改革開放以來，中國(guó)在農(nóng)村地區(qū)確立并形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，在這樣一個(gè)治理格局下，農(nóng)村基層政府建設(shè)與基層群眾自治彼此分立運(yùn)行，兩者之間缺乏必要的銜接機(jī)制和互動(dòng)渠道。針對(duì)這一問題，四川省成都市雙流縣在改革實(shí)踐中以村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金(以下簡(jiǎn)稱“村公資金”)為抓手，著力構(gòu)建了“鄉(xiāng)政”層面的服務(wù)型政府建設(shè)與“村治”層面的基層群眾自治之間的有效銜接機(jī)制，形成了二者良性互動(dòng)的治理新格局，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化找到了突破口和著力點(diǎn)。

五點(diǎn)做法

基層政府把責(zé)任擔(dān)起來。為有效破解城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等狀況，雙流縣將原來由村級(jí)自治組織提供的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目納入政府事權(quán)范圍，通過財(cái)政“定額補(bǔ)貼制度”予以保障：每年，由財(cái)政向每個(gè)建制村和涉農(nóng)社區(qū)提供不低于20萬元的村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理專項(xiàng)資金，并且規(guī)定村公資金投入的增長(zhǎng)幅度不得低于同期財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。2014年，雙流縣及時(shí)劃撥了村公資金5229萬元(其中，市級(jí)資金2411.5萬元、縣級(jí)資金2257.5萬元、鎮(zhèn)級(jí)資金560萬元)，平均每村(社區(qū))達(dá)46.69萬元，比成都市要求的平均每村(社區(qū))40萬元的標(biāo)準(zhǔn)多了6.69萬元。農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理具有公共性和外部性，基層政府將這一部分供給責(zé)任擔(dān)起來，為村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理提供了強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)保障。

基層政府把權(quán)力放下去。政府把責(zé)任擔(dān)起來之后，村級(jí)專項(xiàng)資金如何用、用在哪些地方，就成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。在改革實(shí)踐中，雙流縣改變了過去由政府從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目驗(yàn)收全程包辦的傳統(tǒng)路徑，創(chuàng)新性地建立了“三個(gè)群眾說了算”的民主決策模式，即事前決策群眾說了算、事中監(jiān)督群眾說了算、事后評(píng)議群眾說了算?！叭齻€(gè)群眾說了算”，本質(zhì)上就是基層政府將村公資金的決策、使用和管理權(quán)下放到基層群眾自治組織，政府只負(fù)責(zé)劃定村公資金使用的“紅線”(禁止項(xiàng)目)并保留操作程序上的監(jiān)督權(quán)以及村公資金使用的審計(jì)權(quán)，從而更為合理地厘定了政府的管理權(quán)限。

自治組織把民主用起來。村公資金的管理權(quán)和使用權(quán)下放到村之后，并不是傳統(tǒng)的村“兩委”說了算，而是由村民在村民自治的框架下，通過村民(代表)大會(huì)這一制度平臺(tái)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行民主決策。每年4月30日前，由村(社區(qū))召開村(居)民(代表)會(huì)議，表決村(社區(qū))當(dāng)年村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理優(yōu)先項(xiàng)目、當(dāng)年村公資金預(yù)算，并對(duì)上一年度村公資金決算和民主評(píng)議結(jié)果及村公資金結(jié)余情況進(jìn)行專題說明。通過這樣的制度安排，村公資金在改善農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理的同時(shí)，也有效地激活了基層群眾自治，提升了基層民主。

議事組織把協(xié)商帶進(jìn)來。為了解決“少數(shù)服從多數(shù)”的票決機(jī)制可能存在的決策不夠科學(xué)、不夠公正等問題，讓村民的民主決策更加科學(xué)，民主票決更加實(shí)質(zhì)，雙流縣在村、組兩個(gè)層面設(shè)立了議事會(huì)，并通過“議事會(huì)”這一平臺(tái)將協(xié)商民主引入到村公資金的日常管理中來。為確保議事會(huì)發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，村公資金項(xiàng)目在實(shí)施前，具體實(shí)施方式、資金概算、監(jiān)督驗(yàn)收等細(xì)節(jié)內(nèi)容都要提交議事會(huì)討論通過。為了保證議事會(huì)的民意基礎(chǔ)，村民小組議事會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會(huì)成員從村民小組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生;為避免議事會(huì)成為“干部會(huì)”，村、組干部不得超過議事會(huì)成員的50%;為加強(qiáng)議事會(huì)成員與群眾的聯(lián)系，村組議事會(huì)成員實(shí)施“包戶入戶”機(jī)制，每名議事會(huì)成員固定聯(lián)系10戶左右農(nóng)戶，并采取“一戶一表”形式征集農(nóng)戶意見，“一戶一表”回收率不得低于本村(社區(qū))常住人口總戶數(shù)的90%。依托村、組兩級(jí)議事組織，雙流縣在村公資金的使用上盤活了基層的協(xié)商民主資源。

治理創(chuàng)新把競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)來。為了提高村公資金的使用效益，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，引入市場(chǎng)化的機(jī)制配置資源，提高公共服務(wù)供給效率就顯得尤為重要。雙流縣在村公資金的使用上引入市場(chǎng)機(jī)制，將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的“供給”主體與“生產(chǎn)”主體分離開來，“供給”主體仍為村級(jí)社會(huì)組織，而“生產(chǎn)”主體則引入市場(chǎng)組織，并由“供給”主體通過招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式確定村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的“生產(chǎn)”主體。中標(biāo)單位確定后，以村為主體與中標(biāo)單位簽訂服務(wù)合同，中標(biāo)單位全權(quán)負(fù)責(zé)提供服務(wù)，村級(jí)社會(huì)組織進(jìn)行過程監(jiān)督、結(jié)果驗(yàn)收。例如，2014年，雙流縣共實(shí)現(xiàn)競(jìng)標(biāo)和定向委托服務(wù)外包項(xiàng)目375個(gè)，涉及資金2841.27萬元。通過讓有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)的市場(chǎng)組織提供部分村級(jí)公共服務(wù)，服務(wù)和管理更加規(guī)范，既提升了服務(wù)質(zhì)量，也提高了群眾的滿意度。

四點(diǎn)成效

構(gòu)建了服務(wù)型政府建設(shè)與基層群眾自治的良性互動(dòng)機(jī)制。長(zhǎng)期以來，在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，服務(wù)型政府建設(shè)與基層群眾自治成為兩個(gè)相互獨(dú)立的體系，二者之間沒有形成有效的互動(dòng)銜接機(jī)制。在長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，服務(wù)型政府建設(shè)與基層群眾自治之間不僅沒有形成相互促進(jìn)、相互保障的正面格局，反而陷入了相互抵消、相互阻礙的負(fù)面困境。雙流縣以村公資金為抓手，一方面將政府提供公共服務(wù)的責(zé)任延伸到基層村一級(jí)，并在宏觀上對(duì)村公資金的使用進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管。另一方面，又將村民自治的范圍擴(kuò)展到財(cái)政性質(zhì)的村公資金，并借助村民議事會(huì)等平臺(tái)最大限度的吸納群眾參與，經(jīng)過多年的探索，逐步建立起了基層服務(wù)型政府建設(shè)與基層群眾自治的良性互動(dòng)機(jī)制。

調(diào)和了城市和農(nóng)村社會(huì)的緊張關(guān)系。由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給模式上的巨大差異，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展取得巨大成就的背景下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障水平上的差距不僅沒有縮小，反而呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)。雙流縣以村公資金的投放為抓手，增加國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的公共資源投放，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題的解決找到了一個(gè)有效的載體與渠道。在村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金的保障下，自2009年起，雙流各村(涉農(nóng)社區(qū))共實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目9714項(xiàng)，為農(nóng)村發(fā)展提供了充足的基本公共服務(wù)保障。例如，永安鎮(zhèn)梨園村在2009-2014年間，使用村公資金共修建和維護(hù)道路45公里，維修溝渠28公里;具體到2014年，梨園村實(shí)施道路、水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)項(xiàng)目、環(huán)境衛(wèi)生綜合整治項(xiàng)目、農(nóng)村社會(huì)治安維護(hù)項(xiàng)目及文化活動(dòng)項(xiàng)目分別使用村公資金26.35萬元、7.86萬元、1.3萬元和3.3萬元，四大項(xiàng)目支出占到了村公資金項(xiàng)目總支出的80.26%。通過這些項(xiàng)目的實(shí)施，大大提升了村(社區(qū))工作生活環(huán)境、治安及基礎(chǔ)設(shè)施水平，使得農(nóng)村居民同樣可以充分享受到出行方便、生產(chǎn)有序、生活豐富的現(xiàn)代文明，有效地調(diào)和了城市和農(nóng)村社會(huì)的緊張關(guān)系。

完善了農(nóng)村基層民主治理體系。在村公資金的使用過程中，雙流縣著眼于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，著力構(gòu)建了以村民(代表)大會(huì)、村民議事會(huì)等為主體的農(nóng)村基層民主組織體系，以民主參與、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主評(píng)議為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主治理體系，以及由村民(代表)大會(huì)或村民議事會(huì)決策、村民委員會(huì)實(shí)施、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層民主操作體系。這些體系的建成，增進(jìn)了農(nóng)村基層社會(huì)不同主體之間的聯(lián)系與互動(dòng)，構(gòu)建了多元主體共同參與、職能明確、運(yùn)作協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)的現(xiàn)代農(nóng)村基層治理體系。

提升了農(nóng)村基層民主治理能力。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)的善治，必須提升農(nóng)村基層社會(huì)的民主治理能力。在村公資金的使用過程中，雙流縣賦予廣大村(居)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使其真正成為了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的主人，并在民主實(shí)踐中提升廣大村民民主參與的意識(shí)和能力。比如，通過進(jìn)一步規(guī)范“宣傳動(dòng)員—收集民意—梳理討論—議決公示—實(shí)施監(jiān)督—評(píng)議整改”的民主管理六步工作法，繼續(xù)鞏固每月25日的“議事日”制度，探索議事會(huì)成員退出機(jī)制等，切實(shí)推進(jìn)了議事會(huì)工作，有效保證了村公資金所實(shí)施的每一個(gè)項(xiàng)目都從群眾中來，由群眾監(jiān)督，并由群眾評(píng)議實(shí)施效果。以黃甲社區(qū)為例，通過多次會(huì)議和走訪調(diào)查，村民議事會(huì)共收集意見1000余條，并在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，將錢用在了群眾反映強(qiáng)烈的道路、治安、醫(yī)療、衛(wèi)生等項(xiàng)目上。這一過程激發(fā)了黃甲社區(qū)廣大群眾的民主參與意識(shí)，鍛煉和增強(qiáng)了群眾的民主治理能力;經(jīng)第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)調(diào)查，群眾對(duì)此項(xiàng)工作的知曉率、參與率和滿意度均在90%以上。

經(jīng)驗(yàn)啟示

以村公資金為抓手，實(shí)現(xiàn)收權(quán)與放權(quán)的有機(jī)結(jié)合。雙流縣通過村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理專項(xiàng)資金的投放，使基層政府擔(dān)起了原來由村級(jí)自治組織提供的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任，并在政策上劃定了村公資金使用的“紅線”，保留了村公資金使用的財(cái)政監(jiān)督權(quán)和審計(jì)權(quán)。例如，雙流縣規(guī)定，由縣審計(jì)局對(duì)村公資金的使用進(jìn)行常態(tài)化審計(jì)，每年審計(jì)的覆蓋率不低于全縣村(社區(qū))總數(shù)的30%。通過這些收權(quán)的努力，政府可以更為有效地實(shí)現(xiàn)“引領(lǐng)”和“掌舵”的功能。另一方面，通過村公資金決策權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的下放，村民(代表)大會(huì)和村民議事會(huì)等社會(huì)組織真正成為村公資金的運(yùn)行平臺(tái)，基層治理可以更多地吸納多元社會(huì)力量參與，從而實(shí)現(xiàn)收權(quán)和放權(quán)的有機(jī)結(jié)合，提高村公資金的使用效益。

以村公資金為抓手，實(shí)現(xiàn)協(xié)商與票決的有機(jī)結(jié)合。雙流縣村公資金的使用最終由村民(代表)大會(huì)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行民主決策，體現(xiàn)了票決民主;同時(shí)，村民議事會(huì)根據(jù)村民(代表)大會(huì)的授權(quán)，對(duì)村公資金項(xiàng)目進(jìn)行征集、審定，村民(代表)大會(huì)只能在村級(jí)議事會(huì)確定的項(xiàng)目范圍內(nèi)進(jìn)行決策，這又體現(xiàn)了協(xié)商民主。協(xié)商與票決是民主決策的兩個(gè)方面，各有優(yōu)劣。雙流縣在村公資金使用的決策過程中，采用先協(xié)商民主，再票決民主的形式，可以更為有效地利用二者的優(yōu)點(diǎn)，避免二者的缺點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主與票決民主的有機(jī)結(jié)合。

以村公資金為抓手，實(shí)現(xiàn)民生與民主的有機(jī)結(jié)合。雙流縣將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金作為基層服務(wù)型政府建設(shè)與基層群眾自治的連接點(diǎn)，目的在于保障民生、提升民主，實(shí)現(xiàn)民生與民主的有機(jī)結(jié)合。具體而言，雙流縣以村公資金為抓手，通過民主議定、民主監(jiān)督、民主評(píng)議村公資金項(xiàng)目等方式，形成了一整套規(guī)范的民主程序和辦法，保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾參與村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的積極性和創(chuàng)造性。在這一過程中，村公資金得以更為有效向廣大村民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)實(shí)需求聚焦，有助于提高村公資金的使用效益，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，調(diào)和城市和農(nóng)村社會(huì)的緊張關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)民主與民生的有機(jī)結(jié)合。

通過以村公資金為抓手，雙流縣成功構(gòu)建了服務(wù)型政府建設(shè)與基層群眾自治的良性互動(dòng)機(jī)制，對(duì)全國(guó)其他地方探索“鄉(xiāng)政”與“村治”的良性互動(dòng)開辟了先河、樹立了標(biāo)桿，具有重要的推廣價(jià)值。當(dāng)然，在推廣的過程中，應(yīng)當(dāng)引入一種權(quán)變的視角，因地制宜地展開制度設(shè)計(jì)。構(gòu)建“鄉(xiāng)政”與“村治”的良性互動(dòng)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的工作，如果不能結(jié)合本地特點(diǎn)統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)，相關(guān)的制度安排必然因缺乏針對(duì)性而流于形式。此外，還要注意基層政府的財(cái)力支撐和農(nóng)村地區(qū)的人力支持。一方面，以村公資金為抓手帶動(dòng)“鄉(xiāng)政”層面的服務(wù)型政府建設(shè)，需要強(qiáng)有力的財(cái)力支撐;另一方面，以村公資金為抓手在“村治”層面驅(qū)動(dòng)基層民主，也需要較為穩(wěn)定的人力資源支持。只有基層政府真正將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的責(zé)任擔(dān)起來、權(quán)力放下去;同時(shí)，廣大村民真正成為村公資金的決策主體、實(shí)施主體、責(zé)任主體，自上而下的服務(wù)型政府建設(shè)與自下而上的基層群眾自治良性互動(dòng)的格局才能真正形成。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2016年03期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)