原題：鄉(xiāng)村凋敝與“行政主導(dǎo)型”城市化

強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)制動(dòng)拆遷所引發(fā)的基層暴力沖突以及政府權(quán)威受到的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，正以更為慘烈的形式向我們展現(xiàn)出一幅中國(guó)式的“掠奪性”城市化的黯淡圖景。

春節(jié)很快就過(guò)去了，對(duì)“農(nóng)村凋敝”“故鄉(xiāng)淪陷”的一年一度的憑吊也隨著潮水般的返城人流一同迅速消退，只留下一段日漸疏離的關(guān)于鄉(xiāng)村的無(wú)奈記憶。

然而，除卻社交媒體上那些傷感的文學(xué)抒情、空洞的道德指控和欲言又止的個(gè)人體驗(yàn)式報(bào)道之外，我們總還是應(yīng)當(dāng)多做一些什么，方能讓我們祖祖輩輩的家園免于一天天繼續(xù)凋敝下去。

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的凋敝是一個(gè)囊括了經(jīng)濟(jì)衰敗、生態(tài)破壞與道德滑坡等社會(huì)生活諸多層面問(wèn)題的系統(tǒng)性的困境，它的成因和解決方案毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)該是復(fù)雜、多樣和系統(tǒng)性的。最表面和直觀的原因是中國(guó)史無(wú)前例的大規(guī)模城市化吸納走了鄉(xiāng)村中的青壯年——他們既是經(jīng)濟(jì)財(cái)富的創(chuàng)造者，也是最有活力的社會(huì)中堅(jiān)力量，而將“空巢老人”和“留守兒童”的沉重負(fù)擔(dān)扔給了鄉(xiāng)村。這種觀察也是在當(dāng)下中國(guó)最容易激起鄉(xiāng)村與城市、底層與中產(chǎn)之間對(duì)立撕裂的理由。

城市化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，然而城市化必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村的凋敝嗎？可以說(shuō)，歐、美、日等絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的現(xiàn)代化路程均不支持上述判斷。因此，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的凋敝不是社會(huì)演化至某一階段的普遍問(wèn)題，而是一種鮮明的“中國(guó)特色”。我剛才已經(jīng)說(shuō)過(guò)，這是系統(tǒng)性問(wèn)題，需要系統(tǒng)性和多樣化的解決方案。但在本文中，我只選取其中一個(gè)我認(rèn)為比重重要的視角來(lái)討論。

從很大程度上說(shuō)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)蕭條、生態(tài)惡化還是民風(fēng)敗壞……這些問(wèn)題都可以追究到一個(gè)重要原因上：中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的嚴(yán)重不足——它包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、休閑娛樂(lè)等等。當(dāng)然，從很大程度上說(shuō)，公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的主因，又是縣鄉(xiāng)兩級(jí)公共財(cái)政的嚴(yán)重困窘。

循著這一邏輯，我認(rèn)為，上世紀(jì)80年代興起的“（地級(jí)）市管縣”行政體制和90年代的分稅制改革，是造成當(dāng)前農(nóng)村衰敗的兩個(gè)最重要的動(dòng)因。

一、地級(jí)市

“市管（轄）縣”差不多是一種全世界獨(dú)有的行政管理體制，它的誕生幾乎與改革開(kāi)放同步。不過(guò)，自上世紀(jì)80年代初首次出現(xiàn)“市管縣”以后，有關(guān)它的爭(zhēng)議就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。

中華人民共和國(guó)憲法中并沒(méi)有地級(jí)市這一層級(jí)，憲法第三十條規(guī)定：省、自治區(qū)分為“自治州、縣、自治縣、市”；直轄市和較大的市分為“區(qū)、縣”。自治州分“縣、自治縣、市”。也就是說(shuō)，“市”與“縣”在國(guó)家根本大法中處于同一層級(jí)，并非目前實(shí)際上的上下級(jí)關(guān)系。而且，無(wú)論是橫向比較當(dāng)今國(guó)際通行情況還是縱觀古代中國(guó)，實(shí)行的都是三級(jí)行政體制。事實(shí)上，新中國(guó)成立一直到上世紀(jì)80年代，中國(guó)也都一直是“中央-省-縣（市）”三級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但從80年代之后逐漸演變成為中央、省、市、縣四級(jí)。如果加上最基層的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的話，實(shí)際上是五級(jí)行政體制。

也有人認(rèn)為，四級(jí)體制自古就有（古代省與縣之間的“府”相當(dāng)于現(xiàn)在的地級(jí)市），區(qū)別只在于“虛四級(jí)”還是“實(shí)四級(jí)”。實(shí)際上，當(dāng)代中國(guó)的省與縣之間原來(lái)也有一個(gè)被稱(chēng)為“地區(qū)行署”的小型機(jī)構(gòu)，今天的所謂“地級(jí)市”便是在地區(qū)行署的基礎(chǔ)上誕生的。但地區(qū)行署并非一個(gè)“實(shí)”的層級(jí)，實(shí)際上只是省政府派出的一個(gè)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)辦公室。

然而，隨著時(shí)間推移，這種“市管縣”行政體制顯現(xiàn)出日益嚴(yán)重的弊端。因?yàn)樵诂F(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下，地級(jí)市為了中心城區(qū)的發(fā)展需要，往往截留所轄縣的資金，并動(dòng)用各種行政力量將絕大多數(shù)要素都集中到城市，致使城鄉(xiāng)差距越拉越大。有句話十分形象地指出了這種城鄉(xiāng)差距：中國(guó)城市像歐洲，而農(nóng)村像非洲。

我父母的故鄉(xiāng)在與上海一水之隔的江蘇省海門(mén)縣，它現(xiàn)在是地級(jí)市南通市下轄的一個(gè)縣級(jí)市。如同中國(guó)的所有鄉(xiāng)土地方一樣，海門(mén)縣也有自己引以為豪的歷史人物和地方特產(chǎn)，包括近代著名政治家、民族實(shí)業(yè)家張謇,金石書(shū)畫(huà)家王個(gè)簃及詩(shī)人卞之琳，還有茵陳酒（頤生酒）等。其中最出名的當(dāng)數(shù)末代狀元、洋務(wù)運(yùn)動(dòng)干將張謇。由于他是海門(mén)縣長(zhǎng)樂(lè)鎮(zhèn)（現(xiàn)稱(chēng)常樂(lè)鎮(zhèn)）人，且長(zhǎng)期跟隨合肥籍的晚清重臣李鴻章從事洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，因此我老家有一副流傳甚廣的對(duì)子，叫作“狀元長(zhǎng)樂(lè)百姓憂、宰相合肥天下瘦”，以形容晚清末年中國(guó)民不聊生的社會(huì)狀況。不過(guò)，自從海門(mén)成為地級(jí)市南通市管轄的一個(gè)縣以后，張謇就變成了南通人，他的博物館也建在南通市區(qū)內(nèi)；當(dāng)然，茵陳酒等自然也變成了南通特產(chǎn)……

我并非站在海門(mén)一縣的立場(chǎng)上，氣量狹窄地不愿意讓家鄉(xiāng)的歷史文化在更廣層面上讓更多人分享。海門(mén)人張謇的確在整個(gè)南通許多地方留下過(guò)重要的歷史印記，毫無(wú)疑問(wèn)也是南通人，他還是江蘇人，當(dāng)然更是中國(guó)人。假如南通市的確是為了更好地保護(hù)和發(fā)揚(yáng)本地的文化傳統(tǒng)，那么它將張謇和茵陳酒據(jù)為己有，讓更多人知道，客觀上應(yīng)該是一件好事情。但撇開(kāi)張謇與海門(mén)及南通的相對(duì)復(fù)雜的關(guān)系不說(shuō)，事實(shí)上，眼下許多地方為了爭(zhēng)一個(gè)歷史名人——甚至是像諸葛亮這樣1000多年前的古代人物——的籍貫地，究竟是出于何種動(dòng)機(jī)。相信所有人都心知肚明，所謂“文化搭臺(tái)，經(jīng)濟(jì)唱戲”嘛！這些事例讓我們一目了然地看到“市”是如何掠奪“縣”的文化資源的。文化資源畢竟還只是一種十分間接的資源，其他能夠帶來(lái)更直接的財(cái)富的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，也就更加可想而知了。

因此，自2005年的“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，中央政府就提出要理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，推行“省直管縣”的財(cái)政體制，到目前為止也已在多個(gè)省份和地區(qū)進(jìn)行了多年試點(diǎn)改革，據(jù)說(shuō)有些地方已經(jīng)取得一些成效。

但要建立更加科學(xué)合理的行政分級(jí)管理體系，僅從財(cái)政上單兵突進(jìn)，前景是不樂(lè)觀的。因此，財(cái)政“省管縣”只能是行政“省管縣”的一個(gè)前奏和短暫的過(guò)渡。事實(shí)上，在沒(méi)有后者的情況下僅在財(cái)政上貿(mào)然實(shí)施“省管縣”，已經(jīng)造成了更為意想不到的政府行為扭曲。

例如，對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地級(jí)市，在“市管縣”體制下，市對(duì)縣多少還是有財(cái)力支持的。實(shí)行“省管縣”后，市級(jí)財(cái)政當(dāng)然就會(huì)認(rèn)為從此再?zèng)]有相應(yīng)的責(zé)任了。因此，在某些財(cái)政配套資金問(wèn)題上，原由市級(jí)財(cái)經(jīng)配套的部分，卻由于管理體制的改變而不能到位。原本是為了改善縣域經(jīng)濟(jì)的“財(cái)政省直管縣”反而進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的困難。相信，今后地級(jí)市域內(nèi)一定會(huì)出現(xiàn)比現(xiàn)在更多的“斷頭路”和“半截管道”現(xiàn)象。此外，“財(cái)政省管縣”體制會(huì)使地級(jí)市產(chǎn)生強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，將所轄的富?？h改為區(qū)，同時(shí)千方百計(jì)把貧困縣踢出去。幾年前，浙江省湖州市試圖把下轄的長(zhǎng)興縣改為區(qū)，而湖南省衡陽(yáng)市試圖把下轄衡山縣的一個(gè)富裕鎮(zhèn)劃入市區(qū)，都遭到了當(dāng)?shù)乩习傩战跻恢碌姆磳?duì)，幾近釀成嚴(yán)重群體性事件。

而站在地級(jí)市的立場(chǎng)來(lái)看，財(cái)政“市管縣”實(shí)在是一種在原來(lái)的事權(quán)不匹配并未得到任何實(shí)質(zhì)性改變的前提下增加新的事權(quán)不匹配的做法——市對(duì)縣沒(méi)有了財(cái)權(quán)，但卻要繼續(xù)承擔(dān)過(guò)去的所有責(zé)任，如市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)治安等公共服務(wù)。

可以想象到的另一種可能性還不是上述行為改變，而是市利用對(duì)縣的其他行政權(quán)力——其中最重要的是干部人事權(quán)——以各種變相手段阻礙財(cái)政“省管縣”的真正落實(shí)。按照目前干部管理體制，地市級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)黨委，縣一級(jí)官員的任免權(quán)還牢牢掌握在地級(jí)市黨委手里，這就決定“縣”很難有能力違抗“市”的意志。而在當(dāng)下的中國(guó)，許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)往來(lái)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公開(kāi)賬面上的那個(gè)“錢(qián)袋子”，只要市仍舊管著縣的“官帽子”，縣在財(cái)政上與省之間的直接往來(lái)就難免遭遇“梗阻”，其獨(dú)立性也就難免大打折扣。所以有縣級(jí)官員已經(jīng)說(shuō)了，“你怎么也翻不出人家的手掌心，其中關(guān)系微妙，只可意會(huì)”。

二、縣級(jí)市

在稍微輕一點(diǎn)的程度上，上世紀(jì)90年代出現(xiàn)的“縣級(jí)市”也是這種行政主導(dǎo)的“攫取型”城市化大合唱的一個(gè)聲部。

仍然說(shuō)說(shuō)吾鄉(xiāng)海門(mén)，1994年，在“撤縣建市”的大潮中，它也急不可耐地扔掉了已經(jīng)穿在身上1000多年的那件土里土氣的“縣”的外衣（據(jù)史書(shū)記載，海門(mén)第一次建縣是在五代十國(guó)時(shí)期的后周顯德五年，即公元958年），改稱(chēng)自己為海門(mén)市。

不過(guò)，出生和居住在上海的我以及我的親戚們?cè)谂龅礁鞣N表格中的“籍貫”一欄時(shí)，依舊會(huì)認(rèn)認(rèn)真真地填上那個(gè)實(shí)際上已經(jīng)不存在了的“江蘇省海門(mén)縣”。另外，我這一生也從未在任何表格的籍貫欄上填過(guò)“南通市”。我那對(duì)故鄉(xiāng)充滿眷戀的老父母一向認(rèn)為自己是江蘇人氏，是海門(mén)人氏，但他們從來(lái)沒(méi)有告訴過(guò)我，他們是南通人。在我觀念里，南通與我的關(guān)系差不多相當(dāng)于蘇州或無(wú)錫——它們都是我老家農(nóng)村的鄰近城市。

我妻子祖輩的老家是江蘇宜興，她似乎也從來(lái)沒(méi)有認(rèn)為過(guò)自己是無(wú)錫人（現(xiàn)在的宜興市也是一個(gè)縣級(jí)市，隸屬于地級(jí)的無(wú)錫市，歷史上的更多時(shí)候在常州府之下）。我想，這大概就是中國(guó)這個(gè)歷史悠久的廣袤國(guó)家的自然和文化傳統(tǒng)。“縣”是一個(gè)擁有2000多年歷史的基本行政單位，“省”只有七八百年歷史，而“市”則完全是近代以后的產(chǎn)物。因此，在絕大多數(shù)情況下，中國(guó)鄉(xiāng)土的方言、風(fēng)俗以及建立在它們之上的地域歸屬和認(rèn)同也是以縣為基本單位的。比縣更高一級(jí)的認(rèn)同單位則比較復(fù)雜，通常是省，但也有超越省域范圍的。例如，我一般不會(huì)把南通市人當(dāng)同鄉(xiāng)，但我反而會(huì)把上海市崇明縣人視為同鄉(xiāng)。因?yàn)楹ｉT(mén)縣和毗鄰的啟東縣原先是長(zhǎng)江泥沙堆積成的一塊沙洲，那里的最初居民是在明朝后期從崇明島遷徙過(guò)去的，這三個(gè)地方的方言和生活習(xí)俗至今仍然幾乎完全相同。

海門(mén)從“縣”變成“市”以后，縣城的面積確實(shí)成倍擴(kuò)大，城中心廣場(chǎng)上還豎起了一個(gè)外形很像埃菲爾鐵塔的巨大的電視信號(hào)發(fā)射塔，從老遠(yuǎn)的田間就能看見(jiàn)它。我每次陪父母回老家，都能感受到它的一派熱火朝天的城市化景象。

說(shuō)起這個(gè)城市化，有一點(diǎn)讓我父親頗為不滿。他小時(shí)候曾經(jīng)從鄉(xiāng)下到縣城的海門(mén)中學(xué)求學(xué)，那時(shí)還是民國(guó)末年。就像所有的縣城一樣，過(guò)去的海門(mén)縣城也是有自己的名字的，叫茅家鎮(zhèn)。它甚至未必是全縣規(guī)模最大的鎮(zhèn)，與縣域內(nèi)其他10幾個(gè)鎮(zhèn)的唯一不同之處只在于縣政府設(shè)治于此。這個(gè)名字寄托了我父親少年時(shí)代的艱苦歲月和美好夢(mèng)想?？墒钱?dāng)“海門(mén)縣”變成“海門(mén)市”以后，乾隆年間就有的茅家鎮(zhèn)的歷史也就畫(huà)上了句號(hào)。如今，如果在過(guò)去的鎮(zhèn)中心隨便向一個(gè)小孩打聽(tīng)“茅家鎮(zhèn)在哪里”的話，他多半會(huì)以為你問(wèn)的是一個(gè)外地名字！我妻子的老家宜興差不多也是這樣，只是“陽(yáng)羨”（宜興古稱(chēng)）這個(gè)擁有2000多年歷史的古老名稱(chēng)消失得比茅家鎮(zhèn)更早。我當(dāng)然不是一個(gè)食古不化的人，從不認(rèn)為我們不能夠?qū)v史上沿襲下來(lái)的東西做任何改變。我舉上面的例子只是想說(shuō)明，歷史和文化的自然延續(xù)有其自己的道理，靠行政力量驟然改變它，也許會(huì)產(chǎn)生許多意想不到的后果。好比說(shuō)把江蘇省改為江蘇直轄市的話，那么六朝古都南京的命運(yùn)就將是從此被在史書(shū)中抹去。

正如我們已經(jīng)見(jiàn)到的，縣城與地級(jí)市區(qū)的急速擴(kuò)張，都是以鄉(xiāng)村和其他市鎮(zhèn)的凋敝為代價(jià)的。比如在宜興，自古以來(lái)，以出產(chǎn)紫砂壺而著稱(chēng)于世的丁蜀鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于縣城宜城鎮(zhèn)，其市況之繁華也遠(yuǎn)勝于后者。但僅過(guò)了短短20多年，今天你再去比較一下丁蜀鎮(zhèn)與宜興市區(qū)的市容市貌，差距恐怕不會(huì)小于縣級(jí)的宜興市之與江蘇省會(huì)南京市！過(guò)去20多年里，我對(duì)父母故鄉(xiāng)的最大印象是：每回去一趟，就會(huì)感覺(jué)鄉(xiāng)村比過(guò)去不但沒(méi)有令人欣喜的改觀，反而更加臟亂不堪，小時(shí)候?qū)庫(kù)o美麗的田園記憶日益被污濁的河流和雜亂空置的房屋所覆蓋。如今，我的那些堂表兄姊們相繼離開(kāi)祖先的鄉(xiāng)村，遷入一天比一天膨脹的“海門(mén)市”，從“農(nóng)民”變成“市民”。2008年秋天，連我母親出生的那幢建于晚清時(shí)期的搖搖欲墜的老宅也被一場(chǎng)大火最終吞噬……

三、分稅制

1994年實(shí)行的分稅制改革則進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)兩個(gè)基層行政層級(jí)的財(cái)政困難。財(cái)政部科研所公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年之后，中央財(cái)政收入占總收入的比重從之前的40%上升到了55%左右，省級(jí)財(cái)政從16.8%上升到了30%左右，市級(jí)財(cái)政的收入比重也有所上升。五級(jí)財(cái)政中上面三級(jí)財(cái)政收入的比重都在上升，而縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅下降。而且，越是貧困的地級(jí)市，這種情況就越嚴(yán)重。因此，“市管縣”在很多地方被形象地稱(chēng)為“市卡縣”、“市擠縣”或“市刮縣”……

撇開(kāi)國(guó)家與省之間的收入支出關(guān)系不論（這是另一個(gè)極為重要的問(wèn)題，需要另外專(zhuān)題討論），造成這種財(cái)權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移狀況的根源恐怕并不是分稅制改革本身，而是邊界劃分清晰的分稅制僅能落實(shí)于國(guó)家與省的層面，省以下不可能真正實(shí)行分稅制。正如財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康以前曾經(jīng)撰文分析的：“20幾種稅，在五個(gè)層級(jí)里怎么分？分不下去！”于是在省以下就形成了實(shí)際上是討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜易變、五花八門(mén)、很不規(guī)范的“分成制”、“包干制”等。這種隨意和混亂的狀況給地方行政高層級(jí)“上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)”留下了很大的空間，也使轉(zhuǎn)移支付根本做不實(shí)。

從這里我們就能夠清晰地看到，如果不把在西方發(fā)達(dá)國(guó)家良好運(yùn)行了幾百年的分稅制進(jìn)一步推進(jìn)到省以下的層級(jí)，簡(jiǎn)單地將財(cái)政上的“市管縣”改為“省管縣”，并不能真正解決問(wèn)題，它所改變的只是“討價(jià)還價(jià)”的主體而已——市能夠利用行政權(quán)力去“刮”縣，省就一定不會(huì)了嗎？別忘了，省可是比市的權(quán)力大得多！而且在現(xiàn)行體制下，省對(duì)于集中資源發(fā)展省內(nèi)中心城市——尤其是省會(huì)城市——的熱情，一點(diǎn)也不會(huì)比地級(jí)市片面追求地級(jí)市政府所在城市發(fā)展的熱情來(lái)得低。

要將分稅制改革推進(jìn)下去，精簡(jiǎn)財(cái)政層級(jí)當(dāng)然是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)——分三層顯然比分五層要容易和可行得多。不過(guò)，改革國(guó)家現(xiàn)有稅收體制及國(guó)家與省之間的分稅格局也注定是不可或缺的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)留給省更多的稅源，這樣它對(duì)其下一級(jí)的縣、市才有稅可分。從政治效應(yīng)上來(lái)看，如果國(guó)家層面開(kāi)始就有明顯的“上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)”的取向，怎么能指望省和省以下各級(jí)政府不依樣效尤呢？

四、城市化

存在了至少250年的茅家鎮(zhèn)的確沒(méi)有必要繼續(xù)存在下去，因?yàn)樗俺浴钡袅苏麄€(gè)海門(mén)縣，憑借這一點(diǎn)，它上升為“市”。假如這就是80年代以來(lái)中國(guó)城市化的基本邏輯的話，那么這是一種對(duì)農(nóng)村和中小市鎮(zhèn)進(jìn)行攫取和掠奪的畸形城市化。而在更高的地一級(jí)的層面，情況更加突出。與我們?cè)谑澜缟献钤鐚?shí)現(xiàn)城市化的歐洲所看到的如畫(huà)的鄉(xiāng)村景致作一比較，這種“中國(guó)式城市化”與真正的“現(xiàn)代化”是完全背道而馳的。

的確，工業(yè)化和城市化是中國(guó)未來(lái)的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，也可以說(shuō)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)在本世紀(jì)內(nèi)能夠保持持續(xù)快速增長(zhǎng)的最重要的引擎。而且，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村城市化的歷史，也確實(shí)伴隨著資本、人才和其他要素資源向城市集聚的過(guò)程。但是，這種要素流動(dòng)的原動(dòng)力應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)本身，而不是行政力量。也就是說(shuō)，要素往能夠產(chǎn)出更大效益而不是行政權(quán)力更高的地方流，而真正市場(chǎng)化的要素流動(dòng)一定是雙向的。這樣的城市化，必定是城市與鄉(xiāng)村相互支持、相互補(bǔ)充、共同發(fā)展，而不像我們這里目前的這種城市依托行政力量對(duì)農(nóng)村進(jìn)行單向的剝奪和榨取。高端要素可能的確會(huì)向城市集聚，但城市的產(chǎn)業(yè)也一定會(huì)隨著土地、勞動(dòng)力等要素價(jià)格的逐步提升而向周邊農(nóng)村輻射，進(jìn)而對(duì)后者的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)。

我在籌劃寫(xiě)這篇文章時(shí)，有朋友向我提出了一些更為根本性的宏大問(wèn)題，例如財(cái)政分稅制與聯(lián)邦制的匹配關(guān)系及中央集權(quán)國(guó)家與聯(lián)邦制國(guó)家在行政管理上的優(yōu)劣等。我認(rèn)為，這些討論在理論層面都是有益和多多益善的，但由于它們都涉及國(guó)家的根本政治制度，因而這種討論短期內(nèi)恐也僅能停留于理論層面。就其在目前中國(guó)的政治體制和憲法框架內(nèi)的現(xiàn)實(shí)操作性而言，我認(rèn)為逐步撤銷(xiāo)地級(jí)市這一層級(jí)，撤銷(xiāo)縣級(jí)市，恢復(fù)縣制，并重新回到“國(guó)家-省-縣（市）”的三級(jí)傳統(tǒng)行政管理體制，是最為穩(wěn)妥可行的改革路徑。

這涉及一個(gè)城市化究竟應(yīng)該行政主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)的問(wèn)題，在我看來(lái)，今后無(wú)論省城、行政級(jí)別為地級(jí)（廳局級(jí)）的省內(nèi)二線城市，還是縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)，其發(fā)展壯大都應(yīng)遵循讓市場(chǎng)來(lái)配置資源的邏輯。

經(jīng)常有人貌似合理地提出，縣作為獨(dú)立單元的行政管理體制是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，不能適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)文明發(fā)展的需要。立足于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的視野，單個(gè)縣域的土地、勞動(dòng)力等各項(xiàng)資源的確都有可能不能滿足大規(guī)模生產(chǎn)流通的要求，這一點(diǎn)在珠三角和長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份已日漸明顯。然而，正如我在前面已經(jīng)提到的，合理的資源整合應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、自愿等價(jià)交換的基本原則。這或許的確會(huì)造成縣與縣之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間“博弈成本”的顯著提高，不利于短期效率，但通過(guò)有違公開(kāi)、公平、公正原則的強(qiáng)制性行政手段“節(jié)省”下來(lái)的市場(chǎng)博弈成本，必定會(huì)在其他方面加倍索還。人們今天哀嘆的“故鄉(xiāng)淪陷”還僅是其中最為和平的一部分，我們經(jīng)?？吹降膹?qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)制動(dòng)拆遷所引發(fā)的基層暴力沖突以及政府權(quán)威受到的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，正以更為慘烈的形式向我們展現(xiàn)出一幅中國(guó)式的“掠奪性”城市化的黯淡圖景。

不說(shuō)遙遠(yuǎn)的歐美國(guó)家，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都是比中國(guó)大陸更加發(fā)達(dá)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體，它們的歷史背景與中國(guó)大陸相同或接近，因而在現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程中想必也面臨過(guò)類(lèi)似的縣域資源不足的情況。而且，事實(shí)上它們?cè)缫淹瓿芍袊?guó)大陸尚在進(jìn)程中的城市化，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口比例比中國(guó)大陸更少，但它們的鄉(xiāng)村不僅沒(méi)有在這一過(guò)程中衰敗凋敝，反而處處呈現(xiàn)出比大城市更加經(jīng)濟(jì)富足、社會(huì)和諧、民風(fēng)淳厚、環(huán)境優(yōu)美的巨大吸引力。這里面的原因或許也是復(fù)雜的、系統(tǒng)性的，但我認(rèn)為，最重要的原因之一，是它們完好無(wú)損地保持了縣乃至更低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政體系的獨(dú)立性和完整性。

放到更為寬廣的歷史中去審視，自秦制“廢封建、設(shè)郡縣”以來(lái)2000多年間，中國(guó)政治的核心問(wèn)題之一便是如何管理好郡縣。我們的社會(huì)正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)文明向工業(yè)文明的劇烈轉(zhuǎn)型，縣本身的職能也正在經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的工業(yè)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元，但有一條古老原則恐怕是不會(huì)改變的：郡縣治則天下治。

因此，我很希望年年春節(jié)的“鄉(xiāng)村凋敝”話題能夠讓越來(lái)越多的人搞清楚這樣一些基本問(wèn)題：“縣”是什么？“市”又是什么？什么是真正的城市化？以及中國(guó)需要什么樣的城市化？……

說(shuō)到底，不管是“省管縣”還是“市管縣”，最終的目標(biāo)都是要將縣“管”得更好。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和多元社會(huì)的條件下，何為“管”好？其實(shí)就是要讓以縣為代表的基層行政擁有更大的自主權(quán)，成為充滿活力的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元和社會(huì)單元（而以我之見(jiàn)，財(cái)政是牽一發(fā)而動(dòng)全身的樞紐）。惟其如此，方能扭轉(zhuǎn)我們?cè)谏缃幻襟w上越來(lái)越多地看到的日益衰敗凋敝的悲哀景象。

寫(xiě)于2016年2月24-25日

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：騰訊·大家

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