中共中央、國(guó)務(wù)院前幾天專(zhuān)門(mén)印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，中農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)部也在全國(guó)開(kāi)展了試點(diǎn)，關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，主要講三個(gè)方面。

一、為什么要進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是繼家產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包制后，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大調(diào)整。從歷史看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國(guó)特有的所有制形態(tài)，是在農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的進(jìn)程中逐步形成的，是中國(guó)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物。進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期，隨著農(nóng)村家庭承包制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)村分工分業(yè)深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)要素交流規(guī)模不斷擴(kuò)大，集體經(jīng)濟(jì)的弊端越來(lái)越明顯，主要的是，所有者主體缺位、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、少數(shù)干部說(shuō)了算等。尤其20世紀(jì)90年代初期，城市發(fā)展中農(nóng)村土地被大量征用，土地資產(chǎn)變成貨幣資產(chǎn)后的分配中，發(fā)生少數(shù)干部侵權(quán)，農(nóng)民集體上訪(fǎng)事件。在這個(gè)背景下，廣東南海是將集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是實(shí)踐倒逼的結(jié)果。

二、怎樣進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

根據(jù)中央的部署，中農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)部在全國(guó)29個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）部署了29個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，最近還將再擴(kuò)展100個(gè)縣（市、區(qū)）。做法通常包括四個(gè)步驟：

第一步，清產(chǎn)核資，摸清家底。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源型資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。產(chǎn)權(quán)改革主要是在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)上。需要先清產(chǎn)核資，把債權(quán)債務(wù)搞清楚，然后登記造冊(cè)、建立臺(tái)賬、規(guī)范管理。第二步，界定成員權(quán)。這是集體產(chǎn)權(quán)制度改革一個(gè)前置條件，實(shí)際情況比較復(fù)雜，如婚喪嫁娶、孩子出生、上學(xué)當(dāng)兵、外來(lái)務(wù)工等。第三步，設(shè)置股權(quán)，量化資產(chǎn)。絕大多數(shù)地方不設(shè)集體股（上海個(gè)別地方有設(shè)置），但規(guī)定要提取公積金、公益金，然后再分紅。其次，個(gè)人股設(shè)置，大多數(shù)地方按人頭設(shè)，上海一些地方則設(shè)了勞動(dòng)年齡股、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股等。最后，股份量化。大多數(shù)是量化為份額，也有少數(shù)是絕對(duì)數(shù)的量化，前者作為集體經(jīng)濟(jì)分紅的一個(gè)依據(jù)，后者在某種意義上為股權(quán)的流轉(zhuǎn)提供一種可能。第四步是建章立制，建立新的集體組織，通常叫股份合作社或者經(jīng)濟(jì)合作社，少數(shù)地方直接建立有限責(zé)任公司，登記為企業(yè)法人。改制地方要建立“三會(huì)”，股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，從而形成資產(chǎn)權(quán)利的制衡機(jī)制。

從改革的實(shí)踐效果看，第一明晰了產(chǎn)權(quán)歸屬，第二形成了激勵(lì)機(jī)制，第三促進(jìn)了要素流動(dòng)，第四增加了集體成員的財(cái)產(chǎn)性收入，從而激發(fā)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

第一，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不同于企業(yè)改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)特性，一是合作性。集體經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是合作組織。改革之后，產(chǎn)權(quán)落實(shí)到戶(hù)、量化到人，宗旨上為本社區(qū)的成員服務(wù)，決策上一人一票，分配上勞動(dòng)成果由成員共同分享。二是社區(qū)性。集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是封閉的，對(duì)外不開(kāi)放。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革僅局限在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，股權(quán)落到戶(hù)以后，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能對(duì)外流轉(zhuǎn)。新的改革既要防止內(nèi)部少數(shù)人侵權(quán)，也要防止外部資本侵吞。

第二，關(guān)于法人地位。改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織，有的登記為專(zhuān)業(yè)合作社，但是它跟專(zhuān)業(yè)合作社完全不同；有的登記為有限責(zé)任公司，但是公司法要求股東人數(shù)必須在50人以下，如果搞隱性股東存在產(chǎn)權(quán)解紛的隱患。還有就是由農(nóng)業(yè)部門(mén)發(fā)放證書(shū)，到質(zhì)監(jiān)部門(mén)取得組織機(jī)構(gòu)代碼，隨著工商質(zhì)監(jiān)部門(mén)三證合一改革，這個(gè)辦法也行不通。搞產(chǎn)權(quán)制度改革，需要在民法總則里，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織一個(gè)位子，是否可以稱(chēng)作特殊法人，日本、韓國(guó)都有這樣的先例。

第三，實(shí)施差別化的稅收政策。改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織，反而面臨更重稅負(fù)。例如集體經(jīng)濟(jì)分紅要交納個(gè)人所得稅，集體資產(chǎn)過(guò)戶(hù)要交納契稅、交易稅和印花稅，集體組織運(yùn)營(yíng)中還要繳納企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等。建議將來(lái)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后真正登記為企業(yè)法人的，照章納稅。沒(méi)有登記的給予稅收優(yōu)惠，因?yàn)楹献鹘M織還承擔(dān)了社區(qū)大量的公共事務(wù)。經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的稅收，可以先設(shè)置三到五年的過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)給予一定優(yōu)惠。等將來(lái)特殊法人地位確立后，再在納稅方面進(jìn)行明確。

第四，要因地制宜，循序漸進(jìn)。現(xiàn)在改革的地方，農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的占有權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)基本得到落實(shí)。問(wèn)題較多的是有償退出權(quán)和抵押權(quán)擔(dān)保權(quán)：有償退出涉及轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑶抑荒茉诒旧鐓^(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)蜁?huì)打破成員之間股權(quán)占有的均等性；有關(guān)抵押權(quán)擔(dān)保權(quán)，到底抵押的是股權(quán)，還是股權(quán)的未來(lái)收益權(quán)？如果是前者，抵押失敗怎么辦；如果是后者，理論上叫質(zhì)押而不是抵押，這些問(wèn)題都有待探討。同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)的空間分布極不均衡。目前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)賬面資產(chǎn)2.86萬(wàn)億元，其中80%集中在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)??；全國(guó)59萬(wàn)個(gè)村里沒(méi)有集體經(jīng)營(yíng)收入的村占54.3%，每年集體經(jīng)營(yíng)收入不足十萬(wàn)元的又占31.7%，加起來(lái)又是一個(gè)80%，多兩個(gè)80%使不同地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的關(guān)心程度和改革訴求有很大差別。所以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革要分輕重緩急，有條件的地方應(yīng)該盡早改，其他地方要不要改、怎么改，還要多聽(tīng)聽(tīng)基層和農(nóng)民的意見(jiàn)。

（本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2017”主論壇上的演講整理，經(jīng)本人確認(rèn)并授權(quán)。）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院（微信公眾號(hào)）

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