十八屆五中全會召開過后，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革顯現(xiàn)出一系列加速跡象：繼11月初中辦、國辦《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（下稱《方案》）正式發(fā)布后不久，財政部也于本月發(fā)布了《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導意見》。

在《方案》中，理清了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度五大領域的改革思路。其中，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革被列為首要政策目標。

這一政策安排，應歸因于在土地集體所有基礎上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，是中國農(nóng)村治理的基本框架，能夠為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供基本的制度支撐。而《方案》亦提出了此一領域改革的基本要求：必須以保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利為重點。

選擇更有效率的產(chǎn)權制度安排，在農(nóng)村集體成員間合理界定并分配農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地、集體非土地經(jīng)營性資產(chǎn)（即“三塊地、一塊產(chǎn)”）的占有、使用、收益、處分等各項實際財產(chǎn)權利，將是農(nóng)村集體產(chǎn)權在資源跨社區(qū)配置、人口城鎮(zhèn)化背景下探索有效實現(xiàn)形式的具體改革目標。

為提高改革的針對性，對上述“三塊地、一塊產(chǎn)”應分類采取不同的產(chǎn)權改革措施，不能混為一談。

農(nóng)用地產(chǎn)權重構

集體所有制土地的絕大部分是農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。據(jù)國土部第二次全國土地調查結果顯示：在中國66.9億畝的農(nóng)村集體土地總面積中，農(nóng)用地為55.3億畝。在多年農(nóng)村改革中，這一類土地經(jīng)歷了從所有權與使用權高度統(tǒng)一向分離的重大變革，并孕育著承包權與經(jīng)營權再次分離的萌芽。

2014年中央1號文件明確指出：在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權、允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。這意味著，把土地承包經(jīng)營權分設為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，是農(nóng)用地產(chǎn)權制度演變的大邏輯。而其關鍵，是要合理界定三權的權能范圍，進一步明確三者在占有、使用、收益、處分等方面的權能邊界。

首先，就落實集體所有權而言，針對農(nóng)用地產(chǎn)權不斷向承包戶分割的政策取向，各界主要有三種意見：有的擔心土地承包關系長久不變后，農(nóng)用地集體所有權有名存實亡的可能；有的建議應實行“國有永佃”；還有的主張實行農(nóng)戶私有制。

筆者認為，結合日韓等國經(jīng)驗來看，農(nóng)戶擁有完整的土地產(chǎn)權直至私有產(chǎn)權，并非必然有利于土地流轉和經(jīng)營規(guī)模擴大，甚至有可能成為土地流轉和集中的障礙。

一些日本農(nóng)經(jīng)學者也認為，土地集體所有更有利于實行耕者有其田的原則，且在集中離農(nóng)者耕地方面，比實行土地私有制有更多的辦法。問題的關鍵在于既不能重蹈以前那種集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動的覆轍，也不能陷入農(nóng)戶占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境?，F(xiàn)階段落實農(nóng)用地的集體所有權，著力點應是尊重和落實好集體經(jīng)濟組織在占有、處分方面的權能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在建設農(nóng)田水利等基礎設施方面的組織作用、在促進土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。

落實集體所有權需注意以下五點：一、應保持農(nóng)用地集體所有權主體的穩(wěn)定；二、從實際出發(fā)確定集體所有權權利主體的組織形式；三、現(xiàn)階段不宜通過擴大集體經(jīng)濟組織調整和強制收回農(nóng)戶承包地的權利來實現(xiàn)所有權，也不宜通過收取土地承包費、參與土地流轉租金分配來體現(xiàn)所有權，否則極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權的問題；四、在農(nóng)戶承包地被依法征收時，集體所有權可適度參與土地補償費的分配；五、應重新認識和對待一些地方集體經(jīng)濟組織行使處分權的做法，比如上海松江區(qū)發(fā)展家庭農(nóng)場的做法，就是新形勢下的“反租倒包”。

其次，就穩(wěn)定農(nóng)戶承包權而言，在土地私有制國家，為適應所有者與使用者分離的需要，一般實行土地所有權與使用權“兩權分離”。中國的特殊性在于，既要適應土地所有者（集體）與所有者成員（農(nóng)戶）分離的客觀趨勢，又要適應所有者成員（承包戶）與土地實際利用者（經(jīng)營者）分離的一般規(guī)律。以成員權為基礎，從土地集體所有權中分離出農(nóng)戶承包權，承認農(nóng)民擁有獨立的土地承包權，無論在理論上還是在實踐中都具有極其重要的意義。

穩(wěn)定農(nóng)戶承包權要把握好五點：一、起點公平只是相對的，一旦落實“長久不變”，就應當在承包期內“生不增、死不減”；二、“長久不變”應有具體年限，建議為70年；三、鼓勵探索市場化退出機制，對舉家外出、又沒有勞動力返鄉(xiāng)務農(nóng)的承包戶，在自愿前提下引導其有償退出承包權；四、鼓勵創(chuàng)新承包權的實現(xiàn)形式，例如“確權確利不確地”就是一種較好的形式；五、賦予承包權有限的處分權能，除可以有償退出外，不能向外部人員流轉交易，也不能抵押、擔保、繼承。

第三，就保護土地經(jīng)營權而言，在土地私有制國家，對從農(nóng)用地所有權中分離出來的農(nóng)用地使用權（經(jīng)營權）應賦予多大權能，有一些共同特征，其中兩點值得中國重視：其一，限制農(nóng)用地使用權再流轉；其二，保護租地農(nóng)場主利益。對農(nóng)用地使用權既限制又保護，是為了使租地農(nóng)場主能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營。

就中國目前情況看，從土地承包經(jīng)營權中分離出相對獨立的土地經(jīng)營權，目的在于順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉經(jīng)營權的意愿；順應促進土地流轉集中、逐步擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的趨勢；順應擴大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。從這三點出發(fā)，應當在承包權與經(jīng)營權之間審慎分割各項權能，既不能引發(fā)承包權利人的不滿，又要體現(xiàn)對經(jīng)營權利人的保護。

保護土地經(jīng)營權要把握好四點：一、在占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預期；二、在使用權方面，應支持經(jīng)營者對細碎零亂的耕地進行平整；三、在收益權方面，應圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補貼的分配方法，逐步投向實際務農(nóng)耕種者，鼓勵有條件的地方對土地流轉費用進行補貼，還應有意識地控制土地租金水平；四、在處分權方面，應允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權進行抵押、擔保、入股，但對經(jīng)營者再次流轉土地經(jīng)營權應予適當限制，以防止出現(xiàn)“二房東”。

宅基地產(chǎn)權重構

截至2013年底，中國農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，約占農(nóng)村集體建設用地的54％。它既是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，也是農(nóng)民財產(chǎn)權利的一個重要來源。

作為中國特有的一種土地制度，經(jīng)過50多年的發(fā)展演變，目前農(nóng)村宅基地制度的主要特征可概況為：“集體所有、成員使用，一戶一宅、限制面積，免費申請、長期占有，房地分開、差別賦權”。這套制度安排在保障農(nóng)民居住權的同時，也存在一戶多宅、建新不拆舊等問題。隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)民住房財產(chǎn)權和宅基地使用權權能不充分，農(nóng)民財產(chǎn)權利受到約束等現(xiàn)象日趨突出，改革的迫切性亦不斷增加。

十八屆三中全會《決定》明確要求：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓?！?

這實際上提出了兩個相互關聯(lián)但有所不同的任務：一是宅基地制度改革，核心是保障農(nóng)戶對宅基地的用益物權，焦點在于是否在已經(jīng)賦予其“占有、使用”權能的基礎上，進一步賦予其“收益”的權能、有限度地賦予其“處分”的權能；二是住房財產(chǎn)權制度改革，核心是擴大交易半徑、從集體經(jīng)濟組織內部流轉擴大到更大范圍內流轉，焦點在于是否將城鎮(zhèn)居民納入受讓人范疇。由于房地難以分離，完成這兩項任務必須以宅基地產(chǎn)權重構為基礎。

首先，就落實集體所有權而言，宅基地所有權歸農(nóng)民集體所有，但在集體經(jīng)濟組織成員免費擁有長期占有權、使用權的制度安排下，集體所有權的權能已很微弱。面對超標占用、自發(fā)流轉等行為，集體經(jīng)濟組織作為土地所有者代表往往束手無策。

就此方面的改革應注意三個方面：一、進一步明確集體經(jīng)濟組織在占有方面的權能，主要體現(xiàn)在集體可以排他性地收回宅基地。目前國家在法律及政策方面仍缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定，應在梳理現(xiàn)有規(guī)定基礎上，合理界定、適度強化集體經(jīng)濟組織收回宅基地的權力；二、進一步明確集體經(jīng)濟組織在使用方面的權能，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，應提倡集體經(jīng)濟組織按城鎮(zhèn)建設規(guī)劃統(tǒng)一利用集體土地建設住房，分配給符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員。也可探索統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，以替代分戶建房的傳統(tǒng)；三、進一步明確集體經(jīng)濟組織在收益方面的權能，鑒于宅基地使用權是無償取得的，在宅基地使用權產(chǎn)生流轉、依法征收、交易等一系列收益時，集體經(jīng)濟組織作為所有者代表應參與收益分配。

其次，就劃斷農(nóng)戶成員權而言，集體經(jīng)濟組織成員只要符合分戶條件就能免費申請宅基地的制度安排，在一定歷史條件下有其合理的一面。但目前來看，這種做法既與農(nóng)村人口變化的大趨勢不吻合，也不利于城鄉(xiāng)土地使用權制度的統(tǒng)一。因此，應選取一個時點，劃斷農(nóng)戶成員權，在賦予集體經(jīng)濟組織成員70年宅基地使用權的基礎上，實行宅基地使用權“生不增、死不減，入不增、出不減”。如這一做法短期內難以達成共識，可先在城郊地區(qū)試行改革。

第三，就審慎拓展使用權而言，根據(jù)《物權法》規(guī)定，宅基地使用權權能明顯小于土地承包經(jīng)營權權能。隨著農(nóng)村人口流出越來越多，宅基地財產(chǎn)價值不斷上升，特別是在十八屆三中全會《決定》提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”的要求后，拓展宅基地使用權權能、擴大農(nóng)房和宅基地交易半徑已是勢在必行。

但應注意，推進這項改革，必須把握好提高農(nóng)房和宅基地可交易性與防范城市資本到農(nóng)村炒作農(nóng)房、圈占宅基地之間的平衡。應根據(jù)宅基地使用權獲得途徑的不同，實行差別賦權：對基于成員權依法獲得的原始使用權，可賦予其較充分權能；對通過各種流轉方式獲得的繼受使用權，只應賦予其相對有限的權能。

經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權重構

截至2013年底，中國農(nóng)村集體建設用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營性建設用地面積為4200萬畝，占農(nóng)村集體建設用地的13.5％。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權體系如何重構，是社會各方面廣泛關注的熱門話題之一。

十八屆三中全會《決定》對這一塊土地提出的改革思路為：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權?！边@至少意味著兩點：在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權的權能大大拓展，可以出讓、租賃、入股，也可以抵押；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，集體經(jīng)營性建設用地使用權可以與國有土地使用權一樣流轉，不必都要被征收為國家所有。為實現(xiàn)這些改革目標，應在占有權能、使用權能、收益權能、處分權能四方面進行產(chǎn)權重構：

首先，在占有權能方面，集體經(jīng)濟組織作為土地所有權的行使主體，有權對土地使用權利人的使用、流轉行為進行監(jiān)督，有權在流轉合約到期后收回土地使用權、按合同約定處置地上附著物。而通過初次及再次流轉獲得土地使用權的權利人，亦享有在使用權年限期限內程度不同的控制和支配土地權利。

其次，在使用權能方面，所有權權利人、通過初次及再次流轉獲得使用權的權利人，都可以在符合規(guī)劃和用途管制前提下，利用集體土地從事工業(yè)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營性活動，最大限度地發(fā)揮土地的使用價值。但能否用于商品住房開發(fā)，需審慎決策，現(xiàn)階段仍不宜放開這一方面的限制。

第三，在收益權能方面，就先行者的實踐探索來看，政府、集體經(jīng)濟組織、土地使用權利人如何分配集體經(jīng)營性建設用地使用和流轉產(chǎn)生的收益，沒有一定之規(guī)。在這一過程中，需注意三點：一是提高所有權在收益分配中的地位。多數(shù)集體成員并沒有占有、使用集體經(jīng)營性建設用地，因此在分配其產(chǎn)生的收益時，應突出所有權的地位，實行有償使用。有償使用收入納入集體資產(chǎn)管理和分配，由集體經(jīng)濟組織成員共享；二是由市場決定流轉價格，真正實現(xiàn)“兩種產(chǎn)權、同一市場、統(tǒng)一規(guī)則”；三是規(guī)范地方政府參與收益分配的方式和比例。

第四，在處分權能方面，應建立與國有土地同等的處分權利體系。

非土地經(jīng)營性資產(chǎn)重構

除土地外，實行農(nóng)民集體所有的，還包括各種類型的經(jīng)營性資產(chǎn)（如物業(yè)、設備、股權、現(xiàn)金等）和非經(jīng)營性資產(chǎn)（如供水設施、學校、衛(wèi)生室等）。這些資產(chǎn)如何在堅持集體所有制的條件下進行產(chǎn)權重構，在集體所有權與“集體資產(chǎn)股份權能”之間尋找新的平衡點，同樣是全面深化農(nóng)村改革的重要任務（據(jù)2014年11月多部門聯(lián)合印發(fā)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革試點方案》，這一改革的總目標為：探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，明晰產(chǎn)權歸屬，完善各項權能）。

就過去20多年的運作實踐來看，農(nóng)村集體股份合作制存在缺乏法人地位、難以避免內部人控制、缺乏人格化代表、成員邊界難以鎖定、可持續(xù)性尚未遭遇真正檢驗等一系列問題。

所有這些問題歸結到一點，就是集體資產(chǎn)產(chǎn)權在集體所有權與成員股份權之間如何分割，尤其是如何拓展和完善成員股份的權能?？偟乃悸窇斒牵阂员Ｕ限r(nóng)民集體成員權利、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利為目標，以股份合作制為載體，規(guī)范集體所有權權能，拓展集體成員股份權能。

首先，在規(guī)范集體所有權權能方面，應注意以下幾點：

一是在占有權能方面，處理好“成員集體”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的委托代理關系；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位；集體經(jīng)濟組織在行使占有權時應以成員集體利益為出發(fā)點；

二是在使用權能方面，投資領域以低風險的物業(yè)為主；進入競爭性領域應有適當?shù)姆阑饓?；逐步引入職業(yè)經(jīng)理人；

三是在收益權能方面，應按股份分配給集體成員；應處理好提取和管理公積金保值增值的相關事宜；應推進“政經(jīng)分離”改革；

四是在處分權能方面，對增值潛力較大、透明度較高的物業(yè)等集體資產(chǎn)不宜急于變現(xiàn)；在集體成員已完全市民化等情形下，如集體成員有要求，可對集體資產(chǎn)進行清盤，并撤銷集體經(jīng)濟組織；應避免暗箱操作。

其次，在拓展集體成員股份權能方面，則應注意以下幾點：一是在占用權能方面，從已經(jīng)實行折股量化到人的地方實踐來看，應注意股權不僅應是量化的，且應沒有期限；股權分配需要考慮多重因素；應妥善應對特殊群體的利益訴求；提高股權證的法律效力。二是在收益權能方面，既要防止分紅占集體資產(chǎn)收益比重過低的傾向，也要防止分紅只能增加不能減少的傾向。三是在使用權能方面，為保持生產(chǎn)力的完整性，集體經(jīng)營性建設用地和非土地經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權無法量化分割到每個集體成員并由其行使，為完善成員股份權的使用權能，主要是完善成員對集體經(jīng)濟組織在使用集體資產(chǎn)時的民主管理、決策與監(jiān)督的權利。四是在處分權能方面，十八屆三中全會《決定》提出的賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的六大權能中，有償退出、抵押、擔保、繼承這四項權能，屬于處分權的范疇，使成員股份權具有很大的可轉讓、可變現(xiàn)性，應當慎重穩(wěn)妥推進，對內部成員持股比重應有明確規(guī)定，對外部人員持股應有嚴格規(guī)范，對股權作價應綜合考慮多重因素。如果對這些方面考慮不夠，很有可能導致“找后賬”，影響社會穩(wěn)定。

綜合來看，因涉及國家、集體、農(nóng)民之間的利益關系調整，涉及農(nóng)村社會結構和治理體系的轉型，涉及憲法和法律規(guī)范的修訂，在上述“三塊地、一塊產(chǎn)”的系列改革過程中，會遇到一些帶有共性的難點，也需采用一系列策略進行化解：一是以“還權于民”為取向，解決好國家對農(nóng)村集體資產(chǎn)賦權不足問題；二是以有利于提高資源配置效率和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展為標準，審慎改造集體所有制的社區(qū)封閉性；三是兼顧差異性，按土地與非土地資產(chǎn)、農(nóng)區(qū)與城郊地區(qū)、集體經(jīng)濟組織與社區(qū)自治組織“三分開”的思路推進改革；四是防止改革碎片化；五是在改革探索與于法有據(jù)之間把握好平衡。

作者簡介：葉興慶，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長；整理:焦建。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《財經(jīng)》雜志2016年第39期

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