2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，這是中央審時(shí)度勢(shì)作出的重大決策，是對(duì)長(zhǎng)期來(lái)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的認(rèn)可，也是對(duì)人們爭(zhēng)論的回應(yīng)，更為今后改革指明了方向，具有重大意義。
但是由于實(shí)踐中有關(guān)方面多年來(lái)嚴(yán)控宅基地流轉(zhuǎn)，以致于把宅基地弄成了一個(gè)討論禁區(qū)。因此，貫徹落實(shí)中央要求的“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，尚有個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)以及怎么個(gè)“適度放活”、“適度放活”到什么地步等問(wèn)題，都需要在充分討論基礎(chǔ)上形成共識(shí)并轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。
一、中央要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，是對(duì)長(zhǎng)期來(lái)農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的認(rèn)可
我國(guó)現(xiàn)有的宅基地法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村農(nóng)戶宅基地使用權(quán)只有占有權(quán)和使用權(quán)，沒(méi)有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，更沒(méi)有抵押權(quán)，也即只有居住權(quán)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押、收益。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)踐中農(nóng)民們?cè)缫淹黄七@些法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)戶宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈普遍化趨勢(shì)，被學(xué)界改革派稱為繼土地林地責(zé)任制后“農(nóng)民的又一個(gè)創(chuàng)造”。
實(shí)踐中農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)有以下途徑：
一是租賃。宅基地租賃有四類(lèi)形式：一類(lèi)是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，政府在征用農(nóng)民耕地后，將宅基地留下來(lái)，農(nóng)民利用宅基地蓋房出租，解決了快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)城流動(dòng)人口的居住問(wèn)題，俗稱“城中村”；另一類(lèi)是在廣大沿海地區(qū)，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農(nóng)民工的居住問(wèn)題；第三類(lèi)是在有旅游資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用宅基地建蓋房屋，出租給會(huì)經(jīng)營(yíng)者；第四類(lèi)是在廣大農(nóng)區(qū)，一些舉家進(jìn)城的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和居所后，將宅基地私下出讓或租賃給需要宅基地蓋房的農(nóng)戶。
二是共享，即與外人合伙，利用宅基地上的房屋進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。主要是在城郊結(jié)合部、交通沿線及有旅游資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用宅基地建蓋房屋，和城市城鎮(zhèn)居民、商人合伙經(jīng)營(yíng)商店、加工作坊、農(nóng)家樂(lè)等，既解決了城市城鎮(zhèn)居民、商人下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)地問(wèn)題，又解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用宅基地及其房屋增值賺錢(qián)的問(wèn)題，還解決了當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了一舉多得多贏。
三是村民間買(mǎi)賣(mài)。村民間買(mǎi)賣(mài)宅基地及其房屋由于不合法，交易都在暗中進(jìn)行，且不過(guò)戶。有幾種情 況;一類(lèi)是一些舉家搬遷到外地、或進(jìn)城的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和居所后，將宅基地私下賣(mài)給需要宅基地蓋房的農(nóng)戶；另一類(lèi)是城郊結(jié)合部有的農(nóng)戶將宅基地及其房屋賣(mài)給城里或外地人，供其在當(dāng)?shù)刈錾?；再一?lèi)是有的農(nóng)戶在主人過(guò)世后，其親屬有自己的宅基地與房屋，而把宅基地及其房屋賣(mài)給其它農(nóng)戶。
四是子女或親友繼承。新中國(guó)60多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村歷經(jīng)土地改革—合作化—人民公社—家庭承包制的頻繁制度變遷，宅基地制度變遷經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度變遷基本類(lèi)似但制度安排相異的歷程，而農(nóng)戶對(duì)宅基地的使用權(quán)一直隨房屋的存在而存在。期間，隨著農(nóng)戶家庭老人的去世，隨之發(fā)生了子女或親友的繼承，被農(nóng)民們認(rèn)為是理所當(dāng)然。
五是民間借貸中的抵押。由于正規(guī)的國(guó)有或股份制金融機(jī)構(gòu)服務(wù)覆蓋的殘缺，我國(guó)各地普遍存在著民間借貸，當(dāng)借方還不起款時(shí)，借方家中的房屋及其房屋之下的宅基地便順理成章地成為了抵押物。
上述宅基地在不同類(lèi)型地區(qū)大量入市流轉(zhuǎn)的好處很多，主要是解決了農(nóng)戶緊缺資金的變現(xiàn)問(wèn)題，受到農(nóng)民歡迎，隨之解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原住民的財(cái)產(chǎn)增值、收入增加問(wèn)題，也解決了遷徙人口的居住問(wèn)題，從而都降低了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成本，意義不可低估。
有趣的是，在上述宅基地在不同類(lèi)型地區(qū)大量入市流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，出現(xiàn)了三種值得研究的現(xiàn)象：第一種是當(dāng)?shù)卮甯刹亢痛迕穸颊J(rèn)為這種流轉(zhuǎn)理所應(yīng)當(dāng)；第二種是決策層、法律法規(guī)和有關(guān)官員的態(tài)度是嚴(yán)厲禁止，這從前幾年不準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房生存可見(jiàn)一斑；第三種是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府及其官員都對(duì)決策層、法律法規(guī)視而不見(jiàn)、聽(tīng)之任之，從而使決策層、法律法規(guī)和有關(guān)官員嚴(yán)厲禁止，成為了無(wú)人執(zhí)行、無(wú)法執(zhí)行“空話”“空文”。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府官員這種對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度還與他們都是本地人，自己家庭大都有房屋及宅基地在流轉(zhuǎn)，有利益在里面有關(guān)。
2918年中央一號(hào)文件首次要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，是對(duì)長(zhǎng)期來(lái)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的認(rèn)可。有的學(xué)者把這種認(rèn)可和1980年代初期農(nóng)村農(nóng)民自發(fā)搞包產(chǎn)到戶包干到戶責(zé)任制的情形相比較，發(fā)現(xiàn)政策都經(jīng)歷過(guò)從不允許到開(kāi)了一個(gè)小口子的過(guò)程，似無(wú)不可。
不過(guò)，現(xiàn)在宅基地流轉(zhuǎn)與1980年代初期農(nóng)民自發(fā)搞包產(chǎn)到戶包干到戶責(zé)任制時(shí)的情況不同，沒(méi)有人再揮舞極左意識(shí)形態(tài)的大帽子嚇人整人打人了！
二、中央要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，是中央審時(shí)度勢(shì)做出的決策，體現(xiàn)了市場(chǎng)化配置資源改革的決心
宅基地制度是中國(guó)土地制度中非常獨(dú)特的一項(xiàng)制度安排。由于歷史形成的這特殊性以及它所承載的政治和社會(huì)功能，決定了要改革這項(xiàng)制度的難度和敏感度都很大，特別是學(xué)界討論較少，不同意見(jiàn)沒(méi)有交鋒，利弊分析不充分，從而使決策層難以決斷?，F(xiàn)在中央審時(shí)度勢(shì)做出了改革決策，正逢其時(shí)，具有其內(nèi)在的必要性和迫切性，體現(xiàn)了堅(jiān)持改革、以市場(chǎng)化配置資源改革的決心。
那么，中央審時(shí)度勢(shì)了那些變化了情況？
一是農(nóng)村宅基地大量閑置造成極大浪費(fèi)。
據(jù)劉守英的研究發(fā)現(xiàn)，從上世紀(jì)90年代至今，農(nóng)村正在發(fā)生一場(chǎng)“結(jié)構(gòu)革命”，即新生代農(nóng)民工離土、出村、不回村。農(nóng)民不斷離開(kāi)村莊，而且有一種一去不復(fù)返的勢(shì)頭，但是他們不能轉(zhuǎn)讓自己的宅基地及其房屋，“空心化”使得不少村莊破敗。而全國(guó)農(nóng)村宅基地有2.5億畝，有人估計(jì)如果允許流動(dòng)，將有數(shù)萬(wàn)至數(shù)十萬(wàn)億元價(jià)值。特別是總數(shù)2.5億畝中估計(jì)有5000多萬(wàn)畝處于閑置與低效率利用狀態(tài)，完全閑置不用狀態(tài)的至少有3000多萬(wàn)畝。這些閑置與低效率利用狀態(tài)，農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)不能變現(xiàn)，建房投入不能收回，造成極大浪費(fèi)?，F(xiàn)在中央決策適度放活宅基地及其房屋使用權(quán)，將改變宅基地閑置與低效率利用狀態(tài)，解決村莊“空心化”問(wèn)題。
二是宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益無(wú)法變現(xiàn)，使城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距愈拉愈大。
我國(guó)近年來(lái)十分重視解決城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距問(wèn)題，在提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益方面做出不少努力，但是收效并不令人滿意。主要原因還是農(nóng)民最重要的宅基地這塊大資產(chǎn)的真正的價(jià)值并沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，成為一直沉睡的資產(chǎn)。從而出現(xiàn)這樣的狀況：城市居民房屋及其其下的國(guó)有土地通過(guò)交易，使其價(jià)值充分顯現(xiàn)出來(lái)，而且逐年升值，但是農(nóng)民居民的房屋及其宅基地一直沉睡，不能通過(guò)市場(chǎng)交易而發(fā)現(xiàn)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)價(jià)值，這就使農(nóng)民居民與城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)數(shù)量差距愈拉愈大。
三是農(nóng)民工無(wú)法賣(mài)宅進(jìn)城買(mǎi)房，成為受盡欺辱的“低端人口”。
自1980年代放開(kāi)政策、允許農(nóng)民進(jìn)城打工至今，由于多年來(lái)的等級(jí)身份歧視、戶口嚴(yán)管和收入低等原因，真正能夠在城市購(gòu)買(mǎi)房屋安家的農(nóng)民工很少，鄭風(fēng)田等學(xué)者估計(jì)不到1%。農(nóng)民工在城市城鎮(zhèn)除了大都從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)、收入不可能高、買(mǎi)不起商品房以外，另一個(gè)重要原因是無(wú)法賣(mài)掉老家宅基地及其房屋作為首付進(jìn)行置換。這就出現(xiàn)兩個(gè)惡性循環(huán)：一個(gè)是農(nóng)民工在城市賺的錢(qián)不得不帶回老家蓋房，越蓋越多，空心房越來(lái)越多；另一個(gè)是為城市做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工在城市買(mǎi)不起房，不能成為城市常住人口，被歧視為“低端人口”，只能住在城中村，還經(jīng)常被“驅(qū)趕”，受盡種種欺辱。
四是宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)不能抵押，缺失了振興鄉(xiāng)村的抓手。自2005年10月8日中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過(guò)《十一五規(guī)劃綱要建議》提出扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，取得了舉世矚目的成就，但是由于政府財(cái)政不能有大的投入，社會(huì)資本下鄉(xiāng)限制，農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)不能抵押貸款，缺失了振興鄉(xiāng)村的金融抓手。如果把全國(guó)2.5億畝宅基地這個(gè)沉睡的巨額財(cái)富搞活，把它作為一種質(zhì)押，來(lái)撬動(dòng)銀行貸款和社會(huì)投資，可以打開(kāi)農(nóng)村這個(gè)巨大的市場(chǎng)，這顯然是振興鄉(xiāng)村的大抓手。
三、中央要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，是對(duì)長(zhǎng)期來(lái)過(guò)時(shí)認(rèn)知的反思與擯棄
過(guò)去有關(guān)部門(mén)對(duì)宅基地制度之所以以不動(dòng)應(yīng)對(duì)變化的強(qiáng)制管理，主要是受長(zhǎng)期來(lái)形成的一些過(guò)時(shí)認(rèn)知影響?，F(xiàn)在中央要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，也是對(duì)長(zhǎng)期來(lái)過(guò)時(shí)認(rèn)知的反思與擯棄。
那么，在宅基地問(wèn)題上有那些過(guò)時(shí)的認(rèn)知需要反思與擯棄呢？
一曰宅基地和房屋是農(nóng)民的命根子，不能放。
這種認(rèn)識(shí)表面上看是從農(nóng)民的利益出發(fā)，為農(nóng)民著想，實(shí)際上恰恰違背了農(nóng)民的利益。
一方面，這種認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤是把農(nóng)民當(dāng)成了沒(méi)有理性的人。這種認(rèn)識(shí)的潛臺(tái)詞在于，農(nóng)民不會(huì)理性消費(fèi)，出賣(mài)宅基地和房屋得到的錢(qián)就會(huì)亂花，錢(qián)花完后就會(huì)陷入無(wú)法生存的狀態(tài)。受這種認(rèn)識(shí)誤導(dǎo)的人常常愛(ài)舉出的例子就是農(nóng)民特別是窮人愛(ài)喝酒，“今朝有酒今朝醉”就是他們的口頭禪。實(shí)際上完全不是這么回事。凡是從事過(guò)農(nóng)村調(diào)查的人都會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民并不是經(jīng)常喝酒的，更不要說(shuō)酗酒了，僅有個(gè)別人偶爾喝酒致醉。據(jù)我們?cè)谠颇鲜?0多個(gè)調(diào)查村中的農(nóng)民飲酒，除過(guò)年買(mǎi)酒外，平時(shí)飲酒主要發(fā)生在親屬間舉辦紅白喜事時(shí)，此外還有不少貧困農(nóng)戶一年中都沒(méi)有飲酒，表明他們由于太貧窮了，不但過(guò)年買(mǎi)不起酒，而且也沒(méi)有參加過(guò)親屬間的紅白喜事飲酒。與貧困農(nóng)戶極少飲酒形成鮮明對(duì)照的是，我國(guó)有些縣、鄉(xiāng)、村干部特別是城市，飲酒卻非常頻繁，許多人做到了天天飲酒。當(dāng)然，干部們飲的是公款可以報(bào)銷(xiāo)的酒（十八大后有收斂），有別人請(qǐng)飲的，有自己請(qǐng)別人飲的，大量的是陪飲的。在全國(guó)老百姓中流行很廣的一首民謠曰：“當(dāng)官不怕吃喝難，千杯萬(wàn)盞只等閑，鴛鴦火鍋騰細(xì)浪，生猛海鮮走泥丸，桑拿按摩全身暖，舞到三更不覺(jué)寒，更喜小姐白如雪，三陪過(guò)后盡開(kāi)顏”，就是腐敗官員們飲酒的生動(dòng)寫(xiě)照。官員們飲酒致死的案例屢屢發(fā)生，以至于社會(huì)見(jiàn)慣不驚。
實(shí)際上，農(nóng)民和城里人一樣，都是理性經(jīng)濟(jì)人，很會(huì)算計(jì)自己家庭經(jīng)濟(jì)，甚至比城里人還精明。這是國(guó)際上流行的窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理論支柱之一。
另一方面，這種認(rèn)知沒(méi)有看到我國(guó)社會(huì)保障制度正在逐步健全之中，一旦社會(huì)保障制度健全之后，流轉(zhuǎn)了宅基地和房屋使用權(quán)的農(nóng)民，假如生活沒(méi)有著落，可以進(jìn)入社會(huì)保障之中，并不會(huì)陷入無(wú)人管的地步。雖然我們現(xiàn)在社會(huì)保障還不健全，但是我們是要努力改進(jìn)的。
總的看，這種認(rèn)知還是過(guò)去城鄉(xiāng)分割時(shí)的舊思維習(xí)慣。在過(guò)去城鄉(xiāng)分割時(shí)有兩種狀態(tài)，一是政府財(cái)政連城里人的福利還顧不過(guò)來(lái)，哪里有財(cái)力顧及農(nóng)民？！二是說(shuō)起社會(huì)保障，改革開(kāi)放前，被斥之資本主義，不能搞；改革開(kāi)放后又被有人斥之福利主義，不愿搞，從而出現(xiàn)秦暉教授稱之的“低人權(quán)優(yōu)勢(shì)”。更要不得的是，這種認(rèn)知把社會(huì)福利固化，不思改革擴(kuò)大，并以此作為不逐步增加農(nóng)民福利的理由，實(shí)在荒唐。
二曰宅基地涉及農(nóng)村安定，不要放。
反對(duì)放活宅基地者提出的另一個(gè)理由是，宅基地涉及農(nóng)村安定和政權(quán)穩(wěn)定。這種看法的邏輯推理是，如果農(nóng)民失去宅基地就喪失掉最基本的生存權(quán)，變成無(wú)家可歸的游民，就是社會(huì)不穩(wěn)定因素。有人還論證出中國(guó)歷史上的農(nóng)民起義，都是游民起義。這是不符合歷史事實(shí)的。歷史事實(shí)是，中國(guó)歷史上的農(nóng)民起義，都是封建王朝實(shí)行苛刻暴政，農(nóng)民活不下去了，“官逼民反”，才舉行起義。我們現(xiàn)在放活宅基地，是順應(yīng)農(nóng)民要求，又有社會(huì)保障跟上，不用擔(dān)心流轉(zhuǎn)出宅基地的農(nóng)民會(huì)成為流離失所的游民，更不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。
其實(shí)，這種擔(dān)心流轉(zhuǎn)出宅基地的農(nóng)民會(huì)成為流離失所的游民，影響社會(huì)穩(wěn)定，是重復(fù)了1990年代城市放開(kāi)房地產(chǎn)時(shí)反對(duì)者的論點(diǎn)。1990年代城市放開(kāi)房地產(chǎn)時(shí)，有人就認(rèn)定有些賣(mài)掉房屋者會(huì)變成社會(huì)游民，成為社會(huì)不安定因素，危及政權(quán)穩(wěn)定。而現(xiàn)實(shí)的情況完全不是這種預(yù)測(cè)，城市居民都很理性，房子賣(mài)不賣(mài)、買(mǎi)與不買(mǎi)，都經(jīng)過(guò)好多次家庭論證和多方咨詢，結(jié)果是賣(mài)掉房屋者一個(gè)社會(huì)游民都沒(méi)有出現(xiàn)。
三曰放活宅基地會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)，不敢放。
放活宅基地對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)當(dāng)然有影響，但是我們不能夸大這種影響。
首先要看到，宅基地入市將是漸進(jìn)式的。受制于嚴(yán)格的用途管制與規(guī)劃管制，資本不會(huì)那么容易大規(guī)模入市。特別是地方政府還可以憑借國(guó)有土地價(jià)格、銀行貸款、優(yōu)惠政策等工具直接或間接掌控房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給、價(jià)格與市場(chǎng)。因此，說(shuō)放活宅基地就會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)，有點(diǎn)危言聳聽(tīng)，不能成為不放活宅基地的理由。
其次，考慮到土地的區(qū)位性，不是所有的宅基地都能用來(lái)建商品房子。能夠用來(lái)建商品房的只能是城中村、城邊村、城郊村以及適合鄉(xiāng)村旅游的村莊的宅基地，而且按照現(xiàn)行政策這些房子也只能進(jìn)入到租賃房市場(chǎng)。從市場(chǎng)角度看，大量供給租賃房對(duì)租賃價(jià)格會(huì)造成影響，對(duì)商品房的影響也會(huì)有，但是不會(huì)太大。那種將宅基地入市視為刺激房?jī)r(jià)上升或下降的兇器，只是一廂情愿。
再次，宅基地放開(kāi)后，供應(yīng)主體多元化，打破了地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，對(duì)地方政府財(cái)政收入的影響是難免的。但是我們還應(yīng)看到，地方政府財(cái)政收入一是與經(jīng)濟(jì)放活成正比的，放活宅基地，能培育更多財(cái)源主體。此外，目前大家已經(jīng)形成了共識(shí)，即地方政府財(cái)政收入嚴(yán)重依賴“賣(mài)地”是不正常，必須轉(zhuǎn)變。
五曰放活宅基地會(huì)導(dǎo)致宅基地管理失控 亂占有耕地。
應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)宅基地管理長(zhǎng)期來(lái)是有些失控。過(guò)去，我們雖然制定不少嚴(yán)格的管控宅基地的法律法規(guī)，但在實(shí)踐中實(shí)施并不理想，主要表現(xiàn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上實(shí)施機(jī)制缺乏，管理成本高昂。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所人員有限，很難對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾萬(wàn)農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)管，有些違規(guī)建房，往往只能在事后象征性罰款了事。二是現(xiàn)行的土地集體所有制實(shí)踐中往往異化成村干部所有，在村干部既是土地所有權(quán)主體，又是宅基地管理一方的情況下，礙于鄉(xiāng)親街臨的面子，對(duì)有的農(nóng)戶違規(guī)建房往往睜一只眼閉一只眼，上面盯得不緊時(shí)，更傾向于閉上管理之眼。
還應(yīng)該看到，即使是長(zhǎng)期來(lái)宅基地失控管理，我國(guó)農(nóng)民的宅基地除了少數(shù)村干部和強(qiáng)勢(shì)人群外，基本上仍然是“一戶一宅”、宅面合理，并沒(méi)有達(dá)到亂占耕地的地步。在此的原因，還是回到農(nóng)民都是理性經(jīng)濟(jì)人的判斷，從總體上看他們建房并沒(méi)有超出使用的范圍，（至于有些城中村城郊村農(nóng)民為了多得拆遷費(fèi)補(bǔ)償而隨意在房子上加層，另當(dāng)別論），特別是在人多地少的地區(qū)，農(nóng)民根本不會(huì)占用大量良田好土建房，更不會(huì)在自己承包耕地上大量占地建房，在那些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、仍然依靠土地為生的大部分村莊，畢竟他們還要用耕地生產(chǎn)糧食以填飽肚子，種植經(jīng)濟(jì)作物以換錢(qián)，否則生存就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。
至于放寬宅基地將會(huì)出現(xiàn)大量的城市居民和城市資本到農(nóng)村搶購(gòu)、囤積宅基地、導(dǎo)致亂占有耕地問(wèn)題，也是不用擔(dān)心的。一方面我們有嚴(yán)格地禁止城里人下鄉(xiāng)政策，另一方面從實(shí)踐中看占有耕地的大多數(shù)恰恰不是農(nóng)民，而是有的開(kāi)發(fā)商和農(nóng)村里的干部等強(qiáng)勢(shì)人群。
有的質(zhì)疑黨國(guó)英教授主張的城里人到鄉(xiāng)下建單家獨(dú)院式別墅，其實(shí)他的主張是到非耕地的荒山上建。這里指得荒山，是那些即不能用作耕地，也沒(méi)有條件種植樹(shù)木與草的地方。放開(kāi)這些地方建房，既滿足了這些居民需求，又沒(méi)有占用良田好土，而且還會(huì)美化荒山。
四、賦予農(nóng)戶宅基地哪些產(chǎn)權(quán)？
依據(jù)健全成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)也屬于十八屆三中全會(huì)決定要求的“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。因此，需要按照健全成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行原則來(lái)賦予農(nóng)戶宅基地完整的產(chǎn)權(quán)。
但是，考慮到現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件，賦予農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)不可能一部到位，應(yīng)該分步驟逐步實(shí)施。當(dāng)前的任務(wù)，是落實(shí)好“決定”提出的“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?/p>
那么，按照十八屆三中全會(huì)決定要求的“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，需要賦予農(nóng)民宅基地哪些產(chǎn)權(quán)呢？
(一)修改《物權(quán)法》，明確宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)。
現(xiàn)行《物權(quán)法》“第十三章 宅基地使用權(quán)”“第一百五十二條”規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！?“宅基地使用權(quán)不得抵押?！卑凑者@一規(guī)定，宅基地的用益物權(quán)只有占有和使用權(quán)，沒(méi)有收益權(quán)，宅基地使用人不能以此獲取收益。按照這樣的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)事實(shí)上就是一個(gè)居住權(quán)，而且是按照規(guī)定面積的一戶一宅的居住權(quán)。停留在居住權(quán)意義上的宅基地制度，既與法律規(guī)定其為用益物權(quán)不符，也與現(xiàn)實(shí)相差懸殊，急需修改。
（二）農(nóng)村宅基地權(quán)利體系
一是取得權(quán)。
改革開(kāi)放以來(lái)一條重要經(jīng)驗(yàn)就是尊重歷史，“老人老政策，新人新政策”，宅基地的取得也應(yīng)這樣。以一個(gè)時(shí)點(diǎn)為界，界定集體合法成員權(quán)，集體合法成員一次性獲取均等的無(wú)償?shù)恼?，新成員或立新戶者以有償方式取得宅基地。在此基礎(chǔ)上，本著城市不動(dòng)產(chǎn)登記的原則，獲得的宅基地及其之上的房屋納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，讓農(nóng)民拿到宅基地土地使用權(quán)證及房產(chǎn)證，保證農(nóng)民的宅基地權(quán)益。
二是長(zhǎng)久使用權(quán)。
農(nóng)民取得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)是長(zhǎng)久使用權(quán)。至于長(zhǎng)久使用權(quán)是多久，有兩種意見(jiàn)，一種是70年，和城市居民商品房下國(guó)有土地使用權(quán)保持一致；另一種意見(jiàn)是不規(guī)定年限，不再留下扯皮后患。
三是排他權(quán)。
這里講的排他權(quán)，是指宅基地使用權(quán)人之外的一切人都是義務(wù)主體，負(fù)有尊重他人物權(quán)，不干涉不妨礙物權(quán)人自主行使用益物權(quán)的義務(wù)。宅基地之上不容兩個(gè)以上的相同內(nèi)容的物權(quán)并從。宅基地用益物權(quán)具有排除他人侵害、干涉、妨礙的性質(zhì)。宅基地使用權(quán)人有權(quán)禁止和排除他人的任何方式的不當(dāng)干預(yù)和妨礙，并可請(qǐng)求法律的救助。
四是擔(dān)保權(quán)或抵押權(quán)。
根據(jù)現(xiàn)行擔(dān)保法的規(guī)定，農(nóng)民抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝等荒地的土地使用權(quán)以及依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)可以作為抵押物。
城鎮(zhèn)居民可以以首付加上抵押貸款住上房屋，農(nóng)村的宅基地改革也應(yīng)該讓農(nóng)民獲得同等的權(quán)力。應(yīng)該建立農(nóng)村宅基地的抵押擔(dān)保制度，讓農(nóng)民以宅基地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證作為抵押獲得抵押貸款，將農(nóng)民的沉睡資產(chǎn)喚醒。當(dāng)然也建立抵押物處置機(jī)制、貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、緩釋和補(bǔ)償機(jī)制，宅基地抵押做貢獻(xiàn)制度可持續(xù)性，防范控制并化解風(fēng)險(xiǎn)。
五是置換權(quán)。
所謂宅基地置換權(quán)，是指具有宅基地的農(nóng)民可以在一定區(qū)域內(nèi)相互置換。由于農(nóng)村地域發(fā)展的差別，農(nóng)民因工作、婚姻等原因需要遷移居住，從而發(fā)生宅基地置換。
探索宅基地置換制度好處很多，將有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在一定區(qū)域（例如本縣域范圍內(nèi)）的自由遷移流動(dòng)，特別是將結(jié)婚女子的權(quán)益保障落在了實(shí)處。
六是轉(zhuǎn)讓權(quán)。
現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)組織的成員，対于宅基地?fù)碛械氖怯靡嫖餀?quán)，即使用和收益的權(quán)利，其處分宅基地使用權(quán)的行為屬于無(wú)權(quán)處分。但是根據(jù)《合同法》第五十一條，無(wú)處分權(quán)人處分他人財(cái)產(chǎn)，經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)或者無(wú)處分權(quán)的人訂立合同后取得處分權(quán)的，該合同有效。所以，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地如果事后經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體組織同意，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。反之，則應(yīng)認(rèn)定其合同無(wú)效。也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)民處分宅基地是否合法，以取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意為有效的前提。
主流意見(jiàn)主張宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅在本村莊內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)實(shí)踐幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)意義。有的試點(diǎn)把范圍擴(kuò)大到在縣域農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，進(jìn)了一大步。從長(zhǎng)期看，宅基地應(yīng)該允許在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
七是繼承權(quán)。
法律上的繼承權(quán)是指繼承人依法取得被繼承人遺產(chǎn)的權(quán)利。宅基地的繼承權(quán)也包括兩種含義：（1）客觀意義上的繼承權(quán)，即繼承開(kāi)始前依照法律的規(guī)定或者遺囑的指定而接受被繼承人遺產(chǎn)的資格。（2）主觀意義上的繼承權(quán)，當(dāng)法定的條件具備時(shí)，繼承人對(duì)被繼承人留下的遺產(chǎn)已經(jīng)擁有的事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即已經(jīng)屬于繼承人并給他帶來(lái)實(shí)際財(cái)產(chǎn)利益的繼承權(quán)。這種繼承權(quán)同繼承人的主觀意志相聯(lián)系，不僅可以接受、行使、而且還可以放棄，是具有現(xiàn)實(shí)性、財(cái)產(chǎn)權(quán)的繼承權(quán)。
宅基地的繼承權(quán)受法律保護(hù)，不能隨意剝奪，只有在《繼承法》規(guī)定的嚴(yán)重違反人倫道德的罪行或嚴(yán)重不道德的行為才喪失繼承權(quán)。鼓勵(lì)在城市城鎮(zhèn)有固定工作、落戶的農(nóng)民工自愿放棄無(wú)償取得的宅基地繼承權(quán)。
八是有償退出權(quán)。
目前，農(nóng)民宅基地退出機(jī)制中，只有村集體這個(gè)具有壟斷權(quán)力的唯一退出交易人。村集體壟斷的結(jié)果是產(chǎn)生壟斷低價(jià)，不利于宅基地退出市場(chǎng)的形成，也不利于農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)房獲得首付資金。
允許農(nóng)民居民把農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)出去，獲得收入，以供在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)宅基地之用的好處很多：一是促使農(nóng)民在城鎮(zhèn)買(mǎi)房的比率大幅度地提升；二是盤(pán)活宅基地這座沉睡的資產(chǎn)；三是實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的房屋及其之下的土地的平等交易。
（三）明確宅基地的集體所有權(quán)
宅基地的集體所有權(quán)，是我國(guó)獨(dú)特的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，它在體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性、保障本集體內(nèi)的農(nóng)戶的平等權(quán)力、公平分配宅基地、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。
宅基地的集體所有的內(nèi)容，同土地林地的集體所有一樣目前尚有個(gè)實(shí)踐論證問(wèn)題。學(xué)界有不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)是內(nèi)涵廣泛集體所有，包括公平分配給成員權(quán)，少量調(diào)整權(quán)，國(guó)家征地時(shí)出售權(quán)，收益分配權(quán)等；另一意見(jiàn)內(nèi)涵限制的集體所有，即只有少量的權(quán)力；第三種意見(jiàn)是虛化派，即除了原始分配權(quán)外不再有其它權(quán)力。
總的看，集體所有的利益分配權(quán)學(xué)界的意見(jiàn)分歧較小。利益分配權(quán)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份產(chǎn)生的，并不考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn)大小，只要具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，就應(yīng)當(dāng)享有均等參與分配的權(quán)利，這也是法律面前人人平等的體現(xiàn)。例如，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)家征用土地給付的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等。歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)所有權(quán)取得后，在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二以上多數(shù)同意后，可以將其平均分給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
（四）建立宅基地民主管理制度
建立農(nóng)村宅基地的民主管理制度，應(yīng)納入農(nóng)村土地林地水體等集體所有的財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理體系，促進(jìn)農(nóng)村基層管理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
一是健全包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地管理議事決策機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制；
二是健全包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地林地以及其它財(cái)產(chǎn)的管理機(jī)制，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地；
三是健全服務(wù)機(jī)制，包括規(guī)劃管控機(jī)制、使用權(quán)評(píng)估機(jī)制、轉(zhuǎn)讓權(quán)交易機(jī)制等。規(guī)劃管控農(nóng)村宅基地利用與鄉(xiāng)村建設(shè)，建立健全鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與服務(wù)制度。加強(qiáng)農(nóng)村土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與管理工作，通過(guò)強(qiáng)化和優(yōu)化規(guī)劃來(lái)管控農(nóng)村宅基地利用。
四是矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。包括鄉(xiāng)村調(diào)解員機(jī)制、司法判決與救助機(jī)制等。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新浪
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
