一、引言
自2013年起，國家開始推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，而實現(xiàn)農(nóng)民工市民化被認為是促進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、加快構建強大國內(nèi)市場的重要抓手。一個普遍接受的觀點是，造成農(nóng)民工無法市民化的關鍵因素是具有城鄉(xiāng)分割特殊功能的戶籍制度的存在。因此，加快戶籍制度改革，讓農(nóng)民工在城市落戶成為改革的共識。近年來國家先后出臺了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》等一系列政策文件，力求提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，加快農(nóng)民工市民化進程。
但是，加快農(nóng)民工落戶的政策并未取得明顯進展。戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，近年來不降反增，并且在城市落戶的非戶籍人口大多是外來市民，而非農(nóng)民工。一般認為，農(nóng)民工落戶進展緩慢的原因，一方面是地方政府仍然設置了一定的落戶門檻，將學歷等各方面條件較低的農(nóng)民工排除在落戶范圍之外；另一方面則在于農(nóng)民工群體的落戶意愿不強。有調(diào)查表明，僅有三分之一左右的農(nóng)民工愿意在流入城市落戶。由此形成了一個圍繞農(nóng)民工落戶問題的悖論，即“農(nóng)民工須市民化、市民化須落戶、農(nóng)民工未落戶”。如何理解并面對這一悖論所揭示的現(xiàn)象，影響著未來農(nóng)民工市民化政策的走向。
二、農(nóng)民工落戶問題的三大認識誤區(qū)
（一）誤區(qū)一：農(nóng)民工未能落戶是因為不愿放棄農(nóng)村土地權利
對于農(nóng)民工未能落戶的現(xiàn)象，最流行的解釋就是其受到農(nóng)村土地權利的羈絆而不愿轉(zhuǎn)移戶口。一些針對農(nóng)民工落戶意愿的問卷調(diào)查似乎也印證了“想保留承包地”是絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿在城市落戶的主要原因。
但是，基于問卷調(diào)查得出的結(jié)論可能有失偏頗，因為提問的方式實際上已經(jīng)預設了問題的答案。例如，問“如果需要放棄農(nóng)村土地，你還是否愿意在城市落戶？”這樣帶有誘導性且不明確落戶實際利益的籠統(tǒng)提問，顯然不能反映出農(nóng)民工對待落戶的全部真實想法。
首先，相當比例的農(nóng)民工在農(nóng)村已經(jīng)沒有土地了。國家從90年代開始實施“增人不增地、減人不減地”政策，很多農(nóng)村“90后”“00后”從出生起就沒有名下的地，加之出于種種原因退出土地的農(nóng)民工，相當比例的農(nóng)民工實際上并沒有土地。根據(jù)國家衛(wèi)健委2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，在14萬多個農(nóng)村戶籍流動人口樣本中，僅有53.6%回答在戶籍地農(nóng)村還有承包地，回答“沒有”和“不清楚”的分別為39.7%和6.7%。將近一半的農(nóng)民工在農(nóng)村老家沒有或不清楚有沒有承包地，“無地可棄”何談“不愿棄地”？
其次，國家對進城落戶農(nóng)民工的農(nóng)村土地權利已給予了充分保障。有關政策文件明確提出，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為進城落戶的條件，農(nóng)民工對“落戶即失地”的擔憂已經(jīng)從正式制度上被消除。
再次，土地所承載的收入和保障功能已經(jīng)大大下降。劉同山（2020）根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出，截至2016年，僅有12.8%的農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入多于非農(nóng)收入；非農(nóng)收入占比超過80%的農(nóng)戶比例高達64.0%。政府主導的農(nóng)村社會保障體系也在加速替代土地承載的社會保障功能，2017年全國農(nóng)村最低生活保障標準已達到4211元/人/年，國家提供的養(yǎng)老保障已超過承包地在農(nóng)民養(yǎng)老生活來源中的作用。
最后，土地所帶來的未來潛在征地收入對落戶意愿的影響有限。一方面中國通過土地大規(guī)模擴張的城鎮(zhèn)化階段已過（劉守英等，2018），通過征地獲得一大筆補償金的潛在可能性在降低；另一方面，能有征地補償機會的只是那些正好位于城市周邊建成區(qū)擴張范圍內(nèi)的農(nóng)民，絕大多數(shù)位于一般農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)民的土地并不會得到征收補償。
（二）誤區(qū)二：農(nóng)民工未能落戶是因為未能滿足城市落戶條件
城市政府曾制定過一些限制外來人口落戶的門檻和條件，如“購房落戶”“投資落戶”等，還有一些大城市出臺了積分落戶制度，向能夠達到一定分值的外來人口提供城市本地戶口。有人認為，較高的落戶門檻使農(nóng)民工普遍達不到落戶條件。
但是，隨著新一輪戶籍制度改革的推進和人口流動趨勢的變化，以限制農(nóng)民工落戶數(shù)量為特點的戶口遷移政策也發(fā)生了重大調(diào)整。
在國家層面，全面放開落戶限制的政策導向已十分明確。近年的《國家發(fā)改委新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》均規(guī)定，常住人口300萬以下的Ⅱ型大城市不得設置任何落戶門檻，常住人口300萬以上的Ⅰ型大城市全面取消重點人群落戶限制。
在地方層面，人口所帶來的消費拉動和集聚經(jīng)濟效益越發(fā)受到重視。各地競相出臺史上最寬松的落戶政策，一些大城市更是掀起了“搶人大戰(zhàn)”，將農(nóng)民工落戶門檻一降再降。當前除少數(shù)特大超大城市和部分Ⅰ型大城市的主城區(qū)之外，農(nóng)民工在絕大多數(shù)城市落戶已無任何政策障礙。
（三）誤區(qū)三：農(nóng)民工市民化的核心是落戶
當前，城市本地戶籍的確還控制著一些城市社會福利，缺少這些城市福利，農(nóng)民工確實很難實現(xiàn)市民化，因此落戶被當作了推進農(nóng)民工市民化的最重要手段。
但是，這種認為通過落戶賦予農(nóng)民工城市福利就能夠使其實現(xiàn)市民化的觀點，實際上是一個重大的誤區(qū)。
在計劃經(jīng)濟體制下，基本公共服務實行城鄉(xiāng)分治，獲得非農(nóng)戶口就可立刻享受市民化的福利待遇，此時的落戶就等同于市民化。改革開放后，勞動力就業(yè)很快完成了市場化改革，擁有城市戶口不再是獲得就業(yè)機會的保證；與就業(yè)相關的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險已不再依賴戶口；房改之后，無論城市戶口還是農(nóng)村戶口，想擁有城市住房都需要自己購買；在“兩為主”政策下，農(nóng)民工子女在流入地接受公立義務教育的權利也已從正式制度上予以了保證。越來越多的社會福利不落戶即可獲得，而一些市場化程度較強的社會福利，即使擁有城市戶口也并不意味著可以獲得。
三、農(nóng)民工落戶和市民化的再認識
（一）循環(huán)流動而不在流入地落戶是現(xiàn)階段農(nóng)民工的理性選擇
在90年代以前，非農(nóng)戶口有極大的吸引力，農(nóng)民在面對進城落戶的機會時絲毫不會遲疑。但是，當前城市戶口的含金量已明顯下降，即使不考慮土地因素，農(nóng)民對將戶口遷移到城市的迫切性也已經(jīng)大為減弱。
事實上，農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間循環(huán)流動而不落戶定居，是所有國家在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中要普遍經(jīng)歷的階段。在很多戶籍沒有附加城鄉(xiāng)分割這一特殊功能的發(fā)展中國家，流動人口現(xiàn)象同樣大量存在（Hugo，1982）。采用流動而不落戶的這種遷徙模式，也是農(nóng)民工家庭為增加家庭收入并降低風險所采取的一種策略（Stark and Bloom，1985）。同時，農(nóng)民工流動而不落戶也與一定時期內(nèi)工商業(yè)部門對臨時性就業(yè)的內(nèi)在需求特點有關（Piore，1979）。
農(nóng)民工在各城市之間的流動不僅是一個普遍現(xiàn)象，也是其提高收入水平和職業(yè)聲望的有效途徑。據(jù)衛(wèi)健委數(shù)據(jù)，流動到過2個以上城市的農(nóng)民工占總數(shù)的51.3%，其月平均收入水平為4384元，明顯高于只在1個城市流動過的農(nóng)民工的月平均收入3799元。流動到過2個以上城市的農(nóng)民工中，就業(yè)身份為雇主、固定雇員等較高職業(yè)聲望類型的比例明顯高于只流動到過1個城市的農(nóng)民工。通過落戶將農(nóng)民工固定在一個城市享受市民化待遇，既不符合工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，也不符合農(nóng)民工自身的利益。
此外，年輕時在城市務工，年老后返回家鄉(xiāng)是農(nóng)民工在現(xiàn)有條件下的理性安排，與戶籍制度并無很大關聯(lián)。即使是新生代農(nóng)民工，面對流入城市高昂的房價和生活成本，以及隨著自身年齡增長而日益顯現(xiàn)的鄉(xiāng)愁和離愁（賀雪峰，2016），也并非都希望永久留下。2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，僅有不到三成的農(nóng)民工表示會在流入城市定居。
（二）能力強的農(nóng)民工未必更有落戶意愿
許多大城市通過積分落戶制對外來人口進行篩選，在積分設置上明顯偏向于高學歷、年紀輕、有技能、有住房、有投資的群體，即“能力強者優(yōu)先落戶”。
但是，問題的吊詭之處就在于，那些能夠達到落戶條件的農(nóng)民工卻未必更愿意落戶。調(diào)查顯示，如果以購買城市商品房和就業(yè)身份為雇主作為能力強的標志，則能力強的農(nóng)民工的落戶意愿在各類農(nóng)民工的落戶意愿中僅位居中游水平。相反，落戶意愿較強的反而是購買了小產(chǎn)權房或保障房、借房居住的農(nóng)民工以及無業(yè)者，這些人普遍因居住和就業(yè)面臨著一定的合法性壓力而需要尋求制度上的認同感，落戶就是他們謀求制度認同的一種手段。那些已經(jīng)在城市購買商品房和成功創(chuàng)業(yè)了的農(nóng)民工，反倒不需要通過落戶來尋求這種認同感（蔡禾、王進，2007）。讓農(nóng)民工落戶在某一個城市，反而是對其獲得收入和職業(yè)聲望提升的限制。
更進一步，中國農(nóng)民普遍固有一種從“小農(nóng)”向“小資”轉(zhuǎn)變的理想情懷，他們進城打工的目標是通過勤勞努力當上小老板，而并不想成為靠工資和社保生活的產(chǎn)業(yè)工人（溫鐵軍，2014），甚至進城打工初衷的完全實現(xiàn)往往就昭示著他們榮歸故里和落葉歸根的肇始（錢文榮等，2013）。這進一步說明了將農(nóng)民工落戶數(shù)量少歸因于達不到城市落戶條件是一個重大的認識誤區(qū)，而設置能力導向的落戶政策則是人們單純站在城市的角度而非農(nóng)民工的角度來思考落戶問題的產(chǎn)物。
（三）農(nóng)民工市民化的進展得益于戶籍利益的剝離而非擴散
利益擴散和利益剝離是兩種不同的農(nóng)民工市民化推進思路。所謂利益擴散，就是通過使制度受益者范圍擴大，新進入者獲得本地戶籍福利的過程。所謂利益剝離，就是通過形成某種新的利益分配機制，剝離由現(xiàn)有機制控制的部分利益，并逐步地替代現(xiàn)有機制，最終使其空殼化的過程。
從歷史上看，無論是自理口糧戶改革，還是城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、社保及部分公共服務的市場化，每一次戶籍制度改革的邊際進展都是在利益剝離路徑的邏輯下完成的。居住證制度就是利益剝離的典型途徑。居住證的政策實施對象是城市福利，它將原本由戶籍承載的城市福利進行了轉(zhuǎn)移，其所具備的“低門檻申領、階梯式賦權”的特征，更符合農(nóng)民工的流動就業(yè)特點，易于被農(nóng)民工所接受。
四、推動農(nóng)民工市民化政策轉(zhuǎn)型
（一）農(nóng)民工市民化的著眼點從異地市民化向就地市民化轉(zhuǎn)變
如前所述，循環(huán)流動而不在首次流入城市落戶的遷移方式是當前階段農(nóng)民工的理性選擇，并且多數(shù)農(nóng)民工會選擇最終回到家鄉(xiāng)附近的小城市定居。但是，現(xiàn)階段農(nóng)民工市民化的各項政策主要是針對農(nóng)民工流入地城市而設置的，并未考慮到農(nóng)民工的二次遷移。隨著近年來在省內(nèi)和本地務工的農(nóng)民工比例持續(xù)提升，市民化政策的著眼點應轉(zhuǎn)向就地市民化。服務于就地市民化目標的政策，應探索建立對那些回收了農(nóng)民工年齡“負債期”的中西部地區(qū)和中小城市的財政支持政策。
此外，當前農(nóng)民工市民化的頂層設計中，并未構建起土地退出與市民化之間的制度橋梁，忽視了那些愿意主動放棄農(nóng)村土地的農(nóng)民工在享受市民化權利時本應擁有的優(yōu)先權。鑒此，應推動地方政府探索在本行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)民土地退出與市民化權益享受掛鉤的政策，引導農(nóng)民工退出土地，并就地實現(xiàn)市民化。
（二）落戶政策的制定從有能力者優(yōu)先向有意愿者優(yōu)先轉(zhuǎn)變
當前，部分特大超大城市的積分落戶制度仍然是以“有能力者優(yōu)先”為導向的，這種做法是類似于西方發(fā)達國家對待跨國移民入籍和申領綠卡的做法，而對于一國內(nèi)部的城鄉(xiāng)移民也采用相同的做法，不僅有違共享發(fā)展理念，也不利于實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)：吸納農(nóng)民工較多的城市本來就是經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，如果再通過一套篩選機制使高稟賦的勞動者落戶，留下人口紅利、退回人口負債，則將加大地區(qū)發(fā)展差距。
鑒于落戶能力強的農(nóng)民工未必落戶意愿也強，應盡快取消購房落戶、投資落戶以及對落戶重點人群的認定等能力導向的落戶政策，改以農(nóng)民工落戶意愿為導向。對于中小城市，全面放開落戶不會出現(xiàn)扎堆落戶和財政壓力驟增現(xiàn)象；對于少數(shù)特大超大城市，可在短時間內(nèi)繼續(xù)保留積分落戶政策，但應取消帶有能力稟賦傾向性的加分項目，以合法穩(wěn)定就業(yè)和居住年限為主要的積分依據(jù)。
（三）市民化目標的設置從戶籍市民化向常住市民化轉(zhuǎn)變
以落戶這種利益擴散方式推進農(nóng)民工市民化的客觀結(jié)果，不是弱化而是強化了戶籍的城市福利分配功能。將數(shù)億農(nóng)民工全部實現(xiàn)城市落戶，既無可能也無必要。未來推動農(nóng)民工市民化的根本途徑，應是通過大力推進居住證制度等利益剝離式改革舉措，實現(xiàn)各類城市福利在不同人群間的均等化配置，使戶籍制度的利益分配功能逐漸淡化。
在短期內(nèi)，不再追求落戶數(shù)量的目標可能會使得農(nóng)民工與市民的公共服務差距繼續(xù)存在，但以常住人口為目標推動市民化更符合農(nóng)民工的流動特征。農(nóng)民工市民化本來就不是一個畢其功于一役的舉措，而是一個需要全面、系統(tǒng)、漸進地推進的事業(yè)，它包括在基本公共服務上由歧視向均等的轉(zhuǎn)變，在居住方式上由非正規(guī)向正規(guī)的轉(zhuǎn)變，在就業(yè)崗位上由低質(zhì)量向高質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，在心理狀態(tài)上由城市過客向城市主人的轉(zhuǎn)變。以常住人口市民化目標取代戶籍人口市民化目標，符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也有助于實現(xiàn)以人為核心的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。
（作者系中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部研究院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第6期）
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