——基于貴州S山區(qū)縣的調(diào)查
［導(dǎo)讀］參與式扶貧理念對當(dāng)下中國的扶貧工作頗具影響，其強(qiáng)調(diào)弱化國家、凸顯個體公民權(quán)在決策中的作用，并在族群復(fù)雜的社會中超越國家，而基于中國本土的扶貧實踐證明，此一理論亟待反思，過于夸大其功效于精準(zhǔn)扶貧和民族團(tuán)結(jié)皆不利。作者認(rèn)為，以政府主導(dǎo)扶貧確須完善，需從管理式轉(zhuǎn)為服務(wù)式扶貧，在此前基礎(chǔ)上進(jìn)一步精準(zhǔn)化、提高績效。精準(zhǔn)扶貧須立足文化自覺,促進(jìn)扶貧與反腐敗和社會建設(shè)相結(jié)合,與社會治理并進(jìn)。
一、引言
從治理角度看，扶貧也是社會治理的一部分，它旨在通過扶持貧困人口，克服社會分化帶來的馬太效應(yīng)，實現(xiàn)善治。在我國，扶貧是一項艱巨的任務(wù)，討論如何提高扶貧資源使用績效時，政府力量也便成了繞不開的分析要素。有研究發(fā)現(xiàn)，政府扶貧資金使用目標(biāo)偏離往往與“精英俘獲”有關(guān)[1]。此外，政府扶貧資金管理中出現(xiàn)的“公地悲劇”、“壘大戶”和監(jiān)督缺位現(xiàn)象[2][3][4][5]，也是近年扶貧研究中的焦點問題。由此，精準(zhǔn)扶貧作為一項國家重大戰(zhàn)略，被推到了前沿。
與此相對照的另一種扶貧模式是參與式扶貧，也常稱“參與式發(fā)展”，于20世紀(jì)90年代被引入我國，并成了一種較有影響力的話語。其中，有研究者將之視作政府、社會團(tuán)體和個人扶貧可選擇的機(jī)制之一[6](21)[7][8]。也不乏更激進(jìn)者認(rèn)為“政府失靈”屬不可避免之弊端，故應(yīng)由非政府組織(NGO)推動的參與式扶貧成為主導(dǎo)模式[9]，或主張國家重點需要做的應(yīng)是“完善與非政府組織相關(guān)的法律法規(guī)”，唯其如此，方能在扶貧中彌補(bǔ)“政府責(zé)任缺失和市場失靈造成的不足”[10]。如楊團(tuán)介紹，西方國家的普通公民發(fā)現(xiàn)，“政府可以做到的事情實在有限……不愿意把改善社會福利和自我福利的責(zé)任更多地交給政府”[11]。
與以上觀點有所不同，有研究者結(jié)合扶貧實證材料，對扶貧對象“參與”的主動性[12]，以及“參與”的扶貧效果表示質(zhì)疑[13]。因此，有必要對參與式扶貧“項目區(qū)深層次的文化原因進(jìn)行探析”，又尤須注意國際機(jī)構(gòu)支持的參與式發(fā)展項目“所具有的跨國際性、工作面廣泛、鏈條長、文化環(huán)境復(fù)雜、民族差異性大等固有特點”[14]。此類論述入木三分，但似還可繼續(xù)深思：參與式扶貧自其在西方產(chǎn)生及引入我國開始，即是與治理問題相連的，有針對性地反思亦當(dāng)將之聯(lián)系起來予以斟酌。1978年中國農(nóng)村貧困人口近2.6億，1985年下降到不足1億，1998年再下降到4200萬，前者“主要是由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列政策和實踐措施促成的”，后者也與政府的努力密切相關(guān)[15]。
參與式扶貧在我國形成的話語影響遠(yuǎn)勝于基于本土實踐的反思，以至于曾長期參與國際援助發(fā)展項目，同時也是參與式扶貧在我國的重要引介者之一的陸德泉也認(rèn)為，對該模式的本土化和反思還似顯不夠[16](2～3)。就此論題而言，似有必要將參與式扶貧及與之相連的理論基石“治理理論”做更進(jìn)一步的綜合考察。言及此處，我們有必要對參與式扶貧的興起略作簡要回顧。它的基本理念與二戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國家對欠發(fā)達(dá)國家有計劃地干預(yù)和發(fā)展援助有關(guān)。在分析原因時，認(rèn)為與窮人在發(fā)展活動中被邊緣化有關(guān)。由此，不少從事發(fā)展研究的學(xué)者和國際援助機(jī)構(gòu)提出要擴(kuò)大貧困人口在發(fā)展決策中的參與，而首當(dāng)其沖的即是在社會治理中進(jìn)行“權(quán)力再分配”[17](9)[18]，為貧困人口“賦權(quán)”[19](15)[20](3)，讓他們更有主動權(quán)[21](6)[22](20)。在治理權(quán)力運(yùn)行上，參與式發(fā)展理論則強(qiáng)調(diào)，扶貧項目要以貧困者的愿望為基礎(chǔ)，是“對自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)”[23]。在此理論脈絡(luò)下，貧困問題與治理問題幾乎被認(rèn)為是一枚硬幣的兩面，以至于世界銀行于1989年言及非洲的貧困情況時，直接稱之為“治理危機(jī)”[24](60)，強(qiáng)調(diào)要通過(國際)NGO推動參與式發(fā)展，克服危機(jī)。
簡而言之，參與式發(fā)展理論在扶貧問題上，最基本的預(yù)設(shè)即是國家不可靠。政府過強(qiáng)或民主化程度過低、貧困人口公民權(quán)利過弱，既是貧困人口致貧的原因，也是妨礙其脫貧的原因。該理論及其預(yù)設(shè)背后，又有一套治理理論為基礎(chǔ)。它強(qiáng)調(diào)社會治理的“非政治性”[25](31，277)“多中心化”[26](314)[27](358～359)，以及“弱化國家權(quán)力”[28](209～233)[29](337)“理性公民文化”的重要性[30](195～196)[31](286)。在國家觀上，它以自由主義國家理論為底色，如強(qiáng)調(diào)“最弱意義的國家”[32](35)“自生自發(fā)秩序”[33](33)。在公民觀上，它一方面強(qiáng)調(diào)個體居政治的首要地位，與強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任優(yōu)先的共和主義公民觀針鋒相對[34](13)，另一方面又強(qiáng)調(diào)以一種跨越國界的“公共性”，“在族群復(fù)雜的社會和全球化政治背景下……超越當(dāng)代國家主義政治的困境”[35](17)。
眾所周知，我國正是一個日益融入全球化的多民族國家，且由于自然環(huán)境和歷史原因，貧困地區(qū)與民族地區(qū)多有重疊之處。那么，源于以上治理理論及其國家觀、公民觀的參與式理論在我國扶貧中的實踐，以及與政府主導(dǎo)的扶貧工作互動而形成的扶貧格局，既有為改進(jìn)扶貧機(jī)制而加以考察之現(xiàn)實需要，也有檢視、反思以上理論的意義。在此，本文結(jié)合貴州S縣及所在山區(qū)的扶貧實踐材料①，對上述論題略作探討。S縣屬老、少、邊、窮地區(qū)，20世紀(jì)80年代以來政府主導(dǎo)的扶貧項目從未中斷。自90年代末起，不少國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和NGO支持的參與式扶貧項目也得以在該縣開展。S縣涵蓋了本文所要討論的兩類扶貧經(jīng)驗。
二、從管理式到服務(wù)式扶貧
就政府主導(dǎo)扶貧模式而言，遇到的首要問題便是扶貧資源配置。從S縣的扶貧實踐看，扶貧資源再分配及監(jiān)督機(jī)制確有亟待完善的地方。這從如下幾個方面的事例中可見一斑。
首先，“跑扶貧”現(xiàn)象使得扶貧成本較高，粗放型再分配體制尤須轉(zhuǎn)型。在S縣調(diào)研過程中，筆者頻繁地聽到縣鄉(xiāng)兩級干部提及“跑扶貧”“跑項目”，意指前往省市兩級爭取扶貧項目。因扶貧再分配機(jī)制尚不太精細(xì)，基層是否積極爭取，所能獲得的扶貧項目支持往往相差很大。但如此一來，爭取扶貧項目的成本便不可避免地增高。例如，水利局一位干部坦言，2010年該局為爭取省水利廳一個5萬元的扶貧項目，在市水利局初審項目材料時即花去4500元(15位專家每人300元評審費(fèi))，在省水利廳組織的評審環(huán)節(jié)又花去1萬元(20位專家每人500元評審費(fèi))。此外，若再加上縣鄉(xiāng)各1位干部4天的差旅費(fèi)近2000元，“跑項目”的成本已超過項目總經(jīng)費(fèi)的三成。
其次，在扶貧資源配置與貧困群體客觀需要之間，亟待提高對接精準(zhǔn)度。2008年，S縣梧鎮(zhèn)申請到省交通部門的扶貧資金，為其所轄的幾個村修建碎石公路。因當(dāng)年申請到的資金有限，只完成約70％的工程量，最后3公里已修好的路基還不能通車。2009年，梧鎮(zhèn)提出再申請30萬扶貧資金，將該路徹底修通，卻得知當(dāng)年“政策精神”是提倡產(chǎn)業(yè)扶貧，不再鼓勵搞基礎(chǔ)建設(shè)。修路一事被擱置，時隔兩年，最后3公里路基被雨水沖壞。與此同時，S縣和梧鎮(zhèn)政府都不愿錯過獲得扶貧資源的機(jī)會，于是申請了一個種植葡萄的項目。梧鎮(zhèn)的貧困農(nóng)民并無種植葡萄的意愿和技術(shù)，鎮(zhèn)農(nóng)技站也無指導(dǎo)農(nóng)民種植葡萄的能力，結(jié)果約70％的葡萄苗在種植過程中壞死，另約有30％的掛果因口感不好，也無經(jīng)濟(jì)效益。
再次，部門利益使得扶貧資源分散化、低效化，制約著扶貧合力的形成。2012年，S縣扶貧辦有項目支持核桃種植，標(biāo)準(zhǔn)是每畝370元。同時，林業(yè)局有楠竹種植項目，每畝200元，發(fā)改局則有油茶種植項目，每畝200元。各部門分頭制定項目計劃，在部分區(qū)域出現(xiàn)了不同項目“爭地”的現(xiàn)象。更有甚者，2010年出現(xiàn)了不同部門共爭油茶種植項目的現(xiàn)象。林業(yè)局的項目每畝400元，發(fā)改局的500元，而扶貧辦的則高達(dá)650元。村民“推斷”，林業(yè)局貪污或挪用了1/3以上的扶貧資金。對于此類說法，林業(yè)局表示很“冤枉”，因為三個項目申請的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)本來就不同。發(fā)改局和扶貧辦不是業(yè)務(wù)部門，但經(jīng)其牽頭申請到的項目并不愿全盤交給林業(yè)局去管理。讓林業(yè)局“委屈”的還在于，油茶種植需要專業(yè)技術(shù)，如幼苗消毒處理，發(fā)改局、扶貧辦沒有技術(shù)人員，在縣領(lǐng)導(dǎo)的督促下，此類環(huán)節(jié)還得由林業(yè)局去實施。帶著“委屈”，林業(yè)站的積極性及其服務(wù)質(zhì)量難免打折扣。
又次，社區(qū)缺席扶貧既不利于終端監(jiān)督，也不利于社會主動性的發(fā)揮。2011年，S縣松鎮(zhèn)梅村一個小型水利扶貧項目，按設(shè)計要求建一座蓄水池、架200米水管。項目由水利局發(fā)包給一位老板實施，從圖紙設(shè)計到實施，村民均未參與。工程竣工后，該老板找到村長，讓其在驗收單上簽字——憑此才能拿到項目余款。村長拒絕簽字，理由是：其一，規(guī)劃蓄水池30厘米厚，但實際只有15厘米，且滲漏嚴(yán)重；其二，水管本應(yīng)是主干粗、分支細(xì)，但工程恰好相反，這意味著難以從蓄水池抽出水來；其三，對于這類簡單工程，本村普通泥瓦匠即可做，且質(zhì)量會更有保證。老板卻振振有詞，“錢又不是你們村里出的，管那么多干嗎……別的村長怎么不像你這樣”。社區(qū)缺席扶貧似非個別現(xiàn)象，因社區(qū)無力，靠村干部個人監(jiān)督扶貧項目質(zhì)量，不免勢單力薄。
最后，個別干部涉及扶貧資源再分配時有腐敗行為，監(jiān)督體系有待完善。2002年，縣林業(yè)局曾獲得一個扶貧項目，連續(xù)4年支持貧困農(nóng)戶植樹造林。農(nóng)戶從鎮(zhèn)政府領(lǐng)取到的由市林業(yè)局通過縣林業(yè)局發(fā)下來的樹苗是楊樹，但S縣所在山區(qū)并不適宜種楊樹。農(nóng)戶和鎮(zhèn)干部都曾向縣林業(yè)局反映過這個問題，卻無結(jié)果，2005年項目完結(jié)時，農(nóng)戶所種楊樹已損失約1/3。而據(jù)林業(yè)工作人員估計，即使成活的楊樹，將來的成材率和經(jīng)濟(jì)效益也無法與杉樹相提并論。2005～2006年，縣林業(yè)局只好再申請扶貧資金，支持農(nóng)戶補(bǔ)種了約1/3的杉樹。其實，自項目實施時起，不少基層干部和農(nóng)戶即猜測，市林業(yè)部門個別領(lǐng)導(dǎo)在此項目中可能有腐敗行為，2010年其猜測被證實。
政府主導(dǎo)的扶貧績效顯然還有提升的空間，關(guān)鍵在于政府需從扶貧項目具體管理者、實施者的角色當(dāng)中超脫出來，變?yōu)楸O(jiān)督者、服務(wù)者，專注于抓扶貧質(zhì)量。在這方面，S縣山區(qū)一個養(yǎng)羊的扶貧項目即是典型案例。該項目的基本模式為“草地畜牧業(yè)發(fā)展中心+養(yǎng)殖基地+農(nóng)戶”?？h政府將發(fā)改、林業(yè)、畜牧防疫等“條條”獲得的扶貧資金整合為“塊”，建設(shè)草場和養(yǎng)殖基地。農(nóng)戶負(fù)責(zé)修羊圈、放羊。政府提供以下支持：第一，草地中心發(fā)給由村組織申報養(yǎng)羊的農(nóng)戶羊只，3年后等額歸還；第二，政府面向社會招聘專業(yè)養(yǎng)羊輔導(dǎo)員配備到村戶，無償提供技術(shù)服務(wù)，憑農(nóng)戶簽字領(lǐng)工資；第三，若因草地中心和輔導(dǎo)員責(zé)任致羊死，須賠付農(nóng)戶80％款項，若因農(nóng)戶管理責(zé)任致羊死，農(nóng)戶向草地中心賠20％款項。自2007年實施以來，已有500余農(nóng)戶依靠該項目脫貧。由此視之，政府主導(dǎo)資源再分配的扶貧本身并非從根本上無法克服所謂的“政府失靈”現(xiàn)象。其關(guān)鍵在具體扶貧實踐中，從實踐思路到實施技術(shù)環(huán)節(jié)，政府亟待轉(zhuǎn)變角色，從管理式走向服務(wù)式扶貧。若能實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)資源再分配的扶貧模式完全有能力完善機(jī)制，解決上文提及的五類問題，在現(xiàn)有扶貧成就的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高扶貧的精準(zhǔn)度和資源的使用效率。
三、從參與式到共享式發(fā)展
相對于政府主導(dǎo)的扶貧模式，參與式扶貧模式確實有一些高效率的實踐性技術(shù)環(huán)節(jié)。在S縣，也有一些此類典型事例。2005年，某NGO在S縣支持3個貧困村莊修公路，由該NGO的工作人員到相關(guān)的3個村委會召集農(nóng)戶推薦人員，成立理事會。在理事會中，明文規(guī)定村干部擔(dān)任理事會成員的比例不能超過20％。由理事會討論修路的具體設(shè)計，如路線、材質(zhì)、勞動力數(shù)量及購買原材料。理事會決定，由村民投勞就地取材、用雷管炸石將之碎為石子。僅此一項，比通過市場購買碎石，就節(jié)約了近1/3的資金。被占地的農(nóng)戶主動表示可以降低占地賠償，又節(jié)約了一大筆資金，以至于該項目以25萬元的資金修通了近10公里碎石路，其造價遠(yuǎn)低于當(dāng)年一般市場投標(biāo)每公里7～8萬元的預(yù)算。
不難看出，在充分發(fā)動貧困人口參與扶貧項目實施這一點上，參與式扶貧的理念具有很好的動員效果。但在上述3個村中的一個村，同樣是該NGO的工作人員，在其第三村民小組的低保戶名單產(chǎn)生過程中，便與“村兩委”產(chǎn)生了糾紛。起因是有幾個超生戶因當(dāng)?shù)亍罢摺睙o法進(jìn)入低保戶范圍，但NGO的工作人員認(rèn)為，既然超生已成事實，且曾繳納過超生罰款，就應(yīng)一視同仁被劃為低保戶。將遵守計生政策作為貧困戶申請低保的一個條件，本身是否合理或另當(dāng)別論，但并非“村兩委”所能決定的事情。村干部認(rèn)為NGO插手村莊公務(wù)，關(guān)系一度緊張。在另一個村計劃利用政府扶貧資金建一座小公路橋時，“村兩委”意欲將橋建在靠近“村兩委”辦公樓的地方，但在該NGO動員村民代表干預(yù)的情況下，建橋的地點改在了通往小學(xué)的路口。“村兩委”為此事也對該NGO意見頗大。此二例一正一反，說明NGO所堅持的參與式扶貧理念在具體實踐中，對既有基層治理體系可能有補(bǔ)充、促進(jìn)作用，也可能有固化的偏見。
即使不涉及“村兩委”，單是參與式扶貧項目本身，在實踐中也未必能如其理論所假設(shè)的那樣，可以避免決策風(fēng)險。原因在于，集體參與發(fā)展決策并不簡單等同于正確發(fā)展道路。1998年，某NGO在S縣開展農(nóng)業(yè)扶貧項目，經(jīng)過NGO工作人員深入貧困農(nóng)戶廣泛征求意見，發(fā)現(xiàn)貧困戶所能想到的致富方式主要是種養(yǎng)業(yè)，其中技術(shù)條件最成熟的是養(yǎng)豬。但因當(dāng)?shù)胤酪呒夹g(shù)跟不上，部分豬仔在飼養(yǎng)過程中因病死去，那些將豬養(yǎng)大的農(nóng)戶也因豬肉價格下跌而沒賺到錢。同時，參與式扶貧模式在具體實施環(huán)節(jié)，尤其在其對政府主導(dǎo)模式質(zhì)疑較多的項目實施招標(biāo)環(huán)節(jié)，也同樣面臨風(fēng)險。2008年，國際援助機(jī)構(gòu)委托在S縣參與式扶貧，實施一個外幣無息貸款種植油茶的項目。該NGO的工作人員認(rèn)為，參與幼苗供應(yīng)招標(biāo)的只有林業(yè)局下屬的育苗基地，不符合多方參與的精神。S縣林業(yè)局曾提出，在附近地區(qū)唯有此育苗基地有正規(guī)資質(zhì)。于是，招標(biāo)降低資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，另外3家私人育苗場參與競標(biāo)。私人老板給出的價格更低，但在兩年后，部分農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)自己所種植的并非油茶樹苗，或所種雖為油茶，卻病蟲害嚴(yán)重，部分源于此前幼苗消毒處理未達(dá)標(biāo)。
此外，參與式扶貧常批評政府主導(dǎo)扶貧模式存在官員個人挪用、貪污扶貧資源的現(xiàn)象，但種種跡象表明，參與式扶貧模式似也難以從根本上克服這個問題。這一領(lǐng)域并非沒有此類丑聞發(fā)生，只是一般極少在公共媒體曝出來。例如，國內(nèi)某NGO的一位扶貧協(xié)作者曾在S縣做參與式扶貧，2005～2008年，該協(xié)作者在無任何其他兼職收入的情況下，就在貴陽市買了房、高級越野車，由此被多家國際援助機(jī)構(gòu)列入黑名單，但無更有效的制約手段。
從以上幾方面來看，參與式扶貧模式能否真正產(chǎn)生持續(xù)績效，其關(guān)鍵似乎并不取決于參與式的動員、項目設(shè)定和實施，而取決于是否共享發(fā)展成果。否則，即使所有具體實施技術(shù)環(huán)節(jié)都符合參與式扶貧的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果只是養(yǎng)活了實施參與扶貧項目的NGO。貧困人群就不再是參與式扶貧的真正目標(biāo)，而轉(zhuǎn)為了其向國際援助機(jī)構(gòu)申請資源的借口。
不可否認(rèn)，參與式扶貧的基本技術(shù)是有用的，其部分理念也值得我國在扶貧過程中借鑒、吸收。在不少具體扶貧實施環(huán)節(jié)上，政府理應(yīng)注意引導(dǎo)以參與式扶貧為主的NGO發(fā)揮作用。但同樣值得注意的是，參與式扶貧絕非包治百病的“萬能藥”。從內(nèi)在精神上說，一味強(qiáng)調(diào)“參與式”，倒不如強(qiáng)調(diào)“共享式”發(fā)展。前者只是形式，后者才是實質(zhì)和目的。
四、精準(zhǔn)扶貧須與社會治理并進(jìn)
從以上正反兩方面的分析不難看出，政府主導(dǎo)扶貧模式與參與式扶貧模式在不同實踐環(huán)節(jié)上各有其優(yōu)劣之處。政府主導(dǎo)扶貧模式的優(yōu)勢在于，以國家為后盾，扶貧資源量大，且具有可持續(xù)性。同時，它也更有利于與現(xiàn)有縣鄉(xiāng)基層組織相結(jié)合。在實踐過程中，暴露出的一些技術(shù)環(huán)節(jié)上的不足在于，選擇扶貧目標(biāo)群體的精準(zhǔn)性有待提高，再分配扶貧資源時條塊關(guān)系有必要進(jìn)一步理順，資金監(jiān)管尚需進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是自下而上的、源自貧困農(nóng)民及村莊社區(qū)的主動性還未激發(fā)出來。參與式扶貧模式的優(yōu)勢在于，其目標(biāo)群體測定更精準(zhǔn)，對村民參與公共事務(wù)有一定的訓(xùn)練作用。但是，其扶貧資源強(qiáng)烈依賴國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，具有不穩(wěn)定和不確定性的一面。同時，它與現(xiàn)有基層組織相結(jié)合時不可避免地有不同程度的摩擦。此外，參與式扶貧在實踐中同樣也可能出現(xiàn)資金監(jiān)管上的問題，NGO究竟應(yīng)對捐助者、機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上級還是目標(biāo)群體負(fù)責(zé)，是個模糊的問題[36](34)。由此，不宜片面地否定其中一種模式，而盲目地拔高另一種模式。將參與式扶貧在理論上當(dāng)作神話，在技術(shù)上夸得像巫術(shù)，而在實踐中不對其進(jìn)行全面對比研究的做法，顯然不可取。除了抹殺政府作為扶貧主要力量的貢獻(xiàn)，也會掩蓋參與式發(fā)展的不足，并增加兩種模式相互借鑒、合作的難度。
若從扶貧實踐的基層經(jīng)驗來看，不難發(fā)現(xiàn)這種觀點的片面性。但在西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際援助中，卻長期少有反思。這不能不說與理論基礎(chǔ)，即西方盛行而缺乏反思的治理理論，尤其是治理理論背后的國家觀和公民觀有密切關(guān)系。從S縣的扶貧實踐看，現(xiàn)實中確實存在一些弊端?！叭苤髁x”國家觀容易忽視社會[37](222)，尤其是公民個體的多元化需求，以及公民參與社會治理、創(chuàng)新社會治理的潛能。此外，“全能主義”國家觀還須面對另一個難題，即“對上負(fù)責(zé)、對下不負(fù)責(zé)”的官僚主義[38](121)，一旦政策出現(xiàn)錯誤，難以“自我糾偏”[39](30)。如在楊樹扶貧案例中，縣林業(yè)局明知有問題，卻不會去改變市林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)的決策。
由此，參與式扶貧及治理理論強(qiáng)調(diào)有限政府，對“全能主義”國家觀和公民觀進(jìn)行反思，不僅在扶貧具體實踐技術(shù)環(huán)節(jié)上，而且在理論上也有其合理的一面。但是，若借此而徹底否定公民權(quán)的限制條件，強(qiáng)調(diào)“最弱意義的國家”，則變成了另一種極端。在此類治理理論及國家觀、公民觀盛行的亞非拉地區(qū)，盡管各式各樣的國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)帶著所謂最先進(jìn)的參與式發(fā)展理論，開展了40余年的扶貧，其減貧的效果也并不好，甚至恰如加萊亞諾所述，拉丁美洲的“血管”仍處在“被切開”的狀態(tài)[40](327)。更進(jìn)一步說，即使在微觀經(jīng)驗層面確有貧困人口在發(fā)展決策中參與不足的問題，但從宏觀上看，這些亞非拉地區(qū)的貧困問題與殖民主義體系及戰(zhàn)后本國政治格局不無關(guān)系②[41](172～176)[42](324～329)[43](2～7)[44](5～10)，遠(yuǎn)非擴(kuò)大社會參與即可解決。至于強(qiáng)調(diào)個體公民權(quán)利，甚至應(yīng)在族群復(fù)雜的社會和全球化政治背景下超越國家主義政治，則只是便于國際援助機(jī)構(gòu)在支持發(fā)展中國家扶貧的過程中的附加政治條件罷了。其結(jié)果常還常導(dǎo)向民族分離主義。
不過，若對參與式理論加以改造、吸收和提升，將有助于發(fā)展出具有本土精神、符合我國扶貧實踐需要的治理理論。這種理論上的自覺和創(chuàng)新，將需要大量的理論研究與實踐探索相結(jié)合。在此，謹(jǐn)嘗試提出兩個具有開放性意義的、有關(guān)精準(zhǔn)扶貧與社會治理并進(jìn)的思考方向。
第一，精準(zhǔn)扶貧須與反腐敗相結(jié)合。鑒于目前政府主導(dǎo)扶貧模式主要面臨的問題與“條塊”分割的部門利益及公權(quán)私用有關(guān)，由此，若要進(jìn)一步提高該模式的扶貧績效，就必須將扶貧與反腐敗相結(jié)合，使之變成反腐敗的相對專門領(lǐng)域。除了提高扶貧資源使用效率之外，如果與參與式扶貧背后的治理理論及國家觀、公民觀做對照，這也是在民族地區(qū)樹立正確的國家觀和科學(xué)的公民觀的必要途徑乃至政治保證。否則，正如王春光、孫兆霞在某脫貧攻堅地區(qū)的調(diào)研中所指出的，“資本、企業(yè)最終大量套走了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧開發(fā)的資金……最終將貧困問題、鄉(xiāng)村社會問題轉(zhuǎn)化為政府與社會的矛盾問題……帶來政治和社會風(fēng)險”[45]。就此而言，扶貧與反腐敗是社會治理這枚“硬幣”的兩個側(cè)面。扶貧實施如果不合理，就會滋生腐敗，而腐敗會進(jìn)一步扭曲扶貧的實踐機(jī)制。反之，抓好反腐敗，無疑有利于精準(zhǔn)扶貧，從而不折不扣地落實精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，也有利于反腐敗，兩個方面最終的績效均指向良好的社會治理。
第二，精準(zhǔn)扶貧須與社會建設(shè)相結(jié)合。若對參與式扶貧加以改造，完全可以將其相當(dāng)一部分扶貧技術(shù)手法運(yùn)用到政府主導(dǎo)的扶貧中去。尤其是注重提升政府在扶貧中的服務(wù)角色，以服務(wù)促扶貧管理。而從管理式到服務(wù)式扶貧，則離不開社會建設(shè)。作為社會治理的方式之一，社會多元化參與本就是社會建設(shè)的重要內(nèi)容之一[46]。政府采取購買服務(wù)等形式鼓勵合法NGO發(fā)展，又可進(jìn)一步增強(qiáng)多元參與的能力與水平。此外，社會建設(shè)尚需注重村莊層面的社區(qū)建設(shè)。唯有將之建成一個有發(fā)展能力且內(nèi)部相互有支持的共同體，貧困的單家獨戶方可能有根基深厚的社會支持網(wǎng)絡(luò)。否則，若在原子式公民觀基礎(chǔ)上，貧困被鎖定為個體公民問題，無論是“賦權(quán)”還是“賦能”[47](30)，可能在大自然、大市場面前，貧困人群將始終“站在齊脖子深的水里”[48](27)。
當(dāng)然，若要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會治理齊頭并進(jìn)，所需做的工作絕不僅限于以上兩個方面。但不管如何，確實有必要將參與式扶貧模式加以改造，突出社區(qū)整體而非個體公民權(quán)，并與政府主導(dǎo)的扶貧模式相結(jié)合，相互取長補(bǔ)短。這不僅是實事求是、尊重客觀規(guī)律開展扶貧的需要，也是從具體的扶貧理論、族群理論，到抽象的治理理論與國家觀、公民觀，走向理論自覺的需要。說到底，此亦為“文化自覺”的題中之意[49](160)。而片面強(qiáng)調(diào)參與式扶貧的優(yōu)勢，忽視其背后的治理理論及國家觀、公民觀，則顯然缺乏此類理論和文化上的自覺，在實踐中既不利于扶貧合力的形成，甚至也不利于民族團(tuán)結(jié)。
注釋：
①本文所用經(jīng)驗材料均源自筆者2011年7～8月、2013年9月及2016年8月在S縣調(diào)查所得，人名、地名均為化名。
②依附理論學(xué)派對此進(jìn)行了詳細(xì)系統(tǒng)的研究，認(rèn)為發(fā)展中國家的低度發(fā)展絕非自然狀態(tài)，而是殖民主義、帝國主義和資本主義世界體系分工，使得其發(fā)展長期處于依附狀態(tài)。果其如此，其減貧成績不佳，根源即為其國家整體在世界體系中平等參與不足，而非其公民個體在國內(nèi)治理中參與不足。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北方民族大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》2017年第1期
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