摘要：深度貧困地區(qū)的貧困治理是當前脫貧攻堅的難點和焦點, 是實現(xiàn)我國全面建成小康社會以及鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)。基于深度貧困地區(qū)面臨資源稟賦約束、基礎設施建設短板、精神貧困突出、基層干部能力薄弱等諸多困境, 本文提出深度貧困地區(qū)要構建政府主導、多方協(xié)作的市場化脫貧機制, 并系統(tǒng)分析了各主體之間的利益聯(lián)結以及協(xié)作扶貧的動力機制, 指出深度貧困地區(qū)要通過發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、實施生態(tài)保護和綠色發(fā)展、易地搬遷等措施消除貧困, 最后針對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅問題提出政策建議。
一、引言
盡管我國政府適時實施精準扶貧戰(zhàn)略, 且成效顯著, 但脫貧攻堅形勢依然嚴峻。目前, 我國貧困發(fā)生率已降到4%以下, 但由于人口基數(shù)大, 全國仍有3000多萬人處于絕對貧困, 尚未脫離貧困的地區(qū)大都生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟基礎薄弱、基礎設施和公共服務滯后, 這些地區(qū)要素流動不暢、信息不靈、交通不便, 與其它地區(qū)社會經(jīng)濟聯(lián)系弱化, 發(fā)展能力被“剝奪”, 難以共享我國社會改革和經(jīng)濟發(fā)展成果, 深度貧困問題突出, 成為貧困“孤島”[1-2]。深度貧困地區(qū)的貧困治理事關2020年我國全面建成小康社會宏偉目標的成敗, 是當前脫貧攻堅的難點和焦點。我國已經(jīng)形成了專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧三位一體的扶貧格局, 深度貧困地區(qū)自身發(fā)展能力嚴重不足, 必須更加廣泛地動員全社會各方力量, 凝聚攻堅深度貧困的強大合力, 激發(fā)深度貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力。本文對現(xiàn)階段我國深度貧困地區(qū)扶貧機制構建和脫貧路徑進行了研究和探討, 為我國深度貧困地區(qū)早日脫貧、實現(xiàn)脫貧攻堅最后階段的勝利提供借鑒和參考。
二、文獻回顧及評價
貧困問題一直受到我國學術界的密切關注, 產(chǎn)生了豐富的研究成果。通過文獻搜集和梳理, 與本研究相關的文獻主要集中在以下幾個方面:
(一) 市場化機制與扶貧成效
張新偉認為扶貧投資力度不足、投資瞄準機制出現(xiàn)偏差以及扶貧投資漏出率高是導致扶貧政策低效性的主要原因, 市場化的反貧困道路是貧困地區(qū)脫貧的根本[3], 鄭功成對中國非政府組織 (NGO) 扶貧的研究[4]、張全紅對中國扶貧資金投入與貧困減少的經(jīng)驗分析[5]、賴明等基于縣級面板數(shù)據(jù)的實證研究[6]以及歐陽煌等人對于財政扶貧治理困境的思考[7], 分別從不同側面印證了市場化對提高扶貧成效的重要作用。劉冬梅認為由于存在市場失靈, 單純依靠市場并不能解決中國農(nóng)村的貧困問題[8], 葉興慶則認為未來更長時期在中國消除絕對貧困, 需要加大政府主導的專項扶貧規(guī)劃的實施力度, 特別是要實施精準扶貧戰(zhàn)略, 使貧困鄉(xiāng)村和貧困農(nóng)戶有更多的發(fā)展機會[9], 政府主導下的市場化扶貧模式更加符合“精準扶貧”的要求這一觀點正被越來越多的學者接受[10]。
(二) 產(chǎn)業(yè)扶貧與可持續(xù)發(fā)展
產(chǎn)業(yè)扶貧是我國扶貧工作的核心[11], 扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠為貧困人口提供脫貧動力[12]并促進公民精神培育[13]。陳聰?shù)日J為在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中, 政府需要遵循產(chǎn)業(yè)價值鏈演化規(guī)律, 通過提供產(chǎn)業(yè)基礎型公共品奠定產(chǎn)業(yè)形成的基礎條件, 一方面加大政府財政投入的力度, 另一方面鼓勵民間資本參與到農(nóng)村公共品供給中來, 以確保貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給的充足來源[14]。許漢澤等提出產(chǎn)業(yè)扶貧項目在申請的時候要避免精英捕獲, 要特別注意對于條件比較差的貧困村的扶植和傾斜, 防止和減少“政績工程”和“亮點工程”的出現(xiàn), 而在項目的執(zhí)行主體方面, 則要讓有實力的公司和企業(yè)來承擔[15]。李志平的研究發(fā)現(xiàn), 對于產(chǎn)業(yè)精準扶貧, 中長期內(nèi)更加有效的方法是采用向貧困戶送豬崽、雞苗和良種等資本的辦法, 直接將貧困戶的生產(chǎn)納入當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)體系, 而非將扶貧資金折合現(xiàn)金并由貧困戶自己決定投資項目和選擇產(chǎn)業(yè)[16]。鄧小海等則針對我國扶貧旅游產(chǎn)業(yè)鏈存在的短窄化、脫節(jié)化、非本地化以及同質化問題提出了培育核心扶貧旅游企業(yè)、加強產(chǎn)業(yè)鏈整合、加快產(chǎn)業(yè)鏈本地化、加強產(chǎn)業(yè)和部門融合及區(qū)域合作等針對性建議[17]。以上學者的研究均肯定了產(chǎn)業(yè)扶貧在國家扶貧戰(zhàn)略中的重要地位, 也從不同的角度為深度貧困地區(qū)依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫離貧困提供有價值的借鑒。
(三) 脫貧攻堅中的協(xié)作機制
脫貧攻堅需要全社會的共同參與, 通過農(nóng)村反貧困行動中各相關利益主體之間的合作, 從制度層面上構建可持續(xù)的農(nóng)村反貧困機制[18]。李素玲通過對廈門臨夏東西扶貧協(xié)作的調查論證了東西部扶貧協(xié)作和對口支援對推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要作用[19]。劉宇翔認為以農(nóng)民合作社為載體的合作扶貧模式有其獨特優(yōu)勢和凝聚力, 可以有效促進欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展[20], 整合國家財政扶貧資源與合作社進行對接, 再吸納貧困農(nóng)戶的自有資源, 能使貧困農(nóng)戶能夠更好地參與合作組織并逐步提升合作自治能力[21]。蘇曉云從NGO (非政府組織) 和農(nóng)民合作社的功能定位出發(fā), 認為NGO參與的農(nóng)民合作社發(fā)展新模式有利于扶貧問題的解決[22]。朱顯岳對浙江省龍泉市農(nóng)村互助基金合作社的試點工作進行了研究, 提出了與農(nóng)村信用社等銀行合作、提高從業(yè)人員的專業(yè)素質、擴大資金來源等建議[23]。李民等的研究發(fā)現(xiàn)跨行政區(qū)協(xié)同合作是破解連片特困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的有效路徑[24], 李博等則提出以國家力量主導、社會資本參與、科研機構實施第三方評估的模式來推行“購買服務式”的綜合性扶貧治理機制[25]。近年來涌現(xiàn)的大量相關文獻證實了扶貧協(xié)作形式的多樣性, 既有跨區(qū)域的東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)的協(xié)作, 又有貧困地區(qū)之間、貧困群體之間的相互協(xié)作, 還有政府、企業(yè)、NGO的協(xié)作, 不同協(xié)作形式推動資源要素向貧困地區(qū)的流動和扶貧效率的提升, 也實現(xiàn)了協(xié)作各方的優(yōu)勢互補、共同發(fā)展與合作共贏。
三、深度貧困地區(qū)脫貧攻堅面臨的困境
我國的深度貧困地區(qū)主要有以下三類[26]:一是連片深度貧困地區(qū), 包括西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū), 甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州;二是分布在全國14個省區(qū)的深度貧困縣;三是居住著全國60%的貧困人口的貧困村。研究深度貧困地區(qū)的脫貧機制和路徑, 首先需要厘清這些地區(qū)深度貧困的成因以及脫貧攻堅面臨的主要困境。
(1) 資源稟賦約束性強, 脫貧形勢嚴峻
資源稟賦條件是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎條件和動力源泉。深度貧困地區(qū)主要分布在革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、邊疆地區(qū), 與我國的“老少邊窮”地區(qū)在空間上高度疊合, 這些地區(qū)往往資源匱乏、區(qū)位條件不佳、生態(tài)環(huán)境脆弱。由于資源瓶頸和區(qū)位約束, 這些地區(qū)工業(yè)基礎薄弱, 支柱產(chǎn)業(yè)缺乏, 群眾增收乏力;深度貧困地區(qū)往往也是我國重要的生態(tài)功能區(qū), 生態(tài)保護任務艱巨, 生態(tài)保護和扶貧開發(fā)協(xié)同發(fā)展矛盾突出;一些地區(qū)因地理位置、地質構造以及氣候條件等因素的影響, 自然災害頻發(fā), 對貧困人口脫貧造成不利影響, 增加了返貧風險。在經(jīng)濟高速增長的過程中, 我國經(jīng)濟社會發(fā)展的涓滴效應難以惠及這些地區(qū), 自然地理、民族宗教、國防安全等問題與脫貧攻堅交織在一起, 脫貧形勢嚴峻。
(二) 基礎設施建設滯后, 公共產(chǎn)品供給匱乏
深度貧困地區(qū)主要分布在在山地丘陵、喀斯特地貌和高原沙漠地帶, 地理位置偏遠, 道路、渠道、橋梁、房屋等基礎設施亟待修建和改良, 施工難度大, 建設成本高。這些地區(qū)的基礎設施和中東部發(fā)達地區(qū)差距大, 束縛了資源要素在區(qū)域內(nèi)外的自由流動, 制約了中東部發(fā)達地區(qū)對這些地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的輻射帶動, 為社會各界的貧困幫扶帶來了困難, 更增加了脫貧攻堅的難度, 基礎設施薄弱成為限制深度貧困地區(qū)經(jīng)濟社會加快發(fā)展的重要短板之一。一些遠離城鎮(zhèn)的深度貧困村莊, 由于沒有幼兒園、中小學、醫(yī)院和基本的商業(yè)設施, 貧困人口求學、看病、就醫(yī)均要付出更高的成本, 公共產(chǎn)品供給不足和非均衡化發(fā)展深層次制約著區(qū)域扶貧成效的穩(wěn)固性和持續(xù)性[27]。
(三) 精神貧困問題突出, 社會文明程度低
精神貧困有兩種表現(xiàn), 一是貧困而不思進取, 二是知識與技能貧困。深度貧困地區(qū)長期以來得到了國家的項目扶持和物質救濟, 但以物質供給為特征的扶貧支持[28]卻強化了部分貧困地區(qū)“等、靠、要”的落后思想以及部分貧困群眾“懶”、“散”、“慢”等安于現(xiàn)狀的心理狀態(tài)。消極無為、人窮志短, 缺乏脫貧的勇氣和信心, 沒有踏實肯干的毅力和決心, 即便是更加優(yōu)惠的政策、力度更大的幫扶, 也難以真正脫貧。此外, 深度貧困地區(qū)偏遠閉塞, 限制了文化傳播和文明進步。出生率和學生輟學率高, 人口整體受教育程度偏低, 沿襲陳規(guī)陋習, 文明和法律意識淡薄。由于缺乏專業(yè)知識和職業(yè)技能, 深度貧困人口喪失了在勞動力市場中獲得較為理想的職位和收入的機會, 而窮困的家庭環(huán)境和能力素質欠缺的父輩往往會對子女的成長、教育和發(fā)展帶來不利影響, 使子女更容易陷入貧困, 從而造成貧困的代際傳遞。
(四) 基層干部能力薄弱, 引導帶動缺位
各種歷史與現(xiàn)實不利因素使深度貧困地區(qū)擺脫貧困困難重重。這些地區(qū)的社會面貌改造和經(jīng)濟社會發(fā)展客觀上需要基層組織強有力的組織引導, 激發(fā)貧困群眾脫貧的內(nèi)生動力, 因地制宜地通過發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收, 然而當前深度貧困地區(qū)基層干部年齡結構不合理、文化程度偏低、視野狹窄、工作能力薄弱, 對精準扶貧的成效和可持續(xù)性帶來消極影響。深度貧困地區(qū)基層干部普遍缺乏帶動當?shù)丶w經(jīng)濟和特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的能力, 多數(shù)深度貧困村無產(chǎn)業(yè)基礎或產(chǎn)業(yè)結構單一, 對貧困戶的帶動能力非常有限。由于收入低, 上升渠道不暢, 對工作前景有嚴重失落感[29], 難以吸引優(yōu)秀青年人才到農(nóng)村基層工作, 農(nóng)村基層干部扶貧工作中創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力不強。
四、深度貧困地區(qū)脫貧攻堅機制構建與路徑選擇
(一) 構建政府主導、多方協(xié)作的市場化脫貧攻堅機制
1. 政府主導是深度貧困地區(qū)建立市場化脫貧機制的根基。
脫貧攻堅必須堅持政府主導, 只有政府才能夠立足全局, 動員全社會的力量參與扶貧, 始終如一地堅持消滅貧困, 實現(xiàn)共同富裕。實踐證明, 現(xiàn)階段經(jīng)濟增長對于減貧的邊際效應持續(xù)弱化, 要實現(xiàn)全面消除貧困, 只有依托政府制定有利于深度貧困地區(qū)群眾脫貧的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃, 引導和推動各種資源要素流向深度貧困地區(qū)。當然, 肯定政府的主導作用并不意味著由政府包辦一切。長期以來, 政府既是扶貧戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定者, 又是扶貧資源的分配和供給者, 還是扶貧開發(fā)的具體實施者和監(jiān)督者, 政府身份的多重性存在天然缺陷, 更容易發(fā)生權力尋租和治理失靈, 帶來資源錯配和瞄準失靈等問題。此外, 扶貧是一項具有系統(tǒng)性、專業(yè)性的工作, 但政府扶貧機構人員往往由于專業(yè)知識和能力不足, 不能在統(tǒng)籌考慮和科學論證的基礎上因地制宜地合理分配資金和安排項目, 難以緊密對接深度貧困地區(qū)和深度貧困群體的實際情況, 造成資源浪費, 限制了扶貧資源發(fā)揮更大作用。因此, 必須毫不動搖地堅持政府主導地位, 但扶貧工作中政府行為的邊界值得深入思考。
2. 多方協(xié)作、形成合力是解決深度貧困問題的必由之路。
深度貧困地區(qū)貧困程度深, 貧困群體脫貧難度大, 脫貧攻堅需要更多資源的流入, 長期以來, 我國的扶貧資金主要來源于中央政府和地方政府設立的扶貧專項基金, 雖然總量規(guī)模大、并逐年增加, 但有限的人均扶貧資金難以為貧困人口提供有力幫扶, 深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅需要依靠全社會的資金、人力、物力以及技術的強大支持。我國政府目前大力倡導社會扶貧多元化, 正在進行經(jīng)濟發(fā)達縣和貧困縣“攜手奔小康”、民營企業(yè)“萬企幫萬村”以及東西部地區(qū)扶貧協(xié)作, 但尚未充分整合各種社會力量形成扶貧合力, 尚需制定更加系統(tǒng)的政策措施, 最大限度地引導各類資源要素流向深度貧困地區(qū)。
3. 建立市場化機制是實現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅可持續(xù)成效的重要保障。
多方協(xié)作可以很好地解決政府單方扶貧力量不足的問題, 而市場化機制則是實現(xiàn)扶貧成效可持續(xù)的重要保障。政府可以通過轉移支付等措施源源不斷地為深度貧困地區(qū)進行幫扶, 但持續(xù)地捐助資金和物資對企業(yè)等市場扶貧主體則是一種經(jīng)濟負擔, 從而影響其參與扶貧積極性, 也難以取得理想的扶貧效果, 且不可持續(xù), 此類扶貧市場主體更希望在參與扶貧的過程中實現(xiàn)社會責任和自身發(fā)展的雙重目標。市場化機制更加適應企業(yè)等扶貧主體的需求, 以市場化帶動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧模式創(chuàng)新, 既能夠將小農(nóng)戶和大市場連接到一起, 充分調動貧困人口脫貧積極性, 提高貧困人口自我發(fā)展能力和深度貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力, 也可以為企業(yè)等扶貧主體提供資源、勞動力和市場, 擴大其市場規(guī)模和影響力。此外, 在市場化扶貧機制中, 政府、企業(yè)、NGO等扶貧主體共同參與進來, 在各自專長的領域內(nèi)從事扶貧工作, 從而帶來效率提升。市場化機制也可以很好地解決政府主導扶貧機制下政府多重身份對扶貧工作帶來的負面影響, 充分發(fā)揮政府在脫貧攻堅中的引導作用, 通過扶貧規(guī)劃、政策設計和監(jiān)督考核保障社會力量參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的成效。
(二) 利益聯(lián)結與動力機制
政府、企業(yè)、NGO和貧困地區(qū)的干部群眾等主體參與脫貧攻堅均基于不同的利益或目標驅動, 在脫貧攻堅過程中不同的組織和個人如何實現(xiàn)目標或收獲利益?研究各方在這一過程中的利益取向和目標設定, 探索多方協(xié)作中的動力機制具有重要意義。近年來, 在我國的扶貧實踐中, 出現(xiàn)了各種不同的協(xié)作形式:1.政府、企業(yè)、NGO、貧困人口等主體間的多方協(xié)作;2.以東西部地區(qū)扶貧協(xié)作為代表的跨地區(qū)的政府間協(xié)作;3.以連片特困地區(qū)跨行政區(qū)協(xié)同合作為代表的貧困地區(qū)之間的協(xié)作;4.以貧困戶參與農(nóng)民合作組織為代表的貧困農(nóng)戶之間的協(xié)作等。下文以政府、企業(yè)以及貧困人口三者之間的協(xié)作為例, 對多方協(xié)作及動力機制進行了分析 (見圖1) 。
1. 政府。
扶貧成效一直是體現(xiàn)地方政府政績的重要標志之一。一方面, 政府要引導動員全社會力量共同參與精準扶貧, 構建競爭機制, 對實力雄厚、吸納貧困人口就業(yè)能力強、熱心扶貧事業(yè)的企業(yè)和組織在資金扶持、貸款和稅收等方面給予優(yōu)惠政策, 同時對扶貧企業(yè)強化管理, 建立評估、考核和退出機制。另一方面, 對于貧困人口, 政府要加強教育培訓, 提高其人力資本, 解決扶志和扶智問題, 通過為貧困人口提供生產(chǎn)、生活、務工等信息服務, 拓寬貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、外出務工途徑;政府還要通過提高扶貧能力和改善瞄準方式, 增加瞄準的準確性和效率, 將真正貧困的人口甄別出來, 對于喪失勞動能力, 無力通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的特困群體提供兜底保障;此外, 政府還可通過明確的、具有較強操作性的標準和程序, 實施貧困退出正向激勵和動態(tài)管理, 保障扶貧對象精準、扶貧成效真實。
2. 企業(yè)。
拓展發(fā)展空間和踐行社會責任是企業(yè)參與扶貧的主要目的。企業(yè)與政府、貧困人口之間可以形成牢固的鏈接機制, 作為最具活力的市場主體, 企業(yè)不僅可以有效彌補政府扶貧財力不足的短板, 拓寬扶貧資源投入渠道, 還可以利用自身擁有的市場、資金、平臺、技術、管理等優(yōu)勢, 一方面對接政府的扶貧規(guī)劃和項目, 獲取政府各項優(yōu)惠政策的支持, 在發(fā)展自身的同時, 最大化的發(fā)揮扶貧資源的效能, 另一方面企業(yè)又能把貧困人口與產(chǎn)業(yè)、市場聯(lián)系起來。企業(yè)既可以直接為貧困人口提供就業(yè)機會, 也可以以產(chǎn)業(yè)加盟、項目參與、土地入股等形式與貧困人口建立利益聯(lián)結關系, 增加貧困群眾收入。參與扶貧, 企業(yè)既可以幫助貧困群眾脫貧, 塑造扶危濟困的企業(yè)形象, 踐行社會責任, 實現(xiàn)社會價值, 又能夠形成企業(yè)發(fā)展空間拓展、企業(yè)經(jīng)營效益增加的良好局面。
圖1 深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中的多方合作與動力機制
3. 貧困人口。
貧困人口是貧困幫扶的對象, 脫貧攻堅的最終目的是貧困人口通過勞動力和土地等資源要素的投入實現(xiàn)脫貧致富以及自身發(fā)展能力的提升。這些目標的實現(xiàn), 要通過政府、企業(yè)、社會組織的幫助和扶持, 提升貧困人口的人力資本, 并最大化地實現(xiàn)貧困人口人力資本及其擁有承包權和經(jīng)營權的土地、山林等自然資源在市場體系中的價值, 最終提高貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力, 實現(xiàn)脫貧致富。
(三) 深度貧困地區(qū)脫貧路徑選擇
資源環(huán)境約束使深度貧困地區(qū)脫貧難度進一步加大, 要提高扶貧成效, 既要堅持政府主導、多方協(xié)作的市場化脫貧攻堅機制, 又要因地制宜、因人施策, 科學選擇合理脫貧路徑。
1. 發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。
深度貧困地區(qū)大多工業(yè)基礎薄弱, 沒有完整的產(chǎn)業(yè)鏈條, 經(jīng)濟發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè), 貧困群體增收乏力。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅要以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重要著力點, 積極對接外部市場, 發(fā)展符合當?shù)貙嶋H的特色產(chǎn)業(yè)。政府要通過優(yōu)惠政策吸引發(fā)達地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)轉移, 努力激活貧困地區(qū)潛在資源稟賦, 使其轉化為比較優(yōu)勢, 充分利用深度貧困地區(qū)的勞動力和自然資源, 完善產(chǎn)業(yè)鏈條, 積極培育具有高附加值和地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè), 使產(chǎn)業(yè)扶貧具有可持續(xù)性。
模式創(chuàng)新將為深度貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新的活力。 (1) “互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式。通過互聯(lián)網(wǎng)大力發(fā)展電商扶貧, 采用“貧困戶+電商”、“貧困戶+合作社+電商”等電商扶貧模式可以較好地彌補深度貧困地區(qū)偏遠閉塞、信息不暢的自然缺陷, 實現(xiàn)貧困小農(nóng)戶和大市場的高效對接, 最大限度地利用貧困地區(qū)的資源條件和勞動力, 為貧困農(nóng)戶建立銷售特色農(nóng)產(chǎn)品的便捷通道, 促進當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 (2) “金融+”扶貧模式?！敖鹑?”扶貧模式的核心是突破貧困人口的信用約束和抵押品不足的兩大信貸障礙, 提高深度貧困群體享受金融服務的便利性和融資的可行性。具體模式包括“金融機構+企業(yè) (合作社) +貧困戶”模式、“金融機構+政府+貧困戶”模式、“金融機構+信用+貧困戶”模式等。
2. 生態(tài)保護與綠色發(fā)展。
許多國家的貧困地區(qū)都面臨著生態(tài)惡化和經(jīng)濟落后的嚴峻現(xiàn)實, 貧困地區(qū)的生態(tài)保護和扶貧開發(fā)成為聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要目標。我國深度貧困地區(qū)大多生態(tài)環(huán)境脆弱, 資源匱乏, 減貧脫貧要和生態(tài)保護結合起來, 因地制宜地發(fā)展具有地區(qū)特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游, 實現(xiàn)扶貧開發(fā)和貧困地區(qū)生態(tài)文明建設的雙贏。 (1) 通過生態(tài)補償、森林資源保護、退耕還林、沙漠治理等生態(tài)改良和環(huán)境保護工程為貧困人口提供公益崗位, 以政府購買服務模式為貧困人口提供就業(yè)機會, 增加貧困戶的轉移性收入; (2) 發(fā)揮深度貧困地區(qū)地理位置偏遠、遠離工業(yè)污染源的比較優(yōu)勢, 發(fā)展生態(tài)有機農(nóng)業(yè), 提高特色農(nóng)產(chǎn)品的競爭力和附加值; (3) 開發(fā)具有田園風光的旅游景區(qū), 結合觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和體驗農(nóng)業(yè), 以鄉(xiāng)村旅游輻射帶動深度貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展, 實現(xiàn)家庭經(jīng)營結構由單一的農(nóng)業(yè)種植業(yè)向多種經(jīng)營方式轉變。
3. 易地搬遷。
我國在2017年出臺了《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》, 提出要加大易地搬遷扶貧的力度。國家將在2020年之前將22個省1400個縣近1000萬貧困人口易地搬遷并安置分房, 易地搬遷是解決“一方水土養(yǎng)活不了一方人”問題的治本之策。易地搬遷與安置點基礎設施與公共服務建設、轉移人口就業(yè)安置、安置點產(chǎn)業(yè)配套、舊村拆除復墾等工作密切相關, 通過加強對搬遷人口的教育培訓, 發(fā)展勞務經(jīng)濟和現(xiàn)代服務業(yè), 結合社保兜底, 確保搬遷人口脫貧。
五、政策建議
目前, 我國已經(jīng)進入全面消除絕對貧困的最后階段, 針對脫貧攻堅階段深度貧困地區(qū)精準扶貧面臨的困境和建立長效機制的現(xiàn)實需要, 特提出以下對策建議。
(一) 大力倡導企業(yè)履行社會責任, 匯聚社會力量助推精準扶貧。
扶貧需要全社會共同參與, 應大力倡導企業(yè)履行社會責任, 為貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展注入更多的資源和力量。企業(yè)具有強大的市場開發(fā)能力和價值創(chuàng)造能力, 利用自身的資本優(yōu)勢以及管理優(yōu)勢, 結合貧困地區(qū)的區(qū)域特色, 最大限度地發(fā)揮當?shù)貏趧恿妥匀毁Y源的潛力, 滿足貧困人口獲取資金、對接市場的迫切需求, 提高貧困人口的自我發(fā)展能力, 促進貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。京東商城利用網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)貧困縣數(shù)百萬種優(yōu)質、綠色、環(huán)保的特色商品走出偏遠山區(qū), 銷往全國;恒大集團直接對接深度貧困地區(qū)貴州省畢節(jié)市大方縣, 投入巨額資金, 組織扶貧團隊對貧困戶進行精準識別、精準制定幫扶措施, 通過產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)、搬遷扶貧以及教育扶貧等綜合措施, 惠及全縣貧困人口;大批金融企業(yè)不斷創(chuàng)新金融服務和產(chǎn)品, 有力地支持了貧困農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的多元化融資需求。這些企業(yè)將發(fā)展戰(zhàn)略、文化建設同扶貧開發(fā)緊密結合, 既樹立了良好的企業(yè)形象, 又能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢, 開拓新的增長領域, 實現(xiàn)社會責任和商業(yè)利益協(xié)調發(fā)展。
(二) 保護農(nóng)民的土地權益, 大力提高貧困地區(qū)農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
在全面落實土地確權工作的基礎上, 農(nóng)村土地征占要確保程序透明公開和農(nóng)民的參與權, 確保農(nóng)村和農(nóng)民更多地分享土地增值收益;通過實施高標準農(nóng)田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標跨省調劑, 為扶貧易地搬遷提供更大空間;充分利用森林、草原、荒地等農(nóng)村集體資產(chǎn), 進行農(nóng)業(yè)開發(fā)或發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等服務業(yè), 促進農(nóng)村集體資產(chǎn)增值, 將集體資產(chǎn)折股量化, 讓廣大農(nóng)民共享農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益分配, 得到更多的財產(chǎn)性收益;鼓勵農(nóng)民通過出租、合作等方式, 充分利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房獲取財產(chǎn)性收入。
(三) 合理劃分政府與市場在脫貧攻堅中的地位和作用。
政府是脫貧攻堅的主導者和引領者, 針對扶貧開發(fā)作出戰(zhàn)略決策、制定發(fā)展規(guī)劃, 鼓勵和引導社會力量參與, 起到規(guī)劃、組織和服務的作用, 同時政府也是各市場主體參與扶貧過程和扶貧目標的監(jiān)督者, 政府在扶貧中的主導地位不可動搖。但是, 要建立高效的市場化扶貧機制, 長期以來扶貧工作中政府執(zhí)行者的身份必須轉變, 要培育和引導企業(yè)、NGO等市場主體參與扶貧工作, 打破政府對扶貧資源的壟斷, 實現(xiàn)扶貧資源的市場化配置。政府和市場二者在參與扶貧的過程中要邊界清晰、協(xié)調發(fā)展、共同作用, 形成政府主導、多方協(xié)作的市場化脫貧攻堅機制。
(四) 加強深度貧困地區(qū)基礎設施建設, 破除發(fā)展瓶頸。
首先, 通過規(guī)劃建設一批高速公路、鐵路以及民用機場, 補齊貧困地區(qū)區(qū)位不佳、交通不便的短板, 降低交易成本, 為實施“互聯(lián)網(wǎng)+”、“金融+”、“生態(tài)+”等扶貧模式創(chuàng)造便利, 提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力;其次, 在貧困地區(qū)興建公益性基礎設施, 確保貧困群眾的飲水、用電安全, 確保貧困地區(qū)中小學校舍、操場等基礎設施能夠滿足基本要求, 改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件;貧困地區(qū)的基礎設施建設也可以吸納貧困群眾參與工程建設, 實現(xiàn)以工代賑, 以發(fā)放勞務報酬的方式提高貧困人口收入。
(五) 加大深度貧困地區(qū)農(nóng)村基層干部建設支持力度。
農(nóng)村基層干部是連接貧困人口與政府的橋梁, 是政府扶貧政策和扶貧項目最終落地的實施者, 也是對接各類扶貧市場主體的貧困群體代言人, 是脫貧攻堅中的重要一環(huán)。強化深度貧困地區(qū)基層干部隊伍建設要從以下三個方面著手:1.在干部待遇、職稱職位晉升等方面針對深度貧困地區(qū)制定特殊政策, 探索建立農(nóng)村基層干部養(yǎng)老保險制度, 在公務員考錄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用中優(yōu)先考慮具有農(nóng)村工作經(jīng)驗的基層干部, 提高基層干部參與扶貧工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。2.繼續(xù)支持新疆、西藏等省份招錄高校畢業(yè)生工作, 引導和鼓勵優(yōu)秀外出務工返鄉(xiāng)人員、大學畢業(yè)生、經(jīng)商創(chuàng)業(yè)致富能手到農(nóng)村基層任職。3.開展教育培訓, 提升農(nóng)村基層干部對接政府和各類市場主體的能力。
(六) 全面消除深度貧困地區(qū)精神脫貧。
扶貧先扶志, 對于具有勞動能力的貧困人口, 消除精神貧困是扶貧工作的重心。對于深度貧困地區(qū)的干部和群眾, 消除精神貧困一是要樹立自立自強勤勞脫貧的信心和決心, 二是通過發(fā)展教育, 提高深度貧困群體知識、能力和素質, 保障深度貧困地區(qū)青少年受教育水平。首先, 立足貧困地區(qū)的資源條件和比較優(yōu)勢, 因地制宜、因人制宜實施科學合理的脫貧舉措, 讓貧困人口胸懷實現(xiàn)生活富足的長遠目標, 消除“等、靠、要”等惰性思維, 精神上與貧困徹底絕緣。其次, 大力發(fā)展深度貧困地區(qū)各層次教育。通過教育培訓, 提升貧困人口的知識能力和職業(yè)技能, 使貧困人口能夠獲取更多的就業(yè)機會, 擁有更強的創(chuàng)業(yè)能力, 提高勞動效率和質量, 更好地實現(xiàn)勞動價值。發(fā)展貧困地區(qū)的基礎教育, 讓貧困地區(qū)的少年兒童都能接受到公平、良好的教育, 不輸在人生的起跑線上, 不再遭受前輩的貧困境遇, 有效阻斷貧困代際傳遞。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國軟科學2018年07期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
