新世紀(jì)以來，出現(xiàn)了許多讓人困惑的現(xiàn)象：在廣大農(nóng)村免除農(nóng)村稅費和勞動義務(wù)工后，按說干群關(guān)系會得到極大改善，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定下來，但不論上訪事件還是訴訟事件，全國各地都在急劇上升；推行村級直接選舉后，按說應(yīng)當(dāng)把那些德才兼?zhèn)浜腿罕娦湃蔚娜诉x拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，但村干部的素質(zhì)卻越來越不如人意，甚至黑惡勢力滲透進(jìn)村級組織之中；國家公布的法律法規(guī)越來越多，政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)越來越完備，執(zhí)法人員越來越多，農(nóng)村基層公共秩序卻越來越難以得到維持，老百姓的訴求越來越難以得到滿足。
問題出在哪里？其中的原因很復(fù)雜，有社會轉(zhuǎn)型方面的原因，工業(yè)化城市化方面的原因，地方財政自利性方面的原因，人口流動方面的原因，干部素質(zhì)方面的原因，老百姓政治和利益訴求增加方面的原因，但有一條重要原因常常被人忽視了，那就是基層組織，主要包括鄉(xiāng)村兩級基層組織權(quán)力嚴(yán)重弱化，并且主要是面對老百姓的權(quán)力嚴(yán)重弱化。
當(dāng)我們說基層組織面對老百姓的權(quán)力嚴(yán)重弱化時，許多人可能不會認(rèn)同。明明看到一些基層干部用暴力行政的方式強(qiáng)制百姓，欺壓百姓，甚至造成許多惡性事件，老百姓除了上訪告狀或以自殺方式表達(dá)抗議之外，幾乎別無他途，為什么還說基層組織權(quán)力弱化甚至沒有權(quán)力呢？但我們要說的是，正因為基層干部沒有了法律授予的按照一定渠道行使的權(quán)力，或者說沒有了制度內(nèi)的正式權(quán)力，才不得不采用不合法的赤裸裸的武力或暴力的形式來開展工作，并且我們提出的這個觀點可以解釋當(dāng)前許多讓人困惑的現(xiàn)象。
鄉(xiāng)村組織到了無權(quán)處理問題的程度
建國以后，鄉(xiāng)村干部的權(quán)力有一個變化過程。
人民公社時代，一方面給予干部管理群眾的巨大權(quán)力；另一方面，給予群眾監(jiān)督干部的巨大權(quán)力，從而形成干部與群眾相互制衡的政治結(jié)構(gòu)。就干部管理群眾方面，基層干部的權(quán)力表現(xiàn)在幾個方面，一是土地集中控制在生產(chǎn)隊手中，主要生產(chǎn)工具，如牛、馬車、牛車、拖拉機(jī)等，也直接控制在生產(chǎn)隊手中。農(nóng)民有一點自留地和一些簡單的勞動工具，如鐮刀、鋤頭等。除了自留地上的農(nóng)產(chǎn)品外，大田地上的農(nóng)產(chǎn)品屬于生產(chǎn)隊所有，由生產(chǎn)隊干部根據(jù)工分和人口狀況分配給農(nóng)戶或作為生產(chǎn)隊積累。二是干部對社員有人身控制權(quán)。在生產(chǎn)隊干部的直接指揮下，社員被組織起來集中勞動，社員有事外出需要請假。大隊可以將某些比較大的工程任務(wù)分配到生產(chǎn)隊，全大隊的社員集中勞動，工分由生產(chǎn)隊分別記錄和結(jié)算。三是干部對社員有懲治權(quán)。大隊有基干民兵，并配備有槍支，可以直接對個別不聽話的或者有破壞農(nóng)田水利道路等行為的社員進(jìn)行捆綁，或者辦學(xué)習(xí)班，也可以批斗、游街示眾等，其中免不了有打人現(xiàn)象。因為集體勞動，社員與干部之間、社員與社員之間、干部與干部之間的沖突與糾紛相當(dāng)多，但大都化解在生產(chǎn)隊內(nèi)部了，個別糾紛由大隊干部出面處理。每個公社配備一名公安員，但工作量不大。
從生產(chǎn)資料到生活資料，再到人身自由，社員在大隊和生產(chǎn)隊干部的高度控制之下。大隊與生產(chǎn)隊之間、生產(chǎn)隊與社員之間呈現(xiàn)軍事化色彩濃厚的等級制和命令服從關(guān)系。社員有正常的家庭生活，在集中勞動之余，可以照看自留地，也可以在農(nóng)閑時走親串友等。在不違反政策的情況下，農(nóng)民可以在自由市場上進(jìn)行買賣，但特殊農(nóng)產(chǎn)品，如生豬，必須出售給國營食品站。
改革開放以后，情況起了變化。一方面，鄉(xiāng)村兩級有些權(quán)力取消了，有些權(quán)力轉(zhuǎn)移到縣以上政府部門手中了，鄉(xiāng)村既沒有問題處理權(quán)，也沒有對違規(guī)行為的處罰權(quán)，另一方面，因為稅費、勞動義務(wù)工以及計劃生育工作的強(qiáng)制性，對農(nóng)民來說，鄉(xiāng)村兩級具有一定震懾力量。
新世紀(jì)以后，隨著農(nóng)村稅費和勞動義務(wù)工的免除以及計劃生育“七不準(zhǔn)”的公開頒布和執(zhí)行，連強(qiáng)制引產(chǎn)都在禁止之列，鄉(xiāng)村組織對農(nóng)民的最后一點威懾力量不復(fù)存在，群眾一點都不怕干部了，如農(nóng)民所說，有吃有喝不求你，有了問題就找你，解決不好就告你。因為基層干部幾乎在任何方面都沒有了正式權(quán)力，調(diào)解民事糾紛的分量也大大降低了。只要沒有上級任務(wù)安排，鄉(xiāng)村干部不會主動找老百姓麻煩，干部過干部的日子，群眾過群眾的日子，相互之間互不打擾，如一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)的那樣，基層組織成為懸浮型政權(quán)，或者說成為撞鐘者或守夜人。
上級安排一些硬碰硬的任務(wù)，如土地征收和房屋拆遷這樣的任務(wù)后，基層組織不得不與群眾打交道時，如何開展工作？制度內(nèi)的權(quán)力沒有了，只有依靠制度外的力量，就是依靠面子和拳頭開展工作。面子是別人可以給、也可以不給的一種軟性資源，依靠面子，能解決一些問題；實在不能解決的，要么放在那里，要么依靠拳頭。在廣大農(nóng)村，拳頭確實起到一定的壓制作用。正因為農(nóng)村基層越來越依靠拳頭開展工作，所以無論多么正派但家族勢力小的干部自動退出村莊政治舞臺，那些家族勢力大、拳頭硬以及在“道”上混事、好勇斗狠的人越來越多地進(jìn)入村莊政治生活的中心。許多人發(fā)現(xiàn)，推行直接選舉之后，村干部的更新?lián)Q代沒有按照預(yù)期的方向發(fā)展，在品質(zhì)方面反而不如以前的干部了。當(dāng)然，在老少爺們和親戚鄰居面前揮舞拳頭，確實能解決一些問題，但也可能激起更多更大的問題。
基層組織權(quán)力嚴(yán)重弱化，基層干部暴力行政案件增多，二者之間呈現(xiàn)因果關(guān)系?？雌饋?，鄉(xiāng)村組織機(jī)構(gòu)完整，基層干部人數(shù)眾多，但已經(jīng)形同虛設(shè)。假如把老百姓比喻為水，那么鄉(xiāng)村基層干部就是攔水的堤壩。目前這道堤壩看起來完好無損，但實質(zhì)上起不到攔水的作用，老百姓便洶涌到縣以上機(jī)關(guān)，要求處理他們反映的問題。
縣以上機(jī)關(guān)不適宜處理百姓大量事務(wù)
首先，縣以上政府部門的專業(yè)性與老百姓反映問題的龐雜性形成矛盾?？h以上政府都設(shè)置了眾多部門，部門之間分工越來越細(xì)。老百姓習(xí)慣于“問題捆綁”的方式，即把許多不同的問題捆綁在一起，要求干部合并解決。政府部門處理問題時，需要把問題區(qū)分開，這個問題不是那個問題。老百姓反映的問題總是非常龐雜，往往牽涉到許多部門。一些問題往往從這個部門轉(zhuǎn)到另一個部門，老百姓可能認(rèn)為政府部門之間相互推脫。政府部門受理案件要求用規(guī)范的法律語言，而老百姓習(xí)慣用一些含糊不清的鄉(xiāng)土語言，因此進(jìn)入處理程序前，必須進(jìn)行格式化處理，老百姓可能認(rèn)為政府部門故意刁難。政府處理問題總要按照規(guī)定的程序，并且有些程序相當(dāng)繁瑣，而老百姓可能認(rèn)為政府官員有意拖延。
相反，村級治理中就不存在這些矛盾。老百姓反映問題與村干部處理問題在方式上是相互適應(yīng)的。村干部面對捆綁在一起的一大堆問題，往往來個一攬子解決，甚至村干部有時候也和老百姓一樣，采取連帶式治理的方式，來對付那些不好對付的老百姓，即老百姓在這個方面不配合村干部工作，村干部往往在其他方面刁難這個老百姓。村級機(jī)構(gòu)簡單，沒有那么多部門，不管什么問題，村干部都可以合并解決。村干部更不會要求老百姓非要用規(guī)范的法律語言，大多數(shù)情況下，連書面語言都不需要，往往是口頭反映問題，口頭解決。村干部處理問題時，不需要那么復(fù)雜的程序，往往一袋煙的工夫就把問題解決了。
其次，縣以上機(jī)關(guān)的人手、時間和精力與老百姓反映問題的數(shù)量方面存在矛盾。不是縣以上機(jī)關(guān)沒有能力處理老百姓的問題，而是沒有那么多人手、時間和精力。自古以來，縣以上機(jī)關(guān)可以處理并且也應(yīng)該處理一小部分老百姓的問題，處理那些基層組織處理不了的，或者問題比較嚴(yán)重的，或者基層組織處理不公的問題，但如果把太多老百姓的事務(wù)攬在縣以上機(jī)關(guān)手里，縣以上機(jī)關(guān)的干部即使累死，也是處理不了的。在中國北方，一個縣有上百萬人口，平均一個法官要面對幾萬人。
而目前一個5000口人的行政村平均配備有七八個村干部，一個村干部平均面對幾百口人；一些保留村民小組干部的地方，村組干部合起來就更多了，他們有足夠時間和精力處理老百姓反映的問題，并且與縣以上機(jī)關(guān)不同，村組干部住在村里，處理問題時不分工作日和節(jié)假日，甚至不分白天和晚上，加上情況熟悉，程序簡單，一個村組干部一天處理幾個問題，也是比較常見的。
再次，縣以上機(jī)關(guān)處理問題的成本與問題本身的價值構(gòu)成矛盾。一個問題或糾紛進(jìn)入政府處理程序后，總要把問題或糾紛的來龍去脈調(diào)查清楚，然后再共同研究，或者請示匯報后作出處理決定。把一個問題調(diào)查清楚，往往不是一天就能完成的。一人為私，兩人為公。政府處理問題，總要派兩人以上承擔(dān)任務(wù)。從縣城到邊遠(yuǎn)農(nóng)村，一般在幾十里或上百里。到地方后未必一定能找到應(yīng)當(dāng)找的人。有些當(dāng)事人明知處理結(jié)果有可能對自己不利時，會玩起游擊戰(zhàn)術(shù)。來回幾次，或者住上幾天，其中的差旅補(bǔ)助費、汽油費等往往要花掉上千元之多。農(nóng)民反映的問題往往不僅龐雜，而且細(xì)小。有可能是為了一棵泡桐樹，或者因為別人的一頭豬禍害了菜園子而發(fā)生糾紛。正如有研究者發(fā)現(xiàn)的那樣，有些官司不是因為標(biāo)底物價值的大小，完全是為了爭一口氣。政府部門處理問題，總是就這個問題來調(diào)查和處理，不會考慮更多因素，甚至不會考慮是否還會有其他類似問題，對這個問題這樣處理后是否會引起連鎖反應(yīng)等等。所以我們看到，政府把這個問題處理掉了，往往帶來更多類似問題。
我們知道，村干部處理問題的方式不是這樣的，他們首先要考慮到這屬于個別問題還是普遍問題，如果屬于普遍問題，就要更加慎重，否則便會形成“按下葫蘆起了瓢”的局面。一般說來，村干部對村莊情況更加了解，不僅以更低的成本知道這個問題的來龍去脈，而且知道當(dāng)事人的人品、社會關(guān)系等情況以及左鄰右舍對這個問題的看法，知道用什么樣的鑰匙能打開這把鎖。當(dāng)事人不會在村干部面前偽裝，比如裝窮，事實上也偽裝不了。村干部住在村莊，有足夠的時間和耐力，不怕有些人的游擊戰(zhàn)和消耗戰(zhàn)。村莊不是一次博弈的場所，而是長期博弈的場所。也許在這個問題的處理上，讓這個人吃點小虧，但在處理其他問題時，村干部會給他補(bǔ)償回來。在這一點上，政府部門是做不到的，明明上次他占了一點小便宜，這次該他吃點虧了，政府部門只能就這次事件作出處理，不知道也不會把上次事件連帶過來。
不是結(jié)語的結(jié)語
治國包括管理干部和管理民眾兩部分，改革開放以來，我們在這兩方面都存在過寬和過軟的問題。管理干部靠管官的官；管理民眾靠基層組織。我們知道，人群中有各種人，有好人，有壞人，也有潑皮無賴。一旦基層組織無力管理民眾了，民眾就會像潮水一樣洶涌?；A(chǔ)不牢，地動山搖?？h以上組織是無法直接管理億萬百姓的，無法處理大量而瑣碎的事務(wù)。自古以來就是這樣，各級組織必須依靠基層組織開展社會管理，這是基層組織之所以長期存在的主要原因。
組織權(quán)威應(yīng)當(dāng)建立在信仰、領(lǐng)導(dǎo)者品格的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)建立在物質(zhì)資源或行政權(quán)力的基礎(chǔ)上。管理權(quán)力是管理能力的重要支撐，與管理能力呈正比。權(quán)力越大，能力越強(qiáng)，效率越高?；鶎庸芾碇?，關(guān)鍵不在于配備多少人手，而在于給予多大權(quán)力。新時期，如何賦予鄉(xiāng)村基層組織一些具體的管理民眾的權(quán)力，以及如何用一套機(jī)制約束鄉(xiāng)村干部不至于濫用權(quán)力，依然是一個嚴(yán)重問題。這個問題不解決，目前群情洶洶到縣以上機(jī)關(guān)的局面不會有根本改觀。
（作者系淮北市委黨校馬克思主義基本理論教研室主任、教授）
文章來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2015年2期
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