——基層民主的規(guī)范與監(jiān)督
【摘 要】 當前,我國村民委員會選舉中存在不正當競選、選舉之后監(jiān)督機制缺失等突出問題。應當在地方自治理論指導下,對我國村委會制度進行重新定位。村委會是特殊的地方自治組織,村委會選舉的目的是有效實現(xiàn)村民自治,地方自治理論對村委會選舉有著獨特的民主要求。我國可以借鑒日本和韓國等國外的地方自治制度,特別是借鑒其對地方自治團體的選舉制度安排、對地方自治團體的監(jiān)督機制和地方自治團體中居民權利的法律救濟。應當以地方自治理論規(guī)范村委會選舉,借鑒國外地方自治團體的運行結構,完善村委會選舉的程序規(guī)范,健全村委會選舉的監(jiān)督機制,并建立司法救濟途徑,構建我國的居民訴訟制度。
【關鍵詞】 村委會選舉；地方自治；基層民主；居民訴訟
在我國，村委會是村民自治的重要載體，是我國農(nóng)村基層民主的自治機構，其重要性不言而喻。基層群眾自治是我國發(fā)展社會主義民主的重要基石，是通往民主政治道路的起點。然而現(xiàn)實中，由于在村委會選舉過程中出現(xiàn)了大量不正?，F(xiàn)象，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)問題，使得基層民主建設起步艱難，其中村委會選舉的失范是問題的關鍵所在。村委會的選舉是村民自治的重要環(huán)節(jié)，是村民自治的基本前提。但是，由于實際存在的種種因素，導致基層民主在起步階段就可能被歪曲，無法真正體現(xiàn)基層群眾意愿。本文以基層民主的規(guī)范與監(jiān)督為出發(fā)點，借鑒國外地方自治的理論和實踐，對我國村委會選舉的法律規(guī)制進行初步的探討。
一、當前我國村委會選舉中問題突出：以河南省甲村為例
河南省某縣甲村舉行村委會換屆選舉，候選人有三位：某乙、某丙和某丁。某乙之前做過村委會主任，是成功的民營企業(yè)家，在外省有自己的實業(yè)；某丙是上屆村委會主任，但是以前競選時承諾的事情都未辦成；而某丁亦是本村的成功人士。選舉開始之前，某乙承諾一旦當選，立即著手辦好三件實事：即裝上路燈，鋪上水泥路，全村水費全免；某丙借助家族勢力，拉攏親朋好友投其選票；而某丁則是私下向村民承諾，有投其選票的當即給50元報酬。選舉結果揭曉，某乙以絕對多數(shù)票數(shù)當選村委會主任。在上任后，某乙亦一一兌現(xiàn)了自己的競選承諾，較好地履行了自己的職責。這是課題組于2010年8月在河南省某縣進行調研時采集的一個農(nóng)村村委會選舉的真實案例，具有一定的代表性，反映了當前我國村委會選舉的一些突出問題。
1.村委會選舉存在不正當競選現(xiàn)象
作為村委會選舉過程中不可或缺的一環(huán)，競選無疑有其重要的意義。通過競選，候選人公布自己的競選綱領，宣傳自己的競選優(yōu)勢和承諾，從而使村民們能夠更好地認識和了解候選人，進而為理性投票做鋪墊。然而，由于種種原因，一些地方的村委會選舉中卻存在著拉票、賄選、買票、恐嚇、施加壓力影響換屆等諸多不正當競選的違法現(xiàn)象。
從村民選舉委員會公布村委會正式候選人到正式投票選舉前，為競選階段。采用海選模式提名的，候選人的競選活動還可以更早，在村民直接提名候選人之前就可以開始活動、宣傳自己，比如擬出期目標，發(fā)表治村演說等等?？梢?，競選模式的引入，對于村民自治目標的實現(xiàn)無疑發(fā)揮著至關重要的作用[1]。然而，從現(xiàn)實情況來看，當前我國村委會選舉中存在較普遍的不正當競選現(xiàn)象，應當引起我們的注意。
對于不正當競選的產(chǎn)生原因，我們認為有三個方面：第一，現(xiàn)實利益的誘惑。村委會是辦理本村公共事務和公益事業(yè)，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的法定代理人。據(jù)此，作為村社區(qū)的法定代理人，村委會擁有使用和支配村集體公共資源的權力。正是由于當選后有利可圖，候選人才會不擇手段地參與競選，甚至不惜采取違法手段，影響村民的判斷，以達到競選成功的目的。第二，經(jīng)濟狀況欠發(fā)達的催化。正是由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低、村民們收入有限，才出現(xiàn)了某些村民屈從于現(xiàn)實的物質利益而放棄了自己的民主權利的現(xiàn)象[2]。第三，民主法治意識淡薄的限制。村民自治意識的缺失，權利意識的淡薄，使得大多數(shù)村民們認識不到自己手中選票的重要性，因此，候選人才得以實施不正當行為，并進而獲得村民們手中的選票。
關于不正當競選的表現(xiàn)。筆者認為，分析現(xiàn)實中村委會選舉的實際情況，不正當競選主要表現(xiàn)在“競”的過程中，例如：賄選（賄賂收買選民）、恐嚇（恐嚇選民）、買票（出錢收買選票）、拉票（如請客送禮）等等，通過以上手段所得到的選票都屬于“不正當競選”。以前述河南省甲村為例，在該村最近一次村委會選舉過程中，候選人丙、丁兩人的行為即為典型的不正當競選行為。其中，候選人丙借助家族勢力，拉攏親朋好友投其選票，其行為本身即意圖損害他人的選舉自由，涉嫌強制選舉；而候選人丁的行為亦是如此，其行為本身乃是賄選，即利用村民們趨利的心理來謀取自己的政治利益，實現(xiàn)其當選之政治目的。這兩種競選行為實質上均為違法行為。此外，他們還有自己的競選班底，在投票現(xiàn)場進行“監(jiān)票”：分頭盯梢選民，監(jiān)督投票，違規(guī)查看投票結果；甚至在選民將選票送入投票箱之前，悄悄查看選票上的名字，而后監(jiān)督選票入箱。這種方式極大地干擾了選舉的流程，使得選民無法充分表達自己的意愿，進而阻礙村民自治目標的實現(xiàn)[3]。以上這些違背了選舉自由原則，即選舉過程應當是自由的、不受強迫或操縱的過程，選民可以根據(jù)其利益或偏好自由選擇任何候選人[4]。
2.村委會選舉之后監(jiān)督機制的缺失
第一，事先監(jiān)督機制的失效。所謂事先監(jiān)督，即在村委會選舉過程中或者選舉結果公布生效前對選舉情況和結果進行的一種監(jiān)視、督促及管理行為。我國《村民委員會組織法》所設計的事先監(jiān)督制度主要來自村民選舉委員會的監(jiān)督，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)及鎮(zhèn)政府監(jiān)督（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督），以及村民監(jiān)督等。但是，事實上這些制度對村委會選舉的規(guī)范和監(jiān)督都起不到應有的作用，有時甚至起到了反作用。首先，《村民委員會組織法》沒有明確授權村民選舉委員會有選舉監(jiān)督權，而是規(guī)定：“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負責調查并依法處理?！边@已經(jīng)是事后的舉報監(jiān)督。其次，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府恰恰是干涉村民自治、妨礙村民行使權利的主要侵害主體，由其負責調查和處理，有時不僅無法起到上級監(jiān)督作用，反而給予某些基層官員干涉的機會。最后，監(jiān)督程序不明。村民有舉報權，但舉報之后是否必然啟動調查程序，如何進行調查和作出處理決定，程序機制都未明確。
第二，事后監(jiān)督機制的不足。事后監(jiān)督機制主要是指在村委會成員出現(xiàn)不稱職、違法亂紀行為之后對其進行的罷免。修訂后的2010年《村民委員會組織法》第十六條規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，但是罷免申請只能向村委會提出，且由村委會召集村民會議行使罷免權。如此，罷免召集權無疑又集中到村委會手中。罷免機制缺乏可行性和具體可操作性，以至于直接導致了“罷免難”局面的出現(xiàn)。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不正常干預，有時還會出現(xiàn)亂罷免的現(xiàn)象。另一方面，由于鎮(zhèn)政府與村委會之間存在著剪不斷的利益鏈條，故而出于對既得利益的保護，上級政府不希望利益鏈條被破壞，勢必層層阻撓村民對村委會干部行使罷免權；其次，上級政府希望可以對村委會有更深的控制，亦不希望村民行使太多的權利[5]。據(jù)此，事后監(jiān)督機制變成了一紙空文，而村民們也只能通過反復上訪、乃至于非法上訪來達到對村委會成員罷免的目的，這就造成了大量的上訪現(xiàn)象，影響了社會和諧。
二、地方自治下村委會制度的重新定位
發(fā)展和健全社會主義民主政治是我國改革的重要目標和方向?？梢哉f，我國的民主起步于基層群眾自治，包括城市社區(qū)自治和農(nóng)村村民自治。托克維爾認為，美國的民主的民情扎根于歷史上形成的新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度。他把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的傳統(tǒng)看成是人民主權和美國人在實踐中確立的公民自由原則的根源[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是地方自治的基本單位，每位鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務的管理，“自己的事情自己管”。托克維爾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治評述道：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議之于自由，猶如小學之于授課，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議將自由帶給人民，教導人民安享自由和學會自由為他們服務?！钡胤阶灾蜗旅恳患壵ㄊ ⑹?、縣、鎮(zhèn)）官員都通過民主選舉產(chǎn)生，當選官員只對選民負責，而非聽命于上級[7]。由于中國的農(nóng)村人口多，規(guī)模大，再加上自然村的不斷整合，一般的行政村的人口早已達到甚至超過了托克維爾描述的當時美國新英格蘭地區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3000人的規(guī)模。有學者認為，地方政府的組織和地方事務的管理由地方人民和地方政府自己決定，不由中央政府規(guī)定，稱為地方自治[8]。筆者認為，我國的村民自治符合農(nóng)村地方自治的界定，與美國早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是有可比性的，是一種有中國特色的地方自治形式。
1.村委會是特殊的地方自治組織
當前中國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口一半左右。妥善解決農(nóng)民問題對我國經(jīng)濟發(fā)展、民主政治建設和法治化進程具有決定性的意義。而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民權利問題，即包括經(jīng)濟權利、社會權利及民主政治權利等在內(nèi)的權利集合。只有切實保障農(nóng)民權利，才能實現(xiàn)全面建設小康社會和建成社會主義新農(nóng)村。因此，必須調動農(nóng)民的自主積極性，這就需要通過有效途徑發(fā)揮農(nóng)村地方自治的作用。我們認為，中國的村民委員會是一種特殊的地方自治組織，與各國地方自治制度相比，既有共性，也有自身獨特性。
第一，村委會是一種地方自治組織。
村民委員會，簡稱村委會，是農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的基層群眾性自治組織。何為自治？自治與他治相對應，是指個人或團體能夠獨立自主地管理自身事物。馬克斯·韋伯認為：“自治意味著不像他治那樣，由外人制訂團體的章程，而是由團體的成員按其本質制訂章程（而且不管它是如何進行的）。自主意味著，領導人和團體的行政班子依照團體自己的制度任命，而不像不自主的團體由外人任命的那樣（不管任命是如何進行的）”[9]。而我國現(xiàn)行憲法第111條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由選舉產(chǎn)生”。我國《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”?？梢姶逦瘯鳛橐环N自治形式，體現(xiàn)出了自治的內(nèi)涵，也正因為如此，農(nóng)民民主選舉村委會成員及村干部的權利保障才顯得尤為重要。
第二，村委會這一自治組織具有特殊性。
當前中國主要有三種地方自治形式，民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治和基層群眾自治，三種自治形式在不同程度上對于我國政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中起著重要作用。區(qū)別于民族區(qū)域自治與特別行政區(qū)自治，基層群眾自治具有其自身特點，而作為其中的一種主要表現(xiàn)形式和載體，村委會更具有其特殊性。
地方自治基層群眾自治的本質差別在于權力與權利的來源不同。民族區(qū)域自治是指各少數(shù)民族在其聚居地實行有限自治，特別行政區(qū)自治則是特別行政區(qū)在其管轄范圍內(nèi)享有高度自治權，此兩者都為在國家統(tǒng)一領導下，由中央授予一部分權力，組成一級國家機關履行國家職能的地方自治形式，是中央集權與地方分權的產(chǎn)物。而基層群眾自治是群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督進行自我管理、自我教育、自我服務，其本質是該社區(qū)居民群眾讓渡一部分權利，組成自治機構，代表群眾進行自我管理與服務。因此，村民自治既有地方自治的
特征，亦有人民團體自治的特點?；鶎尤罕娮灾卧谵r(nóng)村的主要表現(xiàn)形式即為村委會組織與管理。實踐證明，實行村民自治，堅持村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，有利于充分調動農(nóng)民群眾生產(chǎn)積極性，有利于農(nóng)村民主政治建設、有利于緩和社會矛盾和進行社會管理，從而促進農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展與和諧穩(wěn)定。
2.村委會選舉的目的是有效實現(xiàn)村民自治
村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基層群眾自治制度。簡而言之，是村民自己選舉管理者，組成村委會。村委會的自治權來源于農(nóng)村居民的選舉行為，切實保障農(nóng)民選舉自由是有效實現(xiàn)村民自治的保障。如果沒有村民的選舉權利和自由，則村民自治便成了無源之水、無本之木，因此農(nóng)民的選舉權就顯得特別重要。
依照地方自治的一般理論，我國的村民委員會選舉的目的就是要有效實現(xiàn)村民自治。村委會由村民選出，受村民監(jiān)督，對村民負責，村委會的一切決定和實踐應當以村民的利益為出發(fā)點和落腳點。只有當村委會真正來源于民眾，真正代表村民的利益，反映村民的呼聲，成為為村民謀幸福的組織機構，才能實現(xiàn)村民的有效自治，從而真正發(fā)揮基層群眾自治制度的作用。
而我國村民委員會選舉中之所以會存在本文所述的種種問題，主要一個原因就是村委會不享有真正意義上的自治權，其選舉過程往往存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象，其權力來源的合法性存在問題。其中，村民選舉權的行使經(jīng)常流于形式，并非以尊重村民民主權利為根本出發(fā)點，更難以有效實現(xiàn)村民自治的核心目標。
3.地方自治理論對村委會選舉的民主要求
地方自治源于西方，其理論依據(jù)為在中央集權下的地方分權理論，地方在統(tǒng)一的中央政府領導下，享有高度自治權，管理本地方的事務，服務本地方的人民。與聯(lián)邦制不同之處在于，單一制地方自治之下的地方并無主權，其地方自治權來自于中央立法的授予，中央亦可根據(jù)情況進一步授權地方，或從地方收回授權。
將地方自治理論應用于村民自治中，同樣也體現(xiàn)了村民自治既具有基層民主性質，又要接受中央政府和上級政府的合法監(jiān)督。一方面村民自己選舉村委會成員，而非由上級政府任命；另一方面要在一定的法律與公權力管理范圍內(nèi)的有序地進行民主選舉。因此村委會選舉需要在基層民主自治與中央統(tǒng)一領導之間尋找一個平衡點，以實現(xiàn)合法理性的村民自治。因此，筆者認為，針對當前村委會選舉存在的一些問題，地方自治理論對村委會選舉提出如下幾點民主要求：第一，大力發(fā)展現(xiàn)代化生產(chǎn)力，提高農(nóng)村生活水平，改變農(nóng)村社會傳統(tǒng)的社會結構和人際關系；第二，加強村民法制觀念建設，提高民主權利意識和技能；第三，尊重村民民主選舉的自由，減少公權力對民主選舉的限制和干預，使村民自治從官方主導型自治轉變?yōu)槿罕娮园l(fā)型自治；第四，加強對村委會選舉的法律監(jiān)督，從而減少杜絕不正當選舉行為，真正實現(xiàn)村民的選舉自由，使村委會真正成為全體村民利益的代言人。
三、日本與韓國地方自治制度的借鑒
1.日本與韓國地方自治團體的選舉制度安排
同為東亞地區(qū)國家的日本和韓國，在立法中都有關于地方自治及自治團體的規(guī)定。這些成功的制度經(jīng)驗，以及東方儒家文化和東亞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構的相似性，使得它們的理論和實踐對于正在探索和完善村民自治制度的我國具有重要的借鑒意義。
在日本，地方自治由“居民自治”與“團體自治”兩大要素組成。其中“居民自治”是指居民實施自治之意，即：居民自己考慮地域之事，用自己的手實施自治，稱之為“政治性自治”；“團體自治”是指由獨立于國家的地域團體實施自治之意，即地方公共團體基于自主性、自立性的自我判斷與責任，根據(jù)地域實情推行行政，稱之為“法律性自治”。在日本現(xiàn)行地方自治制度下，都道府縣和市町村的行政首長和議會議員均由居民直接選舉產(chǎn)生。每個成年國民（20歲以上，在本地擁有固定住所并居住3個月以上；被判刑者、禁治產(chǎn)者等除外）都有參加選舉的權利[10]。居民通過地方公共團體首長和議會等代表機關，間接參與地方公共團體行政的運營。通過居民投票制度、居民直接請求、居民監(jiān)督請求、居民訴訟直接參與地方公共團體行政的運營。自二十世紀九十年代以來，日本又積極推進地方分權，制定了《地方分權推進法》、《地方分權推進計劃》和《地方分權一覽法》，并修改了《關于市、町、村合并特例的法律》和《地方自治法》，進一步推進地方自治的健全和發(fā)展[11]。
韓國以憲法和地方自治法為準繩，實行地方自治制度以及以團體自治和居民自治相結合的自治模式。根據(jù)地方自治法確立的地方自治團體三要素即區(qū)域、居民和自治權，韓國的地方自治按區(qū)域劃分出不同級別的自治團體，并由該區(qū)域內(nèi)的居民實施選舉等自治權[12]；而自治權則包括自治地方居民的自治權、自治團體的自治事務、自治團體首長職權、地方議會權能。韓國地方選舉是和總統(tǒng)選舉（“大選”）、國會議員選舉相提并論的三大選舉活動之一[13]。韓國地方自治法第13條規(guī)定自治地方的居民依法選舉地方自治團體的行政長官和地方議會議員。地方自治法第31條規(guī)定，地方議會議員通過居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產(chǎn)生。地方議會和執(zhí)行機關處于對等關系，相互制約與制衡[14]。
2.日本與韓國對地方自治團體的監(jiān)督機制
（1） 通過確立地方自治法賦予居民監(jiān)督制約的權利
通過地方自治法賦予自治地方的居民以廣泛的、直接的、多渠道的參與自治的權利，能夠以一個單一公民的身份介入自治地方的行政和立法事務，使自治地方的公民成為自治地方的主人，真正成為行使自治權的主體。其中，韓國的做法值得我們借鑒與思考。例如韓國依據(jù)地方自治法的民主主義原則和居民參與原則，使得自治地方的居民享有廣泛的自治權利用以監(jiān)督地方自治團體的執(zhí)行機構和地方議會及其工作，例如選舉方面的權利。主要包括：①居民投票權。地方自治法第13條之2第1款規(guī)定對于給予居民課以過度的負擔或造成重大影響的地方自治團體的主要決定事項，地方自治團體之長可以實施居民投票。②條例的制定及改廢請求權。地方自治法第13條之3規(guī)定居民可以向該地方自治團體之長請求條例的制定及改廢。③監(jiān)察請求權。地方自治法第13條之4規(guī)定地方自治團體的19歲以上的居民，認為對該地方自治團體及其長的權限所屬的事務的處理違反法令或顯著危害公共利益時，可以以該地方自治團體的條例所規(guī)定的19歲以上的居民聯(lián)名向主管部長官提起監(jiān)察請求。④居民訴訟權。韓國地方自治法于2005年1月首次規(guī)定了居民訴訟（第13條之5以及第13條之7），該居民訴訟制度是以美國的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為模型而引入的。⑤居民傳喚權。居民有傳喚該地方自治團體之長及地方議會議員的權利。（韓國地方自治法第13條之8第1款）[15]。
（2）加強地方自治團體的信息公開
信息公開即地方自治團體通過各種方式公開其有利于公民實現(xiàn)其權利的信息資源。日本的信息公開首先是從地方開始的，這也是日本從歐美國家引進的制度。在地方自治體中，首先是山形縣金山町1982年施行《公文書公開條例》以及1982年的《公文公開條例》[16]。日本的信息公開制度是由地方政府發(fā)展起來的，地方信息公開條例規(guī)定的主要程序有：公開請求的提出、公開請求申請書的內(nèi)容、公文書的開示方法、公開的決定及通知、有關期限、案件的移送、手續(xù)費等等。其目的是為了擴大居民對地方政治的參與創(chuàng)造條件，即更好地實行居民自治。通過對選舉信息的公開，公民對參加選舉者、選舉流程、選舉是否公正透明有了較好的了解，有利于公民權利意識的提高。
3.日本地方自治團體中居民權利的法律救濟
住民訴訟是公民維護其地方公共利益的最后手段，日本的住民訴訟制度是在1948年修改地方自治法時參考美國的“納稅人訴訟”建立起來的住民參政制度。在實踐中，該制度不僅僅適用于地方公共團體的財務會計上，還被擴大到其他領域。因此，對于選舉中出現(xiàn)的不正當現(xiàn)象，住民可以以此為武器對抗。住民訴訟制度與所謂的個人權利救濟制度不同，即使本人的權利、利益沒有受到侵害，也可以提出訴訟，適用于各地方公共團體，即非國家中央政府機關的作為地方自治體的都道府縣和市町村以及東京都的23個區(qū)[17]。
在日本，與居民訴訟制度相配套的是居民監(jiān)察請求制度。在選舉中，居民認為地方公共團體選舉事務負責人及參加選舉者有違法或不當?shù)男袨?，如財產(chǎn)方面的取得、管理、處分，合同的締結和履行，財務會計行為如債務或其他義務的負擔等不正當行為時，有權向地方公共團體的執(zhí)行機構———監(jiān)察委員會提出監(jiān)察請求并附加證明材料，請求采取必要措施防止違法、不當行為的發(fā)生，恢復地方公共團體利益受損前的原狀。對于居民提出的監(jiān)察請求，當行政監(jiān)察沒有達到居民滿意的結果時，住民可以請求住民訴訟的司法救濟。此外，住民監(jiān)察請求在費用方面是免費的，且可以一人單獨行使請求權[18]。
韓國設立了類似的居民訴訟制度，其地方自治法于2005年規(guī)定了居民訴訟權。韓國的居民訴訟制度是以美國的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為參考對象而引入的。這里不再贅述。
四、以地方自治理論規(guī)范與監(jiān)督村委會選舉
1.借鑒國外地方自治團體的運行結構
本文的主旨是討論對村委會選舉的法律規(guī)制。然而在當前的村民自治制度下，首先要明確選舉所產(chǎn)生的村民自治組織是否符合基層民主的本意，這就需要對村委會制度本身的結構進行反思，在借鑒國外地方自治團體的運行結構基礎上加以改進。
（1）國外地方自治團體的運行結構。日本和韓國的立法中，都有關于自治團體的規(guī)定。其中地方自治團體的運行結構主要包括議會和政府兩方面。兩者都是通過居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產(chǎn)生，都對居民負責，并且通過制度的設計，使兩者在運行上得以制約和平衡。
（2）對團體自治運行結構的借鑒?，F(xiàn)階段我國村民自治的運行結構中，村委會、村民會議、村民代表會議并存。法律規(guī)定，村委會對后兩者負責，而實際生活中，后兩者的召集都需要前者的同意，所以出現(xiàn)了召集難的局面，權力之間的制約和平衡變得不可能。有鑒于此，筆者認為，參考國外自治團體運行結構，設立村民會議、村民代表會議和村委會。其中，村民會議是議事機關，代表會議是村民會議的常設機關，負責日常議事，村委會是執(zhí)行機關。具體闡述如下：①產(chǎn)生途徑。村委會和村民代表會議組成人員均通過選舉途徑由村民直接選出，并各自對村民負責。其中，村委會實行主任負責制。主任擁有召集村民會議和村民代表會議的權限，但必須明確規(guī)定，村民會議一年要召開一次，而村民代表會議則應該在一年中舉行四次例會，此外，均屬臨時會議。而村民代表會議的權限則是賦予其整個團體的，其中，代表長是村民代表會議的唯一代表，與村委會主任有同樣重要的地位，亦負責對村委會和村民代表會議的召集。②制度運行。村委會主任想做的事，需先提出方案，制定預算書，然后經(jīng)村民會議討論，通過后執(zhí)行；同時，村民會議有權彈劾村委會主任，但不信任議決只有在三分之二以上代表出席，四分之三以上代表贊成的情況下，才可做出[19]。
2.完善村委會選舉的程序規(guī)范
（1）規(guī)范候選人的競選行為。第一，規(guī)范治村演說。通過制定相關法律規(guī)定，候選人必須發(fā)表治村演說，且明確記錄在案，進而規(guī)范其競選行為。第二，完善對不正當競選行為的認定。筆者認為，為進一步遏制不正當競選行為，必須通過法律上的明文規(guī)定，來界定何為不正當競選行為，并對之規(guī)定相應的懲罰措施。如此，方能在競選的過程中達到合法[20]。
（2）確立選舉過程中的監(jiān)督主體。目前在村委會選舉中充當“監(jiān)督”角色的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于兩者間存在著千絲萬縷的利益關系，故極容易導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借“監(jiān)督”之名行“干涉”之舉。故筆者認為，可以由縣級人民代表大會在換屆選舉前成立村委會選舉監(jiān)督小組，同時吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員，由其專門負責監(jiān)督村委會選舉工作，進而有效防止不正當競選的發(fā)生[21]。在這個過程中，既要發(fā)揮上級和外界的監(jiān)督作用，又要避免過度干預和不當干涉。
（3） 完善對村委會成員的罷免程序。新修訂的《村民委員會組織法》將“罷免”規(guī)定在第三章“村民委員會的選舉”中，表明罷免是選舉之后的一種責任追究機制，兩者是相輔相成的。只有落實有效的罷免機制，才能充分規(guī)范和監(jiān)督村委會的選舉。該法規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權的村民聯(lián)名或三分之一以上的村民代表聯(lián)名就可以向村委會提出罷免要求，由村委會召集村民會議，進行審議。筆者認為，在此規(guī)定的基礎上，應該將村民會議的召集權交給村民代表長，同時賦予村委會主任以召集權。如此，便可以解決召集權由村委會獨攬，以及其借故拖延召集或不召集現(xiàn)象的出現(xiàn)，進而便于村民自治的展開。
3.健全村委會選舉的監(jiān)督機制
（1）來自上級政府的監(jiān)督。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣政府等機關在必要時應該給予村委會充分的監(jiān)督。筆者認為，上級政府的監(jiān)督，既要保證選舉過程的公平、公正，也要關注村委會在村民自治中的行為，對于村民舉報和反映的村委會的違法、不當行為，要及時予以解決。此外，要進一步堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團視察制度，堅持對全鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的村委會選舉進行視察，并將視察結果公開，作為監(jiān)村委會選舉的一項重要內(nèi)容。
（2）來自村民和村民代表會議的監(jiān)督。修訂后的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會實行村務公開制度，村民委員會應當及時公布相關事項，接受村民的監(jiān)督。同時，亦規(guī)定村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實。筆者認為，應當通過健全村民代表會議的制度建設，將監(jiān)督村委會選舉的主要職能交由村民代表會議，并加強其監(jiān)督權限，不僅可以將選舉情況向村民公布，還可以及時選舉中發(fā)生的違法、不當行為向上級政府報告。
4.建立司法救濟途徑：構建我國的居民訴訟制度
建立我國村民自治和村委會選舉的司法救濟機制是極為必要的。作為最后一道保障，當村民通過之前的合法途徑仍認為其訴求未得到合理解決，其合法權益得不到有效維護時，司法途徑顯得十分必要，不可或缺。因此，應當引入外部的司法監(jiān)督，為村民提供法律救濟途徑。筆者認為，可能通過借鑒日本住民訴訟制度，進而構建我國的居民（村民）訴訟制度。日本和韓國都建立了自己的居民訴訟（又稱住民訴訟）制度。在日本，所謂住民訴訟，是指住民對地方自治體的財會上的違法行為(公共資金的支出，財產(chǎn)的取得、管理或處分，契約的締結與履行等)或懈怠事實(對公共資金的課賦征收及對公共財產(chǎn)的管理等)，提出要求改進與糾正的訴訟。住民訴訟采取監(jiān)察請求前置主義，即能夠提起訴訟的主體必須是提出過住民監(jiān)察請求的人[22]。
綜上所述，通過借鑒日本的住民訴訟制度，構建我國村民自治之下的居民訴訟制度，是一個可行的路徑。修改后的我國《村民委員會組織法》亦規(guī)定，村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。但是，其所規(guī)定的也只是撤銷權的行使，并且將主體限定在受侵害的村民這一范圍之內(nèi)。筆者認為，關于我國村委會選舉的法律規(guī)范，可以建立村民訴訟制度。即在法律中詳細規(guī)定，如果村民認為村委會組成人員有違法或不當?shù)墓钪С?，財產(chǎn)方面的取得、管理、處分，合同的締結和履行，以及財務會計行為如債務或其他義務的負擔等不正當行為時，有權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出監(jiān)察請求；當行政監(jiān)察沒有達到村民滿意的結果時，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未在法定期限內(nèi)作出答復，村民可以向所在地基層人民法院提起訴訟。這里我們認為，村民訴訟必須經(jīng)過村民監(jiān)察請求這一程序，而非從一開始就提起村民訴訟。這樣就形成了監(jiān)察前置，訴訟在后，既保證了上級政府的監(jiān)督權，又保障了村民的訴訟權利。
注釋：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《江蘇社會科學》
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