放出“越早簽協(xié)議就有越多獎(jiǎng)勵(lì)”的話，更是使政府兜底變得赤裸裸。[7]有學(xué)者把這類政府為了換取人們對(duì)于社會(huì)秩序的接受而公開(kāi)或含蓄地提供某些好處的現(xiàn)象概括為“兜底”，而政府則淪為“‘兜底’的調(diào)解者”。[8]

根據(jù)筆者調(diào)查，在農(nóng)村社會(huì)沖突管理中，基層政府的兜底現(xiàn)象更為稀松平常，甚至成為了農(nóng)村社會(huì)沖突管理的一般現(xiàn)象。另外，筆者發(fā)現(xiàn)，政府在兜底之前必然有個(gè)農(nóng)民“鬧大”的過(guò)程。也就是說(shuō)，基層政府不會(huì)自覺(jué)自動(dòng)地、心甘情愿地為農(nóng)村沖突中的任何一方兜底，必須要讓政府感知有必要兜底時(shí)，政府才會(huì)兜底?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，把事情鬧大是讓政府感知要兜底解決問(wèn)題的最好方式。農(nóng)民動(dòng)不動(dòng)就把事情鬧大，基層政府不得不做出兜底。所以，農(nóng)民鬧大與政府兜底是一對(duì)孿生兄弟，是農(nóng)村社會(huì)沖突管理中農(nóng)民與政府關(guān)系的雙重建構(gòu)。農(nóng)民鬧大是前提，政府兜底是結(jié)果，它們各自依循不同的邏輯，共同形塑了農(nóng)村社會(huì)沖突管理的獨(dú)特現(xiàn)象。

那么，在政府管理農(nóng)村社會(huì)沖突、從中斡旋調(diào)解時(shí)，沖突的一方或雙方為什么要把事情鬧大？政府作為沖突的非當(dāng)事人、無(wú)直接關(guān)系的第三方，為什么要為沖突兜底？這些都是本文試圖初步解答的問(wèn)題。本文首先對(duì)政府兜底進(jìn)行界定，然后對(duì)政府兜底的前提農(nóng)民鬧大的邏輯展開(kāi)分析，緊接著探索政府兜底的內(nèi)在邏輯、機(jī)制和根源，最后對(duì)農(nóng)民鬧大和政府兜底的政治社會(huì)后果展開(kāi)剖析，并進(jìn)行初步的討論和提升。

一、“政府兜底”的案例

在詳細(xì)闡述政府兜底管理之前，在此先列舉在江西安義縣農(nóng)村調(diào)查的幾個(gè)政府兜底案例。[9]通過(guò)這些案例的呈現(xiàn)，可以管窺農(nóng)村社會(huì)沖突管理中“政府兜底”的一般現(xiàn)象和邏輯。

案例1 2010年，石鎮(zhèn)古村村民劉某被機(jī)動(dòng)三輪車撞死，縣交警大隊(duì)去現(xiàn)場(chǎng)處理事故，劉某的親屬根本不理會(huì)縣交警大隊(duì)。劉某親屬采取鬧訪策略，將劉某的尸體抬到出事路段，后來(lái)又抬到縣委大院并在大院里擺靈堂。最后在縣政法委的協(xié)調(diào)下，劉某的親屬獲賠30萬(wàn)元：肇事者賠償28萬(wàn)元，肇事者所在的津鎮(zhèn)政府賠償1萬(wàn)元，劉某所在的石鎮(zhèn)賠償1萬(wàn)元。

案例2 2011年5月，新鎮(zhèn)兩個(gè)人被石鼻鎮(zhèn)的王某開(kāi)摩托車撞成一死一傷。死傷者家屬要求賠償20萬(wàn)元，但是王某根本拿不出這么多錢。死傷者家屬便到石鎮(zhèn)政府挾尸鬧訪，致使鎮(zhèn)政府辦公秩序癱瘓。縣領(lǐng)導(dǎo)出面調(diào)解亦無(wú)濟(jì)于事。最后驚動(dòng)了市政府，一位副市長(zhǎng)下來(lái)調(diào)解。最終這位副市長(zhǎng)拍板決定，石鎮(zhèn)賠償5萬(wàn)元，新鎮(zhèn)賠償5萬(wàn)元，肇事的萬(wàn)某借錢賠償10萬(wàn)元。

案例3 2010年，楊希恒的妻子在安義縣人民醫(yī)院做子宮切除手術(shù)時(shí)被劃破尿管，楊希恒要求醫(yī)院賠償，承擔(dān)后續(xù)治療費(fèi)用并支付精神損失費(fèi)，醫(yī)患雙方在賠償金上產(chǎn)生分歧。楊希恒及其親屬多次到縣市政府上訪未果。后來(lái)，楊希恒召集30多人在縣政府門口靜坐鬧訪，縣信訪局局長(zhǎng)出面安撫?？h里最后的調(diào)處意見(jiàn)是：縣人民醫(yī)院承擔(dān)楊希恒之妻的后續(xù)治療費(fèi)用，并賠償3萬(wàn)元，鎮(zhèn)政府發(fā)放撫慰金4萬(wàn)元。

案例4 2012年，石鎮(zhèn)某村一個(gè)20多歲的男子在釣魚(yú)時(shí)不慎掉進(jìn)水庫(kù)溺亡。水庫(kù)地處石鎮(zhèn)，但屬于縣水利局管。死者家屬找不到責(zé)任方，便抬尸到石鎮(zhèn)門口鬧訪，吃喝拉撒睡全都在鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)政府說(shuō)水庫(kù)不歸它管，水庫(kù)管理方說(shuō)有明文規(guī)定不準(zhǔn)釣魚(yú)，死者是違規(guī)釣魚(yú)，死者的死與其無(wú)關(guān)，皆不答應(yīng)死者家屬的賠償要求。各方僵持一段時(shí)間，死者家屬威脅要挾尸到縣里去鬧。后達(dá)成協(xié)議：水庫(kù)管理方縣水利局賠償3萬(wàn)元，鎮(zhèn)政府支付撫慰金3萬(wàn)元，死者所在村出4萬(wàn)塊錢。過(guò)后半年，死者父母又?jǐn)?shù)次上訪到縣里，要求解決其生活困難問(wèn)題。鎮(zhèn)政府不斷接訪，被鬧得不行，給死者父母分別辦了城鎮(zhèn)低保。

案例5 2010年10月，石鎮(zhèn)二中學(xué)生劉柯兵與同學(xué)劉行杏、劉信等人打架斗毆，劉柯兵被劉行杏用水果刀刺穿肺部，搶救無(wú)效死亡。劉柯兵的父母和親戚多次到學(xué)校、縣信訪局鬧訪，抬著死者的遺像在教學(xué)樓前和教室燒紙、燃鞭?？h政法委書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記、副縣長(zhǎng)、縣教科體局局長(zhǎng)、縣公安局副局長(zhǎng)、鎮(zhèn)黨委書(shū)記等多人在六天五夜的不斷調(diào)解下，才達(dá)成妥協(xié)：死者家屬獲賠45萬(wàn)元，劉行杏的監(jiān)護(hù)人賠償18萬(wàn)元，劉信的監(jiān)護(hù)人賠償12萬(wàn)元，石鎮(zhèn)二中賠償13萬(wàn)元，石鎮(zhèn)政府支付撫慰金2萬(wàn)元。

案例6 2011年，平鄉(xiāng)某村楊某的父親病危，抬去村衛(wèi)生室就診，村醫(yī)認(rèn)為病情嚴(yán)重，建議其家屬盡快轉(zhuǎn)到楊梅鎮(zhèn)醫(yī)院治療。到鎮(zhèn)醫(yī)院，醫(yī)生還沒(méi)來(lái)得及問(wèn)診，楊某的父親就去世了。楊某的家屬為了從醫(yī)院得到賠償，堅(jiān)稱是醫(yī)院救治不及時(shí)導(dǎo)致病人去世，并從村里糾集數(shù)十同姓同宗年輕人到醫(yī)院鬧事。醫(yī)院則認(rèn)為其沒(méi)有任何責(zé)任，不愿意承擔(dān)賠償，并且該醫(yī)院院長(zhǎng)亦針?shù)h相對(duì)地從老家糾集數(shù)十青壯勞力與楊某一干人等對(duì)峙。為了避免發(fā)生群體性沖突，楊梅鎮(zhèn)政府和平鄉(xiāng)政府出面調(diào)解，三天未果，雙方皆不肯妥協(xié)。最后兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別給予楊某6000元共一萬(wàn)二的撫恤費(fèi)，平鄉(xiāng)還給楊某年邁的母親辦了低保，使沖突得以平息。

案例7 2011年，何村何某六十多歲，一日放牛吃了何二家的蔬菜，被何二家的老婆罵了一頓，不服氣，回家喝藥自殺。這個(gè)人本身就是疾病纏身，數(shù)次跟其他人吵架也揚(yáng)言要喝藥自殺身亡，但都被家人勸住。這次喝藥自殺成功之后，村里很快上報(bào)鎮(zhèn)上，鎮(zhèn)黨委政府迅速反映，并由分管政法的副書(shū)記和幾位領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)處理此事，一連七個(gè)晝夜才把事情解決。何某家要求何二家賠償安葬費(fèi)和其他費(fèi)用共十萬(wàn)元。何二家認(rèn)為何某的牛吃蔬菜，有錯(cuò)在先，自己只不過(guò)是說(shuō)了幾句，何某喝藥與自己無(wú)太大關(guān)，更何況何某前面幾次都要喝藥，喝藥是他早已準(zhǔn)備好的，因此只愿意出安葬費(fèi)，其他費(fèi)用一律不出。兩家僵持，鎮(zhèn)里和村里一開(kāi)始做工作雖然沒(méi)做下來(lái)，但控制了局面，何某家子孫沒(méi)有抬尸鬧訪。最后在鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)下，何二家賠償何某家4萬(wàn)元，鎮(zhèn)政府再以撫恤的形式給予何某家3萬(wàn)元，雙方簽字畫押，表示同意處理意見(jiàn)，承諾不會(huì)上訪上告。

筆者在江西安義等地農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無(wú)論什么原因，只要在醫(yī)院治病死了人，或是出了交通事故，都會(huì)找政府，非得政府出面給予賠償，不然就堵政府大門，甚至到更上一級(jí)政府群體上訪。交通事故現(xiàn)在不能由交警來(lái)處理，而須由政法委來(lái)處理。現(xiàn)在農(nóng)村群眾鬧訪已成當(dāng)?shù)刈畲髥?wèn)題，只要死人，即使自己打架死了人，他們也要找政府鬧。逢死必鬧?，F(xiàn)在黑社會(huì)介入到死人事件，黑社會(huì)幫你策劃，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，黑社會(huì)包辦索要政府賠償，賠償分成，二十萬(wàn)，他要五萬(wàn)元。他們上街游行，一天五十元、一包煙?，F(xiàn)在是民“欺”官，對(duì)法律缺乏敬畏。任何事情都動(dòng)員老頭老太太堵政府大門，看起來(lái)可親可敬的老太太為了每天50元而堵政府大門。[10]

二、“政府兜底”的界定

（一）“政府兜底”的內(nèi)涵

政府兜底是指，在社會(huì)主體之間的沖突中，政府作為第三方干預(yù)力量介入其中對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行管理，在沖突方未能達(dá)成妥協(xié)且將不滿意歸結(jié)為政府的調(diào)解和將沖突矛頭轉(zhuǎn)向政府的情況下，政府為了盡快控制不斷鬧大的事態(tài)而對(duì)沖突一方或各方作為利益等形式的補(bǔ)償，為沖突進(jìn)行兜底以使沖突方接受政府供給的政治社會(huì)秩序。在社會(huì)沖突管理中，政府兜底的性質(zhì)說(shuō)到底是“花錢買平安”，通過(guò)給予沖突方好處而不是按照法律、政策、原則和先例等做出裁決或者通過(guò)說(shuō)服教育工作化解沖突。按照上述定義和性質(zhì)判斷，政府兜底具有以下鮮明特征：一是政府在社會(huì)沖突中是沖突各方的調(diào)解者、第三方干預(yù)者，非沖突當(dāng)事人；二是政府兜底是發(fā)生在沖突方（可能）把沖突的矛頭轉(zhuǎn)向政府且不斷把事情鬧大之后，也就是說(shuō)政府兜底的標(biāo)志是社會(huì)沖突（可能）轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎拥恼问录?，政府兜底?shí)質(zhì)上是為（可能）引火燒身的政治事件埋單；三是政府在權(quán)衡沖突管理的機(jī)會(huì)成本之后，判斷只有利益兜底才可能“盡快地”結(jié)束爭(zhēng)端、恢復(fù)社會(huì)秩序，其他任何途徑都會(huì)拖延事態(tài)而致使政府付出更高昂的代價(jià)；四是政府兜底的方式多是直接輸出利益，給好處，而不是遵照原則和規(guī)范。

通過(guò)對(duì)政府兜底進(jìn)行分類，可以更好地對(duì)它進(jìn)行理解。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，政府兜底有以下幾種主要類型：

1、按照政府對(duì)兜底的主觀能動(dòng)性和態(tài)度差異，可以分為主動(dòng)兜底與被動(dòng)兜底。前者是在農(nóng)民沒(méi)有將事情鬧大或威脅鬧大之前，政府判斷沖突雙方難以達(dá)成妥協(xié)，而事情不快速解決又會(huì)引發(fā)更大的麻煩，于是便做出兜底的決策。后者是指在沖突一方或雙方在無(wú)法達(dá)成妥協(xié)的情況下，將事情鬧大，使得政府處在上級(jí)政府或者社會(huì)輿論的壓力之下不得不做出兜底決定，以使事情盡快解決。在這種情況下如果不做出兜底，事情就難以迅速解決，政府則會(huì)更加深陷政治漩渦。

2、按照在一次社會(huì)沖突中政府兜底的次數(shù)差異，可以分為一次兜底與多次兜底。一次兜底意味著政府在沖突管理中通過(guò)一次性地對(duì)沖突一方或雙方做出兜底，便使沖突得以化解，此后沒(méi)有再次出現(xiàn)社會(huì)沖突或鬧大事件；而多次兜底則是在政府首次兜底之后，沖突一方或雙方對(duì)得到的好處和處理結(jié)果不滿意，于是再次掀起鬧大事件，或者沖突方在嘗到了政府兜底的甜頭后，效仿前次鬧大的行為，以此給政府施壓而再次或連續(xù)性得到好處。政府的多次兜底，會(huì)成為農(nóng)民通過(guò)鬧大謀利的源泉。

3、按照在一次沖突管理中參與兜底的政府的級(jí)別數(shù)，可以將兜底分為一級(jí)兜底與分級(jí)兜底。一級(jí)兜底是指某一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)兜底的責(zé)任，其上級(jí)和下級(jí)政府不參與其中，這樣的兜底往往發(fā)生在規(guī)模較小、影響范圍較窄的社會(huì)沖突管理中。一級(jí)兜底在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突管理中發(fā)生較多。分級(jí)兜底是指由多級(jí)政府組織來(lái)承擔(dān)兜底責(zé)任，不同級(jí)別政府、部門的兜底的形式或項(xiàng)目可能一樣，也可能不一樣，這樣的兜底一般發(fā)生在規(guī)模較大、影響范圍較廣的社會(huì)沖突管理中。分級(jí)兜底在縣域范圍內(nèi)發(fā)生較多，典型的如縣域群體性事件，一般由縣級(jí)政府及相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織分別兜底。

（二）“政府兜底”的表現(xiàn)

“政府兜底”的表現(xiàn)是指政府在哪些方面的農(nóng)村社會(huì)沖突中進(jìn)行兜底管理。在農(nóng)村社會(huì)沖突中，并不是所有沖突都需要政府兜底管理，有些沖突農(nóng)村內(nèi)部能夠自主解決，有些沖突政府出面調(diào)解亦可以很好地化解，但有些沖突則極易發(fā)展到需要政府兜底的程度，政府的“兜底”也就多表現(xiàn)在對(duì)這些沖突的管理中。

1、農(nóng)民與企事業(yè)、自治單位的沖突。在農(nóng)村，事業(yè)單位主要包括鄉(xiāng)村中小學(xué)、幼兒園、衛(wèi)生院、診所、農(nóng)技農(nóng)資部門、郵電局、供電站等，企業(yè)主要是指鄉(xiāng)村兩級(jí)所辦的集體企業(yè)，自治單位包括村委會(huì)、社區(qū)組織等。這些單位組織并不是政府部門，或者說(shuō)已經(jīng)脫離了政府部門，集體企業(yè)是自負(fù)盈虧的單位，事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等，它們參與社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，宗旨是為社會(huì)服務(wù)，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)，而自治單位則是農(nóng)民的自治組織，由具有選舉權(quán)利的農(nóng)民選舉產(chǎn)生。這些單位組織雖然不是政府部門，但有個(gè)共同點(diǎn)，即具有公共性。由于其公共性質(zhì)，在農(nóng)民的眼里就是政府部門，當(dāng)農(nóng)民與它們發(fā)生沖突時(shí)，更容易將沖突鬧到政府去，要求政府解決，而政府則對(duì)該沖突介入的責(zé)任更大。這些沖突中，需要政府兜底管理的主要有以下幾種：（1）中小學(xué)、幼兒園出現(xiàn)傷亡事故，該類事故的發(fā)生原因既可能是學(xué)生之間的打架、斗毆，也可能是因?yàn)閷W(xué)生在校期間發(fā)生的偶然性事故（如游泳溺水身亡），還可能是上課意外死亡（如體育課休克死亡）等，近年引起關(guān)注較多的是農(nóng)村校車事故。（2）農(nóng)民在鄉(xiāng)村醫(yī)院、診所就醫(yī)發(fā)生的醫(yī)療事故，該類事故容易引發(fā)常見(jiàn)的“醫(yī)鬧”現(xiàn)象。（3）農(nóng)民與村委會(huì)（社區(qū)）、村干部的沖突，這類事情發(fā)生一般是由于村委會(huì)、村干部對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵犯，或沒(méi)有利益沒(méi)有滿足，或公平觀念、常識(shí)性正義平衡感被打破引起后者的不滿，并被村莊政治斗爭(zhēng)所利用和組織而引發(fā)劇烈的沖突，較為典型的是“烏坎事件”。其他的沖突還有如出現(xiàn)普遍的“假種子”、“假農(nóng)藥”事件而引發(fā)群體沖突，農(nóng)民觸電身亡與供電部門的沖突，農(nóng)民對(duì)集體企業(yè)污染、待遇、工傷賠付等不滿而引發(fā)個(gè)體或群體沖突，等等。

2、出現(xiàn)傷亡的民事治安糾紛。如果說(shuō)上述農(nóng)民與企事業(yè)、自治單位等主體的沖突還具有一定公共性，在農(nóng)民的觀念中還與政府有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，那么完全民事主體的沖突也需要政府兜底則有些匪夷所思，但事實(shí)上政府對(duì)這類沖突的兜底管理是相當(dāng)驚人的。這類沖突一般有以下幾種情況：（1）民事糾紛造成傷亡事故或是群體性對(duì)抗，如打架斗毆致傷或意外死亡，或由于個(gè)體民事沖突引發(fā)不同村落、宗族的群體性對(duì)抗。（2）農(nóng)民之間發(fā)生口角，一方以自殺為手段或氣急自殺而造成身亡，雙方家庭親屬、家族之間產(chǎn)生劇烈沖突，政府介入沖突管理。這類沖突在農(nóng)村時(shí)有發(fā)生。（3）農(nóng)民意外落水身亡，由此導(dǎo)致落水身亡者親屬與水面所有者或管理者的沖突，在農(nóng)村常常發(fā)生釣魚(yú)、游泳、戲水或不慎掉入水中時(shí)溺水身亡的事故。本來(lái)這類事故是自身緣故，既與水面所有者、管理者無(wú)關(guān)，更與政府無(wú)關(guān)，但由于身亡者親屬找水面管理者或所有者要說(shuō)法、要賠償，從而引起雙方的爭(zhēng)執(zhí)和沖突，政府介入沖突管理。（4）征地拆遷中農(nóng)戶與開(kāi)發(fā)商、拆遷公司的沖突。最近屢屢報(bào)道農(nóng)戶因阻止征地開(kāi)發(fā)而被開(kāi)發(fā)商、拆遷公司的推土機(jī)、膠輪壓路機(jī)碾死的事件。據(jù)筆者調(diào)查，這些事故中受害方一般都會(huì)把沖突引向政府，最終成為與政府的沖突，[11]地方政府在沖突管理中進(jìn)行兜底。

3、出現(xiàn)傷亡的交通等意外事故。按照規(guī)定和慣例，交通事故的處理單位一般是交通部門，地方黨委政府只是協(xié)助處理。但是在調(diào)研時(shí)，我們聽(tīng)說(shuō)案例1中的劉某在交通事故中死亡，而交警部門居然沒(méi)有出場(chǎng)，就非常詫異。后來(lái)專門去交警大隊(duì)調(diào)研，事故科的陳科長(zhǎng)接受了我們的訪談，他說(shuō)：“去了也沒(méi)用，交通事故雙方都不會(huì)認(rèn)可交警大隊(duì)的事故認(rèn)定?，F(xiàn)在事故科已經(jīng)無(wú)事可做了，出了交通事故，人們直接找黨委政府?！庇捎趯?duì)交警部門的不信任，以及依法依規(guī)得不到所希望的賠償，農(nóng)村的交通事故的處理都成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣政法委的事情，交警大隊(duì)只是配合做些鑒定等技術(shù)活。在該類沖突中，由于沖突雙方都不妥協(xié)，且傷亡方鬧得厲害，地方政府常常通過(guò)進(jìn)行兜底管理而使沖突平息。

4、上訪與群體性事件。根據(jù)憲法第41條所規(guī)定，上訪是我國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是農(nóng)民尋求諸多糾紛解決、訴求表達(dá)方式的一種。當(dāng)?shù)胤秸头ㄔ弘y以滿足農(nóng)民的申訴要求，同時(shí)又沒(méi)有其他關(guān)系可以擺平時(shí)，那些最執(zhí)拗人就采取多種上訪的方式，如纏訪、鬧訪、越級(jí)訪和進(jìn)京訪等。纏訪是指訪民不斷糾纏地方黨政、部門領(lǐng)導(dǎo)，要求其解決問(wèn)題、滿足訴求，干擾領(lǐng)導(dǎo)做其他事情，使得領(lǐng)導(dǎo)煩不勝煩，極可能給點(diǎn)好處了事，在本身就是為了謀利而上訪的個(gè)案中更是如此[12]。鬧訪是指訴求人通過(guò)在黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)體或群體性鬧事的方式要求解決問(wèn)題。越級(jí)訪和進(jìn)京訪是指農(nóng)民在下級(jí)政府無(wú)法滿足其要求、解決其問(wèn)題時(shí)，越級(jí)到更高層政府或中央政府反映問(wèn)題。在信訪“一票否決制”和維穩(wěn)壓力型體制下，為了消除地方的不穩(wěn)定因素和上訪事件（尤其是越級(jí)訪和進(jìn)京訪），地方政府容易采取“用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”方式息訪。在政府兜底管理的上訪類型中，涉法涉訴上訪比較典型。據(jù)調(diào)查，大部分涉法涉訴訪民是因?yàn)閷?duì)法院的終審判決不服但又不符合再審條件，從而逐級(jí)上訪至進(jìn)京上訪。不少案件在法律上已經(jīng)終結(jié)。地方法院沒(méi)有法律上的過(guò)錯(cuò)，而與民事案件原本沒(méi)有關(guān)系的地方政府更沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。只是因?yàn)樯显L，地方政府才不得不卷入民事糾紛的協(xié)調(diào)，不得不與訪民協(xié)商談判，[13]并可能為了終結(jié)上訪而進(jìn)行兜底管理。另有特定職業(yè)群體[14]如退伍軍人、民辦教師、老村干部、老赤腳醫(yī)生、政府分流人員、下崗人員等的上訪、靜坐和游行，其抗?fàn)幒驮V求的緣由亦本與地方政府的過(guò)錯(cuò)無(wú)關(guān)，但其抗?fàn)幮袨閰s成為地方政府維穩(wěn)的重要內(nèi)容，一般需要對(duì)他們創(chuàng)設(shè)特殊的政策、待遇及對(duì)領(lǐng)頭人進(jìn)行“收買”等措施給予兜底管理。

在農(nóng)村較為激烈的群體性事件的社會(huì)沖突中，地方政府的兜底管理體現(xiàn)得更明顯、更淋漓盡致。據(jù)筆者調(diào)查，農(nóng)村許多群體性事件在發(fā)生之初并不是針對(duì)地方政府，而可能原本是民事沖突（如兩個(gè)宗族之間的沖突，買方跟商家的矛盾），只是由于政府在介入沖突管理時(shí)方式方法不對(duì)（如出警不慎、言語(yǔ)不當(dāng)?shù)龋?，或沖突雙方對(duì)政府的調(diào)解決定不服而引發(fā)與政府的沖突，并且與原始沖突無(wú)關(guān)的人等也加入進(jìn)來(lái)“泄憤”[15]。在這類涉及面廣、影響巨大的群體性事件中，政府可能傾向于通過(guò)兜底管理盡快平息事態(tài)、安撫民眾、消解輿論壓力。

（三）政府兜底”的形式

“政府兜底”的形式是指政府以什么樣的方式、動(dòng)用什么樣的資源對(duì)農(nóng)村社會(huì)沖突進(jìn)行兜底管理。據(jù)筆者調(diào)查，政府兜底的形式一般有三種，一是利益兜底，二是政策兜底，三是政治兜底。根據(jù)不同沖突的性質(zhì)、規(guī)模和訴求的差異，政府采取不同的兜底形式，有的是用一種形式兜底解決問(wèn)題，有的則需要綜合三種兜底形式才能徹底平息沖突。例如在“甕安事件”中，政府就采用了綜合兜底的形式：教育部門的捐助、死者所在鄉(xiāng)政府為其家庭提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和糧食補(bǔ)助，給予家中老人低保待遇，以及答應(yīng)為其兄提供大學(xué)期間的貧困生資助等。[16]

1、利益兜底。根據(jù)不同沖突性質(zhì)或沖突方的要求，直接支付沖突方一定的金錢或物質(zhì)補(bǔ)助。在上面羅列的7個(gè)案例中，政府在兜底管理中都不同程度地給予了沖突方一定的金錢補(bǔ)助，一般是以“撫恤”、“救助”、“撫慰”、“補(bǔ)助”的名義進(jìn)行的。這些名義和話語(yǔ)，既符合民眾對(duì)政府的“道義”要求，也符合社會(huì)主義國(guó)家和政府“為人民服務(wù)”、滿足困難群眾需求的意識(shí)形態(tài)理念。[17]在勸訪、息訪中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣民政局會(huì)以“大病救助”、“特困補(bǔ)助”的名義給予訪民利益，以使對(duì)方息訪。當(dāng)然也有直接給予好處而沒(méi)有任何名義、名分的，譬如在地方政府在接訪的過(guò)程中給訪民住最好的賓館、高檔吃喝免費(fèi)、旅游景點(diǎn)游玩、坐飛機(jī)返回等，并私下許諾其他利益。在解決影響較大的群體性沖突中，政府還會(huì)通過(guò)給予大部分村民好處的方式化解村民對(duì)政府的怨恨情緒，如在“烏坎事件”平息后，2012年4月18日廣東省委副書(shū)記朱明國(guó)視察烏坎工作，就承諾為村民們解決諸多影響生產(chǎn)生活的困難和問(wèn)題。此舉意旨在進(jìn)一步消除村民的反抗情緒，認(rèn)可政府的行為。

2、政策兜底。包括三個(gè)方面，（1）降低門檻或適用條件使其能夠享有一定待遇或政策。[18]在上述所列案例7中給予低保較為典型，原本事主母親并不符合低保要求，但為平息沖突，通過(guò)降低要求將其納入農(nóng)村低保行列。其他如城鎮(zhèn)低保、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、困難補(bǔ)助、糧油補(bǔ)助、種子補(bǔ)助、貧困生補(bǔ)助等皆需調(diào)整相關(guān)規(guī)定才能給予沖突方。[19]另外，突破分?jǐn)?shù)線安排在縣中學(xué)就讀、突破規(guī)定安排就業(yè)或調(diào)動(dòng)工作，以及稅收優(yōu)惠、自主創(chuàng)業(yè)扶助等現(xiàn)象亦不少見(jiàn)。[20]諸如此類的待遇和政策作為鄉(xiāng)村治理農(nóng)民上訪、社會(huì)沖突的手段已普遍存在。（2）創(chuàng)設(shè)一些特殊的政策文本、以“規(guī)范”的形式使某些情境的糾紛當(dāng)事人能夠獲得特定程度和范圍的特殊補(bǔ)助。如不少地方政府出臺(tái)類似《司法救助專項(xiàng)資金管理使用辦法》的規(guī)定，旨在救助涉法涉訴上訪案件中生活困難的當(dāng)事人，其中規(guī)定只要符合條件的困難當(dāng)事人就可以得到最高為5萬(wàn)元的救助款。[21]在筆者調(diào)查的江西安義縣，最近因交通事故的鬧訪事件較為頻繁，亦出臺(tái)相關(guān)資金給付的規(guī)定。在對(duì)待特定職業(yè)群體（如組織化程度較高的退伍軍人）的沖突管理中，政策的創(chuàng)設(shè)和推陳出新就更為頻繁。（3）給予沖突當(dāng)事人或沖突村莊特殊的政策扶助和支持。這主要是對(duì)待那些影響比較大、社會(huì)關(guān)注度比較高的群體性事件的事后沖突管理，既是安撫村民的措施，也是樹(shù)沖突解決典范、新典型的需要。如“甕安事件”、“烏坎事件”?！盀蹩彩录敝?，2012年4月20日廣東省委工作組[22]列出2012年烏坎村基建設(shè)施配套援建項(xiàng)目匯總表，需要修建整改的項(xiàng)目共計(jì)十幾項(xiàng)，涉及自來(lái)水供應(yīng)設(shè)施改建、村道建設(shè)、村居綠化、排污管道修繕、烏坎教師住宿樓等，項(xiàng)目耗資近億。廣東省委決定把烏坎打造成農(nóng)村環(huán)境連片整治示范新亮點(diǎn)，并成立了烏坎村新農(nóng)村建設(shè)及項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請(qǐng)了廣東省知名的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃專家進(jìn)行了高起點(diǎn)、全方位的規(guī)劃。烏坎事件經(jīng)歷群體上訪、官民對(duì)峙、高層介入之后，將以新農(nóng)村建設(shè)的示范村進(jìn)入公眾視野。[23]

3、政治兜底。在政治上作出妥協(xié)，滿足沖突方對(duì)村莊政治的需求。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民借社會(huì)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府的沖突后，通過(guò)不妥協(xié)或把事情鬧大要挾政府解決其他問(wèn)題，解決黨員身份、參選村委會(huì)、任命為村組干部、罷免現(xiàn)在任村干部、恢復(fù)政治名譽(yù)、重新選舉等。這類兜底，在村莊派性政治的社會(huì)沖突表現(xiàn)得較為凸顯。在群體性沖突中，“政治兜底”還包括司法機(jī)關(guān)不追究制造沖突主要人等的法律責(zé)任、追究地方政府相關(guān)主要負(fù)責(zé)人的政治責(zé)任?！盀蹩彩录本褪堑湫偷钠鹪从诖迩f派系政治斗爭(zhēng)，最后因警察和政府的介入不當(dāng)而引發(fā)大規(guī)模群眾與政府的沖突。在該事件中，反對(duì)派提出三項(xiàng)訴求：查清土地買賣情況；查清村委換屆選舉情況；公開(kāi)村務(wù)、財(cái)務(wù)狀況。為了盡快平息事件，于2012年1月15日，在廣東省工作組的提議下，烏坎村成立新的黨總支，反對(duì)派林祖鑾任村黨總支書(shū)記。隨后在2月1日，烏坎村進(jìn)行了村民委員會(huì)選舉，產(chǎn)生出來(lái)的11委會(huì)委員皆為反對(duì)派成員。3月3日，烏坎村第五屆村委會(huì)重新選舉，林祖鑾首輪以6205票高票當(dāng)選村委會(huì)主任，同為反對(duì)派的楊色茂以3609票當(dāng)選副主任。3月4日，烏坎村進(jìn)行村委會(huì)補(bǔ)選，經(jīng)過(guò)補(bǔ)選，反對(duì)派洪銳潮當(dāng)選村委會(huì)副主任，其他反對(duì)派主要成員莊烈宏、張建成、孫文良和陳素莊當(dāng)選村委會(huì)委員。4月20日，汕尾市陸豐紀(jì)委宣布對(duì)烏坎村原黨委、村委共8名成員進(jìn)行“雙規(guī)”，并表示將嚴(yán)肅查處他們的違法亂紀(jì)行為。至此，村莊派性政治斗爭(zhēng)中反對(duì)派完全執(zhí)掌村莊權(quán)力，原村兩委干部下臺(tái)并受到懲罰,反對(duì)派及其背后的村民的反對(duì)浪潮退潮。

三、“政府兜底”的路徑

“政府兜底”的路徑是指農(nóng)村社會(huì)沖突如何一步步地發(fā)展到需要政府兜底管理的階段，期間經(jīng)過(guò)了哪些重要的步驟和階段。通過(guò)對(duì)兜底路徑的條分縷析，可以很清楚地看到兜底管理的發(fā)展脈絡(luò)及其邏輯。一般來(lái)說(shuō)，政府兜底管理都要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)步驟：社會(huì)沖突——二階沖突——農(nóng)民鬧大——兜底管理。

（一）社會(huì)沖突階段

社會(huì)民事主體之間的糾紛和沖突最終要成為政府兜底管理的沖突，必須首先滿足一個(gè)條件，即能夠成為政府的政策問(wèn)題。要達(dá)到這個(gè)目的，就必須將個(gè)體性的沖突問(wèn)題化為政府要立馬介入、著手解決的公共問(wèn)題。在社會(huì)生產(chǎn)、生活和交往中，有著各式各樣的摩擦、矛盾和沖突，但并不是所有的沖突都會(huì)引起政府的注意，被納入政府的政策議程。政府的制度理性是有限的，它不可能感知、了解和解決所有的社會(huì)問(wèn)題，只有少數(shù)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入它的視野，其中又只有更少的問(wèn)題它會(huì)著手解決。同時(shí)，政府的資源也是稀缺的，它只有用在最緊要、最重大的事情上，而不會(huì)浪費(fèi)在細(xì)小瑣碎的問(wèn)題上。因此，大部分社會(huì)沖突會(huì)被政府設(shè)置的機(jī)制所過(guò)濾，進(jìn)入不了政府的法眼，少之又少的社會(huì)沖突會(huì)成為“幸運(yùn)兒”。要使政府介入并著手解決社會(huì)沖突，社會(huì)沖突就得滿足以下條件：讓政府感知到不得不去面對(duì)和處理，否則沖突就會(huì)擴(kuò)大和蔓延，孳生更大的穩(wěn)定隱患；若不盡快著手解決，給個(gè)說(shuō)法，就可能陷入輿論漩渦，處于極度被動(dòng)狀態(tài)，甚至?xí)鹕霞?jí)政府的注意。

滿足上述條件的社會(huì)沖突有以下幾種，一是社會(huì)沖突中出現(xiàn)了死亡和重大財(cái)產(chǎn)損失，尤其是交通事故出現(xiàn)死亡、民事紛爭(zhēng)中出現(xiàn)自殺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)高度警覺(jué)，一般都會(huì)主動(dòng)出擊以穩(wěn)定局勢(shì)和控制事態(tài)，再著手處理，表現(xiàn)出較高的應(yīng)急水平。在筆者調(diào)研中，石鼻鎮(zhèn)政法委劉書(shū)記說(shuō)，“現(xiàn)在只要聽(tīng)說(shuō)本鎮(zhèn)出了交通事故，或者出現(xiàn)了死人的事情，我就會(huì)做好心理準(zhǔn)備，吃頓好飯，好好睡一覺(jué)，因?yàn)槲抑?，第二天肯定沒(méi)時(shí)間吃飯休息，要與鬧訪的人耗一整天。發(fā)生事故后的第一天，死傷方肯定會(huì)動(dòng)員全家族到縣里鎮(zhèn)里鬧訪，而且情緒激烈、要求高，很難輕易接受調(diào)解方案?！盵24]二是沖突一方或雙方主動(dòng)找到黨委政府，尤其是數(shù)十上百人的群體擠占政府大院，面對(duì)成規(guī)模性的群眾和群情激憤的情緒，政府必然會(huì)出面安撫并提升自己的議事日程。三是在有死亡的民事沖突中，沖突一方挾尸游街或找政府“伸冤”，面對(duì)“生死為大”、“人命關(guān)天”的局面，政府一般會(huì)緊急處理，否則會(huì)造成不良影響或使事態(tài)擴(kuò)大。

（二）二階沖突階段

“二階沖突”是指沖突各方于干預(yù)沖突的第三方之間圍繞干預(yù)的方式、結(jié)果而產(chǎn)生的新一級(jí)的沖突，它是由原沖突各方之間的沖突轉(zhuǎn)向于第三方的沖突，是沖突升級(jí)和擴(kuò)散的一種形式。[25]農(nóng)村社會(huì)沖突在成為政府的政策議程、進(jìn)入政府干預(yù)階段之后，可能會(huì)由于沖突各方對(duì)政府干預(yù)的方式不滿，如出警、出言不慎，或該作為時(shí)不作為，或作為不當(dāng)，也可能對(duì)政府干預(yù)的結(jié)果不滿，即處理意見(jiàn)不滿意、沒(méi)有滿足自身的訴求，或認(rèn)為不公正、有偏袒而對(duì)政府產(chǎn)生不信任感、生發(fā)逆向情緒，等等，從而使得沖突一方或各方的抗?fàn)幟^轉(zhuǎn)向政府。二階沖突改變了原有沖突的性質(zhì)：它將民事糾紛、社會(huì)沖突變成了官民糾紛、干群矛盾和黨群沖突，將治安事件、法律案件轉(zhuǎn)化為政治事件，使得事件的責(zé)任由沖突方負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橛牲h委政府來(lái)承擔(dān)。政府成為責(zé)任方后，就不再是可以置身事外的干預(yù)方、調(diào)解者，也就是說(shuō)沖突不再僅僅是政府“要管的事”，而政府必須為事件的最終解決擔(dān)負(fù)責(zé)任，否則就要承擔(dān)政治責(zé)任。社會(huì)沖突變換為二階沖突是政府進(jìn)行兜底管理的前提，沒(méi)有這個(gè)前提，政府的兜底管理也就不存在。在接受筆者訪談時(shí)，安義縣石鼻鎮(zhèn)分管政法的書(shū)記對(duì)此頗有感慨地說(shuō)，“為什么法律上的事情，卻要我來(lái)處理？這是什么樣的法治社會(huì)？”他最近三年處理了十幾起重大的群體性涉法涉訴鬧訪事件，這些都經(jīng)由了一個(gè)社會(huì)沖突向二階沖突轉(zhuǎn)變的過(guò)程，成為他具體“領(lǐng)銜”負(fù)責(zé)的政治事件，最后都不同程度地進(jìn)行了兜底管理。

（三）農(nóng)民鬧大階段

當(dāng)民事、法律事件成為政治事件、社會(huì)沖突成為二階沖突之后，社會(huì)沖突就轉(zhuǎn)變?yōu)闆_突方（一方或各方，下同）與政府的博弈，沖突方要求政府負(fù)起責(zé)任來(lái)公正、公平地處理事件以滿足自己的訴求。沖突方要達(dá)到自己的目的，就得動(dòng)員一切可以動(dòng)員的資源、媒介和力量向政府施壓，使得政府感受到壓力后在事件的處理中傾向于自己，從而滿足自己的要求。而作為博弈另一方的政府也在動(dòng)員各種資源，如整合體制資源（不同部門人員組成專門工作組、積聚各部門的資源）將該沖突作為“中心工作”、“火線工作”來(lái)做，并通過(guò)與沖突方有關(guān)系的體制內(nèi)人員做沖突方的工作，以迫使沖突方接受政府提出的解決沖突的方案，最終平息事態(tài)。相對(duì)于政府而言，農(nóng)民可資利用的資源和媒介則少之又少，如他們沒(méi)有體制內(nèi)資源，沒(méi)有強(qiáng)有力的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也沒(méi)有相應(yīng)的訴求表達(dá)的知識(shí)。他們要達(dá)到自己的目的就得在訴求表達(dá)的方式、手段上下功夫，即將二階沖突不斷鬧大。

據(jù)調(diào)查，在這些沖突中，農(nóng)民鬧大的方式氛圍群體性鬧大和個(gè)體性鬧大。群體性鬧大一般包括（要挾）群體訪、群體圍攻政府機(jī)關(guān)、游行示威、挾尸圍攻縣委大院、破壞公共設(shè)施、群體性纏訪鬧訪等，個(gè)體性鬧大主要有越級(jí)訪、京城訪、纏訪鬧訪、自焚、自虐、跳樓秀、跳橋秀以及訴諸媒體網(wǎng)絡(luò)等。兩種鬧大方式并非截然分開(kāi)，在有的沖突中會(huì)交織使用。農(nóng)民鬧大（或威脅鬧大）要達(dá)到以下目標(biāo)：一是引起上級(jí)政府（含中央政府）的注意和重視，通過(guò)上級(jí)政府施壓，使地方政府感受壓力而力求解決問(wèn)題、滿足沖突方的要求；二是引起媒體和群眾的注意，制造輿論氛圍，使地方政府陷入輿論漩渦，地方政府為了平息輿論、安撫民眾情緒、轉(zhuǎn)移輿論注意力而下力解決問(wèn)題；三是使地方政府自覺(jué)感受到再不盡早、盡快解決問(wèn)題，就會(huì)引起上級(jí)政府和輿論的關(guān)注，屆時(shí)自己的政治壓力就更大。農(nóng)民通過(guò)鬧大而使二階沖突的政治性更強(qiáng)，也就是說(shuō)，農(nóng)民不斷鬧大，地方政府所感受到的政治壓力就更大，在壓力型維穩(wěn)和信訪一票否決制下，地方政府就不能再對(duì)沖突事件進(jìn)行拖延、敷衍甚或依法辦事，而是要盡快解決。

（四）兜底管理階段

在二階沖突中，與政府博弈的不是一方，而是雙方或多方。沖突方都不滿意政府的處理結(jié)果而無(wú)法達(dá)成妥協(xié)，各方都希望通過(guò)鬧大尤其是沖突傷亡方為了達(dá)到自己的目的而不斷通過(guò)鬧大來(lái)給政府施壓。在這個(gè)時(shí)候，如果政府傾向于某一方而向另一方施壓要求其接受對(duì)方提出的要求，則該方不僅不會(huì)同意，反而可能會(huì)通過(guò)鬧大轉(zhuǎn)而給政府帶來(lái)新的政治壓力。因此，只要沖突各方不同意政府提出的協(xié)調(diào)方案，在當(dāng)前體制下，政府就要面臨來(lái)自各方制造的政治壓力。于是，在無(wú)其他資源可資利用的情況下，政府就可能做出兜底管理的決定，通過(guò)兜底來(lái)使雙方都接受某政府的決定，換取他們對(duì)現(xiàn)有秩序的接受，恢復(fù)社會(huì)秩序，進(jìn)而解除政治壓力。上述7個(gè)案例，沖突傷亡方要求對(duì)方賠償某個(gè)數(shù)額，但對(duì)方不同意賠償或沒(méi)有能力賠償該數(shù)額，從而使雙方?jīng)_突化解陷入僵局。沖突傷亡方便通過(guò)鬧大的形式給政府施壓，要求其解決賠償問(wèn)題，政府無(wú)奈之下只能通過(guò)兜底部分賠償數(shù)額，沖突對(duì)方愿意（或有能力）賠償一部分，加起來(lái)達(dá)到?jīng)_突傷亡方的賠償要求，才使雙方達(dá)成協(xié)議，雙方的沖突和二階沖突始得以化解，懸在政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”方才消失。

四、“政府兜底”的邏輯

“政府兜底”的邏輯要闡發(fā)的是政府為什么在社會(huì)沖突管理中要兜底，或者說(shuō)為什么會(huì)采用兜底的方式而不是其他方式解決沖突。根據(jù)公共選擇理論，政府及其官員也具有自身的利益目標(biāo)，在交易過(guò)程中同樣追求自身利益的最大化。[1]因此，在現(xiàn)有制度和社會(huì)環(huán)境的總體約束條件下，“兜底”在某種意義上是政府及其官員的理性選擇，是其不得不做出的“最優(yōu)”行為舉措。

（一）消解維穩(wěn)維權(quán)政治壓力的需要：盡快平息事態(tài)是最大的政治

“穩(wěn)定壓倒一切”，尤其是當(dāng)前我國(guó)正處于歷史發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，進(jìn)入改革的深水區(qū)，同時(shí)又處于社會(huì)矛盾凸顯期，保持政治社會(huì)基本穩(wěn)定是抓住戰(zhàn)略機(jī)遇和解決社會(huì)矛盾的重要前提和基礎(chǔ)，因此穩(wěn)定問(wèn)題擺在了越來(lái)越重要的位置，甚至出現(xiàn)了某些學(xué)者所說(shuō)的“不穩(wěn)定幻象”[2]。從中央到地方到基層各級(jí)黨委政府都把穩(wěn)定問(wèn)題作為自己的中心工作，“息訪維穩(wěn)”甚至成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)唯一的、首要的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“信訪治理”來(lái)達(dá)成鄉(xiāng)村社會(huì)的治理目標(biāo)[3]。在這種情勢(shì)下，從中央到地方一級(jí)級(jí)地形成了“信訪一票否決制”和維穩(wěn)壓力型體制，每一級(jí)政府都有來(lái)自上一級(jí)政府的信訪“一票考核”和維穩(wěn)壓力，中央政府承受全國(guó)的信訪維穩(wěn)壓力，但所有政府的壓力都可以通過(guò)“批轉(zhuǎn)信訪案件”和“信訪維穩(wěn)目標(biāo)責(zé)任制”轉(zhuǎn)嫁到基層政府，因此基層政府的信訪維穩(wěn)壓力最大。

因此，在信訪維穩(wěn)上，每一級(jí)政府都不希望出現(xiàn)差池，都不希望自己的管轄領(lǐng)地內(nèi)出現(xiàn)信訪維穩(wěn)問(wèn)題，不希望有把柄、污點(diǎn)被上一級(jí)政府抓住，從而都希望保持穩(wěn)定、控制信訪和社會(huì)沖突，而一旦出現(xiàn)信訪維穩(wěn)問(wèn)題，都希望在第一時(shí)間內(nèi)解決，盡量不造成廣泛地社會(huì)影響，更不希望上一級(jí)政府知曉和問(wèn)責(zé)，且越是更高層級(jí)政府問(wèn)責(zé)，下一級(jí)政府要承擔(dān)的政治責(zé)任就越大。然而，如果在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了信訪維穩(wěn)問(wèn)題，其影響擴(kuò)大到縣一級(jí)，那么若再擴(kuò)大則縣一級(jí)也要成為上一級(jí)政府問(wèn)責(zé)的對(duì)象，此時(shí)縣一級(jí)就會(huì)與縣鎮(zhèn)“共謀”，共同盡快、盡早地平息事件；若不慎還擴(kuò)大到了市一級(jí)，那么市一級(jí)的心態(tài)與縣一級(jí)相通，亦不希望繼續(xù)擴(kuò)大，遂會(huì)與縣鄉(xiāng)“共謀”控制事態(tài)；到省一級(jí)邏輯相通，都希望在本級(jí)政府之內(nèi)解決問(wèn)題。在這樣一個(gè)都希望事態(tài)不擴(kuò)大、尤其是不往上一級(jí)政府?dāng)U散的維穩(wěn)體制下，每一級(jí)政府都希望下級(jí)政府盡快、盡早地解決問(wèn)題，只要解決問(wèn)題就萬(wàn)事大吉，因此每級(jí)政府都可能走“只要結(jié)果，不問(wèn)手段”的策略主義、機(jī)會(huì)主義政治路線。尤其是在處理對(duì)地方政治社會(huì)穩(wěn)定沖擊較大的群體性沖突時(shí)，為了盡快、盡早地恢復(fù)社會(huì)秩序，重塑穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境氛圍，這種策略主義、機(jī)會(huì)主義的路線更容易運(yùn)用，這便是“政府兜底”的制度情境和制度邏輯。筆者在對(duì)安義縣鄉(xiāng)分管政法的領(lǐng)導(dǎo)訪談時(shí)，他們提到政府兜底時(shí)常常掛在嘴邊的是“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更大方”，意思是只要事情鬧到需要市縣主要領(lǐng)導(dǎo)（如市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、縣委書(shū)記等）出面調(diào)解時(shí)，市縣主要領(lǐng)導(dǎo)更傾向于兜底解決，而且開(kāi)的口子更大，因?yàn)椤胺凑X又不是他們出”，即市縣領(lǐng)導(dǎo)出面只是表態(tài)，兜底的還是下一級(jí)政府。而且，事情越快解決越好，以免自己陷入沖突的泥淖難以脫身。只要事情快速、圓滿地解決，市縣主要領(lǐng)導(dǎo)的工作就完成了，就可以向他們的組織和領(lǐng)導(dǎo)邀功懸賞（交差）了。

上面講的是政府維穩(wěn)政治，還有一個(gè)層面的是新聞媒體（含網(wǎng)絡(luò)，下同）的維權(quán)政治。當(dāng)前我國(guó)的新聞媒體正呈現(xiàn)出一個(gè)“官媒去政治化，商媒政治化”的一體趨勢(shì)，即傳統(tǒng)官方主流媒體開(kāi)始傾向于更多指摘地方政府的過(guò)失，而不是對(duì)地方政府護(hù)短，立場(chǎng)越來(lái)越多地站在民眾一邊，這是一個(gè)去政治化的過(guò)程；而正在興起的商業(yè)媒體則吸收了西方法律、權(quán)利和憲政的理念，也站在民眾的立場(chǎng)更多的批評(píng)地方政府，這是一個(gè)政治化的過(guò)程。[4]這兩個(gè)過(guò)程使得不同性質(zhì)新聞媒體的立場(chǎng)和意識(shí)形態(tài)出現(xiàn)合流之勢(shì)，地方政府越來(lái)越難以控制新聞媒體，更難以動(dòng)員新聞媒體的資源為其所用。因此，只要新聞媒體對(duì)社會(huì)沖突事件一報(bào)道，就會(huì)一邊倒地使地方政府陷入輿論漩渦，處于被動(dòng)地步。地方政府就要緊急公關(guān)、滅火。新聞媒體站在民眾立場(chǎng)所使用的是法律、權(quán)利和抗?fàn)幍脑捳Z(yǔ)，而政府則被塑造成踐踏法律、侵犯權(quán)利和壓榨民眾的惡魔。事情拖得越久，對(duì)自己越不利。因此，政府要公關(guān)滅火首要的是要迅速地扭轉(zhuǎn)自己的形象，即滿足農(nóng)民的要求。對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，只要滿足了他們的要求，他們就不再鬧了，該事件也就沒(méi)有新聞價(jià)值了。對(duì)新聞媒體來(lái)講，只要是滿足農(nóng)民的要求（無(wú)論怎么滿足，滿足什么樣的要求），都意味著政府在政治、權(quán)利、自由、產(chǎn)權(quán)等上對(duì)農(nóng)民妥協(xié)，是對(duì)法律和農(nóng)民權(quán)利的尊重，是進(jìn)步的表現(xiàn)。所以，一旦事情平息，媒體對(duì)該事件的關(guān)注就會(huì)嘎然而止，即便關(guān)注也是積極正面的報(bào)道（如“烏坎事件”之后，烏坎村民選舉被宣傳為基層民主的典范）。因此，政府為了盡早走出輿論漩渦，不使影響進(jìn)一步擴(kuò)散，就得迅速平息事件，而最有效、最快捷的手段是“兜底”。

綜上所述，政府通過(guò)“兜底”管理社會(huì)沖突，而非循序漸進(jìn)、依法辦事，是為了迅速解決問(wèn)題，其壓力則來(lái)自于上級(jí)政府的維穩(wěn)政治和新聞媒體的維權(quán)政治。盡快平息事態(tài)是最大的政治。上級(jí)政府要求地方政府迅速解決，新聞?shì)浾撘惨蟮胤秸M快給出友好姿態(tài)。上級(jí)政府和新聞媒體關(guān)注的都只是“解決問(wèn)題”本身，而不是按照“什么方式”解決問(wèn)題。如果地方政府按照常規(guī)方式解決，如依法辦事或盡量做思想政治工作，則會(huì)耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，上級(jí)政府和新聞媒體都等不及，只能是“特事特辦”即“花錢消災(zāi)”、“給封口費(fèi)”、“給錢打發(fā)走人”、讓農(nóng)民“拿錢走人”或滿足農(nóng)民其他訴求，才可以在盡可能短的時(shí)間內(nèi)解決問(wèn)題。假若政府兜底管理中還有“政治兜底”（如民主選舉、問(wèn)責(zé)干部、廢除“惡”法、頒布“良”法等），則更可能得到新聞媒體的歡呼。

（二）節(jié)省行政資源的考慮：政府理性人的算計(jì)

政府官員是具有理性的“經(jīng)濟(jì)人”，不會(huì)因?yàn)樵谡晤I(lǐng)域中就從自私自利的利己者轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠊珶o(wú)私的利他者，他們也具有追求自身利益的動(dòng)機(jī)和愿望，在進(jìn)行行為選擇之前也要對(duì)成本與收益進(jìn)行核算。并且，政府的各類資源都是有限的，并且越是底層政府，它能調(diào)動(dòng)的資源越少。因此，理性的政府會(huì)將“好鋼用在刀刃上”，集中資源辦“大事”、辦“重要的大事”，不會(huì)將資源浪費(fèi)在“小事情”上，或消耗在“不重要的大事情”上。對(duì)于政府而言，處理農(nóng)村社會(huì)沖突，尤其是劇烈地群體性沖突是“大事”，但不是“重要的大事”——重要的大事必須凸顯本級(jí)政府及其主要官員的政績(jī)。因此，在管理農(nóng)村社會(huì)沖突時(shí)應(yīng)秉著盡量節(jié)省資源的原則，而不是任由有限的資源無(wú)限消耗。要節(jié)省資源，就得“快刀斬亂麻”，從速?gòu)目斓亟鉀Q沖突問(wèn)題，而“兜底”是個(gè)不錯(cuò)的選擇。政府兜底雖然要“無(wú)辜”地消耗政府一定的資源，但至少在以下幾個(gè)方面節(jié)省了行政資源：

（1）物質(zhì)資源。政府在管理社會(huì)沖突中，要花費(fèi)金錢和消耗其他的物質(zhì)資源。譬如在接訪、截訪需要花費(fèi)政府大量的經(jīng)費(fèi)，若有一例到京城上訪的案例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就得派個(gè)兩三個(gè)人到京城接訪，期間的吃住路費(fèi)就得花費(fèi)好幾千，在京城停留得越久，花費(fèi)越高；如果在京城請(qǐng)“黑保安”幫忙還得另外預(yù)算。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“綜治信訪維穩(wěn)中心”負(fù)責(zé)人介紹，一般一次京城接訪最少要花費(fèi)上萬(wàn)元，多則數(shù)萬(wàn)。到其他層級(jí)政府接訪亦需要一定的花費(fèi)。而如果給予上訪人一個(gè)或幾個(gè)農(nóng)村低保為安撫，則一年只需花費(fèi)幾百上千元，兩相比較，基層政府何故不兜底呢。而在劇烈的群體性沖突中，拖延的時(shí)間越長(zhǎng)，群體性的破壞力就越大，政府和社會(huì)的公共設(shè)施和財(cái)產(chǎn)就可能破壞更大。據(jù)筆者調(diào)查，到政府群體鬧訪的人多半還得賴在政府吃喝，時(shí)間耗得越久，這筆開(kāi)銷就越大。因此，政府兜底能夠減少破壞、節(jié)省資源。

（2）人力資源。根據(jù)縣鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)，政府在遇到群體性沖突時(shí)一般會(huì)調(diào)動(dòng)體制內(nèi)的力量成立處理專班或領(lǐng)導(dǎo)小組，它一般由不同部門抽調(diào)的主職領(lǐng)導(dǎo)或分管副職領(lǐng)導(dǎo)，如在鄉(xiāng)村醫(yī)鬧中，小組成員會(huì)涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、分管政法書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院長(zhǎng)、綜治辦主任和縣衛(wèi)生局副局長(zhǎng)、公安局副局長(zhǎng)等，若事情鬧得更大，則縣政法委書(shū)記或縣委副書(shū)記也列入其中；若是教育線上的沖突，則教育局長(zhǎng)、分管教育的副縣長(zhǎng)列入其中。這些不同部門的成員都有各自職務(wù)內(nèi)的專門事務(wù)，被抽調(diào)過(guò)來(lái)實(shí)質(zhì)上是對(duì)人力資源的巨大消耗。處理時(shí)間拖得越長(zhǎng)，人力資源的消耗就越大，他們的專門事務(wù)荒廢得就越多。如若通過(guò)兜底在短時(shí)間解決問(wèn)題，則會(huì)節(jié)省大量人力資源，解放一大批人，釋放一大堆事務(wù)。

（3）主要領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間、精力、注意力等資源。無(wú)論是政府主要領(lǐng)導(dǎo)，還是部門的主要負(fù)責(zé)人，他們的時(shí)間、精力和注意力都是稀缺資源，更應(yīng)該用在政府或部門最緊要、最重要的事情上。尤其是在我國(guó)還很大程度上具有人治色彩的政府（部門）中，主要領(lǐng)導(dǎo)不僅擁有絕對(duì)的權(quán)力，還能決定政府的發(fā)展方向和前景，因此他們的時(shí)間、精力和注意力就更加寶貴，更不應(yīng)該浪費(fèi)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代，各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間、精力和注意力都被認(rèn)為應(yīng)該放在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，用在招商引資上，用在征地拆遷上，用在向上跑資源、跑項(xiàng)目、跑政策上，等等。而農(nóng)村社會(huì)沖突卻可能拖主要領(lǐng)導(dǎo)的后腿：不僅較為激烈的群體性沖突需要主要領(lǐng)導(dǎo)出面安撫、協(xié)商和處理，由此消耗了他們的時(shí)間和精力，轉(zhuǎn)移了他們的注意力，而且像一些個(gè)體性的纏訪、鬧訪和謀利訪也都是直接找政府（部門）的主要領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為只有主要領(lǐng)導(dǎo)的講話、簽字和表態(tài)才算數(shù)。這樣，本來(lái)隱身被管理者背后的主要領(lǐng)導(dǎo)就成了與被管理者直接面對(duì)面的“街頭官僚”[5]，使其深陷繁瑣的具體事務(wù)中而難以抽身。事件拖得越長(zhǎng)、領(lǐng)導(dǎo)被纏得越久，主要領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間、精力和注意力就消耗得越大，就越無(wú)法去做更大、更重要的事情，與其如此“耗著”損失，還不如兜底解決問(wèn)題。問(wèn)題解決了，主要領(lǐng)導(dǎo)才能抽身去干更重要的事情。在接受訪談時(shí)，一位經(jīng)常纏訪的農(nóng)民介紹經(jīng)驗(yàn)說(shuō)，“要想領(lǐng)導(dǎo)給你解決問(wèn)題，你就得把他搞煩”，“搞煩”就是通過(guò)胡攪蠻纏、死纏爛打，把政府（部門）主要領(lǐng)導(dǎo)搞得無(wú)心正常工作，這樣他們就會(huì)“批條子”、“打招呼”、“給好處”打發(fā)上訪者走人。[6]

（三）地方官員的政績(jī)需求及其任期約束：最重要的事情是什么

我國(guó)政府官員的選拔制度不是公民選舉，而是由上級(jí)政府任命，并對(duì)其進(jìn)行政績(jī)考核及決定其升遷。相對(duì)于上級(jí)政府，下級(jí)政府的行為和績(jī)效具有私人信息的性質(zhì)，要想在上級(jí)政府考核中取得高分就必須發(fā)送業(yè)績(jī)信號(hào)。在非對(duì)稱信息情況下，上級(jí)政府不能準(zhǔn)確掌握下級(jí)政府的行為，只能根據(jù)下級(jí)政府的行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。在我國(guó)政府考核體系中，主要考核的項(xiàng)目有兩條，即發(fā)展與穩(wěn)定。顯現(xiàn)“發(fā)展”的政績(jī)主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)（GDP）和城鎮(zhèn)化化推進(jìn)速度、高大的標(biāo)志性建筑、寬廣的廣場(chǎng)以及轟轟烈烈的城鎮(zhèn)建設(shè)場(chǎng)景?！胺€(wěn)定”包括信訪維穩(wěn)、生產(chǎn)安全等，雖然是“一票否決制”，但它更多的是一種否定性的考核指標(biāo)，即出現(xiàn)了穩(wěn)定問(wèn)題才會(huì)一票否決，而在具體的考核中所占比重并不大，且難以在政府間競(jìng)爭(zhēng)中凸顯自己的優(yōu)勢(shì)與特色，因而難以顯現(xiàn)政府及其主要官員的政績(jī)。因此，在維穩(wěn)問(wèn)題上盡量做到“不出事”就可以。為了向上級(jí)政府發(fā)送看得見(jiàn)的業(yè)績(jī)信號(hào)，并展示自己的高人一籌，就必須在發(fā)展上做文章。所以，對(duì)于每屆政府及其主要官員來(lái)講，雖然“穩(wěn)定壓倒一切”，但最終“發(fā)展才是硬道理”。

由于地方政府的主要官員都有任期限制，只有在任期內(nèi)把經(jīng)濟(jì)搞上去才能凸顯政績(jī)和引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意。因此在其短暫的任期期間，就得把政府主要的資源及個(gè)人的時(shí)間、精力和注意力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是其他事情上。這樣，無(wú)論是選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，還是處理其他問(wèn)題（如社會(huì)沖突）都會(huì)相對(duì)短視，只注意戰(zhàn)術(shù)，不注重戰(zhàn)略，只追求GDP的高速增長(zhǎng)，而忽略或掩蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其他政策措施所帶來(lái)的更深層次的矛盾和問(wèn)題。這些矛盾和問(wèn)題只要被“捂住”在其任期內(nèi)不爆發(fā)，就盡量不去觸動(dòng)和解決，從而可能在下任任職期間爆發(fā)出來(lái)。當(dāng)前許多的社會(huì)沖突都是單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成和積累下來(lái)的。為了在其任期內(nèi)“不出事”，或不讓上級(jí)政府知曉“出事了”，地方政府在處理社會(huì)沖突、矛盾和問(wèn)題時(shí)，就更多地采取策略主義[7]和機(jī)會(huì)主義的做法。只要能將沖突和問(wèn)題及時(shí)、迅捷地抹平，使政府主要官員不被政治問(wèn)責(zé)，不影響任期內(nèi)轄地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不影響任期內(nèi)轄地的招商引資環(huán)境，不影響投資人的信心，等等，則無(wú)論什么手段、什么方式都可以用。這就導(dǎo)致政府在處理社會(huì)沖突時(shí)容易“捂蓋子”和隨意“兜底”。只要能夠妥協(xié)解決，讓民眾不再上訪、不再鬧事，什么辦法都可以用，只注重平息具體事件，而掩蓋了更深層的問(wèn)題。于是諸多喪失原則、沒(méi)有底線的“兜底”措施迭出。

（四）常規(guī)性資源動(dòng)員失敗與軟預(yù)算約束的支撐

在維穩(wěn)與維權(quán)政治的壓力下，政府要盡快將沖突處理掉，手頭就必須有盡快處理沖突的資源，或者說(shuō)它能夠整合和動(dòng)員體制內(nèi)外的資源來(lái)解決問(wèn)題。這些資源包括法制資源、政治資源、機(jī)構(gòu)資源、暴力資源、媒體資源及社會(huì)資源等。這是一些常規(guī)性的資源，在我國(guó)政治、行政和治理中常常被整合和動(dòng)員起來(lái)集中做某件事情，比如運(yùn)動(dòng)式治理、專項(xiàng)整治、中心工作、火線工作等。但是事實(shí)上，在政府處理社會(huì)沖突的過(guò)程中，這些資源要么稀缺，要么被限制，要么無(wú)法動(dòng)員，要么動(dòng)員起來(lái)也起不了作用，使得政府在這些常規(guī)資源動(dòng)員上歸于失敗。最后只能“兜底”解決問(wèn)題。

（1）法制資源。社會(huì)沖突多半是涉及到法律問(wèn)題，通過(guò)法律途徑解決是最合理的。但是通過(guò)法律途徑解決有幾個(gè)無(wú)法克服的困境：一是手續(xù)繁瑣，繁文縟節(jié)、條條框框比較多，往往會(huì)使文化相對(duì)較低和相關(guān)知識(shí)甚少的農(nóng)民陷入“規(guī)則黑洞”，[8]使得其權(quán)利救濟(jì)被繁多而龐雜的規(guī)則所稀釋，從而對(duì)法律望而卻步。二是法律途徑耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，農(nóng)民一般難有過(guò)多的時(shí)間和精力耗在漫長(zhǎng)的程序和等待中。三是通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題需要當(dāng)事人出得起錢、請(qǐng)得起律師，在金錢方面的花費(fèi)較多，農(nóng)民一般消費(fèi)不起。四是法律途徑不一定依法辦事，期間會(huì)有不公正不公平的現(xiàn)象，即便依法辦事，也不一定達(dá)到當(dāng)事人所期望的目的，如金額的賠償。五是通過(guò)法律途徑進(jìn)行救濟(jì)有終結(jié)機(jī)制，一般是三審終結(jié)，之后即便再不服判決，也只能認(rèn)可。所以，政府是最希望通過(guò)法律途徑解決沖突問(wèn)題，而農(nóng)民則最不愿意走法律途徑，所以他們只有通過(guò)把事情鬧大，將法律事件轉(zhuǎn)變成政治事件而由政府來(lái)救濟(jì)。如此一來(lái)，政府對(duì)法律資源的動(dòng)員就失效。

（2）機(jī)構(gòu)資源。政府原本是作為社會(huì)沖突的第三方干預(yù)者而存在的。能夠作為第三方干預(yù)主體的還可以有其他的機(jī)構(gòu)，如人大、政協(xié)、婦聯(lián)、工會(huì)及其他社會(huì)團(tuán)體。但這些主體在我國(guó)當(dāng)前的政治生態(tài)和社會(huì)環(huán)境中，一無(wú)實(shí)質(zhì)性權(quán)力，二無(wú)社會(huì)聲望，難以承擔(dān)起農(nóng)民對(duì)公正、公平及權(quán)益訴求的救濟(jì)責(zé)任。因此即便政府動(dòng)員他們來(lái)主持解決社會(huì)沖突問(wèn)題，沖突方對(duì)它們不也信任。

（3）政治資源。對(duì)于地方政府而言，政治資源的動(dòng)員失敗表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，來(lái)自上級(jí)政府、社會(huì)輿論的壓力使得政治資源的空間愈發(fā)狹小；第二，傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家意識(shí)形態(tài)和話語(yǔ)體系業(yè)已衰弱，在做工作時(shí)越來(lái)越空洞乏力，從而使得“思想政治教育”的方式難以湊效；第三，新的權(quán)利、憲政話語(yǔ)體系被農(nóng)民掌握之后，它與農(nóng)民的傳統(tǒng)道義話語(yǔ)結(jié)合在一起，使得政府更難以駕馭和把握。

（4）暴力資源。暴力資源是地方政府控制事態(tài)進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)大的重要手段。在民眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)漸趨強(qiáng)大、信息暢通（稍不慎就備捅到媒體上去）以及法制愈發(fā)健全的情況下，地方政府的暴力資源被束縛：不能隨意出警，且出警要慎重；不能隨意打人、逮人和關(guān)人；過(guò)去常用的進(jìn)“法制學(xué)習(xí)班”、送“精神病醫(yī)院”、關(guān)“黑監(jiān)獄”等手段，也不能再用了，等等。當(dāng)暴力資源不能隨便動(dòng)用的時(shí)候，就無(wú)法控制農(nóng)民“踩線不越線”，將事情進(jìn)一步鬧大，如群體性游行示威、進(jìn)京上訪、纏訪、鬧訪等。

（5）社會(huì)資源。社會(huì)資源包括農(nóng)民群眾普遍的公平正義觀念以及政府能夠動(dòng)員起來(lái)的社會(huì)力量。在社會(huì)沖突管理中，由于當(dāng)前治安工作中的群眾路線流于形式，[9]農(nóng)民普遍的公平正義觀念已經(jīng)難以參與、介入管理之中，因此難以影響或制約沖突方的行為和決定。政府就只能動(dòng)員能夠影響沖突行為和決定的社會(huì)力量參與做工作，這些人既可能是體制內(nèi)的人，也可以是體制外的人，政府對(duì)體制內(nèi)的人可以進(jìn)行“強(qiáng)制性動(dòng)員”[10]。這些人與沖突方越是強(qiáng)關(guān)系，工作就越容易做通。但是一般農(nóng)民與體制內(nèi)人員極少有強(qiáng)關(guān)系——若有強(qiáng)關(guān)系，他也就無(wú)需通過(guò)把事情鬧大來(lái)進(jìn)行博弈和權(quán)益救濟(jì)。因此，政府在社會(huì)沖突中對(duì)社會(huì)資源的動(dòng)員也難有實(shí)質(zhì)性效果。

（6）媒體資源。上文已敘述體制媒體去政治化和商業(yè)媒體政治化，都難以為地方政府所利用，且更多地是站在政府的對(duì)立面，甚至對(duì)事件作出選擇性的、偏離事實(shí)的報(bào)道[11]。在一些影響比較大的群體性社會(huì)沖突中，政府動(dòng)員不了媒體的力量，更不可能轉(zhuǎn)變媒體對(duì)事態(tài)的評(píng)價(jià)態(tài)度。

當(dāng)上述常規(guī)性資源無(wú)法充分動(dòng)員的時(shí)候，地方政府要在短時(shí)間內(nèi)解決沖突，就只剩下“兜底”這一手段可資利用了，并且最常用的是利益兜底和政策兜底。在出現(xiàn)傷亡事故的沖突中，如群體性事件、校車事件、橋梁爆炸事件等，巨額的利益兜底最為常見(jiàn)。政府之所以對(duì)利益兜底情有獨(dú)鐘、最為擅長(zhǎng)，根本原因在于我國(guó)政府實(shí)行的是“軟預(yù)算約束”[12]機(jī)制。政府財(cái)政收入與支出不規(guī)范、不透明，政府（部門）主要領(lǐng)導(dǎo)的批條子、簽字就能動(dòng)用公共財(cái)政。這樣就使得政府動(dòng)用公共財(cái)政資金就相對(duì)容易，而且可能是無(wú)底洞。這是造成地方政府可以輕易給予“利益兜底”的財(cái)政制度基礎(chǔ)。

五、“政府兜底”的影響

作為政府平息事態(tài)、維護(hù)地方安定團(tuán)結(jié)之政治目標(biāo)的政策工具和手段，政府兜底在某種意義上實(shí)現(xiàn)了政府的目標(biāo)，在短時(shí)間內(nèi)化解了沖突，重新恢復(fù)了地方社會(huì)秩序。地方（黨委）政府主要官員通過(guò)“兜底”管理短時(shí)間內(nèi)平息事態(tài)，向上級(jí)黨委政府及主要官員展示了其化解沖突、應(yīng)急管理的能力，發(fā)送了執(zhí)政一方的能力信號(hào)，也向社會(huì)尤其是新聞媒體傳達(dá)了友好的訊息，展示了良好的執(zhí)政風(fēng)格和和清新的親民形象，等等。同時(shí)，作為弱勢(shì)群體的沖突方（農(nóng)民）的權(quán)益得到了維護(hù)、訴求得到了滿足。似乎是一個(gè)皆大歡喜的結(jié)局。然而，政府兜底畢竟是在政府規(guī)制之外的一項(xiàng)選擇，它具有臨時(shí)性、隨意性和非常規(guī)性的特點(diǎn)，有其內(nèi)在的局限，并帶來(lái)了一系列的政治社會(huì)后果。

（一）“政府兜底”彰顯了官治化和人治化的效應(yīng)

我國(guó)是一個(gè)官治化和人治化傳統(tǒng)比較深厚的國(guó)家，權(quán)力崇拜和人治色彩在政府內(nèi)部和社會(huì)上依然較為嚴(yán)重。“政府兜底”依賴于行政命令、政府主要官員批示等手段推動(dòng)沖突解決，“兜底”的標(biāo)準(zhǔn)、方式和手段缺少制度化和規(guī)范化，具有靈活性、權(quán)變性、臨時(shí)性、應(yīng)急性和自由裁量的特點(diǎn)，并隨政府主要官員的偏好、價(jià)值、喜好、風(fēng)格和注意力，及政府財(cái)政能力變化而變化。政府兜底的這些特性使得農(nóng)民在社會(huì)沖突中更依賴于政府解決，更期待上級(jí)政府“青天大老爺”的出現(xiàn)，從而也使得政府的責(zé)任無(wú)限放大。誠(chéng)如前文所述，政府兜底的的前提是民事糾紛、法律問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁?wèn)題，因此它實(shí)質(zhì)上是通過(guò)權(quán)力解決問(wèn)題，進(jìn)一步彰顯官治化和人治化的社會(huì)效應(yīng)，擠占法律的空間，使得通過(guò)法律的治理越發(fā)不可能。

（二）“政府兜底”遮蔽和掩蓋了深層次的社會(huì)問(wèn)題

政府兜底要解決的政策預(yù)期目標(biāo)是要在短時(shí)間內(nèi)平息事態(tài)，不可避免地具有單一性和短期性的特點(diǎn)。這種解決問(wèn)題的方式必然是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的，只是就事論事，注重平息具體的事態(tài)、安撫具體的沖突方，而不可能整體性地、綜合性地一攬子解決問(wèn)題，更無(wú)心去追究沖突發(fā)生的深層次的社會(huì)和制度根源。同時(shí)，政府兜底只注重當(dāng)下具體沖突的化解，不注重長(zhǎng)時(shí)段的、長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期的化解沖突的制度化能力建設(shè)，使得每次沖突的化解依賴于博弈解決問(wèn)題，由此產(chǎn)生路徑依賴：社會(huì)問(wèn)題的解決不是依據(jù)明確的規(guī)章制度，而是每一次具體博弈的特定結(jié)果，且每次“鬧大”都形成負(fù)反饋，進(jìn)一步促進(jìn)“鬧大”。從而衍生更多的社會(huì)問(wèn)題，加大公共治理風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)管理困境。

（三）“政府兜底”生產(chǎn)對(duì)鬧大的示范和效仿機(jī)制

政府兜底的前提是農(nóng)民鬧大，如果農(nóng)民不鬧大，或者鬧得不夠大，政府就不會(huì)兜底，或者兜底不夠充分。這樣就會(huì)使得“鬧大”具有示范效應(yīng)，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”成為社會(huì)的普遍共識(shí)，使人們要想解決問(wèn)題就千方百計(jì)地將事情鬧大，鬧大也就不斷的復(fù)制、不斷地循環(huán)再生。政府也不得不陷入平息、處理和再處理鬧大的“兜底”漩渦，耗費(fèi)大量行政資源。

（四）“政府兜底”會(huì)產(chǎn)生不公正、不公平的現(xiàn)象

“政府兜底”一旦成了農(nóng)戶所賴以表達(dá)訴求、解決問(wèn)題的唯一“可行”路徑，那么不但“鬧大”會(huì)被效仿，也可能使農(nóng)村沒(méi)有能力“鬧大”的普通農(nóng)戶群體被排除在表達(dá)之外，除非他們能組織起來(lái)進(jìn)行群體性“鬧大”，否則政府就不會(huì)理會(huì)他們的訴求。另外，兜底沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，而是依賴具體的博弈，因此在政府兜底中就必然會(huì)有不公平不公正的現(xiàn)象：鬧得越狠，得到的好處越多；越是高層政府出面，兜底就越大手大腳（如烏坎事件）；媒體關(guān)注度越高，政府給錢越痛快（如農(nóng)村校車事件）；有能力第一時(shí)間將事件捅到公共媒體、發(fā)布于門戶網(wǎng)站上，就能夠在第一時(shí)間得到政府的兜底，等等。

（五）“政府兜底”滋生了專門以鬧大謀利的現(xiàn)象

在社會(huì)沖突管理中，一部分農(nóng)民嘗到了政府兜底的甜頭，就容易孳生投機(jī)心理和專門謀利的鬧大行為，典型的如通過(guò)上訪或威脅上訪從地方政府手中撈取好處[13]。群體性鬧訪容易獲得政府的兜底，但由于群體性鬧訪的不斷發(fā)展，吸引政府注意力的門檻不斷抬高，鬧訪呈現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)，從而導(dǎo)致了一個(gè)新興的“代鬧”職業(yè)的誕生，不僅“職業(yè)醫(yī)鬧”為人所熟知，就連到政府鬧訪也開(kāi)始由混混操縱一條龍“產(chǎn)業(yè)化”經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，由于鬧訪治理難度大，政府部門也借用混混進(jìn)行治理，或默許醫(yī)院、學(xué)校等單位利用混混應(yīng)對(duì)鬧訪。[14]

（六）“政府兜底”使得政府的自主性進(jìn)一步降低

政府的自主性包括獨(dú)立性、自我管理和自我決定等方面的內(nèi)涵，它是排除其他團(tuán)體、利益集團(tuán)的干擾，獨(dú)立行使權(quán)力、自覺(jué)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題的能力。政府自主性越高，自覺(jué)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題的能力就越強(qiáng)，反之則低。在壓力型維穩(wěn)體制下，地方政府受束縛于上級(jí)政府的“一票否決”，在社會(huì)管理中奉行“不出事”的邏輯，[15]難以真正回應(yīng)社會(huì)的需求。同時(shí)，政府害怕事情鬧大，沖突方就越把鬧大當(dāng)做手段，當(dāng)做要挾政府、討價(jià)還價(jià)的籌碼[16]，使政府被鬧大捆綁而處于極端被動(dòng)狀態(tài)，自主性越來(lái)越弱，越難以主動(dòng)去發(fā)掘、回應(yīng)和處理社會(huì)問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，“政府兜底”是政府官員在總體制度和社會(huì)環(huán)境約束下作出的“最優(yōu)”選擇，也是政府制度理性與農(nóng)民“鬧大”行動(dòng)策略耦合的產(chǎn)物，它集中政府的人力、財(cái)力、物力和行政權(quán)力，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理的方式[17]，以平息事態(tài)為唯一目標(biāo)，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)踐的一項(xiàng)政府決定和行動(dòng)。政府兜底并不是一無(wú)是處，它具有一定的現(xiàn)實(shí)和社會(huì)乃至倫理的合理性，產(chǎn)生了一定的正面積極效應(yīng)。但是，政府兜底更帶來(lái)了諸多負(fù)面的政治社會(huì)影響。因此，要解決規(guī)范政府沖突管理、扭轉(zhuǎn)政府兜底現(xiàn)象，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面著力：（1）加強(qiáng)農(nóng)民的利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。有研究表明，近年社會(huì)矛盾沖突事件呈上升趨勢(shì)，根源于缺乏有效地利益均衡機(jī)制。[18]農(nóng)民是弱勢(shì)群體，現(xiàn)有體制下其有效表達(dá)利益、滿足訴求的正常渠道較少，這是農(nóng)民之所以“鬧大”的根源。通過(guò)建立農(nóng)民有效的利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制，使農(nóng)村不同利益之間進(jìn)行有效的博弈、妥協(xié)和協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)利益的整合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各方的利益均衡，從源頭上減少和化解農(nóng)村社會(huì)沖突。（2）加強(qiáng)社會(huì)沖突管理的制度化能力建設(shè)。制度化能力就是要將沖突納入政府的規(guī)范管理范疇，使沖突管理和化解有章可循、有法可依，亦使社會(huì)沖突在制度范圍內(nèi)有序展開(kāi)（而非徹底消滅沖突）。這就需要政府根據(jù)社會(huì)沖突發(fā)生、發(fā)展和演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，以及管理社會(huì)沖突的基本經(jīng)驗(yàn)，制定和出臺(tái)權(quán)威性的制度文本和政策文件，為規(guī)范化處理社會(huì)沖突提供范例、程序和標(biāo)準(zhǔn)[19]，使社會(huì)沖突管理走向有序化、常規(guī)化和制度化。（3）強(qiáng)地方政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)。社會(huì)沖突的應(yīng)急管理能力是地方政府及其主要官員的一項(xiàng)基礎(chǔ)能力，很重要的措施是建立農(nóng)村社會(huì)沖突的反饋機(jī)制。在社會(huì)沖突發(fā)生后，地方政府及其主要官員就能在第一時(shí)間做出反應(yīng)，控制社會(huì)沖突的擴(kuò)大、蔓延和擴(kuò)散，并抑制社會(huì)沖突發(fā)展成二階沖突，以避免政府陷入不必要的兜底境地，使沖突在法律法規(guī)范圍內(nèi)解決。通過(guò)上述制度化措施的建立和完善，就能夠保障農(nóng)民正當(dāng)訴求的表達(dá)，提高政府沖突管理的制度化水平，減少和消除喪失原則和底線的隨意兜底。

參考文獻(xiàn)略

（作者系華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第2期

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