【光明專論·治國理政新實踐】

習(xí)近平總書記指出，改革前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一；搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，這是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新；現(xiàn)在，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。他強(qiáng)調(diào)，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。黨的十八屆五中全會提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。深刻理解習(xí)近平總書記的重要論述，落實十八屆五中全會的部署要求，科學(xué)設(shè)定、正確詮釋“三權(quán)分置”的科學(xué)內(nèi)涵，加快構(gòu)建落實“三權(quán)分置”的政策體系，保障土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前深化農(nóng)村改革面臨的重大實踐和理論課題。

一、深刻認(rèn)識“三權(quán)分置”創(chuàng)新的重大意義

“三權(quán)分置”是實踐探索的產(chǎn)物，是家庭承包經(jīng)營制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的結(jié)果，它孕育于中國國情，著眼于解決現(xiàn)實問題，具有深厚的實踐依據(jù)、豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵和重大的政策意義。我們要結(jié)合我國農(nóng)村改革與發(fā)展的實踐，面向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建成小康社會的目標(biāo)要求，全面把握“三權(quán)分置”的演進(jìn)脈絡(luò)和重大意義。

（一）“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，拓展了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。

農(nóng)村土地集體所有是我國憲法明確的基本經(jīng)濟(jì)制度。改革前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放初期，根據(jù)當(dāng)時主要依靠人力畜力勞作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力實際，我們實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步確立了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的制度框架，賦予農(nóng)戶長期而有保障的土地使用權(quán)，調(diào)動了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)了解決溫飽問題的基本目標(biāo)?，F(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大量進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，承包主體與經(jīng)營主體分離，從而使承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分解為相對獨立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。截至2015年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%。實行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細(xì)分，新的制度安排堅持了農(nóng)村土地集體所有，強(qiáng)化了對農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護(hù)，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益和競爭力的需要?？梢哉f，“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，在中國特色農(nóng)村土地制度演進(jìn)史上翻開了新的一頁。

（二）“三權(quán)分置”豐富了雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵，展現(xiàn)了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力。

以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。改革開放以來的實踐證明，這一制度既維護(hù)了農(nóng)村土地的集體所有制度，又賦予了承包農(nóng)戶相對獨立的承包經(jīng)營權(quán)利，通過農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”，促進(jìn)了集體統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)戶承包經(jīng)營“統(tǒng)和分”兩個層次的形成。近年來，隨著大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和人口遷移，2億多承包農(nóng)戶不斷分化，家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、新型主體行使經(jīng)營權(quán)的新格局，實現(xiàn)了“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”的雙層經(jīng)營逐步向“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。在新格局下，“統(tǒng)”的層次從過去單一的集體經(jīng)濟(jì)，向集體經(jīng)濟(jì)、合作社、社會化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務(wù)體系轉(zhuǎn)變；“分”的層次從單一的傳統(tǒng)承包農(nóng)戶，向普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等多元經(jīng)營主體共存轉(zhuǎn)變，兩方面共同構(gòu)成了立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度，為農(nóng)村基本經(jīng)營制度注入了更加持久的活力。

（三）“三權(quán)分置”順應(yīng)了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的時代要求，為中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。

鄧小平同志曾經(jīng)指出：中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。改革開放初期，以按人口平均承包、農(nóng)戶家庭經(jīng)營為特征的“兩權(quán)分離”制度安排，既打破了大鍋飯、調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，又保障了各個農(nóng)戶的基本生存發(fā)展權(quán)利，兼顧了效率和公平，支撐我們解決了十幾億人口的溫飽問題。在當(dāng)前的新形勢下，一方面，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營成為可能，而且發(fā)展要求迫切；另一方面，承包地的就業(yè)保障功能雖有所弱化但仍發(fā)揮著重要的托底作用?，F(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農(nóng)業(yè)問題，也要考慮農(nóng)民問題，要著眼于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。實行“三權(quán)分置”，在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地權(quán)能，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，提升土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率。這為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。

（四）“三權(quán)分置”是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是中國革命和建設(shè)的根本性問題。新中國成立以來，我們堅持農(nóng)村土地集體所有制并不斷探索其有效實現(xiàn)形式，就是為了探索一條適合中國國情的發(fā)展道路，確保廣大農(nóng)民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，避免兩極分化，實現(xiàn)共同富裕。

這是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是農(nóng)民積極投身現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大動力?！叭龣?quán)分置”繼承了“兩權(quán)分離”制度安排的精髓，實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，有利于促進(jìn)分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民增加財產(chǎn)收入，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，也有利于農(nóng)村勞動力合理流動，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因而是充滿智慧的制度安排、內(nèi)涵豐富的理論創(chuàng)新，具有鮮明的中國特色?！叭龣?quán)分置”極大地豐富了黨的“三農(nóng)”理論，體現(xiàn)了中國特色社會主義的強(qiáng)大生命力和理論魅力，為全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供了“三農(nóng)”領(lǐng)域新的理論與制度基礎(chǔ)。

二、科學(xué)把握“三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵與目標(biāo)要求

“三權(quán)分置”作為重大的理論和制度創(chuàng)新，內(nèi)涵豐富。習(xí)近平總書記指出，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系?？茖W(xué)把握“三權(quán)分置”的豐富內(nèi)涵，要著眼于加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和統(tǒng)籌解決好“三農(nóng)”問題，總結(jié)實踐經(jīng)驗，明確目標(biāo)要求，明晰權(quán)能關(guān)系，搞好頂層設(shè)計，積極探索多種實踐形式和路徑。

（一）正確把握“三權(quán)分置”的目標(biāo)要求。

理論創(chuàng)新的目的在于指導(dǎo)實踐?！叭龣?quán)分置”創(chuàng)新產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包實踐，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。推進(jìn)“三權(quán)分置”，目的是通過落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

落實“三權(quán)分置”，要看準(zhǔn)方向、認(rèn)準(zhǔn)路子，防止上岔道、走彎路，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保持農(nóng)村穩(wěn)定奠定堅實的農(nóng)地制度基礎(chǔ)。重點要把握好四個“有利于”：要有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，通過明晰“三權(quán)”權(quán)能邊界、權(quán)能關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營者等各方權(quán)益，最大限度地發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益。要有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力。要有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，強(qiáng)化對農(nóng)民土地承包權(quán)益的物權(quán)保護(hù)，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障體系，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地、安心進(jìn)城落戶，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，堅持農(nóng)村土地集體所有，確保農(nóng)民平等享受土地承包權(quán)益，發(fā)揮社會主義公有制的優(yōu)越性，實現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)社會公平正義。

（二）準(zhǔn)確把握“三權(quán)”權(quán)能邊界和相互關(guān)系。

把握“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，首要任務(wù)是明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界，以利于各項權(quán)能獨立行權(quán)，充分發(fā)揮各自獨特效用。集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)，集體通過行使所有權(quán)，可以控制和約束其他權(quán)利的不規(guī)范行使；農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)，在社會保障水平較低的情況下，承包權(quán)是其最基本的生活保障，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶承包地的財產(chǎn)權(quán)益；土地經(jīng)營權(quán)的核心是收益權(quán)，其創(chuàng)新要義在于優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平。同時，從中國農(nóng)村土地制度的演變歷程看，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”中位于不同的權(quán)格，既有層層派生的關(guān)系，相互間也存在一定的獨立性，要準(zhǔn)確把握“三權(quán)”關(guān)系，促進(jìn)形成集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)相互銜接、大體均衡、同等保護(hù)的格局。

始終堅持集體所有權(quán)的根本地位是處理好“三權(quán)”關(guān)系的前提。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和本位。土地制度無論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了?！叭龣?quán)分置”下，集體所有權(quán)要得到更加充分的體現(xiàn)和保障。農(nóng)戶承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的行使，應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民集體的意志；土地經(jīng)營權(quán)的使用和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止毀損、閑置和浪費土地資源。特別是在承包權(quán)人轉(zhuǎn)移進(jìn)城而流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的情況下，更要強(qiáng)化農(nóng)民集體對土地使用的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)地資源用于農(nóng)業(yè)，維護(hù)集體土地權(quán)益。

嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)益是處理好“三權(quán)”關(guān)系的核心。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶，依法享有土地承包權(quán)，這是集體所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他主體經(jīng)營，但不論承包土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶家庭。“三權(quán)分置”下，對承包農(nóng)戶特別是轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民而言，要最大限度地保護(hù)和體現(xiàn)其承包土地的財產(chǎn)權(quán)益。

充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的要素功能是處理好“三權(quán)”關(guān)系的重點。土地經(jīng)營權(quán)是土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能的直接體現(xiàn)。實施“三權(quán)分置”的重要目的，就是更好用活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！叭龣?quán)分置”下，土地經(jīng)營權(quán)的行使，要確保不改變土地集體所有的性質(zhì)，并接受農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶的監(jiān)督；土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的設(shè)置，要以不改變農(nóng)戶家庭承包地位為前提，不損害農(nóng)戶承包權(quán)益；土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的完善，要便于新型經(jīng)營主體集中集約利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能。

（三）積極探索“三權(quán)分置”的多種實踐形式。

在實踐中，我國各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面的差異，催生了多元化的經(jīng)營主體，這些主體與土地三權(quán)之間的不同結(jié)合關(guān)系又表現(xiàn)為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的不同路徑和形式。如珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地股份合作制；上海松江探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場制；湖北沙洋探索農(nóng)戶承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)，小塊并大塊，實行“按戶連片”耕種制；四川崇州探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”；河南商水、山東濟(jì)寧探索土地經(jīng)營權(quán)主體不變，農(nóng)戶通過市場購買服務(wù)，委托專業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等，都是“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式?？偨Y(jié)各地實踐，實質(zhì)是通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或共享，形成土地集中型、服務(wù)集中型兩種基本規(guī)模經(jīng)營形式。

通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成土地集中型規(guī)模經(jīng)營。在務(wù)工機(jī)會較多、專業(yè)化趨勢明顯、大量農(nóng)村勞動力基本或完全脫離農(nóng)業(yè)的城市郊區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)直接分離，實現(xiàn)土地要素集聚和規(guī)模連片經(jīng)營。這種路徑選擇，打破了傳統(tǒng)的土地細(xì)碎化、小農(nóng)分散經(jīng)營的格局，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化生產(chǎn)奠定土地要素基礎(chǔ)。通過這種形式的“三權(quán)分置”，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體，可以解決“誰來種地”的問題。

通過土地經(jīng)營權(quán)共享形成服務(wù)集中型規(guī)模經(jīng)營。在青壯年勞動力大量外出、留守老人和婦女又不愿意完全放棄土地經(jīng)營權(quán)的廣大地區(qū)，通過土地股份合作、土地托管半托管、聯(lián)耕聯(lián)種等形式，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)在兼業(yè)農(nóng)戶、新型主體之間的共享，發(fā)展以服務(wù)集中為特征的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。這種路徑選擇，解決了單家獨戶無法使用大型農(nóng)機(jī)具、與市場對接難等問題，在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的前提下，有效提升了農(nóng)業(yè)社會化、組織化生產(chǎn)經(jīng)營水平。通過這種形式的“三權(quán)分置”，培育專業(yè)合作社、新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體，可以解決分散經(jīng)營下“地怎么種好”的問題。這種以社會化服務(wù)帶動承包農(nóng)戶和服務(wù)主體共享經(jīng)營權(quán)的規(guī)模經(jīng)營形式，在現(xiàn)階段具有更廣闊的前景。

十八屆五中全會明確要求，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。從“三權(quán)分置”的實踐形式看，無論是土地集中型，還是服務(wù)集中型，都要堅持多種形式和適度規(guī)模，用適度規(guī)模經(jīng)營引領(lǐng)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，引領(lǐng)技術(shù)裝備改造升級，引領(lǐng)農(nóng)民持續(xù)增收，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)競爭力不斷增強(qiáng)，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

三、落實“三權(quán)分置”的工作舉措和政策保障

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項政策性很強(qiáng)的工作。實施“三權(quán)分置”，既要考慮制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，又要考慮外部環(huán)境的影響，著力優(yōu)化各項制度保障和扶持政策。要通過有序開展試點示范、大力推進(jìn)政策與制度創(chuàng)新，建立健全相關(guān)政策保障體系。

（一）健全農(nóng)地管理制度體系。

落實“三權(quán)分置”，基礎(chǔ)是對各項土地權(quán)利權(quán)屬的明晰、確認(rèn)，目的是優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置。當(dāng)前需要推進(jìn)三個方面制度性建設(shè)。

建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系。重點是搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。這項工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，全國已有2300多個縣（市、區(qū)、旗）開展了試點，涉及2.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個村，完成承包耕地確權(quán)登記面積4.7億畝。要按照中央要求，堅持進(jìn)度服從質(zhì)量，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)把關(guān)，厘清集體與農(nóng)戶之間的土地關(guān)系，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，放心流轉(zhuǎn)承包地，為“三權(quán)分置”順利推進(jìn)創(chuàng)造前提條件。

構(gòu)建流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系。目前，村有服務(wù)站點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系初步形成，縣（市）級以上土地流轉(zhuǎn)交易市場達(dá)到1324個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達(dá)到17268個。下一步，要促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場規(guī)范運(yùn)行，強(qiáng)化信息發(fā)布、政策咨詢、合同備案、價格評估、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)更多地通過公開市場流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置。

健全程序規(guī)范、便民高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。要立足于保護(hù)耕地資源、保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，強(qiáng)化各級政府在土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管責(zé)任。加快健全工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制，建立工商資本租賃農(nóng)地上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金、事中事后監(jiān)管等制度。同時，要強(qiáng)化農(nóng)地用途監(jiān)管，防止耕地經(jīng)營“非糧化”傾向，嚴(yán)厲查處違法“非農(nóng)化”行為。

（二）構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。

實施“三權(quán)分置”，涉及多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育。既要充分考慮普通農(nóng)戶的利益，切實維護(hù)好他們的土地承包權(quán)；又要考慮到構(gòu)建有利于新型主體發(fā)展的體制機(jī)制，鼓勵科學(xué)種田、種地養(yǎng)地，防止掠奪式經(jīng)營。為此，要努力提高普通農(nóng)戶經(jīng)營水平。幫助普通農(nóng)戶采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段，增加技術(shù)、裝備、資本等生產(chǎn)要素投入。大力發(fā)展多種形式的社會化服務(wù)，引導(dǎo)普通農(nóng)戶加強(qiáng)聯(lián)合與合作，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化、組織化和集約化水平。大力培育多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。培育以家庭成員為主要勞動力，以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場。引導(dǎo)農(nóng)戶通過承包地入股等方式開展專業(yè)合作、參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵工商資本參與適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)環(huán)節(jié)，投資開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源。大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。不斷完善新型職業(yè)農(nóng)民培育、認(rèn)定、扶持政策體系，打造高素質(zhì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，制定和完善財政、金融、戶籍、社保等激勵政策，吸引大中專畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

（三）健全促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的政策措施。

實施好“三權(quán)分置”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度至關(guān)重要，要在投入、補(bǔ)貼、金融、保險等方面發(fā)揮政策支持的導(dǎo)向和激勵作用。要加大政府對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。充分發(fā)揮財政投入在土地整理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的主體作用。借鑒國際經(jīng)驗，拓寬“三農(nóng)”投入渠道，探索采用PPP（政府與私人合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施）、基建貸款貼息、政府購買服務(wù)等多種方式，帶動金融和社會資金更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。創(chuàng)新引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營的政策支持機(jī)制。健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜機(jī)制，開展進(jìn)城農(nóng)戶有償退出土地承包權(quán)試點，鼓勵土地向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)和集聚，鼓勵將土地確權(quán)、互換并地與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，建設(shè)連片成方、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。健全有利于規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的金融扶持政策。通過金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新，面向規(guī)模經(jīng)營主體設(shè)立大額、中長期貸款，給予利率優(yōu)惠和財政貼息，開發(fā)資金互助、信用合作、融資租賃、土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保、互聯(lián)網(wǎng)金融等多種金融業(yè)務(wù)，滿足不同規(guī)模經(jīng)營主體的多樣化需求。建立適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營主體需求的保險政策。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險在主要產(chǎn)業(yè)、主要品種全覆蓋，探索開展產(chǎn)量保險、價格保險、收入保險等新型保險產(chǎn)品試點，降低新型經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險。探索建立財政支持的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，支持規(guī)模經(jīng)營主體積極參與組建多種形式的農(nóng)業(yè)互助保險組織。

實踐探索推動制度創(chuàng)新，新制度引領(lǐng)新發(fā)展，這是中國農(nóng)村改革發(fā)展的基本規(guī)律。我們要深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于“三權(quán)分置”的重要論述，貫徹落實中央要求，及時總結(jié)各地實踐中的好做法、好經(jīng)驗，強(qiáng)化對“三權(quán)分置”理論內(nèi)涵的深度研究；結(jié)合實際，著眼長遠(yuǎn)，及時完善相關(guān)政策和工作部署，推進(jìn)“三權(quán)分置”依法有序發(fā)展，充分發(fā)揮其在解決“三農(nóng)”問題、全面建成小康社會中的重要作用。

（作者系農(nóng)業(yè)部部長）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：光明日報2016年1月26日

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