原題：中國(guó)農(nóng)地制度需要全盤推倒么：其實(shí)是中國(guó)奇跡的幕后英雄

當(dāng)前農(nóng)村土地政策研究中有意無(wú)意有一種觀點(diǎn)，就是中國(guó)農(nóng)地制度不好，不如歐洲、美國(guó)的好，也不如東亞各經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)前農(nóng)地制度改革的目標(biāo)就是要改變不好的中國(guó)農(nóng)地制度，最后一勞永逸地建立一個(gè)與全世界相同的好的農(nóng)地制度。也是因此，當(dāng)前農(nóng)地制度要改革、要大動(dòng)成為學(xué)界和政策研究部門的共識(shí)。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地制度最大的優(yōu)勢(shì)也許就在這種制度還有調(diào)整空間。

通過(guò)新民主主義革命（資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的革命）的土改，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，消滅了土地剝削階級(jí)。此后不久又通過(guò)合作化完成了帶有社會(huì)主義革命性質(zhì)的過(guò)渡，并通過(guò)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，一直到人民公社，形成了公有性質(zhì)的農(nóng)村土地制度，這個(gè)制度最終在1962年通過(guò)的《人民公社》60條中固定下來(lái)，形成“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制。到改革開(kāi)放，實(shí)行各種責(zé)任制以調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，最終安徽小崗村“大包干”的家庭承包制成為主導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度安排，這樣一種制度強(qiáng)調(diào)土地集體所有、農(nóng)戶具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民與國(guó)家和集體的關(guān)系被界定為“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，初步形成了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。因?yàn)檗r(nóng)民有了剩余索取權(quán)，家庭承包責(zé)任制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，在比較短的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出快速增加，農(nóng)民收入快速提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了較快發(fā)展。

家庭承包責(zé)任制到底能否穩(wěn)定，以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度能否穩(wěn)定？在分田到戶不久，中央即出臺(tái)政策規(guī)定家庭承包責(zé)任制15年不變。到1990年代中期，中央又出臺(tái)政策規(guī)定家庭承包責(zé)任制長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)民承包土地的承包關(guān)系再延長(zhǎng)30年不變。此后有國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。

家庭承包責(zé)任制規(guī)定“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，雖然因?yàn)檗r(nóng)民有剩余索取權(quán)，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，卻因?yàn)檗r(nóng)戶數(shù)量龐大，經(jīng)濟(jì)剩余很少且極為分散，國(guó)家很難從農(nóng)民那里低成本收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，集體也很難低成本地向農(nóng)民收取三提五統(tǒng)和共同生產(chǎn)費(fèi)，從而出現(xiàn)普遍的農(nóng)戶拖欠國(guó)家和集體稅費(fèi)，而為了收齊稅費(fèi)，國(guó)家和集體就不得不提高組織投入，并因此迅速提高了向農(nóng)民收取稅費(fèi)的成本，這些成本最終落到農(nóng)民頭上，形成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的持續(xù)加重。1990年代開(kāi)始出現(xiàn)因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)而來(lái)的干群對(duì)立、村級(jí)債務(wù)等等問(wèn)題，三農(nóng)問(wèn)題迅速惡化。國(guó)家因此在進(jìn)入2000年以后果斷取消了農(nóng)業(yè)稅，并同時(shí)取消了各種針對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且迅速增加給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼。之前一度成為負(fù)擔(dān)的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)迅速成為真金白銀的權(quán)利，1998年前后第二輪土地延包中堅(jiān)決不要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（因?yàn)橛辛送恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)就必須要交納稅費(fèi)）的農(nóng)民開(kāi)始要求自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并因此在2004年前后在全國(guó)掀起了一輪普遍的農(nóng)民要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的高潮，以至于很多省市自治區(qū)政府不得不在2004年前后進(jìn)行了“完善二輪延包制度”的圍繞土地權(quán)利的調(diào)整。

1998年前后第二輪土地延包，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重，土地權(quán)利同時(shí)也意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)，土地中的利益比較少，甚至不少地方出現(xiàn)了農(nóng)民堅(jiān)決不要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況。因此，第二輪土地延包在全國(guó)都是波瀾不驚，很多地方的第二輪土地承包走了過(guò)場(chǎng)。相反，2004年前后，因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅，土地權(quán)利利益巨大，從而出現(xiàn)了全國(guó)范圍的爭(zhēng)奪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的激烈沖突，國(guó)家不得不因此出臺(tái)政策微調(diào)農(nóng)村土地承包關(guān)系。受到2004年前后激烈爭(zhēng)奪土地權(quán)利的刺激，2006年出臺(tái)的《物權(quán)法》開(kāi)始將農(nóng)民土地承包權(quán)規(guī)范為用益物權(quán)，學(xué)界和政策部門開(kāi)始探討一勞永逸解決問(wèn)題的農(nóng)地法律制度。“長(zhǎng)久不變”也因此應(yīng)運(yùn)而生。“長(zhǎng)久不變”的核心是通過(guò)一次初始公平的土地分配，將村社集體所有的農(nóng)地按村社成員進(jìn)行均分，村社成員獲得長(zhǎng)久不變的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后再通過(guò)將農(nóng)地三權(quán)分置，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，農(nóng)戶將穩(wěn)定的承包權(quán)通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)到經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)者獲得農(nóng)地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度。

問(wèn)題是，至少在目前階段，農(nóng)民人數(shù)仍然很多，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)還有很長(zhǎng)時(shí)期的存在合理性，一般農(nóng)戶家庭通過(guò)年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年齡比較大的父母留村務(wù)農(nóng)來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前階段狀況，老人農(nóng)業(yè)還會(huì)有很長(zhǎng)時(shí)期的合理性。且農(nóng)村中仍然存在著大量需要依賴農(nóng)村和農(nóng)業(yè)收入、并且往往將進(jìn)城親友鄰里承包地流入經(jīng)營(yíng)的青壯年農(nóng)戶，這些不離村的青壯年農(nóng)戶是農(nóng)村社會(huì)的“中堅(jiān)力量”，在社會(huì)結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理中占據(jù)極其重要位置。因此，指望通過(guò)“確權(quán)確地確四至”來(lái)推動(dòng)土地承包權(quán)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶流轉(zhuǎn)，從而解決一家一戶小農(nóng)無(wú)法解決公共品供給難題，以及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的思路，卻可能因?yàn)樾∫?guī)模的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期存在而難以實(shí)現(xiàn)。反過(guò)來(lái)倒是，因?yàn)橹竿ㄟ^(guò)推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的思路，使得政策極大地忽視了當(dāng)前乃至未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期都將普遍存在的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的需要，政策根本沒(méi)有考慮仍然高達(dá)2億戶以上小農(nóng)的需要以及他們的痛點(diǎn)在哪里的問(wèn)題。

在仍然有2億多戶小農(nóng)，小農(nóng)不僅是最為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而且農(nóng)業(yè)為中國(guó)大部分人提供了就業(yè)收入機(jī)會(huì)，為中國(guó)現(xiàn)代化提供了穩(wěn)定的農(nóng)村根基的情況下面，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系包括土地制度安排就應(yīng)當(dāng)為小農(nóng)提供服務(wù)，土地制度設(shè)計(jì)就應(yīng)當(dāng)回應(yīng)當(dāng)前一般農(nóng)戶的需要，就應(yīng)當(dāng)解決他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的遇到的困難，理解他們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主要痛點(diǎn)所在，而不是要設(shè)計(jì)一套一勞永逸的土地制度解決問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還沒(méi)有發(fā)展到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系包括土地制度安排也就沒(méi)有必須跟進(jìn)到這個(gè)階段。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正處在歷史上最為快速的變動(dòng)時(shí)期，未來(lái)一個(gè)時(shí)期將繼續(xù)快速變動(dòng)。經(jīng)過(guò)了新民主主義革命和社會(huì)主義革命的中國(guó)，消滅了附著在土地上的各種既得利益，從而使土地制度可以依據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要進(jìn)行設(shè)計(jì)或改革。前面所述包括人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度安排，“分田到戶”、“15年不變”、“30年不變”、“土地確權(quán)”、“長(zhǎng)久不變”等等，都是自上而下的制度設(shè)計(jì)或改革，以適應(yīng)不同時(shí)期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要。當(dāng)然，這些設(shè)計(jì)或改革并非就都一定對(duì)了。比如對(duì)“確權(quán)”和“長(zhǎng)久不變”的設(shè)計(jì)，我以為都是大錯(cuò)。但中國(guó)可以對(duì)土地制度進(jìn)行設(shè)計(jì)或改革本身，是因?yàn)榻?jīng)過(guò)新民主主義革命和社會(huì)主義革命之后，中國(guó)已經(jīng)消滅了土地食利者，消滅了附著在土地上的既得利益，從而積累出來(lái)巨大的土地制度勢(shì)能或優(yōu)勢(shì)，并可以依據(jù)不同時(shí)期生產(chǎn)力發(fā)展的需要來(lái)設(shè)計(jì)有所差異的土地制度。

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力一直處于快速變化中，到目前，農(nóng)村生產(chǎn)力至少正在同時(shí)進(jìn)行三個(gè)方面的變化，一是機(jī)械化快速推進(jìn)，二是土地承包者與土地經(jīng)營(yíng)者迅速分離，三是青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)城，老人農(nóng)業(yè)成為普遍現(xiàn)實(shí)。這三個(gè)方面的變化就要求農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系尤其是土地制度要予回應(yīng)。其中要點(diǎn)是解決小農(nóng)地塊分離的問(wèn)題，讓農(nóng)民之前為了公平而分得十分細(xì)碎的土地小塊并大塊，連片經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前種田農(nóng)戶的最大痛點(diǎn)就是土地過(guò)于細(xì)碎，機(jī)械難以下田，灌溉成本太高，連片經(jīng)營(yíng)可以讓農(nóng)民極大幅度地降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入和農(nóng)業(yè)管理成本。若當(dāng)前農(nóng)民痛點(diǎn)在于地塊細(xì)碎，則確權(quán)確地確四至就是十分荒唐的事情。相反，當(dāng)前仍然寫在憲法上的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制就具有極大合理性。

隨著現(xiàn)代化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還會(huì)繼續(xù)發(fā)生變化，大量農(nóng)村人口繼續(xù)進(jìn)城，且進(jìn)城農(nóng)民中的絕大多數(shù)都有能力在城市體面安居，少數(shù)進(jìn)城失敗的進(jìn)城農(nóng)民，國(guó)家也有能力為其提供較高水平的基本保障，農(nóng)業(yè)和土地的社會(huì)保障功能降低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本身的規(guī)律開(kāi)始起作用，則因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)地制度的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家就可以再進(jìn)行土地制度改革以適應(yīng)新時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。

以上所述，總結(jié)起來(lái)就是，經(jīng)過(guò)了兩次革命所形成的中國(guó)農(nóng)地制度因?yàn)橄麥缌烁街谕恋厣系募鹊美?，從而形成了中?guó)特色的土地制度具有極大的優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)改革來(lái)適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。中國(guó)土地制度可以改革使中國(guó)農(nóng)業(yè)就更加有了希望。

反觀一般國(guó)家，因?yàn)橥恋厮接?，在土地上面附著有?qiáng)大的既得利益，任何土地制度改革都是不可能的，除非革命，因?yàn)橹挥懈锩拍苷嬲龔?qiáng)制性地調(diào)整不可逆的既得利益。日韓以及臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不順利，其中一個(gè)重要原因就是土地制度難以調(diào)整。臺(tái)灣地區(qū)搞的“小地主大佃農(nóng)”改革，只能是國(guó)家花了很多錢，農(nóng)業(yè)卻仍然沒(méi)有發(fā)展。日韓臺(tái)通過(guò)民主革命性質(zhì)的土改做到了平均地權(quán)，但細(xì)碎的土地權(quán)利在新時(shí)期（農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城了）如何整合成為適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的安排，卻出現(xiàn)了問(wèn)題。而印度、拉美等未進(jìn)行過(guò)民主革命性質(zhì)土地改革的國(guó)家，土地所有權(quán)集中在少數(shù)地主手中，成為剝削農(nóng)民的手段，這些人數(shù)很少的帶有封建性質(zhì)的地主不當(dāng)?shù)卣加辛松鐣?huì)剩余從而拖了工業(yè)化的后腿。

顯然，無(wú)論是印度、拉美等未進(jìn)行土改的發(fā)展中國(guó)家，還是日韓臺(tái)等進(jìn)行過(guò)土改的東亞國(guó)家和地區(qū)，因?yàn)橥恋刂贫仁撬接兄?，就使得附著在土地上的既得利益不可能通過(guò)改革來(lái)清除，其土地制度倒是穩(wěn)定了，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力卻在不斷變動(dòng)，這個(gè)變動(dòng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力就時(shí)時(shí)讓穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系包括土地制度出丑，其代價(jià)是農(nóng)業(yè)發(fā)展不好。

中國(guó)農(nóng)業(yè)乃至中國(guó)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)就在于，因?yàn)橄麥缌烁街恋厣系募鹊美?，而使中?guó)可以隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，不斷地調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，包括進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的改革與完善，其中的關(guān)鍵之一是土地制度的調(diào)整。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍處在快速變動(dòng)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系包括農(nóng)地制度安排也就必然要變動(dòng)。我們不可能也不必要一勞永逸地建立一個(gè)適合任何情況的農(nóng)地制度。農(nóng)地制度可以調(diào)整是中國(guó)的巨大優(yōu)勢(shì)，其實(shí)正是中國(guó)奇跡的一個(gè)幕后英雄。

當(dāng)前的土地制度安排也就只能來(lái)自當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的狀況與農(nóng)民的需求。我們要了解當(dāng)前農(nóng)村的狀況。因此，再次想到陳云講的“不唯書(shū)、不唯上、只唯實(shí)”了。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞網(wǎng)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)