鄉(xiāng)村教育田野深描⑩“中心校”管理模式調(diào)查

□中心校截留公用經(jīng)費(fèi)但卻不受監(jiān)督，使底層鄉(xiāng)校不得不將日常精力更多用于“跑校進(jìn)錢(qián)”，而不是以“質(zhì)量提升”為核心的日常辦學(xué)

□西部縣域內(nèi)多個(gè)教學(xué)點(diǎn)的存在成為地方套取中央撥付更多公用經(jīng)費(fèi)的手段，隨著人口自然消減而本應(yīng)被撤并的大量教學(xué)點(diǎn)因此被逐漸保留

□教學(xué)點(diǎn)成為教師借調(diào)的犧牲品，大量的代課教師或臨聘教師最后成了維持教學(xué)點(diǎn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的公辦教師替代者

中心校模式下的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局

20世紀(jì)90年代后，隨著中國(guó)分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力日益吃緊，“人民教育人民辦”的傳統(tǒng)農(nóng)村教育模式受到根本性挑戰(zhàn)。

為破解此難題，國(guó)務(wù)院于2001年5月頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。該決定首次明確中國(guó)義務(wù)教育階段實(shí)施“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制。

對(duì)人口大縣，尤其是地理形態(tài)復(fù)雜和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的中國(guó)西南人口大縣來(lái)說(shuō)，很難將學(xué)校撤并到可以由縣教育行政部門(mén)直接垂直管理的合理有效范圍之內(nèi)。諸多人口大縣不得不采取中心校模式來(lái)間接管理本轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小學(xué)（村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)），即根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的大小和實(shí)際工作需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬初中、中心小學(xué)或九年一貫制學(xué)校中確定一所中心學(xué)校，由中心學(xué)校校長(zhǎng)作為第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育公共事務(wù)，而縣教育行政部門(mén)則只需垂直管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校。

筆者主持了國(guó)家社科基金項(xiàng)目《中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中西部底層孩子們階層再生產(chǎn)發(fā)生的日常機(jī)制及策略干預(yù)研究》，深入西部田野，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村教育治理新困局。在筆者所調(diào)研的中國(guó)西南Q區(qū)（戶(hù)籍人口數(shù)85萬(wàn)）、P縣（戶(hù)籍人口數(shù)95萬(wàn)）、L縣（戶(hù)籍人口數(shù)165萬(wàn)）中，均采用了中心校教育管理模式。這種模式呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是中心校管理模式主要用于小學(xué)，原因是小學(xué)需盡量保持就近入學(xué)而呈分散分布狀態(tài)；二是初中采用的是縣教育局直管的方式，原因是初中可采取相對(duì)集中辦學(xué)而呈現(xiàn)出“聚中趨勢(shì)”。

在Q區(qū)，全區(qū)11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有19所初中，即便在人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初中也采用了集中辦學(xué)模式而被嚴(yán)格限定在兩所之內(nèi)。而小學(xué)則不論學(xué)生人數(shù)，統(tǒng)一采取一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一所中心學(xué)校管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)所有村小，而村小又統(tǒng)一管理本村域內(nèi)所有教學(xué)點(diǎn)的分包分管模式。

平均下來(lái)，Q區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5000名左右的小學(xué)生，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校平均管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)18所左右的村小，而80%的村小幾乎都要管轄本村域內(nèi)2～3個(gè)教學(xué)點(diǎn)。以人口大鎮(zhèn)PJ鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有小學(xué)生8008人，由一所中心校統(tǒng)一管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的20所村小，其中9所村小又分別管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15個(gè)教學(xué)點(diǎn)。而人口最少的GT鎮(zhèn)現(xiàn)有小學(xué)生2535人，也由一所中心校統(tǒng)一管轄全鎮(zhèn)9所村小和1個(gè)教學(xué)點(diǎn)，其中9所村小分管全鎮(zhèn)13個(gè)教學(xué)點(diǎn)。

“縣教育局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校-村小-教學(xué)點(diǎn)”的垂直式分包分管教育模式確實(shí)適應(yīng)了人口大縣實(shí)施以縣為主的義務(wù)教育管理體制：一方面，緩解了縣教育局行政管理幅度不足的困難；另一方面，也適應(yīng)了財(cái)權(quán)、事權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移至縣以利于保障義務(wù)教育投入和善治的現(xiàn)實(shí)。

但是，此類(lèi)教育模式卻同時(shí)存在內(nèi)在的法理困難，以至于縣教育局不得不采取辦法將村小和教學(xué)點(diǎn)掛牌為中心校的分校，將本不具有法理管轄意義的單個(gè)獨(dú)立事業(yè)型法人轉(zhuǎn)變?yōu)橥粋€(gè)法人。

事實(shí)上，這是一種柔性的“撤點(diǎn)并?！保阂环矫?，因地理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等綜合因素而不能撤并的村小和教學(xué)點(diǎn)得以保留；另一方面，因?yàn)閷⒋逍『徒虒W(xué)點(diǎn)變?yōu)榱酥行男＿@一單一法人的二級(jí)、三級(jí)內(nèi)部科層化管理對(duì)象，所以保留了中心校得以靈活調(diào)整村小和教學(xué)點(diǎn)的可能性。在此基礎(chǔ)上，中心校和村小、教學(xué)點(diǎn)之間，在經(jīng)費(fèi)、人事、項(xiàng)目、設(shè)備等多方面，形成日益復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局。

其一，中心校層層截留村小和教學(xué)點(diǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)，三者之間矛盾重重

生均公用經(jīng)費(fèi)幾乎是保證中國(guó)絕大多數(shù)西部農(nóng)村學(xué)校、尤其是村小和教學(xué)點(diǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一經(jīng)費(fèi)來(lái)源。國(guó)家近些年來(lái)不斷提高公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)定額，并明確提出2016年中央統(tǒng)一確定城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，中西部小學(xué)是600元，初中是800元，東部小學(xué)是650元，初中是850元。為解決農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題，對(duì)不足100人的農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金。

然而，根據(jù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)撥付的生均公用經(jīng)費(fèi)卻只被下?lián)艿阶鳛槲ㄒ皇聵I(yè)法人的中心校賬戶(hù)中，中心校采取“集中記賬、分校核算”的方式，卻并不按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)將生均公用經(jīng)費(fèi)足額撥付給村小和教學(xué)點(diǎn)。

在筆者所調(diào)研的多個(gè)中國(guó)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均存在中心校以統(tǒng)籌使用的名義大面積層層截留村小和教學(xué)點(diǎn)生均公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，致使村小和教學(xué)點(diǎn)對(duì)中心校的統(tǒng)一管理模式有巨大意見(jiàn)，嚴(yán)重影響村小和教學(xué)點(diǎn)教育教學(xué)工作的積極性。

以Q區(qū)GT鎮(zhèn)2015年春季學(xué)期（2月到7月）為例，全鎮(zhèn)共有小學(xué)生數(shù)2535人，1所中心校，9所村小，14個(gè)教學(xué)點(diǎn)。所有教學(xué)點(diǎn)學(xué)生人數(shù)均不足100人，最少僅有3人，最多為86人。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，全鎮(zhèn)實(shí)得中央資金109.86萬(wàn)元，其中按基準(zhǔn)定額和實(shí)有學(xué)生數(shù)計(jì)撥公用經(jīng)費(fèi)76.05萬(wàn)元，對(duì)不足100人學(xué)校按照100人補(bǔ)足公用經(jīng)費(fèi)差額為33.81萬(wàn)元。

該項(xiàng)春季學(xué)期公用經(jīng)費(fèi)于4月和7月分兩次足額下?lián)艿街行男?，中心校本?yīng)按照規(guī)定將經(jīng)費(fèi)再足額撥付給村小和教學(xué)點(diǎn)。然而，據(jù)筆者在GT鎮(zhèn)中心校財(cái)務(wù)室隨機(jī)對(duì)該鎮(zhèn)一所管轄了兩個(gè)教學(xué)點(diǎn)（學(xué)生數(shù)均為8人）、且學(xué)生規(guī)模算中等水平（學(xué)生175人）的村小做財(cái)務(wù)核算時(shí)發(fā)現(xiàn)，中心校實(shí)際給該村小（包括所管轄2個(gè)教學(xué)點(diǎn)）春季學(xué)期僅撥付了46724元，其中，政府采購(gòu)類(lèi)分賬部分為25298元、學(xué)校報(bào)銷(xiāo)部分為21426元（現(xiàn)金5500元，轉(zhuǎn)賬15926元）。事實(shí)上，該村?。òㄋ茌?個(gè)教學(xué)點(diǎn)）應(yīng)在春季學(xué)期獲中心校公用經(jīng)費(fèi)撥付共計(jì)11.25萬(wàn)元，但現(xiàn)實(shí)是中心校截留了該校65776元，實(shí)際撥付率僅為41.5%，截留率高達(dá)58.5%。

筆者隨之對(duì)該村小和兩所轄區(qū)內(nèi)管理的教學(xué)點(diǎn)展開(kāi)了追蹤考察，發(fā)現(xiàn)該村小設(shè)施設(shè)備和日常管理都極為糟糕，僅有校長(zhǎng)等極個(gè)別校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參加過(guò)教師培訓(xùn)，而其所管轄的其中一個(gè)極度簡(jiǎn)易的教學(xué)點(diǎn)中唯一的一名老師則告訴筆者：“我向村小申請(qǐng)了7個(gè)多月的吊扇，現(xiàn)在都到冬天了，還沒(méi)有見(jiàn)到！我沒(méi)有其他要求，只希望明年夏天前，能在教室里裝上吊扇就謝天謝地了?！?

其二，中心校截留公用經(jīng)費(fèi)的“統(tǒng)籌權(quán)”不受監(jiān)督

調(diào)研中，縣教育行政部門(mén)認(rèn)為中心校統(tǒng)籌管理公用經(jīng)費(fèi)的背后理?yè)?jù)是防止經(jīng)費(fèi)像撒胡椒面一樣被分散使用而沒(méi)有效率，所以中心校只需以備用金的形式，撥付能夠保障村小和教學(xué)點(diǎn)最基本的剛性支出最低標(biāo)準(zhǔn)，其他公用經(jīng)費(fèi)部分被中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理使用則是最有效率的，由此便可在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)按年度集中解決某一兩所單個(gè)學(xué)校的重點(diǎn)項(xiàng)目，便于將分散的公用經(jīng)費(fèi)使用變得更具效率且快速達(dá)成可視化的效果。

事實(shí)上，縣教育行政部門(mén)可視化的效率論，無(wú)意間促成了一個(gè)復(fù)雜且尷尬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局的形成：

一方面，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府義務(wù)教育行政權(quán)被取消后，并不意味著所有地方的縣教育行政部門(mén)，都有足夠能力通過(guò)大規(guī)模“撤點(diǎn)并?！边_(dá)成行政的優(yōu)化，進(jìn)而有效善治每一所學(xué)校。地理、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合因素復(fù)雜的縣，依托中心校對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育實(shí)施間接管理，本質(zhì)上并不能解決中心校既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的角色尷尬。村小和教學(xué)點(diǎn)因缺乏獨(dú)立法人資格而與中心校屬同一法人的事實(shí)，又使得中心校所行使的具有明顯外部性和公共性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育權(quán)力、資源分配，變成了學(xué)校內(nèi)部管理事務(wù)，中心校本部無(wú)疑被默許且理所當(dāng)然地將公用經(jīng)費(fèi)截留更多用于自身建設(shè)；

另一方面，盡管中心校普遍會(huì)將其所截留而用于全鎮(zhèn)統(tǒng)籌的公用經(jīng)費(fèi)部分更多用于自身建設(shè)，但絕不能是全部用于自身，否則將導(dǎo)致更為激烈的治理沖突，而什么樣的村小和教學(xué)點(diǎn)能夠獲得被截留后用于統(tǒng)籌的公用經(jīng)費(fèi)而得利呢？

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大致有三項(xiàng)核心條件：一是此類(lèi)村小和教學(xué)點(diǎn)一般都有一個(gè)與中心校領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是與中心校校長(zhǎng)關(guān)系好且社會(huì)活動(dòng)能力突出的校長(zhǎng)；二是此類(lèi)村小和教學(xué)點(diǎn)一般離中心校距離相對(duì)更近，且多靠近車(chē)輛能夠直接到達(dá)的硬化道路邊，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)考察調(diào)研大多可能被安排到；三是此類(lèi)村小和教學(xué)點(diǎn)相對(duì)規(guī)模較大，短期內(nèi)不會(huì)被撤并掉。

如管轄了兩個(gè)教學(xué)點(diǎn)且校本部學(xué)生規(guī)模達(dá)到360人的Q區(qū)TS村小，因滿(mǎn)足三項(xiàng)核心條件，在2015年春季學(xué)期即共獲公用經(jīng)費(fèi)178114.69元（包括現(xiàn)金報(bào)賬、轉(zhuǎn)賬和政府采購(gòu)類(lèi)分賬3個(gè)部分）。按照規(guī)定，小學(xué)生均300元/學(xué)期，其中村小應(yīng)得1.08萬(wàn)元，兩所教學(xué)點(diǎn)因分別只有學(xué)生3人和12人，不足100人按100人撥付公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)得6萬(wàn)元，TS村小應(yīng)撥公用費(fèi)用是16.8萬(wàn)元。它實(shí)際多獲益10114.69元。

中心校截留公用經(jīng)費(fèi)但卻不受監(jiān)督的統(tǒng)籌權(quán)，使底層鄉(xiāng)校不得不將日常精力更多用于“跑校進(jìn)錢(qián)”而不是展開(kāi)以“質(zhì)量提升”為核心的日常辦學(xué)，一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常教育格局在共同默許的潛規(guī)則下已然形成，且漸趨固化。

其三，項(xiàng)目制下的中國(guó)基層教育，因縣財(cái)政配套缺失或不足，迫使教育行政部門(mén)助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校截留公用經(jīng)費(fèi)

隨著項(xiàng)目制在中國(guó)基層教育中的深入推廣與實(shí)施,其內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)性和篩選性使各級(jí)教育行政部門(mén)不得不加大力度去爭(zhēng)取來(lái)自上級(jí)的各種教育項(xiàng)目，尤其是收益率高的教育項(xiàng)目。

目前來(lái)看，中央和省級(jí)項(xiàng)目一般需要地方經(jīng)費(fèi)配套。項(xiàng)目到達(dá)地市層面后的分配邏輯，普遍是根據(jù)縣前期項(xiàng)目準(zhǔn)備的情況來(lái)優(yōu)先安排項(xiàng)目分配，即哪個(gè)縣教育行政部門(mén)項(xiàng)目前期做的好，就越可能獲得地市教育行政部門(mén)的項(xiàng)目安排。因此，縣為爭(zhēng)取地市分配的各種項(xiàng)目不得不做好項(xiàng)目前期投入。但前期項(xiàng)目投入估算一般約為總額的10%左右，此類(lèi)經(jīng)費(fèi)并不包納在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之中，需要縣財(cái)政的前期投入。對(duì)西部廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣而言，?；具\(yùn)轉(zhuǎn)都尚顯困難的“吃飯財(cái)政”，很難有能力進(jìn)行前期投入。

教育項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)式分配最后不得不逼迫縣教育行政部門(mén)助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校截留公用經(jīng)費(fèi)，以用于項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)投入和不可預(yù)測(cè)的中、后期經(jīng)費(fèi)差額彌補(bǔ)，進(jìn)而才有可能爭(zhēng)取到來(lái)自上級(jí)的項(xiàng)目。

另外，中國(guó)西部縣域內(nèi)多個(gè)教學(xué)點(diǎn)的存在，事實(shí)上也逐漸成為地方套取中央撥付更多公用經(jīng)費(fèi)的手段，以至于隨著人口自然消減而本應(yīng)被撤并的大量教學(xué)點(diǎn)卻逐漸被保留，并呈現(xiàn)出與2001年到2012年十年間中國(guó)農(nóng)村大規(guī)?！俺伏c(diǎn)并?！苯厝幌喾吹臓顩r：

一方面來(lái)自于“明規(guī)則”，即2012年9月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》的出臺(tái)，從法理層面提高了撤并底層鄉(xiāng)校的行政成本，同時(shí)，防止社會(huì)沖突的基層思路使得撤并層面上的不作為成為首選；另一方面則來(lái)自于“潛規(guī)則”，中心校統(tǒng)籌安排獲得更為充裕的公用經(jīng)費(fèi)，其目的是為了套取獲得更大的上級(jí)教育項(xiàng)目。而這些更大的項(xiàng)目最后幾乎全部被中心校和關(guān)系、規(guī)模、條件等軟硬實(shí)力都更為雄厚的村小所獲得，教學(xué)點(diǎn)和真正薄弱的村小在整場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中都成了事實(shí)上的貢獻(xiàn)者和犧牲品。

其四，中心校管理模式導(dǎo)致基層教育官僚化加重

中心校事實(shí)上承擔(dān)著已不復(fù)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政機(jī)構(gòu)功能，而且更難做到管理、辦學(xué)和評(píng)督分離，以至于淪為了教育官僚化的重災(zāi)區(qū)。

以BC鎮(zhèn)中心校為例，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在公開(kāi)的崗位設(shè)置表中，中心校（包括其管轄的村小和教學(xué)點(diǎn)）一共僅設(shè)置有2個(gè)管理崗位（九級(jí)），其他均為專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位（共244個(gè)，其中中級(jí)90個(gè)，初級(jí)154個(gè)）和工勤崗位（共13個(gè)），但是為處理日益增多的本鎮(zhèn)各類(lèi)小學(xué)公共管理事務(wù)，僅中心校就設(shè)置了由14名行政領(lǐng)導(dǎo)和12名教輔人員組成的專(zhuān)職人員。

具體來(lái)說(shuō)，該中心校校長(zhǎng)和書(shū)記由一人兼任，主持全面工作，此外，還有4名副校長(zhǎng)，分管全鎮(zhèn)后勤、政工、人事、工會(huì)、德育、安全、衛(wèi)生、成教、教導(dǎo)、宣傳、教育教學(xué)等多項(xiàng)工作。同時(shí)，有辦公室主任、教導(dǎo)處正副主任、德育處正副主任、后勤處正副主任、工會(huì)正副主席等9位行政領(lǐng)導(dǎo)，專(zhuān)項(xiàng)負(fù)責(zé)中心校和村小、教學(xué)點(diǎn)各方面工作。另外還有會(huì)計(jì)、助理會(huì)計(jì)、助理出納、輔導(dǎo)站站長(zhǎng)、副總輔導(dǎo)員、輔導(dǎo)員、干事、本部報(bào)賬員、成教教師（司機(jī)）等12名教輔人員。

在26名中心校專(zhuān)職人員中，僅4人專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)中心校本部工作，即由后勤副主任負(fù)責(zé)中心小學(xué)本部后勤和日常工作，教導(dǎo)副主任負(fù)責(zé)中心小學(xué)本部教學(xué)工作，德育副主任負(fù)責(zé)中心校本部德育、安全衛(wèi)生和女生工作，本部報(bào)賬員負(fù)責(zé)本部報(bào)賬和食堂管理，其他22人均分管全鎮(zhèn)各項(xiàng)小學(xué)教育工作。與中心校一樣，各村小內(nèi)部也還設(shè)有校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、德育主任、教務(wù)主任、會(huì)計(jì)等完整的教育行政網(wǎng)絡(luò)。

這套教育行政網(wǎng)絡(luò)體系以官僚化的運(yùn)事規(guī)則和管理邏輯，支撐著底層鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常垂直化的分包分管教育模式。這些致力于全鎮(zhèn)小學(xué)教育日常管理的中心校行政領(lǐng)導(dǎo)和教輔人員，都是公務(wù)員行政編制。他們絕大多數(shù)是具有專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)的專(zhuān)任教師，但因?yàn)橹行男１黄燃缲?fù)全鎮(zhèn)小學(xué)日益繁重的教育行政事宜，他們中絕大多數(shù)人都已不再給學(xué)生授課而專(zhuān)職于行政管理，如調(diào)研的BC鎮(zhèn)中心校26名專(zhuān)職人員中，除去3名工勤技能崗位人員和2名管理崗位人員不能授課外，其余21名均為專(zhuān)任教師且應(yīng)該上課，但是承擔(dān)教學(xué)任務(wù)的僅剩4人，他們的教學(xué)量也已被極度簡(jiǎn)化。最后，只能額外增加其他中心校本部教師的工作量才能保證本部日常正常教學(xué)。

對(duì)僅有49名專(zhuān)任教師的中心校本部而言，這無(wú)疑是困難重重。為此，從本中心校所管轄的村小和教學(xué)點(diǎn)調(diào)入優(yōu)秀教師（但編制仍在村小和教學(xué)點(diǎn)）來(lái)解決中心校教育教學(xué)困難成為必然之舉。

其五，日益嚴(yán)峻的教師借調(diào)致使中心校管理模式下的教學(xué)點(diǎn)成為犧牲品

義務(wù)教育均衡的核心是師資，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審是在核定的學(xué)校崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進(jìn)行。中心校作為全鎮(zhèn)小學(xué)唯一的法人，縣教育行政部門(mén)按照八級(jí)、九級(jí)、十級(jí)3∶4∶3的比例為中心校配置專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，隨后由中心校自行根據(jù)具體情況來(lái)安排其管轄村小的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配置，由村小再安排其所管轄教學(xué)點(diǎn)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配置。

然而，財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的硬性規(guī)定與事權(quán)急劇增加的矛盾，使縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政部門(mén)不得不大量借調(diào)教師來(lái)應(yīng)付日常的公共行政事務(wù)。以L縣為例，縣教育局核定的公務(wù)員編制僅有14人，但為完成日益增多且復(fù)雜的教育行政工作，縣教育局共有117人從事公共事務(wù)以保證日常運(yùn)轉(zhuǎn)，其中103人均為從全縣各級(jí)各類(lèi)學(xué)校借調(diào)而來(lái)的教師。相比于從縣城學(xué)校借調(diào)教師相對(duì)難度較高的現(xiàn)實(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心校無(wú)疑是縣教育局借調(diào)教師的重點(diǎn)所在。另外，中心校還有若干教師被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣其他公共行政部門(mén)借調(diào)，進(jìn)而致使中心校教師正常教育教學(xué)工作日益吃緊。

如果再加上西部貧困縣比例甚高的空編率，中心校的困局無(wú)疑就顯得更為明顯，但這種困局往往并不會(huì)被中心校本部來(lái)直接消化。它們被轉(zhuǎn)嫁給了村小和教學(xué)點(diǎn)。因?yàn)橹行男＞哂泻戏ńy(tǒng)籌安排本部、村小和教學(xué)點(diǎn)教師的權(quán)利，因此在中心校本部被借調(diào)走教師后，自然就會(huì)從其管轄的村小和教學(xué)點(diǎn)再借調(diào)教師到本部以填補(bǔ)缺口，進(jìn)而致使教學(xué)點(diǎn)成為教師借調(diào)的犧牲品，大量的代課教師或臨聘教師最后成了維持教學(xué)點(diǎn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的公辦教師替代者。

中心校的“三步走”戰(zhàn)略

筆者建議，通過(guò)深化教育管理體制改革，切斷部門(mén)主義的利益鏈條，厘清中心校-村小-教學(xué)點(diǎn)之間的復(fù)雜關(guān)系，可實(shí)施三步走戰(zhàn)略：

第一步，公用經(jīng)費(fèi)短期內(nèi)若需要由中心校繼續(xù)統(tǒng)籌管理，則需要在上級(jí)教育督導(dǎo)部門(mén)和審計(jì)部門(mén)監(jiān)督下，按照年度或?qū)W期定期分賬核算，并實(shí)行嚴(yán)格的公示、申訴和追責(zé)制度，上級(jí)督導(dǎo)部門(mén)需審議公用經(jīng)費(fèi)的使用效率與公平指數(shù)，確保公用經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌使用的公平合理；

第二步，從中期來(lái)看，應(yīng)為村小和教學(xué)點(diǎn)設(shè)立公用經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)獨(dú)立賬戶(hù)，村小和教學(xué)點(diǎn)在項(xiàng)目建設(shè)上，應(yīng)逐步由中心校統(tǒng)籌配置轉(zhuǎn)移至縣教育行政部門(mén)統(tǒng)籌配置，剝離中心校對(duì)村小和教學(xué)點(diǎn)的人事和財(cái)務(wù)控制權(quán)，保留教育教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)；

第三步，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要逐步將村小和教學(xué)點(diǎn)辦成具有獨(dú)立事業(yè)法人資格的小規(guī)模精品學(xué)校，實(shí)現(xiàn)村小和教學(xué)點(diǎn)的獨(dú)立發(fā)展。

由于農(nóng)村教育的多重獨(dú)特性，建議將農(nóng)村教育從基礎(chǔ)教育領(lǐng)域單列出來(lái)，建議在教育部層面盡快成立農(nóng)村教育工作司，在各級(jí)教育行政部門(mén)成立農(nóng)村教育工作部，專(zhuān)項(xiàng)從事農(nóng)村教育指導(dǎo)和管理工作。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所博士后）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)青年報(bào)2016年01月11日

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