公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益和公共價(jià)值的權(quán)威性分配，合法性和公共性是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn)。農(nóng)業(yè)政策統(tǒng)屬于公共政策，遵循公共政策的基本特征與基本規(guī)律。

農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的基本遵循與基本邏輯。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為基本邏輯起點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標(biāo)為終極性價(jià)值訴求，遵循公共政策過(guò)程的基本規(guī)律，是農(nóng)業(yè)政策制定、執(zhí)行和評(píng)估應(yīng)遵循的基本邏輯。即要在確定某問(wèn)題在政府職責(zé)范圍內(nèi)的前提下，在需求調(diào)研和預(yù)評(píng)估的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)政策方案;著眼于政策目標(biāo)和公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以確定政策執(zhí)行方式，同時(shí)輔以執(zhí)行監(jiān)督，確保政策執(zhí)行行為的規(guī)范;以長(zhǎng)期性、結(jié)果型評(píng)估指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)，引入多元主體和多元方式評(píng)估，形成評(píng)估的糾偏和提升機(jī)制，不斷提升政策質(zhì)量和政策執(zhí)行效率，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策承載的政策目標(biāo)和公共目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的基本狀態(tài)與目標(biāo)檢視。基于農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的基本邏輯，結(jié)合實(shí)地調(diào)研，本部分從政策運(yùn)行方式、運(yùn)行載體與運(yùn)行結(jié)果三個(gè)維度講述一個(gè)關(guān)于政策失敗的故事，以對(duì)農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行過(guò)程形成檢視。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在以農(nóng)業(yè)園、示范園和部分區(qū)域、明星主體為運(yùn)行載體，以項(xiàng)目和補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等為運(yùn)行方式的政策運(yùn)行模式下，政策運(yùn)行的終端載體聚焦于“明星主體”，“明星主體”與政策運(yùn)行的終極目標(biāo)僅一線之牽。然而，自身發(fā)展困難重重的“明星主體”能否承擔(dān)得起萬(wàn)千目標(biāo)加身的重?fù)?dān)?答案顯然是否定的。由于“明星主體”多為大規(guī)模、超大規(guī)模新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，即使獲取了政策扶持，但在土地租金成本、勞動(dòng)力成本、生產(chǎn)資料成本剛性上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，尤其是糧食價(jià)格逐年下降的雙重?cái)D壓下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間縮小，很多“明星主體”經(jīng)營(yíng)困難、難以為繼，有的“明星主體”甚至選擇放棄、退出和“跑路”。“明星主體”有失，政策運(yùn)行必然出現(xiàn)偏差，在引致效應(yīng)和蝴蝶效應(yīng)的作用下，導(dǎo)致政策目標(biāo)和公共目標(biāo)全然失敗。

農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行偏差的機(jī)理透析與原因解讀。究其原因，農(nóng)業(yè)政策績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)要承擔(dān)很大責(zé)任。當(dāng)前的績(jī)效考評(píng)體系，在測(cè)度上重活動(dòng)的過(guò)程和投入，輕最終的結(jié)果與目標(biāo);在標(biāo)準(zhǔn)上重短期的數(shù)量和規(guī)模，輕長(zhǎng)期的質(zhì)量和效益。這與農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)及其承載的公共目標(biāo)相背離。然而，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員難逃在官僚理論和“經(jīng)濟(jì)人”束縛內(nèi)活動(dòng)的邏輯框架，這種考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)致使他們有很強(qiáng)的激勵(lì)去選擇那些能增進(jìn)部門利益和個(gè)人利益的以項(xiàng)目化和園區(qū)化等為平臺(tái)、以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為手段、以部分區(qū)域和“明星主體”為對(duì)象，進(jìn)而契合考評(píng)指標(biāo)、帶來(lái)個(gè)人福利的政策執(zhí)行模式，工作中過(guò)度關(guān)注土地流轉(zhuǎn)數(shù)量、土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模面積、新型主體數(shù)量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、“三品一標(biāo)”個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模和余額等規(guī)模型、數(shù)量類工作，而忽視關(guān)乎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)質(zhì)的質(zhì)量和效益問(wèn)題。加之因政策制定缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致的政策內(nèi)容供需失配、因職責(zé)不清和體制不順而導(dǎo)致的政策資源支撐失效，三重因素的橫向疊加和縱向傳遞帶來(lái)了政策運(yùn)行扭曲、政策目標(biāo)偏離的政策失敗。

強(qiáng)化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的政策建議。要強(qiáng)化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過(guò)程，一是要優(yōu)化政策設(shè)計(jì)與制定，強(qiáng)化需求調(diào)研，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，確保政策內(nèi)容的供需匹配。二是要強(qiáng)化政策的執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)化政策內(nèi)容的信息公開和政策工具的組合使用，加強(qiáng)政策執(zhí)行的輿論監(jiān)督，防止政策執(zhí)行行為扭曲，確保公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是要完善政策評(píng)估與反饋，使評(píng)估指標(biāo)由短期性、數(shù)量型、規(guī)模類轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量和效益的結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)，同時(shí)創(chuàng)新多元評(píng)估方式，優(yōu)化反饋機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮政策評(píng)估的糾偏和提升作用。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)

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