摘要：宅基地建房在我國農(nóng)民住房保障和農(nóng)村景觀展現(xiàn)等方面具有重要的作用,但其規(guī)劃管理卻面臨著現(xiàn)實(shí)困境。本文從梳理現(xiàn)實(shí)困境的特征出發(fā),從政策限制、財(cái)力投入、理論認(rèn)識、農(nóng)戶參與和法律缺失等方面,深入剖析其形成原因,并提出了相關(guān)制度重構(gòu)選擇。研究結(jié)果既可以為解釋當(dāng)前宅基地建房規(guī)劃管理的困境提供理論支撐,也可以為相關(guān)部門制定破解困境的制度安排提供參考。

引言

宅基地制度是我國土地政策中一項(xiàng)特殊安排, 其與戶籍制度掛鉤, 通過“一戶一宅”政策承載農(nóng)村住房保障功能, 是農(nóng)村生產(chǎn)、生活空間以及展現(xiàn)農(nóng)村田園風(fēng)光與風(fēng)土人情的重要載體之一。但當(dāng)前宅基地布局零碎分散、面積超標(biāo)、建設(shè)品質(zhì)低劣, 不僅不利于節(jié)約集約利用土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入, 而且增加了農(nóng)村社會治理難度, 嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)村生態(tài)效益提升, 不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 (劉守英, 2014) 。而造成上述問題的重要原因就是規(guī)劃管理針對性缺乏、協(xié)調(diào)性不強(qiáng)、規(guī)劃剛性不足, 導(dǎo)致政府管理與農(nóng)民具體宅基地建房行為矛盾突出, 形成規(guī)劃管理困境。因此, 對宅基地建房規(guī)劃管理制度進(jìn)行重構(gòu)具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義, 而這首先需要深入剖析其現(xiàn)實(shí)困境及形成的路徑。當(dāng)前有關(guān)研究主要集中于宅基地法律制度正當(dāng)性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系及流轉(zhuǎn)退出機(jī)制、宅基地資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)或者宅基地改造方面, 但圍繞宅基地規(guī)劃管理的相關(guān)研究供給不足, 難以支撐現(xiàn)實(shí)管理提升的需要。因此, 本文以宅基地現(xiàn)狀問題為導(dǎo)向, 剖析宅基地規(guī)劃管理失效的原因與影響因素, 提出現(xiàn)實(shí)困境的破解對策和規(guī)劃改革思路。

一、現(xiàn)實(shí)困境與主要特征

隨著農(nóng)村生活水平持續(xù)提高, 近年來宅基地建房高度活躍, 選址不當(dāng)、一戶多宅、配套設(shè)施匱乏、交通環(huán)境惡化、鄉(xiāng)村特色喪失、治理組織缺乏等亂象普遍, 既不符合土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃, 也缺乏按一定審批程序?qū)嵤? “一戶一宅”政策、鄉(xiāng)村規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)、耕地保護(hù)等制度難以得到有效落實(shí), 農(nóng)民人居環(huán)境難以得到根本性改善?？梢钥闯? 宅基地規(guī)劃管理面臨著嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困境, 主要呈現(xiàn)以下特征:

1. 鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋率低, 使宅基地建房布局管理無目標(biāo)可循。

新農(nóng)村建設(shè)對規(guī)劃管理提出了更高的要求, 然而在現(xiàn)實(shí)中, 大量農(nóng)村規(guī)劃編制滯后、體系不完善和管理缺位。截止2014年底, 全國自然村已編規(guī)劃僅占總數(shù)的28.35%, 從某種角度說明, 在2010年左右宅基地建房高峰期間, 大多數(shù)地區(qū)是在無規(guī)劃的無秩序狀態(tài)盲目進(jìn)行, 宅基地違法建設(shè)問題突出 (劉守英, 2015;住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部, 2015) 。脫離規(guī)劃控制引導(dǎo)的宅基地分布呈典型自利性特征并越發(fā)分散, 出現(xiàn)爭搶公路兩側(cè)空間、占壓道路控制線、占用基本農(nóng)田等現(xiàn)象, 村莊布局“一字長蛇陣”、“天女散花陣”等現(xiàn)象不斷出現(xiàn) (艾希, 2015) ;甚至出現(xiàn)宅基地選址占用河道、臨崖或地災(zāi)高發(fā)易發(fā)區(qū)等情況, 導(dǎo)致嚴(yán)重安全隱患。雖然宅基地空間分布規(guī)律有別于城市, 但若任由其自發(fā)粗放蔓延, 分布過于隨意、混亂和碎片化, 對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地形成分割, 不僅影響耕地保護(hù)效果, 更不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營, 影響國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平。

2. 不同規(guī)劃間的矛盾使宅基地用地管理無規(guī)可依。

宅基地建房須經(jīng)規(guī)劃許可和用地審批后方可實(shí)施, 鄉(xiāng)村規(guī)劃 (即通常講的“村規(guī)”) 與土地利用總體規(guī)劃 (即通常講的“土規(guī)”) 作為規(guī)劃依據(jù)同時(shí)并存, 相互制約。鄉(xiāng)村規(guī)劃以農(nóng)村居民點(diǎn)撤并整理為手段, 統(tǒng)籌農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、規(guī)模、范圍和具體用地布局。土地利用規(guī)劃通過土地用途管制, 嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用, 控制建設(shè)用地總量?！按逡?guī)”與“土規(guī)”理應(yīng)相互協(xié)調(diào), 但現(xiàn)實(shí)中兩者經(jīng)常出現(xiàn)空間矛盾, 例如“村規(guī)”中農(nóng)村居民點(diǎn)在“土規(guī)”時(shí)常為農(nóng)用地, 導(dǎo)致宅基地?zé)o法依規(guī)落地。同時(shí), 農(nóng)村集體建設(shè)用地的置換調(diào)整和規(guī)范化流轉(zhuǎn)是“村規(guī)”統(tǒng)籌空間布局的重要前提, 現(xiàn)行集體土地“三級所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的界限管理制度限制了規(guī)劃實(shí)施效果, 多權(quán)屬碎片化的宅基地產(chǎn)權(quán)特征更加劇了規(guī)劃難度, 造成宅基地建房無法跨界選址, 宅基地審批和規(guī)劃實(shí)施陷入困境。

3. 鄉(xiāng)村規(guī)劃彰顯農(nóng)村特性不足。

農(nóng)村有別于城市, 具有獨(dú)特經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征和事農(nóng)為要的生產(chǎn)生活方式。而現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村規(guī)劃往往簡單照搬城市模式, 停留在空間集聚、結(jié)構(gòu)優(yōu)化或物質(zhì)建設(shè)等方面, 而忽略了廣大農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和居住習(xí)慣, 以及缺乏對規(guī)劃實(shí)施主體動(dòng)機(jī)的準(zhǔn)確把握 (張金明, 陳利根;2009) 。體現(xiàn)在選址方面即是居民點(diǎn)距離承包農(nóng)地太遠(yuǎn), 影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;在規(guī)模方面鼓勵(lì)農(nóng)民“上樓”以縮減建設(shè)用地規(guī)模, 影響居住環(huán)境品質(zhì);在功能布局方面脫離鄉(xiāng)村生活方式, 缺乏對單戶生產(chǎn)輔助用房、農(nóng)機(jī)場地、庭院用地的統(tǒng)籌布局, 影響生產(chǎn)便利性的同時(shí), 農(nóng)民也無法通過自產(chǎn)蔬菜等自給自足方式滿足日常生活所需, 增加了農(nóng)民的額外開支 (馮雙生、張桂文, 2013) ;在環(huán)境建設(shè)方面, 忽視對鄉(xiāng)村人文特色和傳統(tǒng)村落文化傳承, 不利于農(nóng)民對新環(huán)境的文化認(rèn)同感;在經(jīng)濟(jì)可行性方面, 鄉(xiāng)村規(guī)劃雖然考慮到了配套設(shè)施完善, 但與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況結(jié)合不足, 視經(jīng)濟(jì)狀況分期實(shí)施彈性不足, 或缺乏對經(jīng)濟(jì)支撐可持續(xù)路徑研究, 配套設(shè)施建設(shè)滯后。以上情形脫離了農(nóng)村實(shí)際, 違背了農(nóng)民意愿, 成為規(guī)劃實(shí)施重要障礙因素, 使規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束力削弱 (王亞軍、孔榮, 2010) 。

4. 鄉(xiāng)村規(guī)劃的風(fēng)貌管控與村落傳統(tǒng)形態(tài)肌理及農(nóng)民個(gè)性需要相沖突。

延續(xù)和塑造自然村落風(fēng)貌特色是社會主義新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村的應(yīng)有之意。但規(guī)劃在引導(dǎo)和推行宅基地集中模式后, 多出現(xiàn)類似華西村一般布局嚴(yán)整、形式單一的棋盤狀歐式別墅格局和機(jī)械生硬的人工環(huán)境 (黨國英, 2016) , 忽略了自然環(huán)境、交通景觀和布局方式等客觀環(huán)境的融合性, 丟棄了農(nóng)村傳統(tǒng)村落文化特色, 導(dǎo)致農(nóng)民住宅與原有村落肌理不協(xié)調(diào), 出現(xiàn)“萬村一面、千戶一律“現(xiàn)象 (黃平, 2012) 。同時(shí), 宅與宅之間的均好性和同質(zhì)化普遍, 住宅區(qū)位、交通和景觀等缺乏差異性, 無法為村民對宅基地做出多樣化選擇提供可能, 不利于鄉(xiāng)村規(guī)劃順利實(shí)施。

5. 規(guī)劃職能模糊, 規(guī)劃管理責(zé)任虛化。

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范化管理政策, 圍繞宅基地建房的分工, 城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和集體土地上居民集中點(diǎn)鄉(xiāng)村規(guī)劃許可;建設(shè)部門負(fù)責(zé)擬定村鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略, 指導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)管理、資金統(tǒng)籌和農(nóng)村住房建設(shè)及危房改造工作;國土部門負(fù)責(zé)集中點(diǎn)建設(shè)用地管理和宅基地審批工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)規(guī)劃編制及宅基地零散建房的規(guī)劃許可, 以及其他部門對應(yīng)職能的具體組織和初審工作。這種程序分段、部門分塊和管理分層的管理機(jī)制, 看似各司其職、相互銜接, 但在實(shí)踐過程中卻實(shí)實(shí)在在對規(guī)劃管理形成肢解效應(yīng), 形成城市規(guī)劃管理與村鎮(zhèn)各自為政的局面, 在依次經(jīng)過各類統(tǒng)籌和審批程序后, 導(dǎo)致宅基地規(guī)劃管理責(zé)任的弱化和虛化現(xiàn)象 (陳志誠, 2012) 。尤其在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi), 城市規(guī)劃管理部門與基層管理部門面對規(guī)劃審批各自為陣, 面對規(guī)劃執(zhí)法相互推諉, 更加惡化了宅基地規(guī)劃管理秩序。

6. 經(jīng)濟(jì)性處罰導(dǎo)致規(guī)劃管理失靈陷入惡性循環(huán)。

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條, “在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的, 由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的, 可以拆除?！痹诰唧w執(zhí)法實(shí)踐中, 受緩解矛盾等多種現(xiàn)實(shí)考量, 執(zhí)法部門往往并未將拆除取締和恢復(fù)原狀作為規(guī)劃執(zhí)法的優(yōu)先選擇, 而是通過罰款后補(bǔ)辦規(guī)劃許可手續(xù)既達(dá)到“限期整改”的目的, 又規(guī)避部門責(zé)任。甚至任由“先上車、后補(bǔ)票”或“先建后罰、以罰代管”的方式, 成為宅基地自建房合法化的常態(tài)化途徑。而類似“以罰代拆”的經(jīng)濟(jì)性處罰更加導(dǎo)致規(guī)劃管理失靈陷入惡性循環(huán) (何旭, 2011) , 不僅損害了規(guī)劃法律的權(quán)威性, 也難以制止違法建設(shè)行為的蔓延。

二、形成邏輯:原因分析

上述規(guī)劃管理困境的形成顯然不可僅限于規(guī)劃管理范疇, 而是包含相關(guān)制度在內(nèi)的一系列因素綜合作用的結(jié)果。而要破解宅基地規(guī)劃管理困境, 必須深入剖析困境形成的原因, 從而對癥下藥和因事為制, 方可找到制度重構(gòu)的準(zhǔn)確對策。

1. 農(nóng)村特殊土地管理政策限制了宅基地規(guī)劃管理實(shí)施效果。

規(guī)劃管理實(shí)施要以土地為基礎(chǔ), 絕不能脫離土地管理政策談規(guī)劃, 否則規(guī)劃就容易成為空中樓閣和無源之水, 缺乏操作性和落地性。目前, 國土管理部門實(shí)施耕地保護(hù)的手段就是以土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行土地用途管制和建設(shè)用地總量調(diào)控, 鄉(xiāng)村規(guī)劃則注重具體空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃布局的合理性。由此, “土規(guī)”重指標(biāo)控制, 村規(guī)重坐標(biāo)安排, 兩規(guī)的目標(biāo)導(dǎo)向、管理體制、規(guī)劃手法和規(guī)劃年限都具有一定差異, 結(jié)果是兩者在編制階段就互不協(xié)調(diào)。同時(shí), 受國家限制性政策調(diào)控影響, 地方往往將緊張的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障城市和重大項(xiàng)目建設(shè)需要, 處于包括宅基地在內(nèi)的最低層級集體建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)不足 (龍開勝, 2016) , 加之“土規(guī)”調(diào)整程序冗長等原因, 也加劇了兩規(guī)不協(xié)調(diào)問題的形成, “自下而上”的用地需求與“自上而下”的指標(biāo)限制, 造成了宅基地?zé)o法審批的困境。以重慶WZ區(qū)為例, 年均申報(bào)1500余件宅基地申請, 僅700余件可得到批準(zhǔn), 50%以上申請因建設(shè)用地指標(biāo)限制或規(guī)劃不符無法得到批準(zhǔn)。其次, 集中居住模式是以通過集體建設(shè)用地資源的整合、重組和利用, 以達(dá)到集約節(jié)約用地, 完善基礎(chǔ)配套設(shè)施, 改善農(nóng)村人居環(huán)境的目標(biāo)。然而根據(jù)《土地管理法》規(guī)定, “農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的, 由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的, 由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有的, 由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。即形成所謂“三級所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體土地管理模式, 而各級主體對轄區(qū)集體土地管理均在嚴(yán)格的使用界限上進(jìn)行, 權(quán)限各不一致, 難以從大局和整體上進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃, 給規(guī)劃編制和管理實(shí)施帶來困難 (淡恒, 2010) 。在具體宅基地管理方面, 根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)規(guī)定, 宅基地建房由農(nóng)民作為申報(bào)主體先行意向選址, 逐級上報(bào)至縣級政府批準(zhǔn)。因此宅基地審批一定程度上尊重了個(gè)體需要, 具有個(gè)性化和非計(jì)劃性特征, 但農(nóng)民往往將宅基地選址自主性升華為自利性, 形成選址多元化和碎片化, 而規(guī)劃又在“定位置定量”的僵化模式下彈性不足, 導(dǎo)致兩者相互沖突。尤其是宅基地本身作為土地資源, 同時(shí)具有資產(chǎn)屬性和經(jīng)濟(jì)功能, 加之現(xiàn)行“拆一補(bǔ)一”等征地補(bǔ)償制度影響, 農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人, 具有對現(xiàn)實(shí)收入和預(yù)期補(bǔ)償?shù)淖畲蠡非? 通過土地隱性流轉(zhuǎn)、非農(nóng)化利用、房屋未批先建和批少建多等違法建設(shè)行為, 增大宅基地和住宅面積, 進(jìn)一步加大了規(guī)劃管理難度 (何旭, 2011) 。

2. 財(cái)力投入不足是影響鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋與實(shí)施的重要因素。

鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和管理全覆蓋, 需要大量的人力物力和技術(shù)設(shè)備支撐和充分地方財(cái)力作為保障。而長期以來, 受城鄉(xiāng)二元分割影響, 鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般比較薄弱, 農(nóng)村集體土地規(guī)劃管理尚未得到足夠重視, 與城市規(guī)劃管理體制日趨完善相比, 村鎮(zhèn)規(guī)劃經(jīng)費(fèi)短缺, 村鎮(zhèn)規(guī)劃覆蓋不足, 或是僅為完成覆蓋任務(wù)的規(guī)劃, 編制質(zhì)量低下、科學(xué)性不強(qiáng)或深度不夠, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)村規(guī)劃管理實(shí)際需要 (陳志誠, 2012) 。農(nóng)村規(guī)劃管理歷史欠賬較多, 規(guī)劃管理從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)不高, 基層組織對集體土地規(guī)劃管理力不從心。同時(shí), 在農(nóng)業(yè)相關(guān)稅費(fèi)取消后, 村莊基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)缺乏持續(xù)穩(wěn)定的資金來源, 村莊基礎(chǔ)配套設(shè)施和環(huán)境不能得到有效持續(xù)性改善, 客觀上也限制了規(guī)劃對宅基地適度集中的引導(dǎo)作用 (劉向南、許丹艷, 2010) 。

3. 農(nóng)村規(guī)劃理論和規(guī)律認(rèn)識不足是影響規(guī)劃科學(xué)性的根本原因。

長期以來, 農(nóng)村規(guī)劃理論研究匱乏, 主要重在物質(zhì)建設(shè)研究領(lǐng)域, 缺乏綜合各學(xué)科系統(tǒng)研究農(nóng)村規(guī)劃問題。在現(xiàn)有實(shí)踐中往往照搬城市規(guī)劃手法, 用簡單化空間集聚模式來處理村莊規(guī)劃體系, 忽略了農(nóng)村的多樣性與復(fù)雜性, 也缺乏對村莊建設(shè)融合多學(xué)科系統(tǒng)性的分析和研究, 重物質(zhì)輕文化, 重經(jīng)濟(jì)輕社會, 重效益輕環(huán)境趨勢明顯 (淡恒, 2010) 。尤其隨著規(guī)劃市場化發(fā)展, 規(guī)劃成果商品性突出, 編制單位在追求效率的情況下, 缺乏對農(nóng)村的深入調(diào)研, 難以準(zhǔn)確把握農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特征、社會結(jié)構(gòu)等基本要素, 對農(nóng)村生活空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間差異性缺乏針對性分開供給措施, 對村域內(nèi)部空間組織缺乏研究和人文關(guān)懷 (葉繼紅, 2010) , 尤其在村落形態(tài)肌理方面, 規(guī)劃尚缺乏保護(hù)、更新、協(xié)調(diào)理念和對鄉(xiāng)土建造材料和空間組織特色的研究, 簡單采取整齊生硬的規(guī)劃方式, 不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)村文化的流失, 也影響了規(guī)劃實(shí)施 (楊忠偉、岳曉群, 2009) 。

4. 農(nóng)民參與規(guī)劃程度是影響規(guī)劃實(shí)施可操作性的關(guān)鍵因素。

受農(nóng)村集體土地所有制影響, 村規(guī)劃實(shí)施主體是集體經(jīng)濟(jì)組織和擁有宅基地權(quán)益的農(nóng)民, 因此村規(guī)劃要想獲得順利實(shí)施, 必須準(zhǔn)確把握集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶執(zhí)行規(guī)劃的動(dòng)機(jī), 充分考慮農(nóng)民利益選擇、農(nóng)民居住習(xí)慣、農(nóng)民生產(chǎn)需要和農(nóng)民精神依托, 提升對農(nóng)民特定主體個(gè)性需要針對性。因此, 農(nóng)民對規(guī)劃編制和管理參與重要性不言而喻。但目前限于法律僅作原則性規(guī)定, 缺乏具體操作要求, 村規(guī)劃參與的渠道和方式不足;其次, 從規(guī)劃主體認(rèn)識來看, 受“自上而下”行政管理模式和“精英意識”影響, 政府作為組織編制主體大都認(rèn)為對上是第一位的, 而對下宣傳、參與并未足夠重視 (申家云, 2006) ;從農(nóng)民角度來講, 當(dāng)前整體法治意識、權(quán)利意識較為淡薄, 獲取規(guī)劃信息渠道不暢, 與自身利益關(guān)聯(lián)性則直接影響農(nóng)民對規(guī)劃管理的參與理性。同時(shí), 規(guī)劃作為相對復(fù)雜和專業(yè)的公共決策, 存在農(nóng)民參與能力不足的現(xiàn)實(shí)狀況, 又缺乏社會公益組織引導(dǎo), 加劇了規(guī)劃參與不夠和無序參與問題。缺乏農(nóng)民深度參與的村規(guī)劃難以得到農(nóng)民理解和支持, 導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施缺乏基本動(dòng)力。

5. 行政管理體制和規(guī)劃法律缺陷是導(dǎo)致宅基地規(guī)劃管理事倍功半之所在。

國務(wù)院部委行政職能相對集中, 例如涉及宅基地建設(shè)管理的主要僅為國土資源部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部, 但延續(xù)到地方一級往往分為國土部門、房管部門、規(guī)劃部門、建設(shè)部門, 加之政府不同層級的管理權(quán)限劃分, 導(dǎo)致宅基地規(guī)劃建設(shè)管理職能分散、責(zé)任不清, 難以形成管理合力, 增加宅基地管理協(xié)調(diào)成本和管理難度 (楊璐璐, 2016) 。同時(shí), 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī), 又未明確賦予村委會一級規(guī)劃相關(guān)權(quán)限, 規(guī)劃涉及問題、矛盾無法在一線發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)和上報(bào)解決。其次, 規(guī)劃法律需貫穿于規(guī)劃運(yùn)行體系的每一個(gè)環(huán)節(jié), 以確保其順利實(shí)施。但從實(shí)際情況來看, 規(guī)劃法律主要強(qiáng)調(diào)了宅基地鄉(xiāng)村規(guī)劃許可要求, 對批后管理等保障實(shí)施要求未做明確要求, 導(dǎo)致規(guī)劃管理未形成閉合鏈, 造成后期批少建多、長粗長胖現(xiàn)象, 虛化和弱化了規(guī)劃管理效果。最后, 法律對違法建筑的處理, 應(yīng)是全部予以拆除而不是以罰款方式進(jìn)行處罰, 而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對宅基地違法建設(shè)行為處罰的自由裁量權(quán)空間 (瞿理銅, 2016) , 導(dǎo)致地方對違法建筑執(zhí)法避重就輕, 嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性。

三、破解對策:規(guī)劃制度重構(gòu)

在現(xiàn)行集體土地制度背景下, 宅基地規(guī)劃管理制度必須以現(xiàn)實(shí)困境和目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向, 從法律、制度、機(jī)制和規(guī)劃理論進(jìn)行系統(tǒng)性變革和重構(gòu), 以將宅基地建房活動(dòng)納入規(guī)劃控制, 重新將其引向規(guī)范有序, 真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村。

1. 適應(yīng)并優(yōu)化現(xiàn)行宅基地管理政策, 促進(jìn)“兩規(guī)”融合, 實(shí)現(xiàn)審批協(xié)調(diào)。

村規(guī)劃應(yīng)主動(dòng)銜接集體土地管理政策, 既要利用土地整理、流轉(zhuǎn)政策, 又要兼顧農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒐I(yè)化經(jīng)營趨勢和農(nóng)民生活、生產(chǎn)便利性。在保障集體經(jīng)濟(jì)組織、成員土地權(quán)益基礎(chǔ)上, 規(guī)劃通過建設(shè)用地指標(biāo)“增減掛鉤”和置換調(diào)劑方式, 打破村組和不同產(chǎn)權(quán)土地使用界限, 化條塊建設(shè)為整體建設(shè)以利集中連片配套。同時(shí), 規(guī)劃需明確強(qiáng)制性和彈性內(nèi)容, 適時(shí)采取“定量不定性”或“定量不定位”手段以及用地、建筑規(guī)模指標(biāo)差異化調(diào)控措施, 既鼓勵(lì)農(nóng)房建設(shè)適度集中, 又兼顧宅基地零散建設(shè)的包容機(jī)制。此外, 宅基地規(guī)劃管理應(yīng)掃清村規(guī)劃和土地利用規(guī)劃矛盾障礙, 將基本農(nóng)田和生態(tài)用地保護(hù)作為“兩規(guī)”共同基本目標(biāo), 優(yōu)先保障規(guī)劃居民集中點(diǎn)用地, 統(tǒng)一基礎(chǔ)地理空間平臺, 統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn), 建立“兩規(guī)”同編、同報(bào)、同批的“三同時(shí)”協(xié)調(diào)機(jī)制, 以確保規(guī)劃合一。

2. 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理兩個(gè)全覆蓋。

根據(jù)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀, 通過市、縣兩級財(cái)政統(tǒng)籌, 切實(shí)加大農(nóng)村規(guī)劃經(jīng)費(fèi)投入, 推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制全覆蓋, 確保按先規(guī)劃后建設(shè)的原則, 做到有建設(shè)需求之地必有規(guī)劃覆蓋。落實(shí)規(guī)劃管理工作經(jīng)費(fèi)和人員待遇, 保障規(guī)劃管理設(shè)備和工作條件。由規(guī)劃部門統(tǒng)一派駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師, 充實(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃管理隊(duì)伍, 通過引進(jìn)和培訓(xùn)機(jī)制逐步提高規(guī)劃人員專業(yè)水平。結(jié)合衛(wèi)星、航片巡查, 以及地理空間數(shù)據(jù)分析等信息化手段, 提升規(guī)劃管理效率和成效。

3. 加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃理論研究, 提高規(guī)劃科的學(xué)性和操作性。

變革和更新原有規(guī)劃理念, 規(guī)劃編制必須加強(qiáng)現(xiàn)場調(diào)研, 充分尊重農(nóng)村自然、生態(tài)、社會人文特征。規(guī)劃方法必須緊跟時(shí)代, 結(jié)合實(shí)際, 加強(qiáng)多學(xué)科融合和系統(tǒng)性研究, 特別要與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合, 適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活便利性需求, 探索宅基地彈性空間和生產(chǎn)空間規(guī)劃分開供給模式。延伸規(guī)劃研究內(nèi)容, 增加經(jīng)濟(jì)性研究, 善于統(tǒng)籌整合涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)政策, 分析資金來源結(jié)構(gòu), 合理制定分期建設(shè)計(jì)劃, 促進(jìn)規(guī)劃可操作性。規(guī)劃必須樹立因地制宜理念, 尊重傳統(tǒng)村落文化和村民固有的故鄉(xiāng)情懷, 從交通、景觀、工藝材料、可識別性、交往空間、活動(dòng)場地、社區(qū)安全感等方面深入研究, 使“望得見山, 看得見水, 記得住鄉(xiāng)愁”的期盼落到實(shí)處。

4. 增強(qiáng)農(nóng)民參與規(guī)劃的意識, 提高規(guī)劃實(shí)施主體積極性。

完善規(guī)劃立法, 將公眾參與的具體方式、程序、權(quán)限等法定化, 保障農(nóng)民參與規(guī)劃的權(quán)利。發(fā)揮基層政府組織聯(lián)系作用, 充分聽取農(nóng)民和集體組織意見, 在規(guī)劃中應(yīng)盡量綜合平衡各方利益。改善規(guī)劃成果宣傳方式, 采用通俗易懂形式和群眾語言進(jìn)行解讀, 如利用模型和圖片等搭建溝通平臺, 或通過派駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師“到群眾中去、從群眾中來”, 搭建溝通橋梁和聯(lián)系紐帶, 將專業(yè)的規(guī)劃管理過程, 通過群眾語言轉(zhuǎn)化為與宣傳規(guī)劃的過程, 以增進(jìn)農(nóng)民對規(guī)劃法律法規(guī)的理解和支持。

5. 厘清規(guī)劃職能, 健全規(guī)劃制度, 強(qiáng)化規(guī)劃剛性。

按照“規(guī)劃一盤棋、管理一支筆”的原則, 進(jìn)一步厘清規(guī)劃管理各方主體責(zé)任, 構(gòu)建統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同管理、全域監(jiān)督的規(guī)劃管理制度。即宅基地規(guī)劃管理均由規(guī)劃主管部門牽頭負(fù)責(zé), 采用部門聯(lián)席會審等形式合并用地、規(guī)劃和建設(shè)審批, 精簡程序, 保障宅基地規(guī)劃管理全面向法治并軌。借鑒國有土地規(guī)劃審批放驗(yàn)線、基礎(chǔ)竣工、工程竣工核實(shí)等跟蹤管理機(jī)制, 完善宅基地建設(shè)全過程、全方位監(jiān)管制度。重點(diǎn)強(qiáng)化鎮(zhèn)鄉(xiāng) (街道) 和村 (社區(qū)) 一級責(zé)任, 建立健全防控、發(fā)現(xiàn)、制止、查處、拆除全過程網(wǎng)格化監(jiān)管體系, 做到發(fā)現(xiàn)在一線、制止在一線、查處在一線。依法從重查處“雙違行為”, 對嚴(yán)重違反土地利用規(guī)劃或村規(guī)劃的違法建筑一律拆除, 堅(jiān)決杜絕以罰代拆, 形成違法建筑零容忍的壓倒性態(tài)勢。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京社會科學(xué)2017年05期

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