摘要:敢于冒險、作風強硬的地方領導是推動棘手工作的關鍵，但這一行為模式是否與黨和國家強化問責的發(fā)展取向存在張力？既有研究指出，盡管存在問責風險，上下級權力關系、資源—任務配置模式、避責或庇護行為等因素仍推動下級官員的冒險行為。本研究在結構視角和行動者視角基礎上，提出重視問責制度的彈性特性對官員冒險行為的關鍵作用，在結構、行動者與制度互相關聯和支撐的綜合框架下解釋官員冒險行為。基于對棚戶區(qū)改造中一個政府強拆案例的過程分析發(fā)現，官員冒險行為是由國家主導的官員考評權力關系、彈性問責制度提供的行動空間、個體性的關系和意義建構共同塑造的結果，使冒險成為一種可接受的選擇。官員冒險行為“解決”了發(fā)展過程中的地方難點問題，但也蘊含著權責失衡、利益沖突的風險。“可接受的問責”作為實現有效治理的關鍵，也提出了“對誰有效”的問題。
關鍵詞:問責；避責；強拆；制度彈性；責任政治
1 問題的提出
在現代化進程中，社會生活復雜性愈深，國家介入社會的程度也就愈深，國家相應承擔的責任也就越重。這一發(fā)展趨勢凸顯了有為政府和有為官員承擔的功能的重要性。如何在變動不居的時代場景里考驗官員行為也成為國家治理的重大問題。不同的治理結構和發(fā)展導向會形成各具風格的責任“考核”模式，反過來又會進一步推動政府及官員的行事風格。隨著中國國家治理現代化的持續(xù)推進，強化官員問責成為治國理政的重要方式，有權必有責、有責要擔當、失責必追究也成為干部隊伍管理的基本原則。對各級領導干部的失責追究成為中國政治實踐中的常態(tài)化操作。僅違反中央八項規(guī)定精神這一項內容，從2012年12月到2019年間11月底，全國共查處31.7萬起，處理黨員干部43.7萬人，其中給予黨紀政紀處分26.9萬人①。黨紀政紀處分比例由2013年的25.0%，上升到2019年的70.5%，處分的力度和嚴肅性顯著提升。在監(jiān)察體制改革后，將所有行使公權力的人員都納入監(jiān)察范圍，干部問責演變?yōu)橐粓觥靶姓锩?，成為懸在干部頭上的“達摩克利斯之劍”?；鶎痈刹俊奥勜熒儭?，理論研究者提出“從邀功到避責”[1]、“反向避責”[2]、“區(qū)別化應責”[3]、“廉而不為”和“廉而失能”[4]等一系列描述基層干部反應的概念。官員避責、官員不作為似乎成了官員的基本行為邏輯。毫無疑問，這些密集的學術討論反映出政治實踐中問責問題的嚴肅性。但這一行為模式在多大意義上具有普適性，仍值得懷疑。在中國發(fā)展導向和強國家的治理模式下，雷厲風行、大刀闊斧似乎更符合各級官員，尤其是主政一方的官員的行為模式。
從現實來看，雖然官場存在著“不做事就不出事”的避責邏輯，但不論從官方媒體對官員調查提出的“官員群體存在顯著的機會主義傾向”[5]結論，還是從常見諸于報端的政績工程、形象工程、面子工程、爛尾工程、強拆工程等案例，可以看到現實政治實踐中大膽作為的官員大量存在，甚至一些官員不惜在違法和被追責的邊緣冒險。主動作為、積極作為的干部隊伍是中國現代化進程中的重要力量，干部不作為比腐敗危害還大[6]。與此同時，在黨和國家強化問責的同時，鼓勵各級黨政干部擔當作為也是治國理政的主線。為了破除各級領導干部改革擔當中的問責顧慮，中央近年來特意強調干部問責要“三個區(qū)分開來”，推動建立容錯糾錯機制，利用“四種形態(tài)”執(zhí)紀問責等改革理念和舉措。這些舉措背后的深層次背景是，在深化改革的大旗之下，尤其是改革進入深水區(qū)后，對官員大膽行事和銳意創(chuàng)新的要求也顯著提升。以強化官員履責推動深化改革成為國家實然的選擇。在這種發(fā)展模式下，如何“考核”官員的冒險行為就是一個具有普遍意義的問題。如果一味簡單地強化問責，必然對大膽作為構成消解作用，但強化問責又是責任政治、回應型政府必不可少的要求。是否在大膽作為和嚴厲問責之間存在著調節(jié)機制，既能給予各級黨政官員作為空間，發(fā)揮激勵機制，又能約束官員行為限制在特定方式、特定范圍內？如果存在，這一官員“責任—考核”模式又基于何種制度環(huán)境？本研究試圖基于政府強拆這一特殊的官員行為過程分析，思考地方官員敢于冒險，甘于被問責的原因所在，并進而思考變動社會中的政治責任和責任政治。
2 文獻綜述與分析框架
政治是對社會價值的權威性分配，而分配權深受所處的權力關系、制度環(huán)境、可得資源以及主觀建構的影響，進而決定了價值分配的方式和方向。圍繞官員冒險行為的解釋邏輯，研究者從權力結構、資源條件、行動者建構三條路徑展開，其中，在一些研究中三者又交織在一起。
權力結構是影響官員行為的核心因素，官員行為受到科層制、正式權力的影響。官員冒險行為是一種主觀選擇還是被動反應？一方面，官員冒險行為受到其被動地位的影響。從科層權力來看，上級黨委所掌握的組織人事權是推動下級解決復雜問題的權威基礎[7]，也是政治錦標賽的前提條件?；谡卟▌拥囊暯牵芯空咧赋龈叨确只目茖咏Y構是波動式政策執(zhí)行的根源[8]。研究者在體制—結構—環(huán)境框架下指出，基層官員承擔的問責風險實際上避無可避，根源在于績效合法性邏輯的體制下，上級對績效承諾提出了過分的高要求。而分權化的執(zhí)行結構實現了責任傳導，資源緊張和政策執(zhí)行的不確定性加劇了基層擔責的風險[9]，這也將“管理函數”[10]納入到官員行為解釋框架之中。三公消費痼疾難以根除的實證研究也證實，不對稱的權力關系以及集中的資源分配使得低層級的官員處于下等的、依賴的處境，促使他們通過任何可能的方式，包括明顯違規(guī)的高檔宴請，尋求高級的認可[[11]]。這些對權力結構的研究強調上對下的不對等關系，以此解釋官員，尤其是基層官員的冒險行為，實質上仍是對壓力型體制的再闡釋。
結構主義分析從中國官員所處的政治結構分析官員行動，雖指明了個體所處的治理框架的影響，但忽視了個體的能動性對結構因素的影響，這一靜態(tài)分析無法完全解釋差異化的官員行動。第一，雖然研究者指出，權責分立的結構安排是基層避責的主要原因[12]，但這種結構主義的分析視角如果不與其他因素相結合，仍然會面臨結構主義分析既有的矛盾，即面對相同的權責分立結構，為何有的官員選擇避責，有的選擇冒險？第二，指標管理等治理技術并沒有消解基層干部的自主權。研究者在“拆違”的案例中發(fā)現，在治理制度低度合法性背景下，政府與社會共同制造出“違規(guī)的空間”，道德主義成為各自施策的理由和工具[13]?；鶎痈刹繒鶕蝿諏傩院椭饔^認知設定不同的努力程度，采取差異化達標“作為”的策略性執(zhí)行，其行為邊界在于“易識別錯誤的可置信懲罰威脅機制”[14]。對權力結構研究路徑的反思提醒研究者，下級對上級并非總是處在服從、不對等地位，冒險行為可能是官員的主動選擇，是上下級之間的“共謀”[15]，不能忽視行動者分析視角。有研究者指出，下級官員在目標管理責任制下與上級形成新的“責任—利益”關系，在事實上造就了上下級政府間的某種“捆綁”局面，也強化了上級對基層政府的依賴[[16]]，在上下級共識基礎上，下級官員可以通過責任分散、風險轉移等方式，實現“反向避責”[2]或“卸責”[17]，為其冒險行為尋找“庇護”。這一研究視角提醒我們，注意既定結構背景下行動者的行為空間和行為偏好。
當然，行動者視角有其理論適用邊界。在官員避責的大量避責策略分析中，將個體剝離開了其所處的制度環(huán)境，忽視了責任清晰化等制度安排對官員履責的規(guī)制影響，導致避責研究中對避責轉向的強調無法解釋政治實踐中大量存在的官員敢于作為，甚至突破制度規(guī)定的冒險行為。波文斯對十個最常見的避責借口的實證研究發(fā)現，大部分都沒有逃避掉道德責備[18]。從新制度主義理論的視角看，個體理性分析離不開對制度互動的研究。新制度主義研究強調發(fā)現制度中的個體，制度的意義是由社會互動建構并推進的[19]。個體并不簡單是組織腳本的踐行者，在相同的制度環(huán)境下也存在不同的個體反應或組織行動。個體對制度邏輯和地方意義的創(chuàng)造性解讀會帶來不一樣的反應，這源于職業(yè)承諾、個體利益以及私下的互動決策[20]。從制度的角度思考個體理性，為個體理性提供了空間。官員冒險行為必然要在既有的制度背景中思考個體選擇的邏輯。但要提醒的是，這里的制度是一種“形塑人們互動關系的約束”。[21]制度本身的特征卻鮮見論述。不論是關于官員問責還是避責的研究，都忽略了問責制度本身的特性。對問責制度而言，問責強度不是一成不變，問責方式也不是千篇一律。問責制度的特質無疑是影響官員冒險選擇的因素，是收益—成本計算中的重要變量。
地方長官“鋌而走險”如果不是零散的個別性的事件，就應該系統(tǒng)分析其存在的土壤。結構分析為官員冒險行為提供了一個解釋框架，是官員所處國家—社會關系、上級—下級權力關系的反映。除了解釋框架，新制度主義分析提醒我們必須關注制度中的個體，尤其是實踐中個體的區(qū)別化行為，差異化的人際互動和主觀建構亦是個體行為的重要解釋機制。除了結構和行動者視角外，還要重新審視特定官員管理制度的特性。對官員冒險行為來說，不僅僅是“罰不罰”的問題，還有“怎么罰”、“罰多重”的問題。官員問責制度所具有的彈性制度特性構成行動者理性選擇的重要考量，也是對穩(wěn)定的權力結構關系的調適性機制。制度特性為結構—行動者分析提供了空間，即為結構和行動發(fā)揮作用提供了彈性空間，解釋了相同的環(huán)境下不同的官員行為。本研究提出從結構—制度—行動者的三維分析框架出發(fā)，理解官員冒險行為是如何發(fā)生的。
3 案例研究：強拆是怎么發(fā)生的
本研究源自于對B省Y市高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)（下稱高新區(qū)）一個棚改拆遷項目三年追蹤的田野調查。作者2017年6、7、8月在案例所在區(qū)域調研，隨后在2018年6月、2019年5月、2019年10月、2020年7月分別進行了跟蹤研究。對參與拆遷工作人員，尤其是作為責任主體的街道辦事處的黨政“一把手”，在不同時段進行了多次訪談，對相關政策文本、會議紀要進行了分析。
3.1 精明的計算：污染治理引起的棚改拆遷
棚改拆遷緣由是位于高新區(qū)的F汽車集團下屬企業(yè)SF公司油漆車間污染問題。油漆車間于1994年建成使用。原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局2001年1月正式實施的《汽車制造廠衛(wèi)生防護距離標準》（GB18075-2000），規(guī)定了產生有害因素的部門（車間或工段）的邊界至居住區(qū)邊界的400米最小距離。根據SF油漆車間的生產環(huán)境，與其鄰近的以F汽車集團職工居住為主的FD社區(qū)部分樓棟并不符合衛(wèi)生防護標準，而這些樓棟規(guī)劃建設于1996年，到2007年陸續(xù)建成并居住使用。盡管不符合規(guī)定，在此時間衛(wèi)生防護距離未引起環(huán)保部門、企業(yè)及居民的重視。2010年SF公司新建油漆涂裝車間項目開始啟動，新項目相比舊的油漆車間距離居民區(qū)更遠，但仍不滿足400米防護距離的要求。在2010年，B省環(huán)保廳在下發(fā)文件強調“SF公司油漆車間的衛(wèi)生防護距離為400米，在此范圍內不允許有常住居民，故400米范圍內的常住居民均需搬遷?！痹赮市市委、市政府和F汽車集團總部的統(tǒng)籌考慮下決定建設新的油漆車間，且市政府承諾五年內完成油漆車間400米范圍內的住宅搬遷。但承諾一直未兌現，400米衛(wèi)生防護距離內的常住居民并未在五年內啟動搬遷。直到2015年10月，市政府與F汽車集團舉行高層會晤，再次明確了SF公司油漆車間防護征遷項目必須馬上啟動。之所以征遷工作不能再拖，一個重要的外部環(huán)境變化是國家對環(huán)境整治的重視程度發(fā)生顯著變化。2015年1月1日新施行《環(huán)境保護法》的環(huán)保要求越來越嚴格，尤其是2015年底全國開始著手的環(huán)保督察巡視，使各級各地地方政府將整治環(huán)境問題放到重中之重。SF油漆老車間和新車間的環(huán)保問題被同時提出，400米防護距離的硬性要求必須著手解決。根據規(guī)劃部門出具的400米紅線范圍圖，共計922戶FD社區(qū)居民需要搬遷。
面對亟待解決的油漆車間污染問題，Y市政府決定以棚戶區(qū)改造的項目模式搬遷受影響的居民。這一解決方案引起了居民兩個質疑。第一，油漆車間污染為何搬遷居民而非車間。第二，為何以棚戶區(qū)的名義拆遷小區(qū)？對于搬遷居民小區(qū)而非油漆車間，除了油漆車間建設時間早于小區(qū)建設時間、環(huán)保要求越來越高、保護居民身體健康外，從經濟利益計算上，政府指出，“SF公司是F汽車集團重要板塊，是2015年Y市歷史上第一家產值超過300億的企業(yè)，上繳利稅23.3億元，帶動上百家配套企業(yè)發(fā)展，而重新建廠需2-3年建設周期，要花費20多億元，同時停產期間對D汽車集團、地方造成的損失不可估量（職工就業(yè)、社會保障等）?！雹谟纱丝煽闯?，搬遷居民而非油漆車間能產生更大的經濟利益。對于為何選擇棚戶區(qū)政策，是拆遷政策制定者考慮到棚戶區(qū)政策給拆遷居民帶來更大利益的選擇。棚戶區(qū)政策是Y市范圍內國有土地上的房屋征收政策中最優(yōu)惠的政策。選擇棚戶區(qū)政策，被征遷居民可額外享受征收獎勵、搬遷獎勵、裝修補助、物業(yè)服務費獎勵等四項優(yōu)惠，構成被拆遷居民一筆不小的收入。因此，在市政府決策層看來，棚戶區(qū)改造是“利市利企利民”的最佳選擇。由于市委市政府與地方重點企業(yè)的共同謀劃，盡管對此“精明的計算”未取得共識，這一拆遷方案仍敲定了下來，但也埋下了反抗的隱患。
3.2 漫長的拆遷：原定小半年，實際三年多
3.2.1組織動員
2015年10月，Y市政府與F汽車集團召開了現場辦公會。會后，Y市高新區(qū)按要求組織實施了該項目的相關基礎性工作，但因高新區(qū)機構改革和人員變動，征遷工作進展緩慢。2016年2月19日，Y市政府常務副市長主持召開專題會議，對F汽車集團旗下的SF公司油漆車間衛(wèi)生防護征遷項目進行督辦，并形成了市政府專題會議紀要。會議決定成立專班，加速推進。由高新區(qū)管委會主導項目實踐，成立征遷指揮部，合理設置工作專班，實行集中辦公。督辦效果很明顯，僅隔十天，2月29日Y市高新區(qū)管委會就下發(fā)通知，成立SF汽車有限公司油漆車間衛(wèi)生防護項目征遷指揮部。征遷指揮部由市政府黨組成員、高新區(qū)黨工委書記、管委會主任ZDL同志擔任指揮長，5位副指揮長和15位成員，涉及多位高新區(qū)領導和職能部門、下轄街道的黨政“一把手”。征遷指揮部下設征遷入戶部、政策咨詢部、資金保障部、信訪維穩(wěn)部、綜合協(xié)調部5個部，每個部門由區(qū)領導和職能部門正職擔任負責人。
在五個部中，征遷入戶部是最為基礎，也是最為關鍵的。政策咨詢、資金保障、信訪維穩(wěn)和綜合協(xié)調等更多是輔助和保障工作。征遷入戶部的工作主要落到征遷區(qū)所屬的FD街道辦事處。3月15日，FD街道辦事處成立SF汽車有限公司油漆車間衛(wèi)生防護項目征遷指揮部辦公室領導小組，由街道黨工委書記ZC擔任組長，領導小組下設8個部，各部負責人以FD街道的領導班子成員為主。與區(qū)級層面設立的五個部相比，街道分工更加具體，責任到人更加明確。作為基礎工作，辦公室領導小組將征遷入戶部任務分解，成立了8個小組，并明確了以街道班子成員為組長，以社區(qū)干部、街道科室干部、網格員為組員。
從計劃的項目征遷工作路線圖看，從2016年3月16日第一步開始，前期籌備內容包括成立指揮部、分解任務、學習相關政策、與企業(yè)領導接洽等，籌備日期計劃為5天。第二步摸底調查，然后擬定征遷方案、發(fā)布公告評估鎖定、審計、復核、簽訂協(xié)議、拆除，第十步土地報收回，截止時間為2016年10月13日。每一步有明確的工作主要內容、時間節(jié)點和責任單位。原定小半年的拆遷工作就這樣開始了。
3.2.2開個好頭
8個征遷入戶小組，每組根據樓棟分布情況包保108~120戶之間。在組織動員起來后，迅速開始挨家挨戶宣傳，發(fā)放征求意見表，收集被征遷群眾的問題和建議。到2016年4月10日，累計入戶879戶，其中707戶同意拆遷，占全部被征遷戶數的76.69%；127戶明確反對拆遷，占全部被征遷戶數的13.77%；45戶不表態(tài)，占全部被征遷戶數的4.88%；剩余43戶空房，無法取得聯系，占4.66%。③
作為一項市政府交辦的重要任務，高新區(qū)領導尤為重視，通過工作督辦會的形式不斷施壓。2016年6月中，高新區(qū)管委會召開F汽車集團棚戶區(qū)改造項目工作督辦會，提出“加快推進D汽車集團棚戶區(qū)改造項目，不僅關系到支持服務F汽車集團在高新區(qū)的發(fā)展，也關系到基地職工的健康安全和切身利益，是政治工程、發(fā)展工程、民生工程和穩(wěn)定工程。”④督辦會上，按照整體征遷工作在7月底前完成的目標形成了《F汽車集團棚戶區(qū)改造項目征遷工作路線圖》，并以會議紀要的形式下發(fā)督辦通知。從路線圖工作任務分解中看到，街道書記作為第一責任人的工作包括：審核程序、公告的合法性；做好資金兌付準備工作；召開入戶評估動員會、做好審計工作、拿出征收合同文本等，其余幾項主要以街道分管領導為第一責任人。街道書記ZC表示：
“基本上把土地儲備中心的事干了，把法制辦、區(qū)住建局、審計局、公安分局、財政局的事干了，還有高新投資公司（還建房事宜）。人手有限，但壓力很大?！保ㄔL談記錄：20190508-街道前任書記-ZC）
2016年6月19日，征遷指揮部以ZX區(qū)政府的名義⑤發(fā)布征遷公告和征收補償決定，正式啟動征遷工作。由于大比例拆遷戶愿意配合，根據簽訂協(xié)議，6月底的時候，922戶中剩余162戶未簽約。7月中旬，高新區(qū)黨工委書記兼管委會主任再次主持工作督辦會，除了再次明確項目征遷的重要意義外，進一步明確了工作重點、各自工作職責，不斷壓實責任，進行政治動員。7月底的時候，剩余83戶未簽約。雖未按計劃全部完成，也算開了個好頭。
3.2.3邊打官司邊做工作
但對于棚改征遷一直有反對的聲音。在征遷公告未發(fā)布之前，反對征遷的居民就通過政府上訪、巡視組反映等方式表達不滿，甚至在居住樓棟張貼“反對拆遷，誓死保衛(wèi)家園”“治理污染，反對拆遷”等反拆標語。反拆居民還通過QQ、微信等方式建立起集體行動的溝通平臺。在征遷公告正式發(fā)布后，反拆居民在上訪之外，開始走法律維權的途徑。2016年7月6日，167人向Y市人民政府提出行政復議申請，要求撤銷2016年6月19日發(fā)布的征遷決定。2016年10月18日Y市人民政府作出行政復議決定書，認為拆遷征收公告與安置方案適用依據正確，程序合法，應予維持?？棺h拆遷代表SSQ、JXW等人分別又向Y市中級人民法院提起行政訴訟，2017年6月28日，B省Y市中級人民法院下發(fā)行政判決書，駁回原告SSQ的訴訟請求。JXW不服中級人民法院的判決，再次向B省高級人民法院上訴。2017年12月20日，B省高級人民法院駁回上訴，維持原判。起訴征收公告的案件以起訴人失敗告一段落，但不意味著法律訴訟的結束。這一時期，征遷工作的重點在走法律程序，征遷進度陷入僵持。從2016年9月到2017年2月，一直剩余72戶未簽約。
2017年1月，街道征遷指揮部就形成了一份遞交高新區(qū)管委會的《關于確定<FD片區(qū)征遷房屋拆除工作實施方案>的請示》，由FD街道黨工委書記簽發(fā)。請示內容包括成立以街道書記為指揮長的領導小組，下設現場拆除、安全保衛(wèi)、宣傳報道、現場救護、后勤保障和信訪維穩(wěn)等六個工作組，將街道領導和干部、拆遷公司、執(zhí)法中隊、公安分局治安大隊、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社會黨支部書記兼居委會主任等部門分別安排到相應工作組中，分工明確。對現場可能發(fā)生的突發(fā)事件進行應急預案。但這份請示并未得到上級的明示，同時由于2017年高新區(qū)工作重心轉移到Y市創(chuàng)辦全國文明城市，棚戶區(qū)改造工作壓力小了許多，街道層面征遷工作也進展放緩。從2017年3月到2018年4月的一年多時間，征遷工作進展極為緩慢。
3.2.4陷入拉鋸戰(zhàn)
2017年國家制定了新的三年棚改計劃（2018-2021），棚改工作進入新局面，油漆車間棚改項目再次被激活。2018年1月高新區(qū)召開棚改現場會，2月舉行了高新區(qū)棚戶區(qū)改造動員大會。F汽車集團棚改項目被納入高新區(qū)20個征遷項目之一。對于新的三年棚改計劃，國務院常務會議上提出，“因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策”。高新區(qū)領導肯定了補償政策調整，補償政策由貨幣化安置為主轉為還建房安置為主，這一轉變是市場倒逼的結果。FD棚改項目在2016年6月正式啟動時，小區(qū)周邊新建商品房價格在4500元m2，而到2018年時，同一片區(qū)商品房價格已漲到7800m2以上，且保持繼續(xù)上漲的趨勢。由于2016年確定的貨幣化補償標準遠低于此時征收區(qū)域房地產市場價，且補償政策無法更改，必須提供還建房安置以順利解決滯遷問題。2018年4月，FD征遷指揮部研究了新的補償政策并與滯遷戶進行了頻繁溝通。新的征遷政策使一部分滯遷戶與政府達成妥協(xié)，但進展緩慢。到5月份時，滯遷戶還剩余24戶，6月時還剩余21戶，7月時剩余18戶，10月時剩余17戶，到2019年1月時仍剩余16戶。
這一時期征遷工作可以說是陷入拉鋸戰(zhàn)之中，征遷變成征遷方和滯遷戶之間多對一的博弈。層層發(fā)包、目標責任制、部門協(xié)同、物質激勵等常規(guī)治理方式已經效果有限。拉鋸戰(zhàn)除了消耗精力，另一個致命特點是耗時。而對已經實施了兩年多的征遷工作，甚至在高新區(qū)領導已經更換的情況下，新領導對征遷進度提出更高的要求，不斷以各種形式對街道征遷工作施壓。2018年4月，高新區(qū)黨工委書記兼管委會主任HZD通過發(fā)短信、電話詢問的方式與街道征遷指揮長聯系。5月初，又有3戶簽了協(xié)議。2018年6月，在區(qū)黨工委擴大會上，HZD書記表示：
“棚改要小熊走夜路，拼了。FD街道半年動靜不大，溫情脈脈。要盡快清零，不然就把你給清零。”（訪談記錄：20190508-街道前任書記-ZC）
7月管委會以督辦件的形式，把FD棚改任務作為黨工委領導交辦事項進行督辦，并明確管委會掛職副主任BZ任棚改指揮部指揮長，八月底務必完成任務。在8月高新區(qū)第二次棚改拉練上，副指揮長進行檢討發(fā)言，表態(tài)八月底很難完成任務。指揮長BZ表態(tài)發(fā)言，爭取九月底把任務完成。2018年10月，HZD書記到FD街道調研，要求力爭在年底前完成征遷任務。就這樣，棚改拆遷一推再推，高新區(qū)領導對街道辦ZC書記的耐心也在不斷消磨，甚至提出政治職位的調整威脅。
3.2.5不換思想就換人
面對上級壓力和時間表一拖再拖，街道辦書記選擇“計算的不行動”，即決策者在保護核心目標的同時，要求最小化風險[22]。街道辦ZC書記在闡述為何不能強拆時反復強調自己的一個判斷：
“我們已經制作過詳細的強拆方案，但沒有實施，主要是政治風險太大。一方面，強拆給自己帶來直接風險，另一方面，強拆給區(qū)/市領導造成政治風險，進而給自己造成間接風險。再一方面，強拆導致國家賠償，如果超過30萬，追究責任人的刑事責任。還包括征收成本陡增、網絡輿情風險以及信訪維穩(wěn)風險?！保ㄔL談記錄：20190508-街道前任書記-ZC）
在這種政治判斷、法律判斷下，街道辦ZC書記堅持依法拆遷。2019年1月，街道征遷指揮部對剩余16戶未簽約滯遷戶全部出具強制征收決定書，并且送達。但由于拆遷進度慢，高新區(qū)對FD街道進行了人事調整。ZC書記被調到區(qū)直部門，土地儲備中心主任ZHL被調任FD街道黨工委書記。征遷工作進入新的階段。
3.3 驚險的一躍：方式我不管，我要的是結果
2019年1月，新的街道辦事處書記ZHL走馬上任。高新區(qū)管委會主任HZD對新書記給予厚望，放言：
“拆遷成功請你喝霸王醉，不成功喝敵敵畏?！保ㄔL談記錄：20190508-街道前任書記-ZC）
一上任就收到領導的壓力，加之前任街道書記被平調回區(qū)直部門的教訓⑥，新任書記面臨巨大的工作壓力。由于拆遷工作長期停滯，房產市場的迅猛發(fā)展，抗拆居民拖得越久，可見損失越大。同時，抗拆居民在律師費用的投入有增無減，兩邊對立情緒更加明顯。既往的協(xié)商、溝通無濟于事。ZHL書記上任后發(fā)現并不是一拆了之這么簡單，還需繼續(xù)做工作。這一時期除了常規(guī)的體制內動員外，還強化了一些非常規(guī)手段。
第一，以“軟硬兼施”的方式，進行新的談判。如何以合法合理的方式擺平拒簽戶，政策執(zhí)行者只能在不突破政策紅線的基礎上，在技術層面給予被征遷戶適當補償。在征遷會議上，街道辦事處ZHL書記表示：
“要掌握更多籌碼。廉租房只要能做盡量做，需要辦事處、管委會的，不折不扣幫忙。只要能解決，盡量解決。根據家里困難情況，只要能增加的，三千、五千就給他增加，主動送‘溫暖’”，“評估過程讓他們利益最大化，要實事求是、合情合理”，“他們的的確確受損了，三年沒解決，損失也不小，政府有責任?！保〞h記錄：20190505-街道時任書記-ZHL）
與以往“變通”研究不同，這種技術型補償是以制度化、組織化的方式建構出來的[23]。對于滯遷戶TYW，指揮部以重要問題集體決策會議紀要的方式給予補償，例如“房屋拆除中，由于工人操作不當，燃氣灶、抽油煙機以及熱水器被損壞，總計價值5075元”，“其母參加選取評估公司的投票，現場工作人員不慎將其母親絆倒，共計花費醫(yī)療費3078元”，“其母住院醫(yī)療及另行補償精神損失費2000元、營養(yǎng)費1000元”，指揮部集體研究決定，本著為民服務，有利群眾的原則，同意支付TYW上述三項費用共計11132元。⑦在政策剛性、嚴格審計、廉潔監(jiān)督下，這種技術型補償是有限的，尤其考慮到滯遷戶在滯遷成本、律師費用、情感傷害上的損失。除此之外，征遷指揮秉持“該軟的時候軟，該硬的時候要硬”的理念，強調：
“通過社保查一下他們父母的低保是怎么辦的，合不合規(guī)。底子要摸清，跟他們談才有底氣。就像打仗一樣，上戰(zhàn)場之前要把所有槍支彈藥都檢查一遍，才能打贏。”（會議記錄：20190505-街道時任書記-ZHL）
但從效果來看，軟硬兼施策略的限度也是明顯可見。
第二，借助情感關系，“打感情牌”。在科層制內工作效果不彰的情況下，征遷人員將重點轉向與滯遷戶的情感溝通。一方面，征遷者與滯遷戶敞開心扉，表示：
“你不要把我看作街道的或社區(qū)的，你就把我看作朋友。我站在你的立場，我給你算一下，目前這樣是對你最有利的賠償方案?！保ìF場記錄：20190509-社區(qū)工作人員-HZ）
對于這種拉關系的客套，滯遷戶不予認可.
“現在沒簽字，這些人求著你找著你。簽了字你就是臭狗屎，理都沒人理你?！保ìF場記錄：20190509-滯遷戶-MSR）
在情感溝通成效甚微情況下，征遷指揮部將重點轉向滯遷戶的社會關系網，希望借助社會關系的人情紐帶，勸說滯遷戶。但社會關系網并非總是有效，最后階段更是作用有限，措施不當還會帶來反作用。在一次調解現場，筆者目睹一位中年女性氣憤的說：
“他們（拆遷工作人員）竟然還找到我媽。房子是我的，又不是她的。他們盡干這些缺德事?！保ìF場記錄：20190509-滯遷戶-WZZ）
還有拆遷工作人員在社會關系摸排時，找到了一位滯遷戶讀中學的孩子。對此一位拆遷工作人員表示：
“怎么能去找初中生呢？干工作也不是這樣干的?！保ㄔL談記錄：20190509-街道工作人員-ZSZ）
摸排并利用社會關系是對個體生活秩序的侵入，有可能導致個體心態(tài)更加失衡，情緒走向極端。而一味的挖掘各種社會關系，影響了征遷工作者正常工作，還導致疲勞厭戰(zhàn)的結果。情感治理是執(zhí)政者的治理傳統(tǒng)，但在利益博弈劇烈的場域，情感治理需要情感關懷[24]和責任承諾[25]。對于基層征遷工作者來說，權責不對等以及上級對政策穩(wěn)定性的要求使得難以給出有效的責任承諾，情感治理效果非常有限。
“軟硬兼施”的談判和情感動員雖然效果有限，但顯示了新任街道書記在既有框架下的努力，為“不得已而為之”的動作進行了必要鋪墊。2019年5月，面對遲遲未拆遷成功的局面，管委會主要領導對新任ZHL書記口頭要求，
“你們這個事已經到了不搞不行的地步”，“方式我不管，我要的是結果”。（會議記錄：20190505-街道時任書記-ZHL）
面對持續(xù)升級的上級壓力，下級官員如何“擔當作為”？街道辦ZHL書記認為，不強拆已經不能解決此問題，也不能回應上級的壓力。同時，街道辦書記鼓勵街道和社區(qū)干部大膽做工作，放心開展工作。
“現在所做是為了17戶利益的最大化”，“打官司并不是他們最好的選擇，就算我們敗訴了，也就每平方加400元的賠償。但是他們拿不到獎勵，也拿不到市場價，損失最大的還是他們。我們現在是站在他們的角度，幫他們考慮問題。鬧，實際上是害他們自己”，“出了任何問題，我負責。會保護大家，保護我們的干部”。（會議記錄：20190508-街道時任書記-ZHL）
對ZHL書記而言，強拆的風險已經避不可避，冒險是其不得已選擇但又自我認可的解決方式。在常規(guī)手段和非常規(guī)手段耗盡之際，2019年6月4日，在街道書記的堅持下，Y高新區(qū)棚改征遷指揮部將剩余6棟樓房全部拆除完畢，剩余13戶未簽約。由于強拆帶來的問題，交給法律和政治回答。
3.4 堅決的歧路：各走各的道，各有各的理
在強拆工作半年后，2019年11月高新區(qū)官方微信公眾號將ZHL敢于強拆的行為稱為敢于擔當，樹立為“身邊的榜樣”，并在12月的高新區(qū)先進典型事跡報告會上當選為八位先進共產黨員之一。ZHL書記的強拆暫時并沒有給他帶來擔心的政治問責，相反在多次正式場合獲得了高新區(qū)黨工委書記的稱贊。例如，在2019年10月高新區(qū)黨工委中心組學習會議上，高新區(qū)黨工委書記表示：
“在作風和能力上，認真是魂，就是指作風強硬。ZHL同志冒著被罷免的風險推進征遷工作，這就是作風?！保ㄔL談記錄：20191016-街道前任書記-ZC）
不論從口頭稱贊，還是榮譽表彰，ZHL書記從強拆中獲得的上級認可都是顯然的，某種意義上，也成為其強拆工作正當性的證明。而對于拒簽戶，房子強拆的既成事實并沒有使其放棄對抗。在之前的2018年上半年，TKY等滯遷戶以非法斷水斷電等為由將征遷方告上法庭。同年9月，法院一審判決ZX區(qū)敗訴，2019年4月二審行政判決即終審判決維持一審判決，判定ZX區(qū)政府斷水斷電等行為違法。這一判決上的勝利，雖然沒給地方政府及官員個人帶來有形的損失，卻堅定了拒簽戶的抵抗意識。2019年5月，筆者與社區(qū)網格員一同在樓下“蹲守”拒簽戶TKY，對于律師費等填進去的抗拆成本，TKY表示：
“到最后錢都不是最重要的。事情總要人出頭，不管結果好壞。請律師都是被逼著做的，不請律師都是找死。所有的錯都不是我們搞的，所有的過錯都不是老百姓造成的，都是他們的錯。路都走到這了，無路可走了，對錯總要有人承擔。”（訪談記錄：20190506-滯遷戶-TKY）
通過基于自我規(guī)范和社會規(guī)范的認知正當化，拒簽戶自我賦予了持續(xù)抗爭的道德和法律意義。在6月強拆之后，TKY等人又走上了新一輪訴訟。不論是“爭口氣”，還是“維權”，拒簽戶們在自己所認知的法律、正義中繼續(xù)堅持。
4 可接受的問責：強拆的邏輯分析
強拆最終在HZL書記任上發(fā)生，而能否簡單的說前任ZC書記拒絕強拆是“避責”呢？或者說現任ZHL書記強拆是為晉升“邀功”呢？筆者并不認可這種解釋邏輯，原因在于避責或邀功凸顯了理性的成本—收益計算，而缺少對道義的重視。同時，避責或邀功忽視了問責結構和問責制度等因素對行動者行為的約束和指引。強拆之所以發(fā)生，對HZL書記來說是一種可接受的選擇，就算冒著問責風險，也是一種可接受的問責。這種可接受的問責既是個體建構的結果，也受問責制度具有的彈性特性影響，更反映了背后的不平衡的官員考評權力結構。
4.1 “強國家、弱社會”的問責結構
問責反映了責任人對問責人負有解釋或合法化自身行為的義務[26]，問責模式上分為橫向問責和縱向問責。當行政組織對垂直的管理網絡和直接的服務對象都負責時，目標沖突最為虛弱[27]。在比較視野下，可發(fā)現中西問責結構上的差異。在存在競爭性選舉的政黨政治中，不同黨派、權力機關、意見領袖、媒體輿論以及普通大眾對官員問題刨根問底，形成強大的政治壓力和社會壓力。換句話說，社會權利在官員懲罰上實現了賦權。與西方國家相比，近些年社會參與機制的發(fā)展使中國社會問責具有愈發(fā)強大的影響力。但在黨管干部的人事制度下，黨對干部管理有著絕對的話語權，黨內問責和行政問責居于中國干部問責結構的中心，對社會問責回應是黨管干部制度下的主動調適。與此同時，這一問責結構與官員考核結構高度重疊。以拆遷為典型的“硬骨頭”是基層治理的難點，但也成了下級官員政績顯現的亮點。對冒險官員而言，因完成了直接上級的任務要求和政治認定，增強了對問責風險的可接受程度。
在這場棚改征遷中，作為征遷主體的區(qū)級、街道指揮部，其所需要負責，尤其是需要隨時報告行動進展的是上級政府以及上級政府所服務的超大產值的企業(yè)。官僚制內“控制—命令”的層級關系使垂直的向上負責主導。征遷工作雖然在信息公開、意見征詢、利益溝通等方面做出很多的改善，政府的回應性和透明度都很高，但在議程發(fā)起上，政府決策對社會是相對封閉的。在本次征遷中，又深受政府服務的關鍵企業(yè)的意志影響。社會力量可能以上訪、鬧訪等輿論危機影響官員問責過程，但不具有制度化的參與渠道和問責權力。最早是F汽車集團與Y市政府達成的征遷居民區(qū)的方案。值得玩味的是，在2018年SF公司油漆車間投入4.4億元進行技術改造，主動后移了油漆車間。對此，街道辦事處主任發(fā)出質問：
“誰來界定公共利益？因環(huán)保的車間已經往后退了一次，又準備退一次。當時拆遷的政策科學性面臨問題。老百姓不拆也得拆，沒得選擇，只能在合適的時間做成本收益分析，實現收益最大化?！保ㄔL談記錄：20190505-街道辦主任-YXC）
而在對高新區(qū)紀工委的訪談中了解到，盡管紀工委了解強拆過程，但棚戶區(qū)改造作為市級、區(qū)級領導大力推動的一項工作，紀工委也不會對強拆問題主動執(zhí)紀問責?？梢?，地方官員處于一種“強國家、弱社會”的問責結構之中，上級領導居于問責核心，而社會問責的機制和效果都十分有限。這一問責結構無疑為官員冒險行為奠定了基礎性框架，若無此，制度彈性和個體互動也就缺失了存在意義。
4.2 官員問責制度的彈性空間
盡管問責結構奠定了基礎性框架，但問責制度本身的特性卻不能遺漏，否則陷入“問責”還是“不問責”的非此即彼的答案之中，忽視了問責內更為豐富的場景。從中國官員問責制度上看，中國官員問責具有明顯的問責彈性。問責制度提供了彈性空間。第一，官員問責形式的多樣性。在中國官員問責形式中，既有組織處理和組織調整，也有政務處分和紀律處分，更包括諸如針對職務犯罪的法律懲罰。第二，官員問責性質具有差異性。相對于法律懲罰、政務處分和紀律處分具有明確的政治影響外，組織處理和組織調整具有更強的自由裁量權。一些組織處理和組織調整是否配套具有政治影響的懲罰，取決于上級的自由裁量權。第三，問責強度具有層級性。新時代，這種層級性的強度體現在“四種形態(tài)”這一官員問責重要創(chuàng)新上。它創(chuàng)造性地將官員問題進行了危害分類，進而提出不同的懲處強度。這樣一種官員懲處類型化，使官員在避免踩到違法亂紀的紅線同時，也能大膽采用紅線邊緣的政策執(zhí)行方法。對官員問責形式、性質和強度的分析發(fā)現，官員問責制度具有明顯的彈性。這一彈性是以不平衡的官員問責結構為前提的，其價值在于為個體互動提供了空間，也為治理結構的回應和調適提供了空間。正是這種彈性空間的存在，地方領導才會結合所處情景判斷，是否進行冒險行動。
在這一強拆案例中，對于兩任書記一貫強調的擔心強拆違法導致問責問題，筆者了解到暫時并沒有。如果處理會怎么處理？在什么情況下才會處理？對于這兩個問題，街道紀委書記在強拆后表示：
“這個處理不會嚴處?？纱罂尚。F在高新區(qū)又把ZHL樹立為典型，更不會主動處理他了”，“有兩種情況才會處理他，一是事情鬧大了?？棺h者到國家或者省里信訪，上面的領導要求調查。二是巡視組或者督查組認為這是個問題，要求進行調查。我覺得上述兩種可能都不大?！保ㄔL談記錄：20191129-街道紀委書記-LGS）
盡管如此，還是存在不確定的風險。前任書記提出：
“現在高新區(qū)領導會保ZHL，但如果領導走了，后面的領導可能不會保，甚至領導會覺得這件事做的過了。再假如，Y市委書記、市長換了呢，還會保嗎？”（訪談記錄：20200603-街道前任書記-ZC）
這一疑問指引我們辯證看待官員問責制度中彈性的深刻意義。問責雖然有彈性，但內部仍然存在著性質差異，“可接受的問責”有著嚴格的條件要求。問責彈性既是一種靈活處理，也可能為冒險者留下一個“不定時炸彈”。
4.3 差異化的意義和關系建構
強拆還是等待法院下達強制征收令是前后兩任書記的不同選擇，在相同的問責結構和問責制度下，之所以二者選擇不同，關鍵在于二者差異化的意義建構和關系建構，以及由此導致對問責結構和問責制度的影響。在官員冒險行為中，責任人具有個人努力的空間，并非只能做“替罪羊”。盡管上級領導通過“發(fā)短信”、“私人電話”等方式而非形成會議決議等方式“向下避責”，高新區(qū)和FD街道以及參與征遷的其他主體實質上是一個逃避不開的責任—利益共同體。在街道與高新區(qū)的長期、高頻互動下，征遷責任并不僅僅是街道的任務。這一任務特征，也為下級與上級互動提供了重要背景。
第一，差異化的意義建構。ZHL對強拆自我建立一套合情合理的意義，其不斷強化“強拆是對滯遷戶好”的觀念，為其強拆建立起道義合法性[13]。在與上級領導互動中，進一步強化了這種觀念。相反，ZC書記在征遷受阻中，面對上級的強拆暗示，并不愿意遵循暗示，反而向上級提交了有關不能強拆理由以及強拆政治風險和法律風險的報告。在對自身與ZHL比較中，ZC書記表示：
“司馬遷寫過循吏傳和酷吏傳，我覺得自己就屬于循吏，遵循法理。ZHL就屬于酷吏，敢打敢干?；鶎又卫?，尤其是縣區(qū)到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村社區(qū)，需要能人和狠人。”（訪談記錄：20191129-街道前任書記-ZC）
這雖是一種個人建構，但提醒我們注意政府行為中個人特質的差異。對于強拆，ZC書記賦予了一種違法的意義建構，與ZHL的道義合法性形成明顯區(qū)別。這種差別化的意義建構推動著不同的個人選擇。
第二，差異化的關系建構，背后是不同的職業(yè)承諾。ZHL書記從區(qū)直部門調到街道本身就是“臨危受命”，上級對其有著明確的職業(yè)期待。強拆成功之所以受到上級表彰，正在于實現了其核心使命。而ZC書記本身就是征遷的責任人，三年的滯遷以及過程中屢屢發(fā)生的信訪等社會穩(wěn)定問題使強拆難以帶來的明確的職業(yè)承諾。個體差異化的意義建構和關系建構深刻影響著是否強拆的決定，而這一因素又是在上述問責結構和彈性制度的背景下才形成的。
綜上，強拆作為一種官員冒險行為，需要在結構—制度—行動的綜合性框架內解釋。對冒險官員而言，強拆面對的是可接受的問責，源于個體建構的結果，也受制度彈性的影響，更反映了背后的不平衡的權力結構。首先是不平衡的問責結構提供了解釋框架，使對官員冒險行為的激勵和問責掌握在上級手中。而官員問責制度為冒險行為提供了問責階梯，保持了問責所具有的彈性。個體的意義和關系建構能夠影響到官員所處結構以及問責制度的彈性使用。三者之間并非單向的影響關系，而是雙向影響。正是由于官員問責結構的特征，決定了彈性問責制度和問責實踐的可能性，也為個人互動提供了空間。個人互動的價值也依賴于彈性問責制度和不平衡的官員問責結構。試想，如果地方領導主導強拆，這一違法行為的后果是直接撤職或者依法量刑，而不是免職或者警告等處理方式，個人差異化的互動就失去了意義。因此，結構—制度—行為者的綜合分析不僅在于三者單獨的作用機制，更在于三者之間的互動關系。
5 結論與討論
“作風強硬”的政治人物在關于地方政治的描述中并不少見，甚至在一些描述里因官員行事大膽而備受追捧。為何存在地方長官敢于冒險來推動工作？本研究基于政府強拆典型案例的“深描”指出，問責風險并不構成官員冒險的障礙，問責對官員來說也可以構成一種可接受的問責。這一分析借鑒了結構分析、行動者分析的有益成分，抓住了問責制度彈性特性這一重要變量，強調問責不單單是“問”還是“不問”的問題，而是在既有的問責結構和制度彈性下，官員主動性的關系建構和主觀的意義建構下的綜合結果。問責風險對地方主政官員可能是“可接受的”，也可能是“不可接受的”。在諸如“入刑”“撤職”等重問責可能性下，冒險行為顯然是種不可接受的結果。但吊詭的是，重問責的可能性卻是不好拿捏的，尤其是衡量上級交辦任務的重要性與完成任務的冒險性之間的沖突函數。除此之外，如何拿捏又受到冒險官員個體認知等個體性因素的影響。本研究進一步推進了日益喧囂的問責和避責研究，以“可接受的問責”揭示出在問責和避責之外存在著更加生動的圖景。
“可接受的問責”所內在的彈性為打破束縛創(chuàng)造條件，為“更大的政治勇氣和智慧”提供保障，但不得不指出，對官員冒險行為的評價存在多種面向。鼓勵擔當作為的同時需要強化作為一種美德的問責[26]。這就需要引入利益相關者進入到問責過程，包括責任的發(fā)起、責任的履行、責任的評估以及問責的互動。如果為了“有效治理”而松了權威體制的剛性，容易引發(fā)大量“變通”“共謀”等后果。從作為一種工具的問責看，問責多重邏輯之間是否存在張力值得進一步論證，多重責任目標不是沒有成本的[28]。問責作為其中一種工具，在多重目標之間尋求均衡。實現政治效果、紀法效果、社會效果相統(tǒng)一是紀檢監(jiān)察機關在監(jiān)督執(zhí)紀中的要求，核心要旨在于實現干部隊伍管理、政策執(zhí)行、法治和社會回應的多重目標。這種均衡基于權力結構、制度安排和個人互動存在可能性。但與政治官員治理邏輯不同，普通群眾所看重的并非多重效果，更可能是其中之一?？山邮艿膯栘熓菍Ω矣诿半U的官員而言，對其他利益相關者而言，可能會構成“生命中不可承受之重”。正如黃宗智所說，在一個“政”與“法”不分、結合行政與法律的正義體系下，既要看到實質性道德化和實用性效率的一面，也要看到其過分依賴不受制約的行政權力傾向的一面。[29]在官員問責中，應該樹立起法治的準繩，以此規(guī)范權力運作，既是對政治合法性的有效維護，也是對法治權威的維護。在持久的社會抗爭中，上下分治[30]、權威分解[31]的結構設計并不能避免中央合法性的損失。依靠巡視組、督察組等事后監(jiān)督力量，也只能作為法治的必要補充。
從研究局限性來說，本研究中“鋌而走險”的地方長官主要在街道層面，區(qū)級領導對強拆冒險支持但不必親自實施，其所面臨的問責情形與街道領導存在差異?！翱山邮艿膯栘煛钡慕忉屃κ艿絾栘熃Y構的影響，能否推廣到更高層級的地方長官，仍待深入研究。
（作者系武漢大學政治與公共管理學院博士后，研究方向為官員問責、腐敗與反腐??；中國鄉(xiāng)村發(fā)現轉自：《公共管理學報》2021年3月12日）
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