當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要的模式

轉(zhuǎn)權(quán)讓利。即將集體建設(shè)用地所有權(quán)先轉(zhuǎn)為國有，并補(bǔ)辦國有土地出讓或租賃手續(xù)，收取的土地收益大部分返還集體經(jīng)濟(jì)組織。浙江寧波、溫州，山東威海，江蘇常州、昆山等地采取了這種模式。其核心內(nèi)容是“同種產(chǎn)權(quán)、同一市場”，不管規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外都嚴(yán)禁集體建設(shè)用地不經(jīng)過征用直接入市流轉(zhuǎn)，不再保留集體土地所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府在土地出讓市場的主體地位。

保權(quán)讓利。以土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離為原則,在保留其集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，按照一定程序允許土地在符合規(guī)劃的條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地收益大部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織的流轉(zhuǎn)模式。該模式的核心是“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”。江蘇蘇州、無錫，安徽蕪湖等地采用了這種模式。

規(guī)劃區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)權(quán)讓利，規(guī)劃區(qū)外保權(quán)讓利。對規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外區(qū)別對待，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地采用傳統(tǒng)的征地模式，即“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式；而規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地則直接入市流轉(zhuǎn)，即“保權(quán)讓利”。浙江杭州市等地采用這種模式。

關(guān)于建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場體系的六點(diǎn)建議

完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)的明確界定是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提。從各地實踐經(jīng)驗看，應(yīng)主要從明晰所有權(quán)歸屬、完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證3個方面，來完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有應(yīng)作為集體建設(shè)用地所有權(quán)歸屬的主要形式；二是在堅持農(nóng)村集體土地所有制的前提下，明晰占有、使用、收益、處置等各項權(quán)能，賦予農(nóng)村集體所有權(quán)主體以出讓、租賃、入股、抵押等方式處置集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承的權(quán)能；三是加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)主體。

合理界定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍。城中村及規(guī)劃區(qū)外的現(xiàn)有存量集體建設(shè)用地中，依法取得用于工礦倉儲、商服用途并符合規(guī)劃可轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用途的其他建設(shè)用地，可明確為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。建設(shè)項目確需使用集體農(nóng)用地的，除政府按規(guī)定征收的土地外，符合規(guī)劃安排可轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的，在依法辦理轉(zhuǎn)用等相關(guān)手續(xù)后，可明確為集體建設(shè)用地。

建立集體建設(shè)用地市場交易管理制度，探索完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場運(yùn)行機(jī)制。一是完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格形成機(jī)制，逐步建立與城鎮(zhèn)建設(shè)用地定級估價體系相銜接的集體建設(shè)用地價格評估體系，通過市場機(jī)制決定土地價格。二是按照探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的要求，依據(jù)國有建設(shè)用地市場交易管理制度，修改完善形成適用于集體建設(shè)用地入市的市場規(guī)則。三是完善集體建設(shè)用地交易機(jī)制。明確集體建設(shè)用地入市應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)范的土地有形市場以公開、公平、公正的方式進(jìn)行，改革完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)登記管理制度，切實保障供需雙方合法權(quán)益。

健全農(nóng)村集體建設(shè)用地入市收益分配制度。探索建立兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配機(jī)制。按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配政府參與”的原則,總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗,出臺和試行農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用收益分配辦法，形成合理有序收入分配格局。

完善政府調(diào)控、服務(wù)、監(jiān)管職能，探索形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的管理制度體系。一是按照更好發(fā)揮政府作用、正確履行政府職能的要求，健全政府土地市場管理制度。二是改革流轉(zhuǎn)市場服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建完備的集體建設(shè)用地交易信息網(wǎng)絡(luò)。建立適應(yīng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的投資管理制度，引導(dǎo)商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)原則，為農(nóng)村集體建設(shè)用地提供與國有建設(shè)用地同等的金融服務(wù)。三是建立適應(yīng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)特征的建設(shè)用地開發(fā)利用監(jiān)管制度，切實加強(qiáng)政府監(jiān)管集體建設(shè)用地供應(yīng)和利用的職能。

健全和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)稅收制度。城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè),“同權(quán)”是根本。但在此過程中,國家的稅收政策也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,使農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地負(fù)擔(dān)相同的稅費(fèi)，實行集體與國有建設(shè)用地統(tǒng)一的稅收制度?，F(xiàn)階段我國與土地相關(guān)的稅種除耕地占用稅外,均未將農(nóng)村集體建設(shè)用地全部或者部分納入征稅范圍,包括城鎮(zhèn)土地使用權(quán)稅、土地增值稅和契稅等。所以，要探索集體土地所有權(quán)主體承擔(dān)納稅義務(wù)的途徑。

（作者供職于國土資源部土地整治中心）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地

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