摘要：我國(guó)已經(jīng)建立起了直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的政策體系。主要包括，農(nóng)民收入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)金融補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼以及資源環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。政策體系建立以來(lái)，補(bǔ)貼存量穩(wěn)定增長(zhǎng)，時(shí)效基本能夠滿足生產(chǎn)需要，已經(jīng)形成了多種補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資，在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用。大樣本調(diào)查表明，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況總體較好，廣大農(nóng)民滿意度較高。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也存在著細(xì)小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模攤薄效果、難以支持農(nóng)民較大幅度增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效果遞減、政策協(xié)調(diào)性不足、對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體支持不力、聚焦可持續(xù)發(fā)展不足等問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，需要明確目標(biāo)，轉(zhuǎn)變體制，調(diào)整思路拓展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對(duì)象和范圍，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，政策績(jī)效，新動(dòng)能

對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)施補(bǔ)貼，是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家普遍實(shí)施的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)也建立起了直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的政策。[1]1,452002年，種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼在吉林和安徽部分縣市進(jìn)行試點(diǎn)。新世紀(jì)以來(lái)第一個(gè)一號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2004〕1號(hào)）正式提出，中央財(cái)政從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出部分資金，在主產(chǎn)區(qū)直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民，并要求其他地區(qū)也要對(duì)本省、市或自治區(qū)的糧食主產(chǎn)縣的種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。這標(biāo)志著直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度正式建立。15年來(lái)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼經(jīng)歷了金額上從無(wú)到有、種類(lèi)上從單一到多樣的發(fā)展變化歷程，符合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架已基本成型。2016年，曾經(jīng)作為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)的“四補(bǔ)貼”全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼“三補(bǔ)合一”，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼操作方式也進(jìn)行了改革完善，其他各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也不斷完善升級(jí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的新一輪改革正式推開(kāi)。[2]2017年一號(hào)文件——《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕1號(hào)）再度提出“完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度”。在這一背景下，有必要對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策基本框架、特征進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題進(jìn)行梳理，進(jìn)而提出我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本政策框架與新動(dòng)向

（一）農(nóng)民收入補(bǔ)貼。我國(guó)已經(jīng)形成了以支持耕地農(nóng)用為主要目標(biāo)，以直接補(bǔ)貼農(nóng)民為主要方式，低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋、普惠制的農(nóng)民收入補(bǔ)貼政策。2004年中央財(cái)政從糧食風(fēng)險(xiǎn)金中拿出151億元，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，成為農(nóng)民收入補(bǔ)貼的雛形。2002年高油大豆良種補(bǔ)貼以及其后幾年的良種補(bǔ)貼曾經(jīng)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼的特征，近年來(lái)，大部分品種的良種補(bǔ)貼已經(jīng)與種糧直接補(bǔ)貼一樣，成為農(nóng)民收入補(bǔ)貼。2006年，受?chē)?guó)際能源價(jià)格上升的壓力，化肥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格大幅度上升，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民又實(shí)施了農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)，后來(lái)改稱農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，成為其后存量最大的一種補(bǔ)貼。2015年種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三種資金達(dá)1415億元，按農(nóng)村戶籍人口計(jì)算人均234.48元，占農(nóng)民人均純收入的比重為2.2%。2015年國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)業(yè)“三補(bǔ)合一”改革試點(diǎn)，即把種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，2016年“三補(bǔ)合一”擴(kuò)展至全國(guó)。財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部還共同制定了《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理辦法》，明確農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼專(zhuān)門(mén)有一部分用于耕地地力保護(hù)，補(bǔ)貼對(duì)象原則上為擁有耕地承包權(quán)的農(nóng)民，這實(shí)際上明確了其農(nóng)民收入補(bǔ)貼的性質(zhì)。2017年一號(hào)文件把農(nóng)民收入作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)之一，這是一號(hào)文件中首次明確把農(nóng)民收入作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼完善的方向。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼。我國(guó)初步構(gòu)建了以穩(wěn)定和提高糧食產(chǎn)能為主要目標(biāo)，以生產(chǎn)者自愿申請(qǐng)、政府部門(mén)遴選、補(bǔ)貼以項(xiàng)目或獎(jiǎng)勵(lì)形式落實(shí)為主要方式，設(shè)備購(gòu)置、技術(shù)補(bǔ)助等多種操作模式并用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。其中，始于1998年的大型農(nóng)機(jī)具更新補(bǔ)貼，于2004年上升為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系的重要組成部分，改革為農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金2004年資金僅為7000萬(wàn)元，2015年已經(jīng)達(dá)到237.5億元，實(shí)施范圍由66個(gè)縣拓寬到所有的農(nóng)牧業(yè)縣。針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，我國(guó)還建立了測(cè)土配方施肥補(bǔ)助、動(dòng)物防疫補(bǔ)助、漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼綜合性支持等政策。作為一種糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)際上也可以歸為生產(chǎn)補(bǔ)貼。2017年一號(hào)文件提出，尤其是加大對(duì)糧棉油糖和飼草料生產(chǎn)全程機(jī)械化所需機(jī)具的補(bǔ)貼力度，并繼續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。

（三）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持補(bǔ)貼。這一補(bǔ)貼實(shí)際上與糧食流通體制改革結(jié)合十分緊密，目前我國(guó)初步形成了以托底價(jià)格調(diào)控、儲(chǔ)備吞吐調(diào)節(jié)為主要方式，以最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)和政策性競(jìng)價(jià)交易為主要內(nèi)容，以新疆棉花和東北大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、東北玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼為探索方向的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持補(bǔ)貼政策。從2004年起，國(guó)家相繼對(duì)稻谷和小麥實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策，對(duì)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策，對(duì)政策性儲(chǔ)備糧食、糖和油料等實(shí)施公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易。面對(duì)國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品供求形勢(shì)變化，國(guó)家推動(dòng)了價(jià)補(bǔ)分離改革，于2014年取消了大豆、棉花臨儲(chǔ)價(jià)格，將糖料和油菜籽等臨時(shí)收儲(chǔ)下放由地方自行決定和實(shí)施，同時(shí)又啟動(dòng)了新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。2016年，國(guó)家取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)，改為“市場(chǎng)化收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的方式。2017年一號(hào)文件提出，國(guó)家繼續(xù)健全玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，并調(diào)整完善大豆和新疆棉花的目標(biāo)價(jià)格政策。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。我國(guó)已經(jīng)形成了“政府扶持引導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同推進(jìn)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿參加”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式和“中央支持保基本，地方支持保特色”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制。中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品基本覆蓋了糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品?！笆濉睍r(shí)期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)為10.4億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障6.5萬(wàn)億元，向1.2億戶次農(nóng)戶支付賠款914億元，中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼累計(jì)約490億元，2015年我國(guó)承保的主要農(nóng)作物突破14.5億畝，占全國(guó)播種面積的59%，三大主糧作物平均承保覆蓋率超過(guò)70%，承保農(nóng)作物品種達(dá)189類(lèi)。同時(shí)，部分地區(qū)在生豬目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保險(xiǎn)等方面進(jìn)行了積極探索。2017年一號(hào)文件對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的要求是，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)多層次多元化的保險(xiǎn)產(chǎn)品，在土地流轉(zhuǎn)履約保證、農(nóng)產(chǎn)品收入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)、農(nóng)戶互助保險(xiǎn)等方面開(kāi)展探索。

（五）農(nóng)業(yè)金融補(bǔ)貼。我國(guó)的農(nóng)業(yè)金融補(bǔ)貼采取市場(chǎng)化調(diào)節(jié)和政策扶持相結(jié)合的方式，主要方式在于推動(dòng)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式持續(xù)創(chuàng)新，以往的手段主要是定向獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政貼息相補(bǔ)充。近年來(lái)國(guó)家探索對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行以及農(nóng)村信用社實(shí)施差別化的較低的存款準(zhǔn)備金率，持續(xù)實(shí)施支農(nóng)再貸款、貸款貼息政策，對(duì)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司以及農(nóng)村資金互助社實(shí)施定向補(bǔ)貼。開(kāi)展承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)。2015年末，金融機(jī)構(gòu)本外幣涉農(nóng)貸款余額26.4萬(wàn)億元，比2010年末增加14.6萬(wàn)億元，年均增加24.7%。2016年，國(guó)家探索建立了全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟，從農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量中拿出20%，加上種糧大戶補(bǔ)貼和支持保護(hù)補(bǔ)貼的增量部分，合并用于信貸擔(dān)保體系構(gòu)建，支持發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，截至2016年底已經(jīng)在全國(guó)28個(gè)省市自治區(qū)建立了各級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2017年一號(hào)文件提出，信貸擔(dān)保體系向縣市延伸，把擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)交給地方。

（六）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼。我國(guó)形成了以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)引導(dǎo)為主、社會(huì)力量多方參與，以提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與利用能力和農(nóng)村民生基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力為目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼政策。“十二五”以來(lái)，相繼實(shí)施了新增千億斤糧食田間工程、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力條件建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)、農(nóng)村沼氣工程等30多個(gè)重大工程，投資總額達(dá)到1460億元。2017年一號(hào)文件繼續(xù)高度重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，提出完善對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)的支持政策，統(tǒng)籌資金建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園，支持田園綜合體建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)，繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼將表現(xiàn)出向園區(qū)和平臺(tái)集約集聚的趨勢(shì)。

（七）資源環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。我國(guó)初步探索形成了以促進(jìn)資源永續(xù)利用、遏制環(huán)境惡化和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過(guò)控制農(nóng)業(yè)用水總量，實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥減量，促進(jìn)農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便和農(nóng)膜殘留基本實(shí)現(xiàn)資源化利用等為具體指向，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的政策體系。2017年一號(hào)文件提出，國(guó)家將探索耕地輪作休耕試點(diǎn)和其他種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支持補(bǔ)助，支持化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)，實(shí)施耕地保護(hù)與質(zhì)量提升補(bǔ)助，繼續(xù)開(kāi)展草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)，支持新一輪退耕還林還草，鼓勵(lì)各地加大農(nóng)作物秸稈綜合利用支持力度等。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的落實(shí)與績(jī)效

（一）補(bǔ)貼存量穩(wěn)定增長(zhǎng)。2004—2015年的種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的資金規(guī)模由116億元增長(zhǎng)到1415億元，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼由7000萬(wàn)元增長(zhǎng)到237.55億元。其他補(bǔ)貼不斷建立健全，補(bǔ)貼規(guī)模不斷調(diào)整擴(kuò)充。

資料來(lái)源：筆者根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)化司統(tǒng)計(jì)資料整理。

（二）補(bǔ)貼時(shí)效基本能夠滿足生產(chǎn)需要。近幾年，國(guó)家基本形成了補(bǔ)貼下達(dá)的時(shí)間表，前一個(gè)作物年度下達(dá)了2014年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，春耕之前公布最低收購(gòu)價(jià)、下達(dá)種糧直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等，在農(nóng)產(chǎn)品集中上市期間執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品托市收購(gòu)預(yù)案，以項(xiàng)目的形式下達(dá)農(nóng)村金融補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼。

（三）補(bǔ)貼方式基本形成了適應(yīng)國(guó)情農(nóng)情的多種形式。補(bǔ)貼落實(shí)到戶方式一開(kāi)始是以現(xiàn)金直接發(fā)放為主，后為了操作簡(jiǎn)便和防止“跑冒滴漏”逐步升級(jí)為“一卡通”撥付，并在全國(guó)推開(kāi)。在發(fā)放的形式上多種多樣，并且不斷升級(jí)完善。例如，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼曾經(jīng)采取“確定補(bǔ)貼資格、農(nóng)戶差價(jià)購(gòu)機(jī)、財(cái)政統(tǒng)一結(jié)算”的方式，后來(lái)升級(jí)為“農(nóng)戶全價(jià)購(gòu)機(jī)、確定補(bǔ)貼資格、財(cái)政直補(bǔ)到戶”的方式。在部分省市自治區(qū)，良種補(bǔ)貼的發(fā)放方式一度采取“財(cái)政向企業(yè)招標(biāo)、低價(jià)向農(nóng)戶供種”的方式，后來(lái)與種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼則采取“超低保費(fèi)，補(bǔ)貼險(xiǎn)企”的方式。2012—2015年，國(guó)家還實(shí)施了防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助，發(fā)放以“聯(lián)技計(jì)補(bǔ)，錢(qián)物兼容”為主，結(jié)合支農(nóng)項(xiàng)目落實(shí)。此外，多種補(bǔ)貼以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者申請(qǐng)、財(cái)政部門(mén)項(xiàng)目制”的方式落實(shí)。

（四）農(nóng)民普遍從補(bǔ)貼政策中受益。全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查體系2013年9月對(duì)全國(guó)15個(gè)省的140個(gè)縣和1700個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策落實(shí)情況總體較好。從糧食直接補(bǔ)貼看，103個(gè)縣的種糧直接補(bǔ)貼金額增加，縣均增加37.5萬(wàn)元。獲得糧食直接補(bǔ)貼的農(nóng)戶比重為88.3%，戶均補(bǔ)貼金額實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)。從農(nóng)作物良種補(bǔ)貼看，101個(gè)縣的良種補(bǔ)貼范圍保持穩(wěn)定并有所擴(kuò)大，縣均補(bǔ)貼1158萬(wàn)元，85.4%的農(nóng)戶獲得了良種補(bǔ)貼，戶均獲得補(bǔ)貼147.3元。從農(nóng)資綜合補(bǔ)貼來(lái)看，補(bǔ)貼金額增加，對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社有所傾斜。105個(gè)縣共發(fā)放農(nóng)資綜合補(bǔ)貼66.4億元，縣均6325萬(wàn)元，畝均82元。有28個(gè)縣的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社傾斜。有71.2%的農(nóng)戶獲得了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，戶均653元。從農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼看，132個(gè)縣農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼增加，縣均補(bǔ)貼資金1278萬(wàn)元，有64個(gè)縣享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)種類(lèi)比上年有所擴(kuò)大，分別有48個(gè)、31個(gè)、51個(gè)和51個(gè)縣分別將畜牧業(yè)機(jī)械、林業(yè)機(jī)械、抗旱與節(jié)水機(jī)械和農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械納入農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍。獲得種植業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼的農(nóng)戶占73.8%，獲得林業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼的農(nóng)戶占7.1%，獲得抗旱節(jié)水機(jī)械補(bǔ)貼的農(nóng)戶占11.9%，獲得農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械補(bǔ)貼的農(nóng)戶占7.1%。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼看，補(bǔ)貼金額有所增加。77個(gè)縣獲得保費(fèi)補(bǔ)貼總額為7.7億元，縣均大約1000萬(wàn)元，平均每個(gè)農(nóng)戶獲得的保費(fèi)補(bǔ)貼為155.5元。[3]125-127

（五）鼓勵(lì)了農(nóng)民和社會(huì)資本對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的收益，提升了農(nóng)民和社會(huì)資本持續(xù)投資農(nóng)業(yè)的積極性。2016年民間對(duì)第一產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資完成額超過(guò)1.50萬(wàn)億元，2012年以來(lái)年均遞增22.4%。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策助推了農(nóng)民工、大學(xué)生、退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，一定程度上激發(fā)了農(nóng)村地區(qū)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”的熱情。全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查體系2016年11月對(duì)20個(gè)?。▍^(qū)、市）192個(gè)縣（市、區(qū)）201個(gè)村9555個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2012年以來(lái)有3.1%的農(nóng)戶有家庭成員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其中從事農(nóng)業(yè)及相關(guān)行業(yè)的比重占47.3%。如果以此推測(cè)，2012年以來(lái)全國(guó)至少有682萬(wàn)農(nóng)民工等各類(lèi)主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，其中返鄉(xiāng)從事農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的接近323萬(wàn)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)。

（六）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。2016年以來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策配合整個(gè)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”。例如，配合玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度取消，我國(guó)實(shí)施了玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查體系2016年11月對(duì)黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古4個(gè)省（區(qū)、市）56個(gè)縣（市、區(qū)）60個(gè)村3254個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶獲得的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼畝均達(dá)到145.30元，戶均3228.42元。在取消臨時(shí)收儲(chǔ)、實(shí)施玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼等政策配合下，玉米價(jià)格向市場(chǎng)價(jià)格回歸，2016年籽粒玉米調(diào)減3000萬(wàn)畝左右。

（七）配合了糧食安全戰(zhàn)略和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有效地保障了農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧和地方重農(nóng)抓糧的積極性。自2004年以來(lái)，中國(guó)糧食連年增產(chǎn)。至2015年，糧食產(chǎn)量已達(dá)12428.7億斤，取得了歷史性的“十二連增”。2016年，糧食產(chǎn)量達(dá)到12325億斤，仍是歷史上第二高產(chǎn)年。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策支持下，大豆、糖料、棉花、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)下滑勢(shì)頭一定程度上得到遏制，雜糧、飼草、蔬菜等地方特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品也保持了較好的發(fā)展勢(shì)頭，生豬生產(chǎn)持續(xù)調(diào)優(yōu)調(diào)精，肉牛肉羊牛奶禽蛋等畜牧業(yè)加快發(fā)展。

（八）農(nóng)民滿意度較高。全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查體系2014年3月對(duì)19個(gè)省（區(qū)、市）190個(gè)縣（市、區(qū)）208個(gè)村4385個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行結(jié)果滿意度整體較高，在所有“三農(nóng)”政策執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)上滿意度最高。據(jù)農(nóng)戶調(diào)查分析，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行評(píng)價(jià)滿意度得分整體較高，“種糧直補(bǔ)”、“良種補(bǔ)貼”、“農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼”、“農(nóng)資補(bǔ)貼”等農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”和退耕還林補(bǔ)貼得分均值都超過(guò)了4分（滿分為5分）。從補(bǔ)貼方式看，實(shí)行直接補(bǔ)貼方式的“糧食直接補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合直補(bǔ)”在各項(xiàng)補(bǔ)貼政策中得分最高。在對(duì)所有“三農(nóng)”政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)上，農(nóng)戶對(duì)“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”政策滿意度評(píng)分最高，為4.12分。[4]

三、目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效果被細(xì)小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模攤薄。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼門(mén)類(lèi)不斷擴(kuò)展，“大農(nóng)業(yè)”領(lǐng)域的財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大。2015年，我國(guó)農(nóng)林水事務(wù)支出已達(dá)1.72萬(wàn)億，即使僅計(jì)算“三項(xiàng)補(bǔ)貼”、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持，其總額也已經(jīng)超過(guò)5800億元。即使是僅僅計(jì)算到戶的、進(jìn)入農(nóng)民收入的補(bǔ)貼，在單位面積上也已經(jīng)超過(guò)美國(guó)。但是，戶均補(bǔ)貼額度卻十分微薄，大大低于美國(guó)。這其中的主要原因在于，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，而補(bǔ)貼往往是普惠制的，其依據(jù)一般是承包經(jīng)營(yíng)耕地面積。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼被細(xì)小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模攤薄，一個(gè)很?chē)?yán)重的后果就是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼達(dá)不到激勵(lì)效果，也因此在成本收益角度顯得并不經(jīng)濟(jì)。

注：根據(jù)當(dāng)年度美元兌人民幣中間匯率折算。2014年之后，我國(guó)建立了針對(duì)新疆棉花和東北大豆的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，美國(guó)取消了直接補(bǔ)貼。由于我國(guó)的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼總額缺乏相關(guān)資料計(jì)算，而美國(guó)只實(shí)施類(lèi)似目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的價(jià)格損失保障補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼，加之兩國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)情況不同，因此兩者的比較暫時(shí)失去了意義，需要留待更好的比較方法。

（二）農(nóng)民收入補(bǔ)貼目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)比較效益的下降，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一度被當(dāng)作一種提高農(nóng)民收入的手段。實(shí)際上，在我國(guó)農(nóng)業(yè)以分散的、小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，這一國(guó)情農(nóng)情決定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼落實(shí)到戶也是分散、小額的，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入的邊際貢獻(xiàn)較小?；谌珖?guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)農(nóng)戶微觀數(shù)據(jù)，針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)作用的定量分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入有促進(jìn)作用。從動(dòng)態(tài)變化上看，2004年比2003年增加的幅度較大，此后作用遞減，至2007年作用再度提高，這與這一年補(bǔ)貼增加的力度有很大關(guān)系，2008年補(bǔ)貼力度因應(yīng)對(duì)糧價(jià)下跌等再度增加，此后作用出現(xiàn)了遞減，至2012年政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)民收入促進(jìn)作用不明顯，此后再度明顯。而且，以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較大幅度提高農(nóng)民收入，也超出了國(guó)家現(xiàn)階段的財(cái)政承受能力。即使在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用也只是穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。多年來(lái)，學(xué)術(shù)界和政策界有一種流行說(shuō)法，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占美國(guó)農(nóng)民收入40%。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局的數(shù)據(jù)進(jìn)行重新計(jì)算后，我們發(fā)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占收入40%”的說(shuō)法，其計(jì)算依據(jù)是1999-2001年補(bǔ)貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤(rùn)的比例，其中農(nóng)業(yè)利潤(rùn)要以總的農(nóng)業(yè)收入扣除生產(chǎn)總成本，用這一標(biāo)準(zhǔn)衡量會(huì)夸大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在收入中的占比。實(shí)際上，就連這一夸大的數(shù)字也只是維持了3年，新世紀(jì)以來(lái)這一比例持續(xù)下降，2010年之后已經(jīng)降低到10%以下。[5]

資料來(lái)源：筆者使用全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查體系每年截面數(shù)據(jù)回歸計(jì)算。

（三）對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的效果呈現(xiàn)出遞減態(tài)勢(shì)。從宏觀層面上看，我國(guó)糧食總產(chǎn)取得了歷史性的“十二連增”，但補(bǔ)貼對(duì)糧食產(chǎn)出的貢獻(xiàn)越來(lái)越小。2004年，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從無(wú)到有，其增量與糧食增產(chǎn)量的相關(guān)系數(shù)曾經(jīng)高達(dá)0.52，到2007年該相關(guān)系數(shù)已經(jīng)下降至0.06，此后幾年已經(jīng)接近于0。目前為止，針對(duì)農(nóng)民種糧意愿的調(diào)查研究表明，農(nóng)民選擇種糧的首要因素一遍是糧食價(jià)格和市場(chǎng)情況，而并非種糧補(bǔ)貼。甚至，有76%的農(nóng)民基本不清楚農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)。尤其是，因?yàn)樾∫?guī)模分散經(jīng)營(yíng)的基本國(guó)情農(nóng)情，直接發(fā)放到戶的“撒胡椒面”式的小額補(bǔ)貼很難集中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。非?？赡艿那闆r是，補(bǔ)貼進(jìn)入戶主個(gè)人賬戶后，被其用于食品、飲酒、人情往來(lái)等家庭消費(fèi)，用于提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的可能性不大。

（四）相關(guān)政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制不足。目前，部分新增補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)對(duì)某一具體產(chǎn)業(yè)的支持，對(duì)形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制著力不大。例如，2016年年初，我國(guó)宣布取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為“市場(chǎng)化收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的新機(jī)制。但是，臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消后，卻沒(méi)有強(qiáng)調(diào)托底收購(gòu)仍然繼續(xù)實(shí)施，一定程度上助推了玉米價(jià)格的下跌趨勢(shì)。而且，實(shí)施玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，導(dǎo)致玉米和大豆種植收益無(wú)法拉開(kāi)，也對(duì)“調(diào)減玉米、擴(kuò)充大豆”的實(shí)際目標(biāo)一定程度上有所背離。根據(jù)上述全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查體系2016年針對(duì)東北地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，玉米畝均產(chǎn)品收益加上畝均生產(chǎn)者補(bǔ)貼為560.61元，大豆畝均產(chǎn)品收益加上畝均目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼為488.37元，二者仍有較大差距。另外，由于缺乏政策協(xié)調(diào)性，主要作物比價(jià)關(guān)系出現(xiàn)了差距，變相鼓勵(lì)了東北部分地區(qū)“旱改水”，導(dǎo)致井灌稻種植面積擴(kuò)大，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了潛在威脅。實(shí)際上，無(wú)論是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，還是生產(chǎn)者補(bǔ)貼，如果不能在政策表述上與播種面積脫鉤，基本上是對(duì)“黃箱”補(bǔ)貼的一種“不打自招”，導(dǎo)致WTO框架下我國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品黃箱補(bǔ)貼規(guī)模持續(xù)膨脹，甚至有“破箱”風(fēng)險(xiǎn)。再如，補(bǔ)貼落實(shí)到戶的過(guò)程中，細(xì)目比較模糊，農(nóng)戶難以判斷其補(bǔ)貼依據(jù)和來(lái)源，即使是新型經(jīng)營(yíng)主體也對(duì)結(jié)算方式一知半解，這就使得補(bǔ)貼的激勵(lì)效應(yīng)有所降低。

資料來(lái)源：筆者根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算。

（五）未能充分順應(yīng)新型經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展的形勢(shì)。目前，大部分補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)是承包農(nóng)地的面積。在絕大部分農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小的情況下，這種公平優(yōu)先的補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)曾經(jīng)適應(yīng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)的基本國(guó)情。然而，近年來(lái)，新型經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)比例迅速提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例從2007年底的5.4%增長(zhǎng)到2015年底的33.3%，年均增長(zhǎng)3個(gè)百分點(diǎn)以上。這種情況下，再?gòu)?qiáng)調(diào)補(bǔ)貼均等發(fā)放就難以適應(yīng)新型經(jīng)營(yíng)主體需求。尤其是，家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)社會(huì)化服務(wù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、信貸擔(dān)保等產(chǎn)生了多元化多樣化的需求。十八屆三中全會(huì)之后，對(duì)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)并行分置”，這為新增補(bǔ)貼向糧食新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造了制度條件。近期農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟的建立和完善，也為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜創(chuàng)造了條件。

（六）缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，吸引資源要素流出農(nóng)業(yè)，也向農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境輸出了一定的污染。環(huán)保部數(shù)據(jù)表明，我國(guó)目前有3億畝耕地不同程度地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染，主要來(lái)自工礦企業(yè)污染。國(guó)家糧食局監(jiān)測(cè)報(bào)告曾經(jīng)警示，每年因重金屬導(dǎo)致污染的糧食達(dá)1200萬(wàn)噸，一次估計(jì)糧食重金屬超標(biāo)率已經(jīng)超過(guò)9.0%。2013年3月，湖南銷(xiāo)往深圳的多批次大米被檢出鎘超標(biāo)，揭開(kāi)了我國(guó)糧食重金屬污染的冰山一角。水資源時(shí)空分布不均勻，部分地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)，農(nóng)業(yè)用水模式不可持續(xù)。我國(guó)水資源時(shí)空分布總體顯現(xiàn)春旱夏澇、南多北少的特征。然但是，為滿足工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，缺水的東北、華北地區(qū)承擔(dān)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的很多功能。例如，我國(guó)華北地下水超采區(qū)面積達(dá)到20萬(wàn)平方公里，約占平原區(qū)面積的11%。在水資源緊缺的情況下，全國(guó)高效節(jié)水灌溉率不足13%，遠(yuǎn)低于以色列、法國(guó)等集約式利用農(nóng)業(yè)資源國(guó)家80%-90%的水平，也低于美國(guó)等粗放式利用農(nóng)業(yè)資源國(guó)家50%的水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的面源污染問(wèn)題加重，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨不可持續(xù)的臨界點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)主要農(nóng)作物化肥利用率僅為35.2%，農(nóng)藥利用率僅為36.6%左右，仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)作物秸稈露天燃燒，40%的養(yǎng)殖廢棄物未經(jīng)處理而隨意排放，40%的農(nóng)用地膜殘留率在土地當(dāng)中，農(nóng)作物農(nóng)藥殘留超標(biāo)、飼料中化學(xué)物質(zhì)非法添加等局部性品種性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件也時(shí)有發(fā)生。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革方向

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，宏觀經(jīng)濟(jì)、居民收入、財(cái)政收入增速放緩，市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全提出了更高的要求，我國(guó)農(nóng)業(yè)與國(guó)際市場(chǎng)融合程度加深，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源環(huán)境矛盾凸顯，迫切需要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。在這一背景下，2017年一號(hào)文件繼續(xù)把“完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度”至于重要地位，要求“進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性”。以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要依靠大幅增加財(cái)政投入，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合集約使用；以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要指向?yàn)樵黾愚r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要“保供給”、“提質(zhì)量”、“優(yōu)生態(tài)”協(xié)調(diào)并行；以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要立足國(guó)內(nèi)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度；以往農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要鼓勵(lì)增加資源要素投入，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，則需要促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展與資源環(huán)境承載力相匹配。為此，本文提出以下政策建議。

（一）明確補(bǔ)貼目標(biāo)，探索實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品收入補(bǔ)貼制度。借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的“安全網(wǎng)”。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，明確農(nóng)地農(nóng)用、地力保護(hù)、收入支持的目標(biāo)，完善補(bǔ)貼辦法。客觀評(píng)估新疆棉花和東北大豆政策目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的效果，審慎擴(kuò)大范圍，尤其是充分考慮其對(duì)口糧的適用性。結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)建設(shè)，探索實(shí)施農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體目標(biāo)收入補(bǔ)貼政策，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。近期內(nèi)，以補(bǔ)貼為杠桿，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在健全全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的基礎(chǔ)上，探索建立營(yíng)銷(xiāo)貸款援助制度，以未來(lái)收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押擔(dān)保，為農(nóng)民提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性貸款。增強(qiáng)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品收入補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)之間的協(xié)調(diào)性，提升農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體支農(nóng)補(bǔ)貼方面選擇的自由度。

（二）轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼體制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率。歸并整合涉農(nóng)資金，集中財(cái)力物力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。把糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)建設(shè)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策完善結(jié)合起來(lái)，支持種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園集聚，開(kāi)展高產(chǎn)示范，帶動(dòng)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)向小農(nóng)戶推廣。繼續(xù)健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，參考美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家土地開(kāi)發(fā)權(quán)贖買(mǎi)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)。進(jìn)一步，根據(jù)財(cái)政平衡的狀況，建立糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的機(jī)制，縮小產(chǎn)糧（油）大縣和生豬（牛羊）調(diào)出大縣與東部沿?？h市財(cái)政收入差距。

（三）調(diào)整補(bǔ)貼思路，建立支持“三農(nóng)”長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)規(guī)劃，嘗試一次性出臺(tái)未來(lái)三到五年的指導(dǎo)性最低收購(gòu)價(jià)、目標(biāo)價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)收入，形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼隨生產(chǎn)成本、市場(chǎng)形勢(shì)變化的長(zhǎng)效機(jī)制，給農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體穩(wěn)定的預(yù)期。完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加大保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼提標(biāo)、擴(kuò)面，根據(jù)縣域范圍內(nèi)的常年作物種植收益、平均畜禽養(yǎng)殖收益等，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司積極提供不同保障水平的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，按照農(nóng)業(yè)平均收入不同保障水平提供補(bǔ)貼，制定多層次的保費(fèi)、補(bǔ)貼及賠付標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，供不同類(lèi)型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自主選擇。加大財(cái)政投入力度，推進(jìn)部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)助政策的常態(tài)化，開(kāi)展病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治補(bǔ)貼等新補(bǔ)貼補(bǔ)助與科技推廣掛鉤政策試點(diǎn)，以政策的實(shí)施和完善為契機(jī)，促進(jìn)科研、教育和推廣的結(jié)合。在政策宣傳和國(guó)際農(nóng)業(yè)談判的過(guò)程中，必須澄清新增補(bǔ)貼并沒(méi)有扭曲市場(chǎng)，也沒(méi)有向農(nóng)戶提供任何形式的價(jià)格支持。

（四）擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象，促進(jìn)補(bǔ)貼向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜。建立健全補(bǔ)貼向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜的機(jī)制，釋放信號(hào)，既不鼓勵(lì)人為“壘大戶”，也要避免“撒胡椒面”。在有條件的地方探索開(kāi)展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。在國(guó)家農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼中劃出專(zhuān)門(mén)資金，對(duì)農(nóng)機(jī)大戶和合作社購(gòu)置無(wú)人機(jī)、機(jī)器人等新型機(jī)械設(shè)備機(jī)型補(bǔ)貼。采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評(píng)價(jià)好的農(nóng)機(jī)大戶或者合作社，直接獎(jiǎng)勵(lì)大型農(nóng)機(jī)具或重點(diǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機(jī)械。探索建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)制度，提供多層次的可供市場(chǎng)主體自主選擇的參與式保險(xiǎn)、信貸等產(chǎn)品。

（五）拓展補(bǔ)貼門(mén)類(lèi)，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。健全以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的補(bǔ)貼制度體系，重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品提質(zhì)增效、修復(fù)治理農(nóng)業(yè)生態(tài)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等方面。在東北地區(qū)和其他適宜的糧食主產(chǎn)區(qū)，實(shí)施輪作休耕補(bǔ)貼，逐步形成“糧豆輪作”、“糧飼輪作”的科學(xué)輪作方式，這一補(bǔ)貼可以在黑龍江墾區(qū)先行試點(diǎn)。近期，為控制東北地區(qū)井灌稻面積，可以嘗試取消井灌稻生產(chǎn)主體的各項(xiàng)補(bǔ)貼、補(bǔ)助和其他資金支持。在華北平原地區(qū)，以雨熱同期的玉米、抗旱省水的雜糧和油葵、冬閑田適宜種植的黑麥草等低耗水作物播種面積為補(bǔ)貼依據(jù)，主動(dòng)調(diào)優(yōu)調(diào)精耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補(bǔ)貼為引導(dǎo)，擴(kuò)大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植，在必要地區(qū)試點(diǎn)建立休耕制度。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴(yán)重的地區(qū)，實(shí)施休耕補(bǔ)貼和退耕還林計(jì)劃，科學(xué)涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。加快南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖業(yè)向玉米主產(chǎn)區(qū)、牧草主產(chǎn)區(qū)和環(huán)境容量大的地區(qū)轉(zhuǎn)移，繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)大種養(yǎng)結(jié)合整縣推進(jìn)。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測(cè)土配方施肥等重點(diǎn)項(xiàng)目，探索農(nóng)家肥施用補(bǔ)貼，促進(jìn)有機(jī)肥按土地需求均衡利用。

（六）創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，理順政策作用路徑。將糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)與財(cái)政部門(mén)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫(kù)相結(jié)合，在建立健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信息直報(bào)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，摸清傳統(tǒng)農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體每年的補(bǔ)貼收益，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定和執(zhí)行提供“大數(shù)據(jù)”決策支持。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，充分借助我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇，探索支持互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信貸、信用保障、補(bǔ)貼結(jié)算和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠等服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策依據(jù)、金額清晰化，進(jìn)一步用“互聯(lián)網(wǎng)+”整合購(gòu)銷(xiāo)、收儲(chǔ)、物流、農(nóng)機(jī)等，形成為農(nóng)服務(wù)綜合平臺(tái)作用。

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