加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)管護是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治和鄉(xiāng)村管理發(fā)展的必然趨勢，也是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)景觀問題的關(guān)鍵管理策略。本文節(jié)選了一些國外的鄉(xiāng)村環(huán)境管護制度，通過對國外相關(guān)政策的了解研究，有助于認識我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)管護的現(xiàn)狀和規(guī)范未來的發(fā)展方向。

所謂農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)景觀管護(landscape and ecological stewardship)是指社會各個組成成員為提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建立優(yōu)美的鄉(xiāng)村景觀，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和景觀開展的保護、修復(fù)、重建、提升和維護等日常行為活動，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所應(yīng)履行的責(zé)任與義務(wù)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)景觀管護和農(nóng)業(yè)政策的大方向息息相關(guān)，農(nóng)業(yè)政策中對于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的認識決定了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的發(fā)展方向。歐美等國農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)景觀管護的認識也經(jīng)歷了若干階段，逐步形成了重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善、鄉(xiāng)村景觀保護和建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。

歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村

生態(tài)景觀管護政策

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策是歐盟農(nóng)業(yè)政策的核心。從1962年實施至今經(jīng)歷了3個階段的改革，特別是2000年《農(nóng)村發(fā)展條例》，實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持到農(nóng)業(yè)環(huán)境控制，再到鄉(xiāng)村綜合發(fā)展和生態(tài)景觀建設(shè)支持的轉(zhuǎn)變，開始重視鄉(xiāng)村發(fā)展的多功能性，加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)、生物多樣性保護、水資源管理、鄉(xiāng)村景觀保護和提升以及應(yīng)對氣候變化。2005年歐盟又制定了更為嚴格的鄉(xiāng)村發(fā)展計劃(2007-2013)，主要包括4個方面的發(fā)展戰(zhàn)略：(1)提高農(nóng)業(yè)林業(yè)的競爭力，包括職業(yè)和年輕農(nóng)民培訓(xùn)、信息化和推廣咨詢、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)控股、提高林地的經(jīng)濟價值、提高農(nóng)林業(yè)產(chǎn)品的價值、合作開發(fā)新產(chǎn)品、農(nóng)林牧基礎(chǔ)設(shè)施、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力、注重食品安全，培育生產(chǎn)者團隊;(2)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和景觀建設(shè)，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境污染控制、生物多樣性保護、鄉(xiāng)村景觀保護和提升、退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、農(nóng)林業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)農(nóng)場的維護和管理、動物福利等;(3)提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟多樣化和生活質(zhì)量，包括促進農(nóng)民非農(nóng)活動的多樣化、鼓勵鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展、進行鄉(xiāng)村人居環(huán)境改造等;(4)為支持以上3方面實施而專門規(guī)定的管理制度，可理解為一個地方行動小組實施自下而上的地方發(fā)展戰(zhàn)略。

歐盟在生態(tài)環(huán)境景觀管護制度有兩個比較大的特點。一是涵蓋面廣、指標詳細。包含了農(nóng)田、林地、草地、歷史遺產(chǎn)以及自然資源保護等項目，并制定了每項工程技術(shù)的實施標準、資金補貼分值和驗收標準。例如，英國先后提出4個級別的環(huán)境管護制度，每個級別的管理涉及多項技術(shù)，如入門管理包括50多種生態(tài)景觀管護工程技術(shù)措施;高級管護針對生物多樣性保護、鄉(xiāng)村景觀建設(shè)，制定了100多項工程技術(shù)，并且同一工程技術(shù)體系下，針對不同情況還提出了更具體的工程技術(shù)措施，如濕地管理包括濕地修復(fù)、濕地重建、濕地維護等。二是構(gòu)建了以農(nóng)戶為主體的補貼政策。農(nóng)民或是鄉(xiāng)村集體可以自由選擇計劃開展哪些生態(tài)環(huán)境和景觀管護措施，當(dāng)總體補貼分值達到一定標準后，農(nóng)戶可以提交申請，以圖和表的形式說明在哪些地方實施什么類型的生態(tài)環(huán)境和景觀管護措施、執(zhí)行時間以及資金補貼總額。參與環(huán)境管護的農(nóng)戶需遵守合同規(guī)定，接受監(jiān)督檢查，如果出現(xiàn)違約情況，將會受到嚴格的懲罰。這些措施的資金由歐盟和成員國共同承擔(dān)，成員國承擔(dān)的比例在50%到75%之間。歐盟2002年在農(nóng)業(yè)環(huán)境措施方面的花費近20億歐元，約五分之一的農(nóng)業(yè)用地被該措施所覆蓋。經(jīng)過2003年的改革，歐盟的出資比例更是提高到了60%到85%之間。

美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村

生態(tài)景觀管護政策

自20世紀30年代起，土壤侵蝕、水土保持、耕地保護一直是美國農(nóng)業(yè)政策的重點。1985年美國國會修改了“農(nóng)業(yè)法”，并通過了《食品安全法案》，正式啟動土地保護項目，針對高度侵蝕區(qū)域?qū)嵭行莞贫?，之后逐步擴展到自然資源保護、生態(tài)環(huán)境保護、水土污染控制、生物多樣性保護、鄉(xiāng)村景觀建設(shè)和休閑旅游。1994年土壤保護服務(wù)局改名為自然資源保護服務(wù)局，開始重點關(guān)注農(nóng)村環(huán)境的改善。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局負責(zé)項目的具體實施，農(nóng)業(yè)部自然資源保護服務(wù)局提供技術(shù)支持，農(nóng)業(yè)部商品信貸公司提供資金支持。各州縣成立了田間技術(shù)咨詢處負責(zé)提供技術(shù)指導(dǎo)。目前大約有8000名技術(shù)人員參與自然資源保護項目。美國提出的自然和農(nóng)業(yè)保護工程技術(shù)標準，包括60多個項目，內(nèi)容非常廣泛和翔實。美國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管護政策的特點在于全美都遵循了一套環(huán)境管護制度，而每個州、每個地區(qū)都針對自身的地理環(huán)境條件在上級工程措施的基礎(chǔ)上為當(dāng)?shù)亓可矶ㄖ屏烁鼮樵敿毜拇胧?

在美國環(huán)境管理領(lǐng)域，不得不提的是美國環(huán)境保護署(EPA)，它是美國聯(lián)邦政府于1970年正式成立的一家獨立執(zhí)行機構(gòu)，由17個部門和10個區(qū)域辦公室以及分布在全國的17個實驗室組成，能夠獨立立法并直接向美國總統(tǒng)匯報。EPA負責(zé)組織和指導(dǎo)州環(huán)境機構(gòu)開展工作和環(huán)保行動，并與區(qū)域辦公室合作，通過市場經(jīng)濟手段激勵各州政府積極解決環(huán)境問題。在地方層面，美國各州都設(shè)有州一級的環(huán)境質(zhì)量委員會和環(huán)境保護局，形成與中央一致的環(huán)境保護行政領(lǐng)導(dǎo)體系。可以說，EPA獨立的環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)是美國環(huán)境保護體制的主要特征之一，也是美國環(huán)境保護取得顯著成效的保障。

在EPA的領(lǐng)導(dǎo)下，美國的保護政策措施呈現(xiàn)出多層次化，整體上以立法為基礎(chǔ)，以行政措施為主導(dǎo)，輔之以一定的經(jīng)濟手段。而環(huán)境保護政策的主要形式包括：直接的行政管理、資源管理，以及責(zé)任賠償制、污染稅制、津貼制，還有增加政府對環(huán)境保護經(jīng)費的投入，完善環(huán)境法律體系，加強環(huán)境管理的研究，執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)評制度、污染法律責(zé)任保險、排污許可證制度、排污權(quán)交易制度等。其中，美國的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度詳細規(guī)定了責(zé)任者、支持者、監(jiān)督者和其他環(huán)境相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的順利實施提供了保障;污染法律責(zé)任保險不僅體現(xiàn)了污染者責(zé)任，又解決了修復(fù)、治理環(huán)境污染資金不足的問題。

日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村

生態(tài)景觀管護政策

20世紀70年代以后，隨著國民環(huán)境意識的增強以及由近代集約型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來的環(huán)境污染和農(nóng)產(chǎn)品安全問題的逐漸顯現(xiàn)，日本政府開始倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)所具有的物質(zhì)循環(huán)功能。1992年，農(nóng)林水產(chǎn)省發(fā)布了《新的食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策方向》(通稱“新政策”)，首次正式提出“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”的概念。環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和減少化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品對環(huán)境的負荷，因此也被稱為“可持續(xù)性農(nóng)業(yè)”。

實踐當(dāng)中，日本主要是通過“減量化、再生化、有機化”措施來完成環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的目標。一是農(nóng)業(yè)化學(xué)品減量化，主要是利用已有技術(shù)在保證單產(chǎn)、品質(zhì)不下降的情況下，通過減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中化肥和農(nóng)藥的使用量，減少化學(xué)污染物排放量及食品有毒物質(zhì)殘留量;二是資源再生化，主要是對畜禽糞便、作物秸稈等有機資源和廢棄物的再生利用，減輕環(huán)境負荷，防止土壤、水體、空氣等環(huán)境污染問題的發(fā)生;三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機化，即通過采用輪作、土壤改良及降低土壤消耗等技術(shù)，利用植物、動物的自然規(guī)律進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免使用化學(xué)合成農(nóng)藥、化肥、生長調(diào)節(jié)劑、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)。為確保上述目標的實現(xiàn)，日本政府從法律制度、技術(shù)研發(fā)、政策扶持等方面措施入手，建立和完善了農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的推進體系。

日本政府以建立生態(tài)農(nóng)戶為載體，從政策、貸款、稅收上給予支持，以提高生態(tài)農(nóng)戶經(jīng)濟效益和社會地位。專門設(shè)計了“生態(tài)農(nóng)戶”標志，凡“生態(tài)農(nóng)戶”在對外宣傳或使用的農(nóng)產(chǎn)品包裝物上均可使用上述標志。生態(tài)農(nóng)戶的認定標準為：擁有0.3公頃以上耕地、年收入50萬日元以上的農(nóng)戶，經(jīng)本人申請，并附環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實施方案，報農(nóng)林水產(chǎn)縣行政主管部門審查后，再報農(nóng)林水產(chǎn)省審定，將合格的申請者確定為生態(tài)農(nóng)戶，銀行對這些農(nóng)戶可提供額度不等的無息貸款，貸款時間最長可達12年。在購置農(nóng)業(yè)基本建設(shè)設(shè)施上，政府或農(nóng)業(yè)協(xié)會可提供50%的資金扶持，第一年在稅收上可減免7%~30%，以后的2~3年內(nèi)還可酌情減免稅收。另外，對有一定生產(chǎn)規(guī)模和技術(shù)水平高、經(jīng)營效益好的生態(tài)農(nóng)戶，政府和有關(guān)部門可將其作為農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)基地、有機農(nóng)產(chǎn)品的示范基地、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游基地，以提高為社會服務(wù)的綜合功能。在政府的扶持下，“生態(tài)農(nóng)戶”數(shù)量迅速由2000年的12戶增長到2010年的20萬戶。

(原文刊于Science 2005，309，(5734)，570-4。譯者梁苗，單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護總站)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2016年02期

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